傅杰

在習近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)下，隨著中國國力的逐漸增強，應(yīng)急管理事業(yè)不斷做大做強，中國救援越來越多地走上了國際舞臺，參與到國際救援合作和救援行動中。我們在走出去的同時不斷地思考和總結(jié)，如何更好地在聯(lián)合國國際搜索與救援咨詢團（以下簡稱INSARAG）的機制和框架下，在國際人道主義救援行動方面，發(fā)揮我們國家隊伍的作用，更好地履行中國政府對聯(lián)合國和其他受災(zāi)國人民的莊嚴承諾，展現(xiàn)中國智慧和中國方案。

國際救援行動不同于國內(nèi)行動，首先是聯(lián)合國INSARAG機構(gòu)按照《國際搜索與救援行動指南》和有關(guān)準則、程序，牽頭統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國救援隊伍行動，并與受災(zāi)國政府保持密切溝通和信息共享；其次是根據(jù)國際規(guī)則，必須高度尊重受災(zāi)國政府的主權(quán)和事權(quán)，在這種背景下，由于受災(zāi)國的管理體制與我國不同，行動程序和成果認定方面可能更不盡相同。因此，我們必須深入地研究國際救援行動的任務(wù)特點，將我們派出隊伍所擔負的任務(wù)與受災(zāi)國實際情況相結(jié)合，從而更有效地開展國際救援行動，同時行動成果能夠得到國際和國內(nèi)認可。

1 聯(lián)合國框架下現(xiàn)行國際救援行動機制

為了促進各國加強城市搜索與救援隊伍（以下簡稱USAR隊伍）能力建設(shè)和相互協(xié)調(diào)，以拯救更多生命，經(jīng)由參與1985年墨西哥地震和1988年亞美尼亞地震救援的有關(guān)國家救援專家共同倡議，1991年在聯(lián)合國日內(nèi)瓦人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（簡稱OCHA）正式成立了國際搜索與救援咨詢咨詢團（INSARAG）[1]。

該機構(gòu)設(shè)立的主要目的，就是為了促進各國USAR隊伍能力建設(shè)和相互協(xié)調(diào)，在地震等造成重大人員傷亡的災(zāi)害救援過程中，通過有效地協(xié)調(diào)，迅速將有限的專業(yè)救援力量部署到最需要的位置，以高效的方式開展救援工作，最大限度地拯救人員生命，同時給受災(zāi)國以最小限度的影響和負擔。

2002年，INSARAG提請聯(lián)合國大會通過了“加強國際城市搜索與救援援助的效力和協(xié)調(diào)”的57/150號決議，明確指出和強調(diào)了聯(lián)合國、國際社會、援助國和受援國，在應(yīng)對全球重大的自然災(zāi)害，特別是地震災(zāi)害時應(yīng)承擔的責任和義務(wù)。決議確認將《國際搜索與救援指南和方法》作為國際救援行動的共同綱領(lǐng)性文件，將各國城市搜救力量按明確的標準，劃分為重、中、輕型隊伍；同時還重點確定了在重大災(zāi)害救援過程中，各種力量的協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)調(diào)程序等。

2 中國救援隊參與國際救援行動的背景

中國積極參與聯(lián)合國人道主義事務(wù)，我國組建的首支國際救援隊伍——中國國際救援隊，于2009年通過了INSARAG測評，正式成為了國際認可的重型國際救援隊伍。2018年應(yīng)急管理部組建以來，按照我國政府對聯(lián)合國做出的莊嚴承諾，積極主動參與聯(lián)合國全球災(zāi)害救援行動體系建設(shè)和相關(guān)工作。2018年，應(yīng)急管理部組建了中國救援隊；2019 年隊伍成功通過了聯(lián)合國國際重型救援隊伍分級測評（IEC），中國成為世界上為數(shù)不多的、亞洲唯一擁有兩支國際重型救援隊伍的國家。同年，中國救援隊參與了莫桑比克“伊代”熱帶氣旋災(zāi)害救援行動；2020 年，在全球新冠疫情的大背景下，中國救援隊按照上級要求，積極探索防疫與國際救援相結(jié)合，先后在INSARAG國際和亞太區(qū)視頻會議上，分享了中國消防救援力量參與疫情背景下城市搜索救援的戰(zhàn)例和經(jīng)驗做法；為INSARAG的《國際救援新冠疫情防范指南》提出意見建議；2020年8月4日黎巴嫩貝魯特爆炸發(fā)生后，隊伍第一時間啟動響應(yīng)機制；中國救援隊還積極參與各項雙邊、多邊國際救援交流合作。

3 參與國際救援行動協(xié)調(diào)工作的五項基本原則

災(zāi)害救援行動是極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是一些重特大災(zāi)害，由于復(fù)雜性和不確定性多，以及帶來重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，救援行動的統(tǒng)一高效，對于減少災(zāi)害造成的影響有著極其重要的意義。我國是一個災(zāi)害多發(fā)的國家，多年來形成了一整套災(zāi)害救援的指揮和保障體系，然而，當我國救援隊伍走出國門，參與國際救援行動中時，面臨的挑戰(zhàn)不僅是語言不通、環(huán)境陌生，同時與不熟悉的隊伍共同工作，由于受災(zāi)國政府救援任務(wù)和理念可能與我們完全不同，進而不能形成有效指揮體系。那么，在這種情況下，救援隊要完成救援任務(wù)，必須依靠聯(lián)合國制定的行動規(guī)則，同時加強聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)職能，才能與受災(zāi)國政府和其他力量形成合力。

為了在今后參與聯(lián)合國救援行動過程中做到更加順暢高效，體現(xiàn)中國救援力量的專業(yè)化國際化水平，以實現(xiàn)在聯(lián)合國構(gòu)架下充分地協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，與隊伍內(nèi)部高效的組織指揮相結(jié)合，必須在平時強化對于聯(lián)合國救援行動相關(guān)指南和規(guī)則的學習理解，以及不斷地推演和演練磨合隊伍檢驗機制。通過對中國救援隊組建以來參與的歷次救援行動和訓(xùn)練演練等工作的總結(jié)，結(jié)合對聯(lián)合國有關(guān)規(guī)則和戰(zhàn)例的分析研究，現(xiàn)將目前國際救援行動中的協(xié)調(diào)原則，歸納概括為五個方面，同時用5個“R”為首字母的英文單詞表示，便于梳理和記憶，即：責任（Responsibility）明確肩負著的使命和責任；資源（Resources）獲得必要情報、任務(wù)、物資等資源；需求（Request）了解聯(lián)合國、受災(zāi)國需要救援隊做什么；關(guān)系（Relationships）建立和維護與聯(lián)合國、受災(zāi)國以及各國救援隊的良好關(guān)系、展示形象；認可（Recognition ）——救援行動得到聯(lián)合國、受災(zāi)國等各方一致認可。

3.1 責任（Responsibility）

即明確所肩負著的黨、國家和人道主義的責任。中國救援隊赴國外執(zhí)行跨國境救援任務(wù)，是代表中國政府和人民履行人道主義使命、拯救生命的崇高行動，是我們體現(xiàn)負責任大國形象的具體實踐，中國實力和能力的具體體現(xiàn)。因此，無論是隊領(lǐng)導(dǎo)還是普通隊員；無論處于什么工作崗位，都必須時刻不忘身上肩負著的人道主義救援的使命；工作中要以專業(yè)、人道、科學的操作，體現(xiàn)中國救援人員的水平。在對外聯(lián)絡(luò)過程中，要以國家、任務(wù)和隊伍的利益為最高宗旨和行動依據(jù)。

2019年，非洲國家莫桑比克受到熱帶氣旋“伊代”襲擊，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，很多地區(qū)在災(zāi)后成為“孤島”與外界失聯(lián)，醫(yī)療和生活物資缺乏，疫病流行。災(zāi)害發(fā)生后，該國向聯(lián)合國發(fā)出救援呼吁，我國作為聯(lián)合國常任理事國，積極響應(yīng)并派出國際救援隊第一時間攜帶物資趕往災(zāi)區(qū)，體現(xiàn)了負責任大國的形象，同時也為受災(zāi)地區(qū)的民眾提供了實實在在的幫助，用行動本身直接詮釋了國際人道主義精神。

3.2 資源（Resources）

即獲得必要的情報、任務(wù)和物資等資源。協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作是隊伍行動的開路先鋒和有力保障。災(zāi)區(qū)是一個完全陌生且受到災(zāi)害重創(chuàng)的國家或地區(qū)，通過對外聯(lián)絡(luò)和溝通，要迅速為隊伍行動收集到相關(guān)信息和情報，提出可能進行的任務(wù)方向，同時最大限度地為隊伍運行和保障，找到當?shù)乜梢岳玫母鞣N資源，如營地、交通運輸、食物和飲用水等。這些工作是聯(lián)絡(luò)工作的首要任務(wù)和主要工作方向，信息的收集、資源的鎖定，能夠為隊領(lǐng)導(dǎo)層分析和研判災(zāi)區(qū)形勢，形成任務(wù)決心，為加強隊伍保障和安全等提供支撐。

在莫桑比克救援過程中，由于重災(zāi)區(qū)貝拉市機場條件所限，中國救援隊的飛機必須降落在首都馬普托，然后再轉(zhuǎn)乘國內(nèi)支線飛機前往貝拉。由于飛機運力不足，隊伍不得不在一天內(nèi)分成三批前往，而且機票和座位都還沒有落實。此時，聯(lián)絡(luò)隊員充分發(fā)揮了作用，一方面迅速協(xié)調(diào)隊員和物資轉(zhuǎn)機的事宜；另一方面，第一批到達災(zāi)區(qū)的聯(lián)絡(luò)隊員又馬上與聯(lián)合國和受災(zāi)國政府的現(xiàn)場官員取得聯(lián)系，為后續(xù)隊伍到達開展交通保障、營地選址踏勘等工作，保證隊伍能夠更加順利高效安全地到達災(zāi)區(qū)開展行動。

3.3 需求（Request）

即了解聯(lián)合國、受災(zāi)國最需要救援隊做什么。救援是以搶救人員生命為最根本任務(wù)的行動，隊伍到達災(zāi)區(qū)后，就要第一時間搞清楚任務(wù)的方位、任務(wù)的類型、能力與任務(wù)是否匹配，以及具體的工作要求等。這里特別重要的是通過網(wǎng)下和網(wǎng)上途徑，與聯(lián)合國機構(gòu)在災(zāi)區(qū)的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)人保持有效的溝通和信息共享。

在莫桑比克救援期間，隊伍每天要參與聯(lián)合國協(xié)調(diào)中心會議、莫桑比克衛(wèi)生部官員的會議等，中國救援隊從會議上了解到與貝拉隔河相望的布茲地區(qū)在災(zāi)后成了“孤島”，道路和通信完全中斷，與外界隔絕、且被大水圍困，急需有隊伍前往開展災(zāi)情評估和救援。在得到此信息后，結(jié)合隊伍攜帶了沖鋒舟的實際，隊領(lǐng)導(dǎo)決定向聯(lián)合國請領(lǐng)前往布茲救援的任務(wù)，既發(fā)揮了隊伍水域救援的特長，又使中國救援隊成為災(zāi)后第一支到達布茲的救援隊伍，不僅為當?shù)厮腿チ宋镔Y、收集了災(zāi)情，還提供了醫(yī)療和救援服務(wù)，并疏散轉(zhuǎn)移出多名傷員，救援行動成效顯著。

通常情況下，是聯(lián)合國代表受災(zāi)國政府與各支國際救援隊伍協(xié)調(diào)，但雙邊渠道也就是我國救援隊與受災(zāi)國政府間的溝通決不能忽視，而且必須密切關(guān)注受災(zāi)國政府代表提出的需求，作為救援隊優(yōu)先任務(wù)迅速開展評估和執(zhí)行，其結(jié)果要第一時間上報，以便隊伍及時反饋受災(zāi)國政府代表，從而使救援隊的行動成果得到應(yīng)有的認可。

3.4 關(guān)系（Relationships）

即建立和維護與聯(lián)合國、受災(zāi)國以及各國救援隊的良好關(guān)系、展示形象。國際救援行動，既是拯救生命的專業(yè)行動平臺；更是展示國家形象的外交活動窗口。救援隊在聯(lián)合國現(xiàn)場機構(gòu)的總體協(xié)調(diào)下，與受災(zāi)國政府以及其他國家救援隊的溝通合作中，開展各項工作，本身就是國與國背景下帶有鮮明外交特點的工作。在此前提下，每一次會議、每一個現(xiàn)場都是一次外交活動和形象展示；每一名隊伍成員既要完成救援工作任務(wù)，同時不忘救援外交的使命任務(wù)，展現(xiàn)我國具有負責任大國的實力和形象。

3.5 認可（Recognition）

即救援行動得到聯(lián)合國、受災(zāi)國等各方一致認可。國際救援行動，有其復(fù)雜性，其成與敗并不是以拯救人員生命的數(shù)量作為唯一標準；同時就救援行動本身而言，因受災(zāi)國政府的需求不同，也有其多樣性。那么，一次國際救援行動成功與否，其標準上可能不盡相同。但是，有一些因素，是決定性的，也是比較普遍被認可的標準。要使救援行動能夠得到受災(zāi)國和聯(lián)合國以及各國同行的一致認可，那么至少要考慮以下五個方面的因素：

第一，是否按照聯(lián)合國的章程和國際慣例開展工作。每支經(jīng)過聯(lián)合國測評的救援隊，在救援響應(yīng)過程中，必須嚴格按測評程序開展工作，隊伍充分利用其五大能力，按照響應(yīng)程序開展工作，這也是隊伍救援專業(yè)性的根本保證。

第二，是否將聯(lián)合國和受災(zāi)國的需求放在首要位置上。隊伍得到一個主權(quán)國家的同意，進入其國內(nèi)對災(zāi)害實施救援，本身政治意義重大，必須嚴格按聯(lián)合國機構(gòu)相關(guān)程序，充分尊重受災(zāi)國政府的主權(quán)和事權(quán)，充分進行溝通協(xié)調(diào)，按受災(zāi)國的要求開展行動。

第三，是否在國際慣例框架下與各國同行溝通和配合。參與國際救援行動的各支國際隊伍，在行動過程中，本著專業(yè)精神和實際工作需要，在聯(lián)合國溝通機制下進行協(xié)調(diào)，相互配合。

第四，隊伍自身是否規(guī)范運行且沒有給受災(zāi)國增加負擔。對于一個本已經(jīng)受到巨災(zāi)打擊的國家，救援隊的到來是為其提供協(xié)助的，因此聯(lián)合國要求救援隊除無法空運的物資如油料、木方等之外，隊伍必須全部自我保障，不能再給受災(zāi)國增加新的負擔。

第五，對外宣傳方面是否合理適度符合慣例和規(guī)則要求。作為救援行動的組成部分，適當?shù)膶ν庑麄饕哉故娟犖榈男蜗笫潜匾?。但是，宣傳不能給受災(zāi)國帶來負面影響，也要充分考慮救援實際和當?shù)氐慕?，特別是對于敏感的信息必須要統(tǒng)一口徑，由聯(lián)合國和受災(zāi)國政府進行發(fā)布，防止產(chǎn)生負面的影響，重大的對外宣傳要事先與聯(lián)合國現(xiàn)場機構(gòu)負責人和政府代表進行溝通協(xié)調(diào)，防止產(chǎn)生誤會。

上述五方面因素構(gòu)成了評估一次國際救援行動成敗的主要方面，且每一個因素的背后，都有著前人大量實踐經(jīng)驗的總結(jié)，值得引以為鑒。

4 結(jié)語

與世界各國攜手并進，共同應(yīng)對各類災(zāi)害給人類生存和發(fā)展帶來的巨大挑戰(zhàn)，是大國的義務(wù)和責任。加強國際救援交流與合作，在聯(lián)合國框架下不斷地探索和總結(jié)新時期國際救援領(lǐng)域的特點，在國際救援的舞臺上不斷展現(xiàn)中國智慧、樹立專業(yè)形象，讓世界認可中國救援的專業(yè)力量。