海南自貿(mào)港引導(dǎo)和利用資金流問題的思考

李晶石 劉泫伊

導(dǎo)語：資金流猶如經(jīng)濟(jì)的“血脈”，從金融視角看，資金流是資金在國民經(jīng)濟(jì)各部門的來源、運用以及部門間調(diào)劑的概括?？v觀自貿(mào)港發(fā)展歷程，利用好資金流既是自貿(mào)港成功的體現(xiàn)，也是成功的關(guān)鍵。成功的自貿(mào)港能夠駕馭資金流，通過控制資金流在國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)中的流量、流速和流向，可以有效改善本地貨幣金融環(huán)境，推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展;不成功的自貿(mào)港難以駕馭資金流，往往只是資金流的“過路財神”，甚至?xí)艿竭^量、過快資金流的反噬。本文從分析國際經(jīng)驗入手，歸納總結(jié)國際上自貿(mào)港引導(dǎo)和利用資金流的有效經(jīng)驗和風(fēng)險教訓(xùn)，并結(jié)合《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）分析海南自貿(mào)港引導(dǎo)和利用資金流的特殊優(yōu)勢和突出問題，探討如何趨利避害控制好資金流，將海南自貿(mào)港打造成為引領(lǐng)我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要門戶。

據(jù)統(tǒng)計，全世界共有5000多個類似自貿(mào)港的經(jīng)貿(mào)特區(qū)，這些特區(qū)中有很多都說自己是自貿(mào)港或想做自貿(mào)港，但只有新加坡、中國香港等極少數(shù)地區(qū)被公認(rèn)是成功的自貿(mào)港;雖然很多特區(qū)名氣很大，也很“自由”，具備低稅率、資金自由流動等自貿(mào)港特點，但卻不被認(rèn)為是成功的自貿(mào)港或不被稱之為自貿(mào)港，充其量是一個便利資金流轉(zhuǎn)的“過路財神”。

國際成功經(jīng)驗

新加坡、中國香港引導(dǎo)和利用資金流的有效經(jīng)驗說明，成功的自貿(mào)港既要能抓住國際資本流動大勢，也要能控制資金流，以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。

成功的自貿(mào)港有能力通過持續(xù)改善本地貨幣金融環(huán)境，幫助本地抓住國際資金流動的大勢。國際跨境資本流動的資金流不僅數(shù)額巨大，還承載著先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)運營和企業(yè)管理經(jīng)驗等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，可以說駕馭好資金流，就抓住了自貿(mào)港建設(shè)的“牛鼻子”。

新加坡通過“內(nèi)外”兩個渠道雙管齊下，做大自貿(mào)港“錢袋子”。對內(nèi)建立公積金制度，采取強制居民儲蓄、利用政府信用聚集發(fā)展所需的資金;對外則實行浮動匯率制度，建立亞洲美元市場，發(fā)放批發(fā)銀行、商人銀行等新型離岸銀行牌照，并簡化稅制，為境外資金流流入提供了便利的交易渠道、交易場所以及低成本的交易環(huán)境。

中國香港通過實行港幣與美元浮動掛鉤的聯(lián)系匯率制，逐步放寬對外資來港設(shè)立機構(gòu)的限制，取消外匯管制和對外幣存款收利息預(yù)扣稅，使地區(qū)融資環(huán)境邊際條件不斷顯著改善，成功吸引了跨境資金流流入。據(jù)統(tǒng)計，1978～2019年，香港地區(qū)國際收支賬戶來往結(jié)余和M2投放量均明顯增加，銀行優(yōu)質(zhì)企業(yè)貸款利率同期下降了11.74%，銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款總額增長了逾100倍。

通過持續(xù)改善本地貨幣金融環(huán)境，新加坡和中國香港在上一次全球資本跨地區(qū)流動（1970～2012年）中吸引了大量資金流，成就了今天成功自貿(mào)港的地位。以外商直接投資（FDI）為例，期間歐洲發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體FDI累計凈流出超過2萬億美元，同期新加坡和中國香港分別吸引FDI累計凈流入4946億美元和7866億美元（見圖1）。

成功的自貿(mào)港不僅要有充足的資金流，還要能夠控制資金流的流向，服務(wù)本地實體經(jīng)濟(jì)。實體經(jīng)濟(jì)是一國經(jīng)濟(jì)的立身之本、財富創(chuàng)造的根本源泉，新加坡的持續(xù)成功更反映出，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展也就做好了自貿(mào)港建設(shè)的“大文章”。新加坡建國60年來一直注重引導(dǎo)資金流促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，該國引導(dǎo)資金流促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程主要可以劃分為以下三個階段。

1968年至1996年。新加坡從“一窮二白”起步，引導(dǎo)國內(nèi)外資金流增加本地資本形成，配合出口導(dǎo)向和進(jìn)口替代戰(zhàn)略。

1997年至2017年。新加坡通過擴(kuò)大金融資本對外投資，配合“國際伙伴計劃”“七小時飛行圈”等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引導(dǎo)資金流抓住中國大陸、印度等快速崛起帶來的機遇，利用資金流擴(kuò)大對全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈以及消費市場的掌控。如今我們耳熟能詳?shù)牡R錫、星展銀行以及中新蘇州工業(yè)園等，就是新加坡政府引導(dǎo)資本出海、布局全球的生動案例（見圖2）。

2017年至今。新加坡發(fā)布未來轉(zhuǎn)型藍(lán)圖，改造資金流以適應(yīng)創(chuàng)新和數(shù)字化為核心的未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃。從“募投管退”全方位打造私募股權(quán)生態(tài)系統(tǒng)，配合高風(fēng)險創(chuàng)新投資、數(shù)字化轉(zhuǎn)型對高風(fēng)險偏好資本的消耗。同時，在亞洲最早推出“監(jiān)管沙盒”，支持?jǐn)?shù)字金融領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。

國際風(fēng)險教訓(xùn)

不成功的自貿(mào)港引導(dǎo)和利用資金流的風(fēng)險教訓(xùn)顯示，如果缺少對資金流的運用能力和風(fēng)險管控能力，自貿(mào)港是難以成功的。

不成功的自貿(mào)港缺少對資金流的運用能力，難以持續(xù)改善本地貨幣金融環(huán)境，服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是當(dāng)?shù)刎泿耪弋?dāng)局缺乏有效吸納資金流的貨幣政策手段和工具，貨幣政策缺乏獨立性，要么沒有本地貨幣，要么超幣值與強勢貨幣掛鉤。例如，英屬維爾京群島沒有本地貨幣，一直使用美元;百慕大則在英鎊區(qū)解體后，一直保持著百慕大元與美元1∶1的匯兌比率。二是當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)組織體系不健全，本地金融機構(gòu)幾乎全部是海外銀行的分支機構(gòu)，資金流不在本地停留，僅是“國際避稅式”的走賬。同時，本地也沒有成熟的金融市場和必要的金融基礎(chǔ)設(shè)施對資金流進(jìn)行調(diào)劑。例如，大名鼎鼎的百慕大，2019年銀行業(yè)總資產(chǎn)僅為240億美元。三是本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，多以旅游業(yè)或農(nóng)業(yè)為主，對資本的消耗和需求不大，又缺少有競爭力的實體產(chǎn)業(yè)，難以吸引資本投資于本地，導(dǎo)致雖然能夠吸引大量的“賬面”跨境資金，但既不能改善本地貨幣金融環(huán)境，又不能形成本地資本。

不成功的自貿(mào)港缺少對資金流的風(fēng)險管控能力，難以應(yīng)對短期內(nèi)大流量、快流速和跨領(lǐng)域資金流的沖擊。泰國雖然不是典型意義的自貿(mào)港，但20世紀(jì)80年代，泰國推動各類要素自由流動，以高度開放的外向型經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)強勢崛起，具備很多類似自貿(mào)港的特點。特別是在金融領(lǐng)域，為吸引更多的跨境資本流入，泰國還嘗試過一系列的金融自由化改革，實現(xiàn)了類似自由貿(mào)易港的資金自由高效流動。例如，泰國曼谷國際銀行機構(gòu)（BIBF）離岸金融的建設(shè)初衷就是為了與香港和新加坡等自貿(mào)港抗衡，爭奪跨境資金流。雖然開放為泰國吸引了大量的資金流，但最終因缺乏風(fēng)險管控能力，泰國也受到資金流的反噬，給本國乃至地區(qū)經(jīng)濟(jì)均帶來了慘痛的教訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計，1980～1996年泰國外匯儲備增長了將近13倍，但當(dāng)1996年泰國實體經(jīng)濟(jì)國際競爭力下降時（出口增長率由正增長急轉(zhuǎn)為負(fù)增長），此前大量涌入的資金流，短時間內(nèi)資本從匯市、股市、債市以及房地產(chǎn)等多領(lǐng)域大量撤出，致使泰銖大幅貶值，最終因為外匯儲備有限、監(jiān)管部門手段匱乏，導(dǎo)致泰國上萬家企業(yè)破產(chǎn)，數(shù)百萬人失業(yè)，直接引發(fā)了亞洲金融危機。

特殊優(yōu)勢和突出問題

在習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動下，總體方案擘畫了海南自貿(mào)港未來宏偉藍(lán)圖，賦予海南全國唯一的自貿(mào)港戰(zhàn)略定位和政策優(yōu)勢，讓中國特色社會主義自貿(mào)港具備了引導(dǎo)和利用資金流的先天優(yōu)勢、具體抓手以及開放底氣。但客觀而言，由于經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展水平相對落后，目前海南在引導(dǎo)和利用資金流方面也面臨一些突出問題。

特殊優(yōu)勢

從國際大勢看，海南自貿(mào)港具備不可比擬的先天優(yōu)勢。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際發(fā)展經(jīng)驗顯示，變局之中往往蘊含著機遇，大國推動本幣國際化產(chǎn)生的大量資金流就是機遇之一。以德國為例，20世紀(jì)80年代，為應(yīng)對與美國之間的貿(mào)易沖突，1984年德國馬克開啟國際化至1998年退出歷史舞臺，德國資金流增長了約21倍，是同期發(fā)達(dá)國家平均水平的2.6倍。馬克國際化帶來的大量資金流，提升了德國對其他國家貿(mào)易和投資的吸引力，也直接推動形成了以德國為核心的歐洲經(jīng)濟(jì)一體化。目前，我國穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人民幣是全球第五大支付貨幣，全球?qū)θ嗣駧诺男枨笤絹碓綇娏遥嗣駧艊H化已成為大勢所趨，相較于國際上其他自貿(mào)港，海南自貿(mào)港引導(dǎo)和利用好資金流具備無可比擬的先天優(yōu)勢。

從國內(nèi)戰(zhàn)略看，全國“唯一”的戰(zhàn)略定位和特殊的政策優(yōu)勢，讓海南具備抓住國際資本流動大勢的具體抓手。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“在海南建設(shè)自由貿(mào)易港，是黨中央著眼于國內(nèi)國際兩個大局、為推動中國特色社會主義創(chuàng)新發(fā)展做出的一個重大戰(zhàn)略決策，是我國新時代改革開放進(jìn)程中的一件大事。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由便利流動，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港?！秉h的“十四五”規(guī)劃建議稿中也明確提出，穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，建設(shè)對外開放新高地。作為新時代我國對外開放新高地，海南自貿(mào)港“唯一”的戰(zhàn)略定位和不復(fù)制不推廣的“三稅”“五自由便利”“一安全有序”特殊政策體系，為抓住“雙循環(huán)”發(fā)展新機遇，打造國內(nèi)國際雙循環(huán)交匯點提供了具體抓手。

從風(fēng)險管控看，我國逐步完善的金融風(fēng)險防控體系和海南自貿(mào)港配套的風(fēng)險管控措施，讓海南具備引導(dǎo)和利用資金流的開放底氣?！肮艿米　笔恰胺诺瞄_”的前提條件。一方面，改革開放以來，我國已成功應(yīng)對過亞洲金融危機、次貸危機、歐債危機以及短期內(nèi)資本大規(guī)模異常流動等跨周期、跨市場復(fù)雜風(fēng)險事件，金融監(jiān)管部門在應(yīng)對國外重大風(fēng)險沖擊以及防范和化解國內(nèi)重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗，形成了若干行之有效的處置風(fēng)險模式和較為完善的“宏微觀審慎+行為監(jiān)管”的風(fēng)險防控體系。另一方面，為應(yīng)對潛在的風(fēng)險隱患，總體方案還明確提出，要依托資金流信息監(jiān)測管理系統(tǒng)，建立健全資金流動監(jiān)測和風(fēng)險防控體系，建立自由貿(mào)易港跨境資本流動宏觀審慎管理體系等。

突出問題

海南本地金融業(yè)發(fā)展還不充分，地區(qū)貨幣金融環(huán)境還有待進(jìn)一步改善。一是本地金融機構(gòu)規(guī)模小，業(yè)務(wù)拓展能力弱，且機構(gòu)牌照不健全。以存貸款為例，2020年6月末海南省本外幣存貸款余額僅占全國的千分之五左右。二是融資難和融資貴問題仍普遍存在，不僅信用貸款占貸款余額比遠(yuǎn)低于全國平均水平，而且本外幣貸款利率也均高于全國平均水平。三是實體經(jīng)濟(jì)對資金流的強效吸引還未形成。2018年實施最嚴(yán)房地產(chǎn)調(diào)控政策以來，海南銀行體系內(nèi)資金流月均流量和流速均出現(xiàn)了大幅下滑，也反映出海南實體經(jīng)濟(jì)中還沒有孕育出更能吸引、承載、使用資金流的平臺。

實體經(jīng)濟(jì)面臨突出的產(chǎn)業(yè)短板，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)還有待進(jìn)一步強化。一是城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)較為突出，海南80%的土地在農(nóng)村、60%以上戶籍人口在農(nóng)村，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)占比超過20%。二是主要產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）靠天吃飯現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險能力較為薄弱。2020年上半年，受疫情影響，第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值下降2.8%，導(dǎo)致全省生產(chǎn)總值下降2.6%，比全國同期降幅還多1個百分點。三是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為落后。2020年前三季度高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值僅占經(jīng)濟(jì)總增加值的6%左右，不及西安2005年水平。

關(guān)于海南自貿(mào)港利用資金流的建議

總結(jié)國際上自貿(mào)港的經(jīng)驗教訓(xùn)可以發(fā)現(xiàn)，資金流既能幫助自貿(mào)港成功，也能反噬自貿(mào)港，引導(dǎo)和利用資金流的關(guān)鍵在于，能否有效控制資金流的流量、流速、流向，持續(xù)改善本地貨幣金融環(huán)境，服務(wù)好本地實體經(jīng)濟(jì)。

以構(gòu)建全面開放新格局為著力點，培育好資金流的“流量”。一是加強金融開放的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如，加快推進(jìn)本外幣一體化的多功能自由貿(mào)易賬戶體系建設(shè)，修通未來大流量資金進(jìn)出海南自貿(mào)港的“高速公路”。二是探索構(gòu)建全島封關(guān)后，與資金在海南島內(nèi)和跨島（與內(nèi)地）以及跨境等多場景自由流動相適應(yīng)的自貿(mào)港金融市場體系和金融機構(gòu)組織體系，吸引境內(nèi)外知名金融機構(gòu)特別是“一帶一路”沿線國家金融機構(gòu)在自貿(mào)港設(shè)立獨立法人機構(gòu)，豐富自貿(mào)港金融機構(gòu)主體，并鼓勵外資金融機構(gòu)參與探索海南自貿(mào)港金融市場建設(shè)，修筑大流量資金在海南自貿(mào)港沉淀的“蓄水池”。三是利用好自貿(mào)港政策“窗口期”，探索在更多領(lǐng)域使用QFII、QDII等“管道式”工具，引導(dǎo)國際資本參與海南自貿(mào)港建設(shè)或途經(jīng)海南自貿(mào)港有序流入內(nèi)地，為進(jìn)一步推動人民幣國際化創(chuàng)造有利條件。四是積極探索和推動率先開放資本項目。比如，率先實現(xiàn)非金融企業(yè)境外上市、發(fā)債、信貸融資等自由可兌換，支持海南自貿(mào)港企業(yè)更好利用“兩個市場”。五是依托海南博鰲亞洲論壇等高端平臺，持續(xù)開展人民幣國際化和離岸人民幣市場構(gòu)建、調(diào)控、發(fā)展的基礎(chǔ)理論研究，擴(kuò)大海南自貿(mào)港在相關(guān)領(lǐng)域的國際影響力。

以構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管為切入點，調(diào)節(jié)好資金流的“流速”。一是依托金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制，探索構(gòu)建覆蓋自貿(mào)港在岸離岸業(yè)務(wù)一體化的海南自貿(mào)港現(xiàn)代金融監(jiān)管組織體系和協(xié)調(diào)機制，有效協(xié)調(diào)海南自貿(mào)港“一行四局”金融監(jiān)管力量，統(tǒng)籌規(guī)劃海南金融業(yè)未來發(fā)展。二是依托自貿(mào)港資金流信息監(jiān)測平臺和多功能自由貿(mào)易賬戶體系，對進(jìn)出自貿(mào)港資金流實施全天候監(jiān)控，扎好海南自貿(mào)港資金流管控的“電子圍欄”。三是依托我國宏觀審慎管理實踐和下一步國家即將出臺的《宏觀審慎政策指引》，探索構(gòu)建并完善海南自貿(mào)港宏觀審慎管理框架體系，建立與最高水平開放相匹配的風(fēng)險識別、評估、處置機制和政策工具箱以及退出機制，有效防范未來跨周期、跨市場、跨領(lǐng)域資金流動可能對自貿(mào)港造成的沖擊。四是不斷豐富海南自貿(mào)港金融監(jiān)管手段。如，設(shè)想按照商業(yè)可持續(xù)原則，在海南自貿(mào)港正式實施封關(guān)時，同步設(shè)立海南自貿(mào)港金融風(fēng)險調(diào)控基金，提升海南自貿(mào)港應(yīng)對未來金融風(fēng)險的調(diào)控能力。

以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)為落腳點，引導(dǎo)好資金流的“流向”。一是補短板。建立健全農(nóng)村普惠金融體系，全面提升金融服務(wù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興能力。一方面，構(gòu)建高效的農(nóng)村金融市場。深化涉農(nóng)金融機構(gòu)改革，引入戰(zhàn)略投資者進(jìn)一步壯大農(nóng)信社、農(nóng)商行資本實力，提升涉農(nóng)金融機構(gòu)資本質(zhì)量和公司治理水平。同時，引導(dǎo)各類涉農(nóng)金融機構(gòu)進(jìn)一步扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民，創(chuàng)新設(shè)計更多符合農(nóng)村資源要素特點的金融產(chǎn)品。另一方面，加快提升農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，推動建立活躍的農(nóng)村要素交易市場和誠實守信的農(nóng)村信用體系，為金融與農(nóng)村資源要素結(jié)合提供良好環(huán)境。二是促升級。立足國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展新格局，支持特色優(yōu)勢服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一方面，依托與上交所、深交所的戰(zhàn)略合作關(guān)系，為已入駐或可能入駐的全球高端旅游產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、教育機構(gòu)提供直接融資的綠色通道，提升海南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)品的競爭力，將海南自貿(mào)港打造成國內(nèi)消費回流、國際消費進(jìn)入的“交匯口”。另一方面，通過深化收入分配改革，引入第三支柱養(yǎng)老金體系和完善個性化消費金融體系等培育海南本地中高等收入群體，做大本地居民消費海南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的市場需求，滿足自貿(mào)港居民對美好生活的向往。三是謀未來。構(gòu)建覆蓋科技創(chuàng)新全生命周期的金融體系。一方面，完善間接融資基礎(chǔ)制度，通過建立完善信用基礎(chǔ)制度、信用基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和政府財政風(fēng)險補償分擔(dān)機制以及推廣科技金融等手段，逐步構(gòu)建以信用融資為主體的銀行信貸融資發(fā)放體系。另一方面，推動直接融資改革，大力發(fā)展培育本地股權(quán)交易市場和投資者以及中介機構(gòu)，抓緊建立涵蓋科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)投資全生命周期的科創(chuàng)投融產(chǎn)業(yè)體系。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關(guān)）

（作者單位：中國人民銀行?？谥行闹?，中央財經(jīng)大學(xué)）