文／中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 王宏偉

黨的十九屆五中全會提出，全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，我們要乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。這意味著中國進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，我們要貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，這是對應(yīng)急管理工作提出的新要求。在新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展追求高質(zhì)量的目標(biāo)。與此相應(yīng)，以高質(zhì)量應(yīng)急管理服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，也成為應(yīng)急管理工作的新要求。

應(yīng)急管理發(fā)展的“高質(zhì)量”內(nèi)涵主要包括三個方面：第一，應(yīng)急管理的水平與能力和新發(fā)展階段的風(fēng)險形勢相適應(yīng)，要實現(xiàn)質(zhì)的躍升；第二，應(yīng)急管理全方位體現(xiàn)并服務(wù)于新發(fā)展理念，提高發(fā)展的安全性；第三，應(yīng)急管理為新發(fā)展格局構(gòu)建提供有力的安全支撐，提高新發(fā)展格局的保障性。

新發(fā)展階段的風(fēng)險與應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)

在不同時代，風(fēng)險的表現(xiàn)形式與特征不同，其對應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)也不盡相同。工業(yè)社會的低度復(fù)雜、低度不確定風(fēng)險與信息社會的高度復(fù)雜、高度不確定風(fēng)險在本質(zhì)上存在著巨大差異，其應(yīng)對策略與手段上也有著天壤之別。前者以控制為主要形式，后者則必須借助治理的模式。一味地強(qiáng)化控制手段，難以治標(biāo)。

進(jìn)入新發(fā)展階段的戰(zhàn)略判斷不是空穴來風(fēng)。當(dāng)前，中國正在經(jīng)歷工業(yè)化、信息化、城市化快速發(fā)展階段，物質(zhì)財富的涌流與社會復(fù)雜程度的倍增使得“小災(zāi)大害”成為可能，存量風(fēng)險與新興風(fēng)險的疊加令應(yīng)急管理面臨全新的挑戰(zhàn)。既往的應(yīng)急管理理念與模式出現(xiàn)部分失靈，倒逼創(chuàng)新。

當(dāng)前，世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局。新冠肺炎疫情的發(fā)生加劇了這個大變局的演變，我國發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)前所未有。對此，我們應(yīng)該堅持兩點論與重點論統(tǒng)一的辯證思想：一方面，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，不能只看到一點而忽視另一點；另一方面，重點論不是均衡論，從總體上說機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。應(yīng)急管理者要具備機(jī)遇意識和憂患意識，防止國內(nèi)外風(fēng)險交織互動，既要防范國內(nèi)風(fēng)險在特定國際形勢下被放大，也要防范國外風(fēng)險向國內(nèi)的轉(zhuǎn)移、蔓延。

我國正處于社會主義初級階段的基本判斷沒有變。習(xí)近平總書記指出，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，既是社會主義初級階段我國發(fā)展的要求，也是我國社會主義從初級階段向更高階段邁進(jìn)的要求?！痹谶@一階段，安全與發(fā)展存在內(nèi)在張力，高危行業(yè)與低素質(zhì)勞動力之間存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性沖突，諸如此類的問題仍將挑戰(zhàn)著應(yīng)急管理工作。

在新發(fā)展階段，人民更加向往美好的生活，更加追求獲得感、幸福感和安全感。換個角度看，社會公眾的風(fēng)險容忍度更低。而且，黨中央對應(yīng)急管理工作的要求更高，這是社會進(jìn)步的必然要求，也敦促應(yīng)急管理的水平與能力不斷提高，向著高質(zhì)量的方向不斷邁進(jìn)。

新發(fā)展理念與應(yīng)急管理的作為

作為一個系統(tǒng)的理論體系，新發(fā)展理念回答了發(fā)展的目的、動力、方式、路徑等問題，闡明了中國共產(chǎn)黨關(guān)于發(fā)展的政治立場、價值導(dǎo)向、發(fā)展模式、發(fā)展道路等重大政治問題。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理念和思路實現(xiàn)了重大的調(diào)整，其中最重要和最主要的體現(xiàn)就是新發(fā)展理念，即謀求創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。這對應(yīng)急管理事業(yè)的新發(fā)展提出了高質(zhì)量發(fā)展的要求。

第一，創(chuàng)新發(fā)展注重的是解決發(fā)展動力問題。創(chuàng)新必然伴隨著風(fēng)險。作為公共安全體系構(gòu)建的支撐力量，應(yīng)急管理部門要為創(chuàng)新提供“安全網(wǎng)”。例如，隨著大數(shù)據(jù)、云計算、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，所伴生的安全風(fēng)險挑戰(zhàn)也必須輔之以追蹤式監(jiān)控和伴隨式保障模式。同時，應(yīng)急管理持續(xù)推動自身的改革創(chuàng)新，也是為創(chuàng)新發(fā)展作出的重大貢獻(xiàn)。

第二，協(xié)調(diào)發(fā)展注重的是解決發(fā)展不平衡問題。應(yīng)急管理能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平呈正相關(guān)的關(guān)系：發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)，落后地區(qū)弱；城市強(qiáng)，鄉(xiāng)村弱。以往，扶貧與減災(zāi)工作密切結(jié)合，起到了防止因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧的效果。今后，應(yīng)急管理工作要與鄉(xiāng)村振興相融合，讓美麗鄉(xiāng)村更安全，助力解決應(yīng)急管理能力的城鄉(xiāng)差異問題和東中西部差異。

第三，綠色發(fā)展注重的是解決人與自然和諧問題。人與自然相抗?fàn)庁灤┲祟惏l(fā)展的歷史。但是，人在與自然抗?fàn)幍倪^程中，也需要尊重自然、順應(yīng)自然，實現(xiàn)與自然的和諧。2020年8月，在安徽蒙洼視察防汛抗洪工作時，習(xí)近平總書記提出抗御自然災(zāi)害現(xiàn)代化的命題。我國正在實施的自然災(zāi)害防治九大工程中多項都體現(xiàn)了綠色發(fā)展的理念。人與自然和諧共存，有助于從根本上減緩自然災(zāi)害風(fēng)險、增強(qiáng)社會系統(tǒng)的韌性。如2020年，在重大洪災(zāi)面前，綜合運(yùn)用蓄滯洪區(qū)、大量轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民使得受災(zāi)損失得到極大的降低。

第四，開放發(fā)展注重的是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題。中國的發(fā)展離不開世界，世界的發(fā)展也離不開中國。在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全風(fēng)險挑戰(zhàn)方面，人類社會是一個休戚與共的命運(yùn)共同體。多年來，我國一直高度重視與國際社會在防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、消防救援等方面的交流與合作。這既是開放發(fā)展的重要體現(xiàn)，又為國家整體開放發(fā)展提供了堅實的安全保障。特別是，在“一帶一路”建設(shè)的背景下，應(yīng)急管理開放發(fā)展、有效維護(hù)中國海外利益并確保沿線國家整體安全，具有非同尋常的意義。應(yīng)急管理國際合作服務(wù)于開放發(fā)展，也體現(xiàn)了開放發(fā)展。

第五，共享發(fā)展注重的是解決社會公平正義問題。應(yīng)急管理所提供的應(yīng)急服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，必須公平地惠及每一個社會公眾。然而，社會弱勢群體對于突發(fā)事件的抗逆能力低下，容易遭受更為嚴(yán)重的損失。這是風(fēng)險在社會結(jié)構(gòu)上的配置不均衡。為此，應(yīng)急管理要關(guān)注弱勢群體的抗災(zāi)能力，確保形成共建、共享、共治的風(fēng)險治理格局，以彰顯社會公平正義、實現(xiàn)共享發(fā)展。讓每個社會公眾都公平地享受到應(yīng)急管理服務(wù)的庇護(hù)，這是社會公平正義的當(dāng)然體現(xiàn)。在近年來我國寒潮應(yīng)對過程中，多個城市關(guān)注拾荒者、無家可歸者的避災(zāi)，就是一個難得的進(jìn)步。

統(tǒng)籌安全與發(fā)展，要求創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享必須加上安全。新發(fā)展階段的高質(zhì)量發(fā)展一定是安全發(fā)展。2021年1月11日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時提出，要從憂患意識把握新發(fā)展理念?！半S著我國社會主要矛盾變化和國際力量對比深刻調(diào)整，必須增強(qiáng)憂患意識、堅持底線思維，隨時準(zhǔn)備應(yīng)對更加復(fù)雜困難的局面?！?月28日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念必須堅持系統(tǒng)觀念，包括“要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，善于預(yù)見和預(yù)判各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，做好應(yīng)對各種‘黑天鵝’‘灰犀?！录念A(yù)案，不斷增強(qiáng)發(fā)展的安全性”。高質(zhì)量應(yīng)急管理必須能夠增強(qiáng)發(fā)展的安全性。

新發(fā)展格局與應(yīng)急管理的保障

構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是事關(guān)我國戰(zhàn)略發(fā)展全局的重要舉措，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻，特別是國內(nèi)大循環(huán)的正常運(yùn)行。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系的穩(wěn)固是新發(fā)展格局的基本盤、基本面，也是我國實行高水平對外開放、重塑參與國際合作新優(yōu)勢的重要基礎(chǔ)。盡管經(jīng)濟(jì)全球化是一個難以逆轉(zhuǎn)的過程，但是國際供應(yīng)鏈內(nèi)縮化、產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域化也是一個明顯的趨勢。對此，我國既要保持戰(zhàn)略定力，更要精準(zhǔn)識變、主動求變，做強(qiáng)做大自己。

供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈如同經(jīng)濟(jì)循環(huán)的任督二脈，必須要做到安全可靠。以供應(yīng)鏈為例，美國在“9·11”事件后，開始重視港口和集裝箱運(yùn)輸物流安全問題。2017年，又制定了《全球供應(yīng)鏈安全的國家戰(zhàn)略》。2011年，東日本“3·11”大地震重創(chuàng)了京濱、京葉兩個工業(yè)帶，使得全球汽車工業(yè)都深受影響。從國際研究與實踐看，供應(yīng)鏈安全管理的關(guān)注者是以經(jīng)濟(jì)效益追求為核心目標(biāo)的企業(yè)。它們主要從業(yè)務(wù)持續(xù)性的角度，追求增強(qiáng)供應(yīng)鏈的韌性，避免供應(yīng)鏈運(yùn)行受到擾動。而對于重大突發(fā)事件，它們卻鮮有考慮，認(rèn)為那是政府的責(zé)任。

在新發(fā)展格局下，各級政府應(yīng)該督促企業(yè)建立韌性供應(yīng)鏈，具備基本的業(yè)務(wù)持續(xù)性能力。同時，國家應(yīng)制訂供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略計劃，從總體上進(jìn)行安全風(fēng)險應(yīng)對的謀劃。應(yīng)急管理部門應(yīng)在構(gòu)建重大突發(fā)事件應(yīng)急動員機(jī)制時，思考如何將商業(yè)供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)化為應(yīng)急供應(yīng)鏈，讓應(yīng)急物資的生產(chǎn)、籌措、存儲、運(yùn)輸、配送、回收等環(huán)節(jié)上下游無縫隙連接，使多種力量、資源得到有效的整合。從目前看，我國物資生產(chǎn)、運(yùn)輸、流通、調(diào)用等責(zé)任分別歸屬于工信部、發(fā)改委、交通部、商務(wù)部、應(yīng)急管理部等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并非易事。

最后，供應(yīng)鏈的運(yùn)行離不開能源、通信、交通等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行。目前，我國僅有關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的概念，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。未來，我國也應(yīng)從維護(hù)國家安全與公共安全的高度，構(gòu)建關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)戰(zhàn)略體系。當(dāng)然，應(yīng)急管理部門在其中要發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，以更好地保障雙循環(huán)體系的運(yùn)行。

在新發(fā)展理念下，應(yīng)急管理發(fā)展要有前瞻性思維，基于未來風(fēng)險的特征確立工作重點，而不能“頭痛醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”。否則，應(yīng)急管理就容易陷入事務(wù)主義，被事故牽著鼻子走，而不是“下好先手棋、打好主動仗”。習(xí)近平總書記要求“各部門既要按照自身職責(zé)抓好新發(fā)展理念涉及部門的重點工作，也要綜合考慮本部門工作對全國貫徹新發(fā)展理念的作用和影響”。從這個角度看，在新發(fā)展理念下，應(yīng)急管理的高質(zhì)量發(fā)展要具有超越自身的大局觀。必須看到，人的現(xiàn)代化是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展就是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的必然要求。實現(xiàn)應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展，必須要突破人才匱乏的瓶頸，解決本領(lǐng)不足、技能恐慌的問題，這既是一個長期的問題，也是一個迫切的問題。