區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的理論溯源與制度回應(yīng)
——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例

李華琪，曹奕陽(yáng)

（1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京 211100；2.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430079）

引言

目前，我國(guó)環(huán)境司法朝著環(huán)境資源審判一體化發(fā)展目標(biāo)深入發(fā)展，已通過(guò)全面部署審判機(jī)制改革，推動(dòng)以生態(tài)功能區(qū)為單位設(shè)立與行政區(qū)劃適度分離的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。截至2019 年底，全國(guó)共有環(huán)境資源專門(mén)審判機(jī)構(gòu)1353 個(gè)，其中環(huán)境資源審判庭513個(gè)，合議庭749 個(gè)，人民法庭91 個(gè)[1]?？梢哉f(shuō)，為應(yīng)對(duì)司法保護(hù)碎片化之難題，生態(tài)功能區(qū)集中管轄制度成為長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展的重要體現(xiàn)。不僅如此，司法機(jī)關(guān)在著眼于生態(tài)環(huán)境整體性和流域系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，突破省級(jí)行政區(qū)劃，紛紛探索在長(zhǎng)三角地區(qū)所涉省市建立司法協(xié)作機(jī)制。

所謂司法協(xié)作，是指司法機(jī)關(guān)為便利其他機(jī)關(guān)司法業(yè)務(wù)之目的依法或基于互惠而在其管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)施的作為或不作為的協(xié)助行為。環(huán)境司法協(xié)作則是司法協(xié)作在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用和發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，通過(guò)多元主體間的協(xié)調(diào)與合作，促使環(huán)境資源案件審理判決以契合環(huán)境保護(hù)需求。早先，有學(xué)者注意到航運(yùn)領(lǐng)域中檢察機(jī)關(guān)與其他單位之間的司法協(xié)作體系構(gòu)建[2]。隨著環(huán)境治理體系的深入推進(jìn)，有學(xué)者關(guān)注并探討環(huán)境治理體系中環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制[3]，并專門(mén)提出“中國(guó)模式”的構(gòu)建[4]，還有環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公眾的合作機(jī)制[5]。近期，學(xué)者們從流域環(huán)境司法協(xié)作入手，探討其機(jī)制體制完善思路[6]，典型的有黃河流域司法協(xié)同問(wèn)題研究[7]。綜上可知，既有文獻(xiàn)已意識(shí)到環(huán)境司法協(xié)作的重要性，只是現(xiàn)有關(guān)于長(zhǎng)三角地區(qū)的專門(mén)化研究較少，尤其是“長(zhǎng)三角一體化”概念提出后，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作深入推進(jìn)更具迫切性。因此，本文以長(zhǎng)三角地區(qū)為切入點(diǎn)，分析如何以法治方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作的系統(tǒng)化措施，包含價(jià)值理念和制度體系兩個(gè)層面。在價(jià)值理念層面，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作以生態(tài)環(huán)境的整體性為前提展開(kāi)，踐行司法理性所蘊(yùn)含的價(jià)值目標(biāo)，并重視協(xié)同治理模式的引導(dǎo)與運(yùn)用。在制度體系的優(yōu)化層面，旨在把握司法協(xié)作的限度與邊界，實(shí)現(xiàn)政策與立法的互動(dòng)，關(guān)注協(xié)作過(guò)程中的制度完善，以及發(fā)揮保障與評(píng)價(jià)機(jī)制的作用。

1 環(huán)境司法協(xié)作的理論框架

生態(tài)環(huán)境整體性特征決定了環(huán)境問(wèn)題的解決需要更高層次的價(jià)值觀予以指導(dǎo)，而司法理性中的合規(guī)律性和制度正義目標(biāo)為環(huán)境司法的定位和功能提供了新的思路，具體通過(guò)協(xié)同理論在環(huán)境法領(lǐng)域的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化，為我國(guó)區(qū)域環(huán)境司法提供有針對(duì)性的方法論指導(dǎo)。

1.1 生態(tài)環(huán)境整體主義的邏輯前提

從生態(tài)學(xué)層面來(lái)看，生態(tài)環(huán)境具有統(tǒng)一性。美國(guó)學(xué)者麥茜特指出：生態(tài)學(xué)的前提是自然界所有的東西聯(lián)系在一起。生態(tài)共同體的每一部分、每一小環(huán)境都與周圍生態(tài)系統(tǒng)處于動(dòng)態(tài)聯(lián)系之中，都影響和受影響于整個(gè)由有生命和非生命的環(huán)境組成的網(wǎng)[8]。生態(tài)系統(tǒng)最基本的特征是整體性，任何生物都不能脫離環(huán)境而單獨(dú)存在，表明生態(tài)系統(tǒng)各種因素的普遍聯(lián)系和相互作用，這種對(duì)生物與其環(huán)境統(tǒng)一的原理稱為生態(tài)學(xué)第一原理。由此可見(jiàn)，生態(tài)整體主義強(qiáng)調(diào)的是“既承認(rèn)人是生態(tài)系統(tǒng)最精致的作品、是具有最高內(nèi)在價(jià)值的生命，又強(qiáng)調(diào)以生態(tài)系統(tǒng)的整體利益和內(nèi)在規(guī)律去衡量人類自己、約束人類活動(dòng)”[9]。

整體性原則是生態(tài)學(xué)發(fā)展的重要原則，其要求將整個(gè)自然界看作一個(gè)由無(wú)數(shù)相互聯(lián)系、不斷發(fā)展的子系統(tǒng)構(gòu)成的大系統(tǒng)，即生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)不可分割的整體[10]。該原則已經(jīng)成為當(dāng)代世界環(huán)保運(yùn)動(dòng)、綠色運(yùn)動(dòng)或生態(tài)運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要的“新政治原則”，對(duì)調(diào)整人與自然關(guān)系的法律理論具有重要意義。其中包含著對(duì)生態(tài)環(huán)境規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，從“物物相關(guān)規(guī)律”到“物復(fù)能流規(guī)律”，再?gòu)摹皡f(xié)調(diào)穩(wěn)定規(guī)律”到“地有所宜規(guī)律”等，都要求人類活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循整體性原則。習(xí)近平總書(shū)記所提出的“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”[11]，就是從整體主義出發(fā)強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行一體化保護(hù)和利用這一思想。

基于生態(tài)環(huán)境整體性特征，有必要在“主客一體”范式下研究和思考環(huán)境問(wèn)題。所謂“主客一體”范式，強(qiáng)調(diào)自然是第一性，人是第二性，同時(shí)，承認(rèn)和重視人對(duì)自然的重要作用和影響，是對(duì)“主客二分”范式的一種突破，破除了以往“主客二分”范式僅注重人與人關(guān)系的研究而忽視人與自然關(guān)系的研究缺陷。長(zhǎng)三角地處長(zhǎng)江下游流域，自然資源要素豐富，加之區(qū)域內(nèi)屬經(jīng)濟(jì)活力匯集之地，容易出現(xiàn)跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和糾紛，我國(guó)環(huán)境司法因“地方化”出現(xiàn)了“主客場(chǎng)效應(yīng)”，致使同案不同判現(xiàn)象出現(xiàn)，而環(huán)境司法協(xié)作為解決“主客場(chǎng)效應(yīng)”的重要方式，正是從“主客一體”范式出發(fā)做出的制度性回應(yīng)，應(yīng)“從生態(tài)環(huán)境整體性的自然規(guī)律出發(fā)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，并將人的生產(chǎn)生活本身納入自然生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性框架之中”[12]。

1.2 司法理性的伸張與踐行

馬克斯·韋伯將合理性分為形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性，前者強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與手段之間的合理性，后者強(qiáng)調(diào)基于價(jià)值判斷選擇行為的合理性。而羅伯特·阿列克西認(rèn)為，作為理性制度化的法律應(yīng)當(dāng)兼具這種理性：一是制定的正當(dāng)性，二是社會(huì)實(shí)效，三是實(shí)質(zhì)正確性[13]。因此，司法的理性化可以從制度目的合規(guī)律性與制度實(shí)現(xiàn)正義的有效性兩個(gè)方面予以評(píng)價(jià)[14]。

從制度目的合規(guī)律性來(lái)看，要確保司法制度的構(gòu)建符合一定的規(guī)律。哲學(xué)層面的規(guī)律就是事物發(fā)展的必然趨勢(shì)，是事物之間必然、穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系。環(huán)境司法的制度構(gòu)建不僅要符合司法的一般規(guī)律——公正解決糾紛，還要符合環(huán)境的整體性發(fā)展規(guī)律，尊重自然、順應(yīng)自然及保護(hù)自然。當(dāng)司法因“地方性”被分割開(kāi)來(lái)，無(wú)法對(duì)涉及自然環(huán)境的糾紛予以處理，就有必要對(duì)司法制度加以調(diào)整。環(huán)境司法協(xié)作作為司法制度的重要內(nèi)容，其通過(guò)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)各要素的功能和作用加以協(xié)調(diào)，推動(dòng)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)。尤其是針對(duì)具有跨區(qū)域性的河流、大氣等環(huán)境要素的利用行為，環(huán)境司法協(xié)作在堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性的基礎(chǔ)上，走出部門(mén)主義的藩籬，突破地方主義的限制，實(shí)現(xiàn)司法保護(hù)效果的整體化和最大化。

從制度實(shí)現(xiàn)正義的有效性來(lái)看，制度的合規(guī)律性設(shè)計(jì)最終指向的仍然是正義的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。司法制度的特殊性在于其強(qiáng)調(diào)對(duì)解決糾紛的過(guò)程和結(jié)果符合法律上的公平正義價(jià)值，這就要求法官在對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)判斷或權(quán)利義務(wù)的裁決過(guò)程中以“公正”為價(jià)值導(dǎo)向。但環(huán)境糾紛有著典型的公私融合的法律特性，運(yùn)用傳統(tǒng)的司法標(biāo)準(zhǔn)和程序必然無(wú)法達(dá)到司法制度所追求的正義目標(biāo)。通過(guò)環(huán)境司法協(xié)作的開(kāi)展，包括跨區(qū)域法官聯(lián)席會(huì)議、裁判指引或案例指導(dǎo)等，能夠?qū)Σ煌瑓^(qū)域范圍內(nèi)的司法資源進(jìn)行統(tǒng)籌、整合與優(yōu)化，形成一個(gè)司法裁判與規(guī)則的統(tǒng)一機(jī)制，提高環(huán)境司法效率，保障環(huán)境司法裁判的公正性。不僅如此，制度的正義價(jià)值目標(biāo)還指向正當(dāng)程序運(yùn)行[15]。正當(dāng)程序的存在意味著對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障，通過(guò)跨區(qū)域訴訟服務(wù)體系、類案集中管轄機(jī)制等方式能夠充分保障對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。前述所提及的流域環(huán)境司法集中管轄機(jī)制就屬于這類實(shí)踐探索，實(shí)踐已經(jīng)構(gòu)建起比較完善的訴訟服務(wù)體系，能夠幫助案件審理取得較好的司法治理效果。

1.3 協(xié)同理論的引導(dǎo)與運(yùn)用

協(xié)同理論是最初由德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯研究物質(zhì)能量交換問(wèn)題提出的理論，即“以通過(guò)加強(qiáng)系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間以及各子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性，由共同作用、相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)自發(fā)形成一種穩(wěn)定且有序的結(jié)構(gòu)，即協(xié)同合作效應(yīng)”[16]。隨著協(xié)同理論與治理理論的交融，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、美國(guó)等國(guó)家為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落及新公共管理改革產(chǎn)生的碎片化問(wèn)題，開(kāi)始運(yùn)用協(xié)同治理理論實(shí)行政府改革，轉(zhuǎn)向整體性政府模式，從理念上強(qiáng)調(diào)運(yùn)用整體主義思維和方法思考以解決人民實(shí)際問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的“一站式”供給，即“強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献饕栽鲞M(jìn)公共價(jià)值”[17]，具體表現(xiàn)為“強(qiáng)調(diào)部門(mén)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)化和高效化，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)職能和權(quán)力行使的統(tǒng)一，還要求多元主體協(xié)作管理與合作，包括不同層級(jí)的政府間、公私主體之間、不同政策領(lǐng)域參與者直接的合作”[18]。因此，這種整體性政府模式更有助于以一種多層次、立體化維度解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

在環(huán)境治理方面，許多國(guó)家不僅設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境治理部門(mén)，還設(shè)立跨區(qū)域和跨部門(mén)的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，形成權(quán)責(zé)明晰、分工合作而又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的形態(tài)，從而避免機(jī)構(gòu)松散和職能重復(fù)的情形。盡管協(xié)同治理理論在公共行政領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，但長(zhǎng)期以來(lái)由于強(qiáng)調(diào)司法的獨(dú)立性和謙抑性而在司法領(lǐng)域中未得到足夠重視，事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)一直無(wú)法脫離行政區(qū)域范圍限制同樣面臨著環(huán)境治理有限性問(wèn)題。司法作為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)，同樣應(yīng)當(dāng)以生態(tài)整體主義為前提，貫徹協(xié)同治理理念，借由合理的制度安排以實(shí)現(xiàn)協(xié)同和互補(bǔ)效應(yīng)，這既符合生態(tài)環(huán)境整體性規(guī)律，也是司法理性的發(fā)展要求。

在我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展要求下，要實(shí)現(xiàn)資源要素的無(wú)障礙自由流動(dòng)和區(qū)域間的開(kāi)放合作，就需要跨區(qū)域環(huán)境司法機(jī)制的形成，來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)。換言之，環(huán)境司法協(xié)作就是司法依據(jù)協(xié)同治理理論的要求，從環(huán)境整體性出發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和利用進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保生態(tài)環(huán)境要素的平衡穩(wěn)定。從操作層面來(lái)看，就是要求環(huán)境司法所涉的法院、檢察院等相關(guān)主體，在司法過(guò)程中明確協(xié)作要求和邊界，保障各個(gè)環(huán)節(jié)的有序高效開(kāi)展，以司法程序的運(yùn)用應(yīng)對(duì)環(huán)境案件中的具體問(wèn)題，從而提高司法效率和減少司法成本，增強(qiáng)司法保護(hù)的互補(bǔ)效應(yīng)。

2 環(huán)境司法協(xié)作的實(shí)踐審視

隨著司法活動(dòng)的擴(kuò)展，區(qū)域司法協(xié)作的內(nèi)容也逐步豐富起來(lái)，并初步形成了特定區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境司法協(xié)作模式。同時(shí)，環(huán)境司法協(xié)作的法治實(shí)踐狀況、生態(tài)化內(nèi)容、保障機(jī)制構(gòu)建等方面仍然存在著發(fā)展不足的問(wèn)題，有必要進(jìn)一步審視和思考。

2.1 環(huán)境司法協(xié)作法治實(shí)踐的異化

協(xié)同區(qū)域法律規(guī)范體系可為區(qū)域司法協(xié)同治理活動(dòng)提供合法依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域司法協(xié)同治理的基本保證。因此，環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)當(dāng)關(guān)注到區(qū)域法律規(guī)范體系的形成。然而，我國(guó)環(huán)境司法協(xié)作目前并未有頂層設(shè)計(jì)的法律或司法解釋等依據(jù)，主要是以“框架協(xié)議”“備忘錄”等規(guī)范性文件所呈現(xiàn)，如2018 年《長(zhǎng)三角環(huán)境資源司法保護(hù)協(xié)作備忘錄》、2019 年《長(zhǎng)江口生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)合作框架協(xié)議》《長(zhǎng)三角地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》等，這類規(guī)范性文件帶有明顯的政策性，缺乏必要的約束力，具體協(xié)作內(nèi)容能否開(kāi)展取決于協(xié)作主體的配合程度，且不同區(qū)域以本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心導(dǎo)向，難免會(huì)存在相鄰區(qū)域的利益沖突，使得環(huán)境司法協(xié)作出現(xiàn)隨機(jī)性、抽象性和規(guī)避性等特點(diǎn)。

區(qū)域法治的發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)由政策主導(dǎo)型向法律主導(dǎo)型的法治化模式轉(zhuǎn)變，若要實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)區(qū)域法律規(guī)范體系的形成，確保政策與法律在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則等方面具備一致性。但不同區(qū)域基于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平所采取的不同立法，尤其是地方案件裁量規(guī)則會(huì)出現(xiàn)較大差異，這就決定了在“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化”戰(zhàn)略背景下，通過(guò)政策創(chuàng)新以推動(dòng)區(qū)域機(jī)制變革成為區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的進(jìn)路，不可避免地會(huì)與民眾的權(quán)利產(chǎn)生沖突，甚至可能與法治要求相違背，致使政策與法律互動(dòng)受阻。以跨區(qū)域集中管轄為例，我國(guó)環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄缺乏明確法律規(guī)定，僅《行政訴訟法》第十八條第二款①我國(guó)《行政訴訟法》第十八條：行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。提及跨區(qū)域集中管轄制度，但該條款中的“可以”表明，環(huán)境行政案件的跨區(qū)域集中管轄仍面臨著諸多不確定性，使得環(huán)境司法協(xié)作政策與法律互動(dòng)受阻。再比如依據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)享有環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的立法權(quán)，這意味著地方在不與上位法相抵觸的情形下，地方立法的差異性將會(huì)被進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，因?yàn)楦餍姓^(qū)劃之間系橫向且互不隸屬的關(guān)系，存在著臨近區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展動(dòng)機(jī)，增加了區(qū)域之間法治協(xié)同的難度。以非法采砂為例，江蘇和浙江對(duì)非法采砂刑事追責(zé)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)分別采取的相差10 萬(wàn)元幅度的不同標(biāo)準(zhǔn)，這就致使非法采砂行為可能會(huì)出現(xiàn)不同的追訴結(jié)果。

2.2 環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容生態(tài)化不足

生態(tài)文明建設(shè)面臨的環(huán)境糾紛的復(fù)雜性除了表現(xiàn)為產(chǎn)生原因和主客體的復(fù)雜性外，還具有突出的社會(huì)性、易反復(fù)性和跨行政區(qū)的普遍性[19]。結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)已開(kāi)展的環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容來(lái)看，生態(tài)化不足是突出問(wèn)題。

所謂生態(tài)化，是指在環(huán)境案件管轄、審判、執(zhí)行、監(jiān)督等系列中對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的識(shí)別、判斷和衡量，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的考量和維護(hù)。環(huán)境司法協(xié)作的生態(tài)化不足主要表現(xiàn)為：一是環(huán)境司法專門(mén)化的協(xié)作不足。因各地規(guī)劃發(fā)展的不同，多數(shù)地區(qū)的司法機(jī)構(gòu)仍運(yùn)行于傳統(tǒng)司法機(jī)制之下，盡管已有部分地方設(shè)立了專門(mén)環(huán)境資源法庭，并采取“三合一”或“四合一”等審理模式，但其依據(jù)行政區(qū)劃建立的管轄基礎(chǔ)在面對(duì)跨區(qū)域環(huán)境案件時(shí)仍易受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種因素影響，如爭(zhēng)奪或放棄案件管轄權(quán)、濫用調(diào)查權(quán)或不配合司法協(xié)作等，導(dǎo)致其仍然面臨著地方保護(hù)主義。二是環(huán)境案件裁判標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。在維護(hù)環(huán)境利益方面，我國(guó)不僅有環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境刑事訴訟等，還確立了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。目前，長(zhǎng)三角地區(qū)的司法協(xié)作協(xié)議主要圍繞著日常聯(lián)絡(luò)、案件移送、信息共享、判決執(zhí)行、搭建研討平臺(tái)等環(huán)節(jié)展開(kāi)①參見(jiàn)《關(guān)于建立長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》《長(zhǎng)江口生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)合作框架協(xié)議》《長(zhǎng)三角地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》等。，協(xié)作機(jī)制內(nèi)容抽象、協(xié)作機(jī)制僵化，對(duì)管轄法院在形成類案量刑規(guī)范化意見(jiàn)、貫徹恢復(fù)性司法理念、探索非訴行政案件執(zhí)行實(shí)施模式及公益訴訟程序銜接規(guī)則等方面尚未有進(jìn)一步的具體協(xié)作，司法救濟(jì)呈現(xiàn)分割式、差異化現(xiàn)象，同案不同判的現(xiàn)象仍然存在。三是環(huán)境案件判決執(zhí)行的銜接不暢。因環(huán)境污染或生態(tài)破壞引發(fā)的后果，需要生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)等多元化方式加以救濟(jì)，這種多樣化執(zhí)行方式?jīng)Q定環(huán)境案件判決執(zhí)行具備特殊性。從環(huán)境治理角度來(lái)說(shuō)，環(huán)境利益維護(hù)當(dāng)屬公共管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，具體由政府部門(mén)承擔(dān)。因此，法官除了在案件移送方面建立與行政機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制外，還應(yīng)當(dāng)在判決執(zhí)行方面同行政機(jī)關(guān)建立聯(lián)系，依托政府部門(mén)推動(dòng)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行監(jiān)督和維持。已有環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容雖關(guān)注到環(huán)境司法執(zhí)行效果問(wèn)題，但在環(huán)境司法專門(mén)化背景下，法院與行政機(jī)關(guān)等其他主體如何共同建立基地并保障基地運(yùn)行和資金使用未有深入探索。

2.3 環(huán)境司法協(xié)作保障機(jī)制的缺乏

保障機(jī)制是推動(dòng)環(huán)境司法協(xié)作有序開(kāi)展的重要力量，歸根結(jié)底為信息、人員、考核這三個(gè)方面。就現(xiàn)階段協(xié)作發(fā)展來(lái)看，在保障機(jī)制缺乏的情形下，無(wú)強(qiáng)制約束力的環(huán)境司法協(xié)作很難形成常態(tài)化操作。

2020 年9 月27 日，最高人民法院發(fā)布首個(gè)《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)狀況》白皮書(shū)，并表示我國(guó)長(zhǎng)江流域司法協(xié)作模式初步形成，但除了各省域內(nèi)司法協(xié)作取得較大進(jìn)展外，跨省域的環(huán)境司法協(xié)作推進(jìn)相對(duì)緩慢，導(dǎo)致制度“懸浮化”，主要原因在于缺乏配套保障機(jī)制。一是信息共享制度推行的不全面。信息共享是環(huán)境司法協(xié)作的前提要件，直接影響著案件線索發(fā)現(xiàn)和移送情況，尤其是環(huán)境刑事案件和環(huán)境公益訴訟案件。長(zhǎng)三角地區(qū)所涉省市均在行政區(qū)域范圍內(nèi)已推動(dòng)建立信息共享平臺(tái)，明確了省域內(nèi)信息共享的種類、范圍、流程等，但長(zhǎng)三角地區(qū)所涉省市之間的信息共享主要停留在各行政區(qū)劃范圍內(nèi)，省域之間在信息統(tǒng)計(jì)方面不可避免仍存在偏差和缺漏，一旦出現(xiàn)流域環(huán)境案件，無(wú)法及時(shí)、有效地做出應(yīng)對(duì)和處理。二是配套制度的供給不足。環(huán)境司法協(xié)作所需的硬件設(shè)備、經(jīng)費(fèi)投入、人員編制缺乏的問(wèn)題較為突出。如長(zhǎng)三角地區(qū)的流域環(huán)境資源法庭，主要是從所屬法院內(nèi)部其他法庭抽調(diào)人員組成，在面對(duì)復(fù)合型環(huán)境資源案件，僅掌握民刑行某一專項(xiàng)法律知識(shí)的員額法官通常會(huì)顯得“心有余而力不足”，尤其是區(qū)域之間人才分布不均衡，更增加了協(xié)作的困難。三是政績(jī)考核制度的缺失。目前，各級(jí)法院、檢察院主要通過(guò)研討會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行交流協(xié)作，但這類方式的有效開(kāi)展更多依賴各方主體的允諾，具有非制度性特征，致使司法協(xié)作缺乏約束力，不具備穩(wěn)定性和連續(xù)性。而績(jī)效考核制度直接影響協(xié)作主體的價(jià)值選擇偏好與行動(dòng)邏輯，換言之，績(jī)效考核機(jī)制的內(nèi)容決定著環(huán)境和經(jīng)濟(jì)之間的利益衡量趨勢(shì)，當(dāng)前司法協(xié)作尚未進(jìn)入到績(jī)效考核層面，也是環(huán)境案件無(wú)法得到有效處理的一個(gè)原因。

由此可見(jiàn)，有必要通過(guò)建立體系化的保障機(jī)制，保障司法協(xié)作的信息、人員、考核落實(shí)到位，促使其具有充分的可操作性。

3 環(huán)境司法協(xié)作體系的優(yōu)化與整合

我國(guó)環(huán)境司法協(xié)作已從政策層面得到推動(dòng)并形成初步的制度體系，但仍需把握以司法權(quán)為核心的協(xié)作限度與邊界。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注以如何實(shí)現(xiàn)政策與法律的良性互動(dòng)這一法治協(xié)調(diào)的落腳點(diǎn)，在遵循環(huán)境法律規(guī)范基礎(chǔ)上，更加重視環(huán)境司法專門(mén)化發(fā)展的特殊性，同時(shí)，注重發(fā)揮協(xié)作保障機(jī)制的作用。

3.1 環(huán)境司法協(xié)作的限度與邊界

區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的限度與邊界仍要以司法權(quán)為基礎(chǔ)展開(kāi)，不能以追求協(xié)作效果而混淆了司法的本質(zhì)特性。其中，長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)首要解決的問(wèn)題是司法權(quán)的去“地方化”。所謂司法權(quán)的“地方化”，主要表現(xiàn)為隸屬關(guān)系地方化、司法管轄與行政區(qū)劃一致、司法經(jīng)費(fèi)和人事任免的地方化、司法運(yùn)作的地方保護(hù)主義[20]。若是無(wú)法破除司法“地方化”這一問(wèn)題，通過(guò)司法協(xié)作促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的目的也將難以實(shí)現(xiàn)。因而，去“地方化”是區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作實(shí)現(xiàn)的前提要件。黨的十八屆三中全會(huì)提出改革司法管理體制，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，便是基于這一去“地方化”之考量。實(shí)踐中我國(guó)各地紛紛探索專門(mén)環(huán)境資源法庭，如南京環(huán)資庭、蘭州環(huán)資庭、瑞昌環(huán)資庭等專門(mén)法庭的建立，這些都為區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作展開(kāi)提供了司法前提?？梢?jiàn)，只有司法權(quán)從“地方化”朝著“國(guó)家化”轉(zhuǎn)變，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作才可能落到實(shí)處。

不僅如此，司法權(quán)的本質(zhì)仍是被動(dòng)性的裁判權(quán)，區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作應(yīng)當(dāng)注重司法權(quán)被動(dòng)性特征，尤其是與行政機(jī)關(guān)協(xié)作時(shí)避免司法權(quán)擴(kuò)張。這就要求司法協(xié)作過(guò)程中應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“行政優(yōu)先，訴訟兜底”，即環(huán)境行政機(jī)關(guān)只有窮盡其救濟(jì)手段后仍無(wú)法救濟(jì)環(huán)境利益時(shí)才能轉(zhuǎn)移到訴訟程序，努力實(shí)現(xiàn)“多元治理，尊重專長(zhǎng)”，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)應(yīng)構(gòu)建多元主體的共同體系，通過(guò)各主體的優(yōu)勢(shì)協(xié)作以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。以司法機(jī)關(guān)為主的協(xié)作，應(yīng)有限度地發(fā)揮“司法能動(dòng)”在協(xié)作中的作用，結(jié)合案件需求將司法協(xié)作落實(shí)到案前、案中、案后的全過(guò)程，加強(qiáng)流域或區(qū)域間的信息溝通與案件銜接。在涉及環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、生態(tài)修復(fù)等程序時(shí)做好協(xié)作工作，不僅貫穿案件管轄、線索移送、調(diào)查取證、執(zhí)行配合等環(huán)節(jié)，還要加強(qiáng)重大疑難案件研討、程序規(guī)則的提煉、環(huán)境保護(hù)理念的宣傳、司法效果的維持、司法文化的交流等。讓司法協(xié)作在順應(yīng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的同時(shí)充分發(fā)揮協(xié)作效能，從而讓環(huán)境司法的專門(mén)化達(dá)到整體最優(yōu)狀態(tài)。

3.2 環(huán)境司法協(xié)作的法治協(xié)調(diào)

環(huán)境司法協(xié)作的法治協(xié)調(diào)在于政策與法律的互動(dòng)關(guān)系，只有實(shí)現(xiàn)政策與法律的良性互動(dòng)才可能達(dá)成一個(gè)緊密結(jié)合且強(qiáng)有力的制度體系。這就需要朝著政策的法律化方向發(fā)展，特別是原則性政策的法律化[21]。具體為三個(gè)層面：一是國(guó)家層面立法。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中將司法協(xié)作規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)化和確認(rèn)，從而提供區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的法律適用基礎(chǔ)。在立法方向上，將區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作納入并適應(yīng)區(qū)域監(jiān)管和治理的整體布局，在違法行為上，重點(diǎn)關(guān)注流域生態(tài)環(huán)境特性，分區(qū)段把握案件規(guī)律和司法重心，在修復(fù)執(zhí)行上，通過(guò)多樣化協(xié)作方式創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)和履行方式，允許當(dāng)事人采取替代性修復(fù)責(zé)任，明確“先予執(zhí)行”“行為保全”等禁令的具體適用。二是區(qū)域間協(xié)商互補(bǔ)型立法。協(xié)商互補(bǔ)型立法是“理念上秉持中央和地方立法相結(jié)合、區(qū)域內(nèi)規(guī)范性文件實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)、立法主體多元和公眾參與、強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃和利益補(bǔ)償”[22]，可通過(guò)區(qū)域地方人大及政府協(xié)商形成原則或綱領(lǐng)性的立法性文件，強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律協(xié)同，對(duì)區(qū)域間司法機(jī)關(guān)作出相應(yīng)規(guī)范指導(dǎo)，指明區(qū)域司法協(xié)作發(fā)展方向。三是地方立法。有立法權(quán)限的行政區(qū)域?qū)f(xié)商互補(bǔ)型立法事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，對(duì)協(xié)作方式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，保持區(qū)域間結(jié)構(gòu)邏輯恰當(dāng)。不僅如此，我們還可借鑒美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案，通過(guò)行政協(xié)議、示范法、司法裁決、共同行政行為等多種形式豐富區(qū)域法律規(guī)范體系[23]。

除此之外，政策與法律在轉(zhuǎn)化過(guò)程中仍需注意到法律規(guī)范的沖突問(wèn)題。在立法準(zhǔn)備階段，通過(guò)立法資源的信息共享和整合，解決不同區(qū)域間的法規(guī)沖突情形，借助信息關(guān)聯(lián)技術(shù)將地方法規(guī)拓展和分享；在協(xié)同立法階段，重點(diǎn)結(jié)合環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)制定專門(mén)性的立法文件，作為區(qū)域立法制定細(xì)則的基礎(chǔ)，同時(shí)，通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制平衡各地區(qū)在協(xié)同立法中所作出的讓步；在立法完善階段，針對(duì)地方性法規(guī)或規(guī)章之間的沖突進(jìn)行體系化清理，即“地方性法規(guī)清理應(yīng)不斷回應(yīng)改革發(fā)展的需要，提高立法質(zhì)量，確保調(diào)整各領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法律都是良法”[24]，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法的廢、改、釋的協(xié)同，確保區(qū)域間立法沖突最小化。

3.3 環(huán)境司法協(xié)作的制度充實(shí)

區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的法治系統(tǒng)不僅需要協(xié)同主體間耦合關(guān)聯(lián)，還需要完備的制度體系保證。

第一，以區(qū)域司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制化解環(huán)境司法專門(mén)化難題。專門(mén)環(huán)境資源法庭的成立需要及時(shí)解決不同主體之間的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題，即通過(guò)構(gòu)建法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)乃至行政機(jī)關(guān)之間的環(huán)境案件聯(lián)動(dòng)機(jī)制，包括司法聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員制度，積極推動(dòng)專門(mén)環(huán)境資源法庭與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)之間的銜接和監(jiān)督，圍繞著案件管轄、調(diào)查取證、案件協(xié)調(diào)、判決執(zhí)行等方面展開(kāi)協(xié)作，通過(guò)聯(lián)動(dòng)機(jī)制掌握和研究跨區(qū)域環(huán)境案件中的司法協(xié)作需求，解決環(huán)境司法專門(mén)化過(guò)程中的理念缺乏、人員不足等問(wèn)題。

第二，以重大環(huán)境案件會(huì)商制度統(tǒng)一環(huán)境司法裁判標(biāo)準(zhǔn)。涉及環(huán)境各要素的案件通常牽涉主體較多，法律關(guān)系復(fù)雜，尤其是專門(mén)環(huán)境資源法庭實(shí)行“三合一”甚至“四合一”的審判模式，若是司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不一致，將直接導(dǎo)致“類案異判”的不正義結(jié)果，而“類案類判”既是自然正義的要求，也是憲法法治統(tǒng)一原則的體現(xiàn)。因而，構(gòu)建重大環(huán)境案件會(huì)商制度有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境案件裁判標(biāo)準(zhǔn)之統(tǒng)一，即司法機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)、專家、社會(huì)組織等主體參與，確保案件裁判規(guī)則盡可能將司法裁量空間壓縮最小，并通過(guò)多方協(xié)作促成參考性案例或典型案例的發(fā)布，借由類型化法律思維的運(yùn)用，提煉出特殊環(huán)境案件的類型化要素，從而“補(bǔ)助抽象概念和邏輯體系不足以掌握生活事實(shí)的多樣形態(tài)”[25]。

第三，以項(xiàng)目化修復(fù)制度創(chuàng)新環(huán)境案件判決執(zhí)行。環(huán)境案件的執(zhí)行不僅能保護(hù)人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其“所采取的責(zé)任承擔(dān)方式重點(diǎn)在于對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)或賠償”[26]。生態(tài)修復(fù)逐步取代經(jīng)濟(jì)賠付的方式成為環(huán)境司法的新型判決執(zhí)行方式，實(shí)踐中的補(bǔ)植復(fù)綠、護(hù)林護(hù)鳥(niǎo)、勞務(wù)代償、增殖放流等均成為可選擇修復(fù)方式。但個(gè)案推動(dòng)的環(huán)境案件判決執(zhí)行并不具備長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，尤其是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的管理方式、資金成本等都面臨著規(guī)?；?yīng)不足問(wèn)題，這就需要個(gè)案修復(fù)方式向項(xiàng)目化修復(fù)制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō)，在長(zhǎng)三角地區(qū)各地紛紛設(shè)立生態(tài)修復(fù)基地的前提下，由法院與行政機(jī)關(guān)之間協(xié)作搭建項(xiàng)目化修復(fù)平臺(tái)，行政機(jī)關(guān)提供修復(fù)項(xiàng)目規(guī)劃，法院審核批準(zhǔn)通過(guò)判決方式將修復(fù)金投入到環(huán)保項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)類案化修復(fù)。

3.4 環(huán)境司法協(xié)作的保障機(jī)制

保障機(jī)制直接影響著司法協(xié)作主體的價(jià)值選擇偏好與行動(dòng)邏輯，其核心在于結(jié)合生態(tài)環(huán)境整體性出發(fā)，對(duì)影響協(xié)作的外部機(jī)制予以完善并落實(shí)保障，激發(fā)行為主體內(nèi)在動(dòng)力和活力。

第一，建立區(qū)域?qū)徟行畔⒐蚕碇贫?。在區(qū)域司法協(xié)作中，審判信息共享是重要的保障條件，它以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為推進(jìn)器，鼓勵(lì)區(qū)域司法協(xié)作中的信息交換與分享，從而提高區(qū)域司法協(xié)作的層次和效率。2019 年5 月22 日，滬、浙、蘇、皖四地法院引入支付寶的螞蟻區(qū)塊鏈技術(shù)，成立長(zhǎng)三角司法鏈，這為開(kāi)展區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，盡管該技術(shù)有待實(shí)踐檢驗(yàn)，但跨區(qū)域司法數(shù)據(jù)分享能夠加快府院間協(xié)作聯(lián)動(dòng)、跨域立案訴訟及法院系統(tǒng)視頻銜接，還能實(shí)現(xiàn)法院與評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)對(duì)接。除此之外，為了解決區(qū)域間信息統(tǒng)計(jì)偏差等問(wèn)題，有必要設(shè)立專門(mén)的管理辦公室，解決信息共享方面的統(tǒng)計(jì)、口徑、精度等問(wèn)題，推動(dòng)信息的有效整合與溝通。

第二，探索區(qū)域司法人才機(jī)制創(chuàng)新。區(qū)域間司法不平衡這一問(wèn)題首先要打破理念上的行政束縛，長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展要求司法為長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)同發(fā)展提供服務(wù)和保障，區(qū)域間的司法機(jī)關(guān)在目標(biāo)上具有一致性，可通過(guò)長(zhǎng)三角地區(qū)司法人員統(tǒng)一培訓(xùn)和異地交流機(jī)制以提升司法能力和水平，采取初期培養(yǎng)司法人才、中期加強(qiáng)異地交流、長(zhǎng)期統(tǒng)籌管理的階段性策略方式，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境資源審判一體化路徑。

第三，建立健全考核機(jī)制。一方面，隨著“綠色GDP”指標(biāo)的加入，有必要將環(huán)境司法協(xié)作事務(wù)納入考核體系，細(xì)化和統(tǒng)一協(xié)作人員績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)初期加大權(quán)重的方式激勵(lì)主體參與協(xié)作的內(nèi)生動(dòng)力，這里所提及的主體主要指法院、檢察院、行政機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體；另一方面，平衡司法協(xié)作主體之間的投入成本，如跨區(qū)域法院在接受異地委托時(shí)往往會(huì)付出更多人員、資源和時(shí)間，應(yīng)當(dāng)在長(zhǎng)三角地區(qū)司法運(yùn)行總成本控制前提下，實(shí)現(xiàn)協(xié)作主體間的利益轉(zhuǎn)移機(jī)制，讓受托方能夠得到相應(yīng)協(xié)作補(bǔ)償，從而提升司法協(xié)作的積極性。

4 結(jié)語(yǔ)

本文以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，初步檢視了我國(guó)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作之實(shí)踐展開(kāi)，并對(duì)其制度體系的優(yōu)化與整合進(jìn)行了探討，司法協(xié)作作為環(huán)境保護(hù)的重要方式不容忽視，尤其是我國(guó)眾多流域生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的情勢(shì)下。我國(guó)各地紛紛探索以流域?yàn)榛A(chǔ)劃分管轄的環(huán)境資源法庭，打破了以行政區(qū)劃為界分的法院管轄機(jī)制，區(qū)域間環(huán)境司法協(xié)作實(shí)屬必要。長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)先行試點(diǎn)，屬于環(huán)境保護(hù)的一大突破點(diǎn)，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)實(shí)踐操作和運(yùn)行難題。因此，亟須從法律依據(jù)、制度協(xié)調(diào)、保障機(jī)制等方面加以厘清：①通過(guò)《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容進(jìn)行原則性確認(rèn)；②采取協(xié)商互補(bǔ)型立法和地方具體立法對(duì)其做進(jìn)一步規(guī)定，重點(diǎn)從區(qū)域司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制、重大環(huán)境案件會(huì)商制度、項(xiàng)目化修復(fù)制度進(jìn)行制度協(xié)調(diào)；③從信息共享、人才機(jī)制創(chuàng)新、考核激勵(lì)這三個(gè)方面來(lái)激發(fā)協(xié)作主體的內(nèi)生動(dòng)力。唯此，方可進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)先行試點(diǎn)取得良好成績(jī)，為區(qū)域間發(fā)展提供司法保障，也為我國(guó)其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供典型樣本。