“十四五”時期公共圖書館高質量發(fā)展思考

李國新

黨的十九屆五中全會后，廣州圖書館率先舉行以“規(guī)劃·全視角，發(fā)展·高質量”為主題的“公共圖書館‘十四五’規(guī)劃學術研討會”，圍繞“十四五”時期公共圖書館事業(yè)高質量發(fā)展進行學術研討，體現(xiàn)了地處改革開放前沿地帶的廣州對事業(yè)發(fā)展的擔當與引領。下面談談我對我國公共圖書館事業(yè)“十三五”發(fā)展的梳理總結和對“十四五”高質量發(fā)展的一些思考。

1 “十三五”時期公共圖書館事業(yè)發(fā)展的主要成就

“十三五”時期我國公共圖書館事業(yè)在構建現(xiàn)代公共文化服務體系的進程中持續(xù)發(fā)展，總體上呈現(xiàn)出“八大亮點”。

1.1 治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出了堅實的步伐

治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出了堅實的步伐，這集中體現(xiàn)在《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》的施行，以及一批重要的指引事業(yè)發(fā)展方向、部署發(fā)展重點任務的政策文件出臺上，如有關現(xiàn)代公共文化服務體系構建、基層綜合性文化服務中心建設、縣級圖書館文化館總分館制、公共文化機構法人治理結構改革等重要的政策性文件。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個長遠目標。所謂治理體系，集中體現(xiàn)就是制度體系；所謂治理能力，集中體現(xiàn)就是法律制度的落實和執(zhí)行能力。法律制度在治理體系中處于最基礎的地位，也是最高層次的制度建設。為了建立公共圖書館的法律制度體系，前輩奔走呼號了一個世紀，新世紀以來我們也為之努力奮斗了十六七年，《公共圖書館法》終于在“十三五”期間出臺，這是一個歷史性事件，是我國公共圖書館治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的一個重要標志。

1.2 標準化促進均等化取得了突破

標準化促進均等化取得了突破的重要標志是《公共文化服務保障法》建立了基本公共文化服務標準制度，公共文化服務標準化走向制度化、法律化。按照基本公共文化服務標準制度的要求，從中央到省、直轄市、自治區(qū)直到地(市)、縣(市)，各級政府都應制定和公布本區(qū)域的基本公共文化服務標準/目錄，明確各級政府提供的基本公共文化服務，包括基本公共圖書服務的內容、數(shù)量和水平，這是推進公共圖書館服務走向均等化的一個重要的戰(zhàn)略步驟。

1.3 鄉(xiāng)村公共文化服務體系建設躍上新臺階

實現(xiàn)公共文化服務的普遍均等、惠及全民，重點和難點在農(nóng)村、在基層。2015年11月，原文化部等七部門印發(fā)《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務體系建設規(guī)劃綱要》，各級政府的文化發(fā)展規(guī)劃中對于鄉(xiāng)村振興中的公共文化服務都給予了高度關注。到“十三五”末期，我國農(nóng)村公共文化服務體系建設、農(nóng)村公共圖書館服務有了新的進展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層綜合性文化中心實現(xiàn)100%全覆蓋，村一級基層綜合性文化中心覆蓋率達到99.19%，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)、村6級公共文化設施體系基本建立起來。鄉(xiāng)村公共文化服務體系建設躍上新臺階，為“十四五”發(fā)展奠定了堅實的基礎。

1.4 社會化發(fā)展快速推進增強了發(fā)展動力

“十三五”期間大力推動公共文化服務社會化發(fā)展，進展最明顯的是政府購買包括公共圖書館服務在內的公共文化服務。據(jù)2018年底的一個調研統(tǒng)計，全國各級政府用于購買公共文化服務的總支出達到40億元①。此外，社會力量管理運營基層公共文化設施也有明顯進展。社會化發(fā)展為公共文化服務高質量發(fā)展增添了新的動力。

1.5 數(shù)字化、智能化建設有了重要突破

新冠疫情期間，公共文化領域的數(shù)字化建設成果得到了充分彰顯，線下關門、線上開花，公共文化數(shù)字服務能力展現(xiàn)了威力。以疫情防控期間豐富多彩的線上公共文化服務為標志，跨越了場館一關門就沒辦法的階段。通過這次疫情，全社會對公共文化服務數(shù)字化、線上線下相結合服務的理解和認識有了新的提高。

1.6 公共圖書館總分館制走向普及深化

以縣級公共圖書館為中心構建總分館制是公共圖書館組織體系的深刻變革，寫進了《公共圖書館法》。“十三五”期間，縣級公共圖書館總分館制作為公共文化領域的重點改革任務加以推進。到2020年初，全國已有2，300多個縣級行政區(qū)劃單位建立縣域公共圖書館總分館制。雖然我國公共圖書館總分館制的質量水平并不整齊，但第一步已經(jīng)邁出來了。

1.7 融合發(fā)展新實踐帶來發(fā)展新機遇，展現(xiàn)了服務新場景

圖書館、文化館、博物館、美術館、基層綜合性文化服務中心等是政府舉辦的公共文化機構的主力軍。“十三五”期間，不同類型的公共文化服務機構秉持開放、共享理念，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)功能融合，形成服務合力，提升了綜合服務效能。區(qū)域公共文化服務融合發(fā)展取得突破，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)組建了公共文化示范區(qū)聯(lián)盟、公共圖書館聯(lián)盟。在文旅融合發(fā)展背景下，公共文化服務和旅游公共服務的融合已經(jīng)開始了探索，取得了初步成效。

1.8 公共文化示范區(qū)引領公共圖書館高質量發(fā)展

“十三五”期間，國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建經(jīng)歷了由全面鋪開到圓滿收官的歷程。到2020年底，4批117個國家級公共文化服務體系示范區(qū)全部建成。公共文化示范區(qū)創(chuàng)建促進創(chuàng)建城市在公共圖書館高質量發(fā)展方面先行一步，體現(xiàn)公共圖書館發(fā)展的核心指標，如人均公共圖書館藏書量、人均年新增公共圖書館藏書量、平均每冊書年流通次數(shù)、人均到館等，都達到了國內較好水平，為公共圖書館高質量發(fā)展探索了路徑，積累了經(jīng)驗，提供了示范。表1 反映的是“十三五”期間我國公共圖書館保障條件與服務效能的發(fā)展情況。

表1 “十三五”期間公共圖書館保障條件與服務效能發(fā)展情況②

2 “十四五”時期公共圖書館高質量發(fā)展的重點任務

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指明了“十四五”時期公共文化服務的發(fā)展方向，部署了重點任務。圍繞完善公共文化服務體系、提升公共文化服務水平這一核心任務，公共圖書館應重點謀劃、著力推進以下工作。

2.1 全面落實基本公共文化服務標準制度，促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展

目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)、最突出的短板是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。所以，《建議》部署提升公共文化服務水平，首先提出要促進城鄉(xiāng)公共文化服務體系一體建設。怎么促進？落實基本公共文化服務標準制度是重要的方式和路徑。

《公共文化服務保障法》確立了基本公共文化服務標準制度，這是以標準化促進基本公共文化服務均等化、普惠化、便捷化最基礎、最重要的制度保障?！笆濉逼陂g各級政府制定并公布本地區(qū)的基本公共文化服務標準/目錄，實現(xiàn)了普及化，積累了一定的經(jīng)驗，但也顯現(xiàn)了一些問題?！笆奈濉遍_局之年，就面臨著自上而下的標準/目錄調整修訂任務。2018年7月，中央深改委第三次會議審議通過《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，要求各級政府的標準要向社會公布服務項目、服務對象、質量標準、支出責任和牽頭單位，體現(xiàn)的基本精神是標準/目錄的內容必須明確、具體、細化?！秶一竟卜諛藴省?020年版即將公布，新一輪標準調整的基本原則是“應有盡有”和“承諾必達”。“應有盡有”是說與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的基本公共文化服務要應有盡有；“承諾必達”是說標準是依法制定的，標準規(guī)定的內容具有法律責任的意義，各級政府必須履行承諾、不折不扣地落實。

面對這樣一個依法制定、具有約束力的基本公共文化標準/目錄調整修訂的契機，公共圖書館要未雨綢繆，及早研究應該提煉出哪些項目、哪些指標納入地方政府基本公共文化服務標準/目錄?！豆参幕毡Ｕ戏ā反_定的經(jīng)費保障原則是依據(jù)事權責任決定支出責任，具體服務項目、具體服務指標是確定支出責任的依據(jù)，因此，只有項目、指標具體化，經(jīng)費保障才有據(jù)可依，才能真正落實。全面落實基本公共文化服務標準制度，城鄉(xiāng)一體發(fā)展才有根本性的保障。

2.2 創(chuàng)新實施文化惠民工程

文化惠民工程，國家層面已經(jīng)實施的有廣播電視村村通、農(nóng)家書屋、文化信息資源共享工程、農(nóng)村電影放映2131工程等，集中而又生動地體現(xiàn)了我國的道路優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。面對普遍存在的突出矛盾和短板，可以集中力量、集中時間，“一竿子插到底”地予以重點解決，務求在較短時間內見到成效，這是中國的優(yōu)勢，是中國解決特殊問題的辦法，當然應該繼續(xù)堅持下去。不過，文化惠民工程在實施過程當中也顯現(xiàn)了一些問題，如不同程度的“一刀切”使兼顧地方特點不足，因此中央“十四五”規(guī)劃建議提出要“創(chuàng)新實施文化惠民工程”。所謂創(chuàng)新，我的理解就是要采用新思維、新路徑、新方法實施文化惠民工程。對于已有文化惠民工程，在深入推進時，應創(chuàng)新思路和方法，如農(nóng)家書屋建設改變“單打獨斗”做法，納入縣域圖書館總分館體系或基層圖書流通體系統(tǒng)籌發(fā)展。同時，要謀劃一批體現(xiàn)新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、著眼于補短板強弱項、推動高質量發(fā)展的新的文化惠民工程，如適應農(nóng)村人口變化現(xiàn)狀的全民閱讀活動、農(nóng)村電影放映重點轉向改善農(nóng)村的觀影環(huán)境條件。

2.3 推進社會化發(fā)展，實現(xiàn)動力變革

公共文化服務體系建設應堅持政府主導，但只有政府一方的力量是不夠的。2015年中辦國辦頒布的《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》明確提出，現(xiàn)代公共文化服務體系要構建政府、社會、市場共同參與的格局。高質量發(fā)展意味著要提供更多的特色化、個性化、多樣化的服務，這類服務已經(jīng)超越了?；?、兜底線的水平，因此，推進高質量發(fā)展，社會化發(fā)展越來越重要，必須加深對它的理解和認識。立足我國公共文化服務體系建設社會化發(fā)展的現(xiàn)狀，“十四五”期間需要在以下幾個方面尋求突破。

2.3.1 落實非基本公共文化服務優(yōu)惠收費政策

《公共文化服務保障法》第29條規(guī)定公益性文化單位應當免費或者優(yōu)惠向公眾提供服務；第31條規(guī)定公共文化設施應當免費或者優(yōu)惠開放。免費已經(jīng)人所共知、深入人心。什么是“優(yōu)惠”？原文化部、財政部在2011年有關免費開放的政策文件中有過原則性的解釋，就是公共文化機構在提供基本公共文化服務以外的非基本公共文化服務時，可以適當收費，但不以營利為目的，與市場價格有明顯區(qū)別。如何推動體現(xiàn)特色化、個性化、多樣性的非基本公共文化服務實現(xiàn)優(yōu)惠收費？首先，要明確基本公共文化服務和非基本公共文化服務的邊界，這就要求各級政府的基本公共文化服務標準/目錄要具體化、精細化，對基本和非基本做出明確區(qū)分。其次，需要解決部門相關政策的銜接，解決法律和具體部門政策之間的不協(xié)調問題。比如，公益一類事業(yè)單位不允許有任何經(jīng)營活動，這就是一項部門政策，與《公共文化服務保障法》的規(guī)定不完全協(xié)調。諸如此類的問題，就需要以新發(fā)展理念加以突破。

2.3.2 完善政府購買公共文化服務機制

《公共文化服務保障法》第49條規(guī)定國家采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務。目前我國社會力量參與公共文化服務最主要的形式是政府向社會力量購買公共文化服務，但這項工作也面臨著很多政策瓶頸。

第一，購買主體和承接主體的合法性。根據(jù)財政、編制部門的現(xiàn)行規(guī)定，公益一類事業(yè)單位既不是政府購買的購買主體，也不是政府購買的承接主體[1]。但在現(xiàn)實中，出現(xiàn)了公共圖書館分館交由總館管理運營、分館所屬政府向總館支付費用的案例，這實際上是總館扮演了分館的管理運營承接主體的角色。此外，由公共圖書館、文化館等公共文化機構實施的購買服務更常見一些，圖書館、文化館事實上成為購買主體。如果按照公益一類事業(yè)單位既不是購買主體也不是承接主體的規(guī)定，這種做法至少是打了“擦邊球”，合法性受到質疑。

第二，政府購買方式、流程的適配性?，F(xiàn)在的政府采購方式和流程，其實主要是針對修馬路、蓋房子、買設備一類事務設計出來的，用在購買公共文化服務上，有許多不適應。

第三，政府監(jiān)管理念和方式的變革。政府購買應體現(xiàn)契約精神，遵循契約機制，要求政府改變行政化監(jiān)管的思路和方法?，F(xiàn)在也還存在政府監(jiān)管理念和方式轉變不到位的現(xiàn)象。

2.3.3 推廣基層公共文化設施社會化運營管理

開展基層公共文化設施社會化運營管理試點，在2015年中辦國辦《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》中就已提出，《公共文化服務保障法》第25條也做出了明確規(guī)定。據(jù)初略調研統(tǒng)計，截至2018 年底，全國至少有11，000家以上的公共文化設施實施社會化運營管理，主要是縣以下的基層公共文化設施①。社會化運營管理存在一些障礙和難點，需要深入研究，探索解決的辦法：一是合格承接主體的培育和資質評價標準的建立；二是社會化運營管理的適用范圍；三是支持社會化運營管理可持續(xù)發(fā)展的費用測算；四是專業(yè)人才的社會化養(yǎng)成與評價機制創(chuàng)新。

2.4 擴大覆蓋面，提高實效性

“十三五”時期，我國公共圖書館的服務效能改善明顯，與國際先進水平相比，我們有些單館建設、單項服務毫不遜色，但平均水平的差距還很大。比如，公共圖書館持證讀者占總人口的比例，美國為55%，日本為46%，我國僅6.1%；人均公共圖書館借閱量，美國為6.9冊，日本為5.6冊，我國僅0.44冊；讀者活動是我國公共圖書館近年增長最快的服務，2019年全年約20萬次，美國為540多萬次③。

立足我國實際，“十四五”時期公共圖書館進一步提升服務效能的突破點，一是要重視人群覆蓋率，服務效能考核指標要從“人次”轉向“人”；二是降低人均服務成本，以最少的服務成本換取最大的服務效益；三是重視資源利用率，讓存量資源發(fā)揮最大的效能；四是取消借閱押金，將公眾的圖書館借閱行為納入政府主導的公民誠信體系；五是大幅度提高外借數(shù)量，這是提升人均公共圖書館外借量、激活存量資源的有效措施；六是進一步豐富各類閱讀活動，以群眾喜聞樂見的活動帶動全民閱讀；七是打造一批“主客共享”的公共圖書館服務項目和活動，適應文旅融合發(fā)展趨勢；八是完善與“夜間經(jīng)濟”相適應的服務項目、方式和開放保障機制。

2.5 持續(xù)創(chuàng)新和提升數(shù)字服務能力

在公共文化領域，公共圖書館的數(shù)字化建設走在前列?！笆奈濉逼陂g繼續(xù)保持領先地位，需要引領公共文化服務由數(shù)字化向智慧化邁進。智慧圖書館基礎設施建設，智慧圖書館場景創(chuàng)建，智慧圖書館管理系統(tǒng)研發(fā)，與移動互聯(lián)環(huán)境相適應的特色數(shù)字資源建設與集成倉儲，大數(shù)據(jù)在支撐服務、管理、決策上的應用等，都需要有引領性的突破，向民眾展示出什么是真正意義上的智慧圖書館，智慧圖書館怎樣體現(xiàn)了是數(shù)字圖書館的進一步發(fā)展和深化。在智慧圖書館建設過程中，需要研發(fā)、采用一大批新技術、新裝備、新系統(tǒng)，這無疑為文化裝備制造業(yè)提出了新的方向和增長點，體現(xiàn)了公共文化需求對文化產(chǎn)業(yè)的拉動，可以創(chuàng)造出一個文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新增長點。

2.6 以新發(fā)展理念推動融合發(fā)展

首先是公共文化機構之間的融合發(fā)展。圖書館、文化館、博物館、美術館、基層綜合性文化服務中心等是政府舉辦的公共文化服務機構的主力軍。長期以來，雖然“圖文博美”都屬于文化行政部門管理，俗稱屬于一個系統(tǒng)，但彼此之間缺乏聯(lián)系與合作是較為普遍的現(xiàn)象。所以，“十四五”期間首先要推動公共文化機構之間的融合發(fā)展。融合發(fā)展并不是誰取代誰、誰吃掉誰，而是功能融合，聚焦核心任務，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成服務合力，以多樣化的形式、方法共同推動全民閱讀、全民藝術普及、全民優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承等核心任務。

其次是區(qū)域性公共圖書館的融合發(fā)展。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城、長江經(jīng)濟帶、北部灣經(jīng)濟區(qū)等伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體發(fā)展，公共文化服務走向跨城市融合是必然趨勢。目前已經(jīng)有一些探索。比如，長三角地區(qū)提出城市閱讀一卡通、公共文化服務一網(wǎng)通、公共文化聯(lián)展一站通、公共文化培訓一體化；北部灣經(jīng)濟區(qū)在創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范項目“北部灣經(jīng)濟區(qū)公共圖書館聯(lián)盟”的過程中，創(chuàng)造出了全國首家跨城市的高鐵讀書驛站，實現(xiàn)了公共閱讀“上車借、下車還”?！笆奈濉逼陂g需要創(chuàng)造出更多的具有實際意義的公共圖書館服務區(qū)域合作機制和服務項目。

第三是公共圖書館服務與旅游公共服務的融合發(fā)展。這方面的實踐剛剛開始，需要探索有效辦法、實現(xiàn)路徑。文化和旅游融合的主戰(zhàn)場是文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的融合，公共文化服務包括公共圖書館服務如何與旅游公共服務融合是文旅融合中的難點?！笆奈濉逼陂g，需要探索和創(chuàng)造一批新的市民和游客高度共享的公共文化服務空間、項目和活動?？偟膩碚f，公共文化服務和旅游的融合發(fā)展，既要看到文旅融合的大背景為公共文化服務、公共圖書館服務擴大覆蓋面提供了新的契機和空間，也要清醒地認識到公共文化服務、公共圖書館服務和旅游在性質、功能上的區(qū)別，發(fā)展規(guī)律的不同，防止公共文化設施和服務的“旅游化”。

注釋

①數(shù)據(jù)來自北京大學國家現(xiàn)代公共文化研究中心2018年12 月研制的《我國公共文化機構社會化發(fā)展調研報告》。

②數(shù)據(jù)來自《中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2016）》《中華人民共和國文化和旅游部2019年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計公報》。

③數(shù)據(jù)來自IMLS《美國公共圖書館調查2017》（2020）、ALA《2020年美國圖書館狀態(tài)報告》、IFLA《世界圖書館地圖》、CIPFA 2018/2019年數(shù)據(jù)、日本図書館協(xié)會《日本の図書館統(tǒng)計·公共図書館2019集計》、日本文部科學省《平成30 年度（2018）社會教育調査》和《中華人民共和國文化和旅游部2019年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計公報》。