張錫鎮(zhèn)

摘要：泰國是發(fā)展中國家人口老齡化速度最快的國家之一。目前，泰國已經進入“老齡社會”。“老齡社會”面臨的最大難題就是解決老齡群體的養(yǎng)老保障問題。泰國的養(yǎng)老保障制度建設起步較晚，在過去20多年間，政府不斷加大養(yǎng)老制度建設力度，使之逐步趨于完善，但目前仍存在諸多亟待解決的問題。本文將對泰國的“老齡社會”發(fā)展情況和養(yǎng)老制度進行解讀，并加以評析。

關鍵詞：泰國;老齡化;老齡化社會;政府;養(yǎng)老制度

[中圖分類號] D733.6? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）04-005-11

Aging Society and Pension System in Thailand

ZHANG Xizhen

Abstract： Thailand is one of the countries with the fastest aging rate in developing countries. At present， Thailand has entered an aging society， the biggest problem of which is to guarantee the old-age pension system for the aging group. The fact is that the system started late in Thailand， but the government has been increasing the efforts to build it for more than 20 years， so that it has gradually become better and better although there are still many problems. This paper interprets the severity of aging and the old-age pension system in Thailand with comments.

Key Words： Thailand; Aging; Aging Society; Government; Pension System

當前，老齡化已成為世界性問題，各國應對老齡化問題也越來越迫在眉睫。泰國是發(fā)展中國家人口老齡化問題最為嚴重的國家之一，制定有效、完善和可持續(xù)的養(yǎng)老制度就更為迫切。在過去20多年里，泰國政府不斷出臺各種形式的養(yǎng)老基金和項目，在養(yǎng)老制度建設方面有了長足的發(fā)展。本文將在考察泰國人口老齡化問題的基礎上，全面梳理其養(yǎng)老制度，并對這一制度的利弊加以評析。

一、泰國人口老齡化問題日益嚴重

（一）人口老齡化加速

根據聯合國傳統標準，如果一個國家60歲及以上人數占到總人口的10%，就意味著其進入了“老齡化社會”（Aging Society ）;如果這組人口達到總人口的20%，就標志著其進入了“老齡社會”（Aged Society）。2020年9月，泰國政府副發(fā)言人拉差達·他納緹叻（Rachada Dhnadirek）說，2021年，泰國60歲及以上人口將占到總人口的20%;預計到2031年，泰國將進入“超老齡社會”（Super-aged Society），這一比例將達到28%①。

實際上，從2005年起，泰國已經進入“老齡化社會”，到2015年，老齡人口已占總人口的16%。據推算，2021年，老齡人口將占泰國總人口的20%，泰國真正成為“老齡社會”（見圖1）。

泰國是世界上老齡人口增長最快的國家之一。圖2展示了泰國自1960年起至今每20年人口結構的變化情況①。從中看出，泰國人口中的大比重不斷上移，老年人口比例不斷提高，年輕人口比例則不斷下降。

1960年，泰國60歲及以上人口占全國總人口的4.6%，1970年，這一比例上升到4.9%，1980年上升到5.4%，1990年上升到7.4%，2015年更達到12.8%。根據聯合國的預測，1960—2015年間，泰國老年人口增長了7倍，從120萬增長至860萬，2050年，泰國老年人口比例將會上升至37.1%②。

從泰國老齡人口地域分布來看，首都曼谷是老年人口基數最大的區(qū)域，其次是呵叻府、清邁府、孔敬府和烏汶府。

（二）泰國在世界和地區(qū)老齡化中的位置

人口老齡化問題首先是在發(fā)達國家中出現的，因為社會越發(fā)達，人的壽命預期越長，出生率越低。所以在20世紀70年代，發(fā)達國家首先進入“老齡化社會”。人口老齡化問題在發(fā)展中國家中出現得相對較晚， 目前， 僅有少數發(fā)展中國家進入“老齡化社會”。東南亞是世界上人口老齡化速度最快的地區(qū)之一。預計到2035年，新加坡65歲以上的人口比例將占總人口的26.6%， 泰國的這一比例將達到22.8%。據國際貨幣基金組織（IMF）預測，到2050年，泰國的老年撫養(yǎng)比率將超過50%③。

根據聯合國的材料，在亞洲國家中，以2020年為例，老齡人口占總人口比例最高的依次是日本、韓國、新加坡和泰國?？梢娫跂|盟國家中，泰國的老齡人口比例僅次于新加坡?？梢哉f，泰國是東南亞發(fā)展中國家里最早進入“老齡社會”的。

（三）泰國人口老齡化快速發(fā)展的原因

導致泰國人口老齡化快速發(fā)展的主要有以下三大因素：

1. 出生率下降

在過去的20年里，泰國人口的增長率一直很低，年增長率約為0.5%。這與半個世紀前的3%的年增長率形成了鮮明的對比①。1963—1983年，泰國平均每年的出生人口過百萬，其中1977年出生率為30‰;而2013年的出生人口減少至80萬，出生率為12.5‰;預計至2033年，出生人口將減少至60萬，出生率將跌至9‰②。2020年，泰國的生育率下降至1.51%，創(chuàng)下歷史新低，新生兒登記數不到60萬。這主要是結婚率下降和離婚率升高所致。越來越多的泰國育齡男女成為“單身一族”。根據泰國內政部的資料，2020年，泰國的結婚率比上年下降17%。在泰國首都曼谷，離婚率為全國第一，高達22%③。

2. 人口預期壽命延長

據統計，在1964—1965年、 2010—2015年和2025—2030年這3個時段，泰國男性平均壽命分別為55歲、72歲和76歲;女性平均壽命則為62歲、79歲和83歲④。由于公共衛(wèi)生、營養(yǎng)和醫(yī)藥醫(yī)療情況的改善，泰國人的預期壽命水平很快提高。另有資料顯示，1970年、1990年、2000年及2003年出生時的預期壽命分別為59歲、67歲、68.55歲及71.24歲。2003年，泰國女性的平均壽命為73.53歲，男性的平均壽命為69.07歲。2020年，泰國女性的平均壽命達到76.5歲，男性為72.2歲⑤。

3. 文化因素

泰國是一個佛教國家，有許多泰國人終身出家，為僧為尼。這些人信守佛教戒律，不會建立家庭養(yǎng)育后代。據英國廣播公司報道，泰國有男僧侶30萬人，女僧侶也有上萬人，這些人大大縮小了泰國育齡人口的基數。據維基百科資料顯示，泰國的同性戀人數占總人口的8%，即有大約500萬人。在泰國同性戀是合法的，不存在對同性戀人群的社會輿論且對其有極大的包容性。他們可以組建家庭，當然他們不一定有自己的后代。

泰國在尚屬發(fā)展中國家的時候就進入“老齡社會”，這的確是一個嚴峻的考驗。面對日益嚴峻的人口老齡化形勢，泰國政府一方面采取一些權宜之計，比如鼓勵企業(yè)員工延后退休、60歲以上員工的工資收入豁免所得稅等;另一方面，政府制定出一套漸趨完善的養(yǎng)老制度，以解決老齡群體的晚年生活問題。

二、 泰國的養(yǎng)老制度

泰國的養(yǎng)老制度起源于泰國國王拉瑪五世（即朱拉隆功國王）在位時期。1902年，拉瑪五世頒布了泰國第一部《養(yǎng)老金法》，不過該法律只是為了解決政府官員退休后的養(yǎng)老福利待遇問題。1939年，該法案被兩個新的法案所取代，分別是關于政府公務員和軍人的養(yǎng)老金法案。1951年，泰國又頒布了一部新《養(yǎng)老金法》，主要針對中央政府官員，一直沿用至今。

至于普通百姓，早在1945年，泰國政府通過了第一部《社會保障法》，但實際上并沒有正式實施。直到1990年，建立普遍社會保障制度才提上議事日程。

1999年被聯合國宣布為“國際老年人年”。同年，泰國政府發(fā)表了《老年人宣言》，旨在為老年人在健康、生活、教育和免受遺棄等方面提供幫助和保護。

為應對人口老齡化問題，泰國制定了2018—2037年國家戰(zhàn)略，重點關注人力資源開發(fā)和社會平等發(fā)展。2010年，泰國修訂了《老年人法》，綜合老齡化政策，旨在提高教育質量和平等，促進儲蓄，為老年人創(chuàng)造良好的社區(qū)條件。國家戰(zhàn)略的目標是在社會、健康和生活各方面為進入“老齡社會”做好準備。

從20世紀90年代起，泰國加快了養(yǎng)老金制度建設，開始建立各層次、各類型名目繁多的退休養(yǎng)老計劃和養(yǎng)老基金，目前已經初步形成了“老齡社會”安全保障體系。下文將分3個層次加以說明：

第一類是政府公務員的養(yǎng)老制度，主要涉及政府官員和政府雇員。1951年，泰國政府通過了《養(yǎng)老金法》，規(guī)定政府官員在退休時可以按照現收現付制度（DB， Defined Benefit ）領取養(yǎng)老金，但至少要在政府部門工作25年。養(yǎng)老金有兩種領取方式，一是每月領取，計算方法為：（1/50） ×（最后一月工資額）×（服務的年數）;二是一次性領取，養(yǎng)老金的數額為（最后一月工資額）×（服務的年數）①。

1996年，泰國政府設立了政府養(yǎng)老基金（Government Pension Fund），規(guī)定1997年以后進入政府部門工作的公務員都必須參加這一基金，這之前入職的公務員仍可繼續(xù)沿用1951年的養(yǎng)老金計劃。政府養(yǎng)老基金實際上是強制性公積金計劃，由公務員和政府雙方提供資金（DC， Defined Contribution）。基金會員每月最低要為基金供款月工資的3%，最高為15%，政府再提供相應數額的供款。為補足與1951年養(yǎng)老金計劃相差的部分，政府另外再為會員提供工資的2%②。公務員60歲退休時可以一次性獲得其在基金中所積累的全部資金和利息且免繳所得稅，替代率為30%左右。政府養(yǎng)老基金由政府成立的理事會管轄，理事會由政府部門代表、會員代表和專家組成，財政部常務副部長任理事會主席。理事會設秘書長1名，秘書長是理事會成員，同時擔任基金運營團隊的行政總裁，負責基金的投資運營。原則上，政府公務員只要工作滿25年且年齡在50歲以上，即有權領取養(yǎng)老金。2017年年底，該基金成員達1028961人③。

第二類是正規(guī)企業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度。這一類包括在政府有關部門正式注冊的國有和私有工商營業(yè)機構。泰國曾于1972年設立社會保障基金 （Social Security Fund），但實際上迫于當時形勢，未能有效實行。1990年，泰國政府通過了一部《社會保障法》并建立了社會保障基金，并于同年年底成立了社會保障局，后來成為勞動和社會福利部的一部分。1990年9月，《社會保障法》適用于全國范圍內擁有20個及以上工人的企業(yè)和單位。1993年9月，社會保障基金覆蓋范圍擴大到擁有10名及以上工人的企業(yè)。從2002年4月至今，該基金擴大到擁有1名及以上工人的所有企業(yè)和單位。

社會保障基金是強制性的供款養(yǎng)老制度，所有正式注冊的公司和企業(yè)的員工都必須參加。雇員和雇主每月分別為基金供款相當于雇員月工資5%的金額。同時，政府另為基金提供相當于雇員月工資2.75%的金額，所依據的基準工資最高為15000泰銖/月。領取養(yǎng)老金須在55歲以后，而且為基金供款180個月以上。養(yǎng)老金數額為最后5年每月工資的平均數，不過這個數目最高不得超過15000泰銖/月。目前，社會保障基金大約有1500000名成員，資金總額為1.7萬億銖①。

早在1987年，泰國政府頒布了《公積金法》，在正規(guī)的私營部門推行公積金（Provident Fund）制度，鼓勵雇員為退休儲蓄。公積金是一項自愿性固定福利，由雇主和雇員達成協議，成立基金委員會負責監(jiān)管公積金。基金委員會由雇主代表和民選雇員代表組成，然后委員會將選擇基金經理。該計劃的監(jiān)管當局隸屬于證券交易委員會。雇員為公積金供款額度至少為月工資的3%但不得超過15%，雇主的供款不得少于雇員的供款。員工在離職或退休時，可一次性提取所積累的本金和利息，免繳所得稅。公積金是一個自愿養(yǎng)老項目，覆蓋面并不廣。到2003年年底，公積金項目僅覆蓋了5760家公司的1410000名雇員②。大公司一般有自己的公積金管理機構;一些小公司則可聯合起來將公積金交由一個基金管理公司管理。

2018年，泰國政府決定將公積金制度推向其他沒有實行公積金計劃的企業(yè)，通過立法將其變成強制性公積金（Mandatory Provident Fund）。根據擬議中的新法律，公積金由雇主和雇員共同繳納，而且供款比例會隨著時間的推移而增加。在前3年里，雇主和員工都必須繳納雇員月工資的3%，接下來的3年是5%，再接下來的3年是7%，之后的3年是10%。 基準工資的上限為6萬泰銖/月③。根據法律規(guī)定，擁有100名員工的公司必須在第4年之前與員工的供款相匹配;少于10人的機構必須自第4年起提供與雇員相同數額的供款;只有1名員工的機構必須從第7年開始提供相應的供款。2021年3月，泰國政府又把這種強制性公積金作為國家養(yǎng)老金（National Pension Fund）計劃，要求所有沒有建立公積金制度的企業(yè)和單位都必須參加。

截至1999年年底，泰國國有企業(yè)的公積金總額為102.136億泰銖（約合2.708億美元）。約有294979名國有企業(yè)員工享受到公積金，基金規(guī)模為1189.68億泰銖④。

第三類是非正規(guī)營業(yè)單位的養(yǎng)老金制度。此類范圍包括未在政府注冊的個體經營者、非正規(guī)機構及私立學校教師。

老年養(yǎng)老基金（Old Age Pension Fund）設立于1998年，初期僅向被保險人提供疾病、生育、傷殘和死亡津貼，以雇員的工資為基準，由雇員、雇主和政府各繳納月基準工資的1.5%。1999年以后，增加了養(yǎng)老福利，作為非正規(guī)私營部門強制性養(yǎng)老基金。雇主和雇員各自支付月工資3%的供款率，政府再增加1%。供款所依據工資最高限額為15000泰銖/月。供款須持續(xù)15年，滿55歲以后才可免稅領取所積累的養(yǎng)老金。如今，要求每一家擁有至少1名員工的公司都必須繳納老年養(yǎng)老金。目前，大約有2200萬人在非正規(guī)部門就業(yè)，但該計劃僅覆蓋了900萬人，因此，還有相當大比例的雇員沒有養(yǎng)老安全保障①。

2001年3月，泰國政府又設立退休共同基金（Retirement Mutual Fund），旨在提供一種稅收優(yōu)惠的退休投資選擇，主要針對那些沒有機會獲得政府養(yǎng)老基金或公積金的個人，以及那些希望有更多退休儲蓄的人。投資于退休共同基金的資金（包括投資于公積金或政府共同基金）可豁免不超過50萬泰銖的所得稅。從這些基金中獲得的收益在一定條件下是免稅的。然而，如果要在55歲之前贖回投資，投保人將失去之前所獲得的稅收優(yōu)惠?；饡T只有在55歲以后才有權一次性獲得儲蓄的本金和利息，并免繳所得稅。

私立教師公積金（Private Teachers Provident

Fund）是根據《私立學校法案》為私立學校的教師和校長提供的強制性固定繳款計劃。教師或校長的供款率是月工資的3%，學校老板的供款率也為月工資的3%，政府供款率是6%。政府供款的投資回報不會分撥到個人賬戶，但會保留在一個單獨的賬戶，用作教師或校長及其直系親屬的福利。教師或校長離職后，可一次性領取其所有積累基金。由于私立教師和校長的任期為5年，所以，大多數教師會在工作5年后辭職并被重新聘用。目前，泰國7688所私立學校有127034名教師和校長，基金規(guī)模為771813萬泰銖，由教育部管理。根據法案，這些資金只能投資于政府和國有企業(yè)債券或存于國有企業(yè)銀行②。

1993年，泰國出臺了一項無需繳費、完全由政府支出的老年津貼（Old-age Allowance）計劃。這是公共福利廳面向年滿60歲的老年人推出的福利項目。最初，提供每人每月200泰銖的生活補助;2006年，金額增加到500泰銖。后來發(fā)展成按年齡遞增的補貼制度，并且實現了老年人全覆蓋。年滿60歲的老年人可以親自到當地政府辦公室或流動登記處登記，每年登記一次。然后，補貼款項由本人親自到當地政府辦公室領取，或直接打入個人銀行賬戶;受益人也可以指定他人為其領取。老年津貼面向全體退休人員，所以數額并不高：60～69歲每月為600泰銖，70～79歲為700泰銖，80～89歲為800泰銖，90歲以上為1000泰銖。這項計劃在2007年耗資108.3億泰銖，預計到2021年將增加到1332.6億泰銖③。老年津貼的監(jiān)督由社會發(fā)展和福利部集中管理，由負責居民登記的地方機構負責分發(fā)。盡管覆蓋范圍的擴大和福利的深化使泰國老年人的生活有了明顯改善，但養(yǎng)老金數額仍遠少于2014年每月2647泰銖的貧困線和每天300泰銖的最低工資水平。

2015年，泰國政府又設立了“國家儲蓄基金”（National Saving Fund），面向除政府公務員以外所有15～60歲的泰國公民。會員自愿參加，每年最低繳費金額為50泰銖，最高繳費金額為13200泰銖。政府也為會員向基金供款。政府對該基金的供款分為3個年齡段： 15～30歲，其供款上限為會員儲蓄的50%，最多不得超過600泰銖;30～50歲，政府供款上限為80%，最多不得超過960泰銖;50歲以上，政府供款上限為100%，不得超過1200泰銖④。60歲開始領取養(yǎng)老金，每月領取的數額為：儲蓄的總額除以240（12個月×20年）。如果本人在80歲前去世，余額將由其繼承人領取。如果本人超過了80歲，政府將繼續(xù)照常支付養(yǎng)老金直至其去世。2017年年底，參加國家儲蓄基金的會員有546012人①。目前，48%的國家儲蓄基金成員是農民，其次是自由職業(yè)者（31%）和商人（6%），會員人數從2016年的40萬大幅增長到2020年年底的240萬②。

對無業(yè)和失業(yè)者及低收入人群，泰國政府出臺了政府福利卡（State Welfare Card）制度。2016年開始持卡人注冊工作，2017年正式施行，凡年收入不到10萬泰銖且沒有其他營利手段的泰國公民都可以申請。福利卡持有人每月可以在政府特定的“藍旗商店”領取定量的生活必需品，年收入不足3萬泰銖的持卡人可以領取價值300泰銖的生活必需品;不足10萬泰銖的可領取200泰銖的生活必需品。福利卡還包含500泰銖的府際公路交通費，以及每3個月45泰銖的燃氣折扣。福利卡每月金額為1700～1800泰銖（曼谷和周邊）和1200～1300泰銖（外府），而且消費限期為當月月底③。目前有1370萬享受福利卡待遇的持卡者，主要是老人和其他無業(yè)群體。

免費醫(yī)療制度。泰國醫(yī)療資源比較充足，設施比較完善， 全國共有927家公立醫(yī)院、 363家私人醫(yī)院、 9768家政府保健中心和25615家私人診所④。所有這些機構為6800萬泰國公民提供了99.5%的健康保護。然而，這些服務在農村地區(qū)可能缺乏，因為農村地區(qū)的醫(yī)療機構資金不足。養(yǎng)老制度中，醫(yī)療服務是很重要的一塊，直接關系養(yǎng)老生活的質量。目前泰國基本解決了“老有所醫(yī)”的問題。為政府工作的公務員、軍人和教師及其直系親屬等終身享受政府的免費醫(yī)療;所有企業(yè)員工均有企業(yè)購買的醫(yī)療保險;其他社會低收入群體，包括農民、漁民、城市貧民和流動人口等都可享受完全由政府承擔的 “30銖治百病”計劃。凡參與“30銖治百病”計劃的公民如果要看病，無論是門診還是住院，每診次只需支付30泰銖的掛號費（約合6元人民幣，月收入少于2800泰銖的公民可免交），即可得到免費的基本衛(wèi)生醫(yī)療服務，包括預防保健服務和健康促進服務，如健康體檢、計劃免疫、節(jié)育、婦女和兒童保健、艾滋病及口腔疾病預防等;兩次以下的分娩服務;門診和住院服務，如醫(yī)學檢查、治療、康復及《國家基本用藥目錄》規(guī)定的藥品和醫(yī)療用品，以及正常住院食宿等服務。

泰國醫(yī)療體系擁有先進充足的醫(yī)療設施、高水平的醫(yī)術，以及優(yōu)質的服務，這是泰國養(yǎng)老制度中的一大優(yōu)勢。除此以外，政府還對一些有特殊困難的老年人提供“特殊援助”計劃。社會發(fā)展和人力資源保障部負責為符合規(guī)定的3種情況提供援助：一是向可能受到虐待、非法剝削或遭遺棄危險的老年人提供一次性臨時財政援助（每人500泰銖）;二是協助有家庭問題的老年人獲得安全的住所、食物和衣物，每年最多3次（每人2000泰銖）;三是資助籌辦傳統葬禮（每人2000泰銖）⑤，此外還有殘疾人津貼，每人每月800泰銖。

三、泰國養(yǎng)老制度評析

（一）泰國養(yǎng)老制度的模式

關于養(yǎng)老這個世界性問題，1994年，世界銀行曾經提出“養(yǎng)老三支柱”制度模式。第一支柱是公共養(yǎng)老金，即由政府提供和實施，以使國民享有最基本的養(yǎng)老保障;第二支柱是由雇主和雇員共同繳費，為雇員積累養(yǎng)老基金，以便退休后領取;第三支柱是由個人自愿出資參與養(yǎng)老儲蓄計劃。2005年，世界銀行又發(fā)展了原來的養(yǎng)老制度模式，將“養(yǎng)老三支柱”擴大為“養(yǎng)老五支柱”制度模式，其核心是主張建立更多元化的制度模式。在泰國現行的養(yǎng)老制度中，原來的3個支柱都有所體現。但根據當前實踐來看，泰國的制度模式已經更加多元化，可以概括為六大支柱（見下表1）：

第一個支柱是政府主導的基本保障型。這種類型是強制性的，不必個人繳費，完全由政府提供資金的養(yǎng)老金計劃，覆蓋所有符合條件的老年人，但金額不高，老年津貼和政府福利卡屬于此類。

第二個支柱是政府保障型。此類型采取兩種形式：DB養(yǎng)老金制和DC養(yǎng)老金制，主要對象是公務員，實際上是由政府和公務員共同出資的養(yǎng)老制度。DB養(yǎng)老金制度即現收現付制，其資金來源是由在職人員從工資中扣除一部分交由政府財政，然后再由政府財政支付已退休人員的養(yǎng)老金。舊公務員養(yǎng)老金（Old Civil Service Pension）即屬于此種形式。DC養(yǎng)老金制度是一種公務員和政府共同供款的基金制，例如政府養(yǎng)老金（Government

Pension Fund）。

第三個支柱是雇主—雇員—政府共同出資的三方聯合保障型。主要對象是所有正規(guī)或非正規(guī)部門的企業(yè)和單位，有強制性和非強制性兩種，強制性的如社?；穑⊿ocial Security Fund）和私立教師公積金（Private Teachers Provident Fund）;非強制性的有老年養(yǎng)老金（Old Age Pension Fund）。

第四個支柱是企業(yè)自身保障型。即由政府推動、由企業(yè)主和雇員共同供款、面向所有企業(yè)的養(yǎng)老基金，如公積金（ProvidentFund）（以前為非強制性，2018年為強制性）。

第五個支柱是政府支持的個人儲蓄型。這是針對除了公務員的所有公民的一種非強制性的儲蓄養(yǎng)老計劃，為了鼓勵個人儲蓄，政府也參與出資，如國家儲蓄基金（National Saving Fund）。

第六個支柱是個人養(yǎng)老投資型。即雇員根據自己的意愿，參與稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老投資項目，如退休共同基金（Retirement Mutual Fund）。

從上述六大支柱來看，泰國的養(yǎng)老制度有兩個突出特點：一是形式多樣，根據不同社會群體的特點和經濟狀況，推出適合該群體的養(yǎng)老金制度，沒有“一刀切”，有較大的針對性;二是政府在建設養(yǎng)老制度過程中承擔了較強的社會責任，這不僅反映在積極主導和推動養(yǎng)老制度的建立和完善上，也體現在政府出資支持一些養(yǎng)老基金計劃上，如在第三和第五個支柱中，政府都參與出資，以鼓勵養(yǎng)老制度的發(fā)展;三是泰國的養(yǎng)老制度沒有一個統一的中央協調機構，各項功能分屬中央政府的各個部門，如公共衛(wèi)生部負責保健和醫(yī)療;社會發(fā)展與人力資源安全部負責規(guī)范社會關懷;財政部負責財政政策，包括為解決泰國人口老齡化問題的政策提供資金;保險委員會辦公室負責監(jiān)管保險;內政部負責監(jiān)督地方當局。

（二）泰國養(yǎng)老制度的亮點

當前，盡管泰國的養(yǎng)老制度仍然需要發(fā)展和完善，但有許多方面還是可圈可點的。

1.泰國養(yǎng)老制度中的針對性有利于應對社會群體的復雜性和多樣性

表面上看，泰國的養(yǎng)老制度凌亂龐雜，不夠統一規(guī)范，很多養(yǎng)老項目的出臺都有隨機性。當然，泰國的養(yǎng)老制度最初不是從全局和長遠的目光進行全面統籌和規(guī)劃出來的，而是一個隨著社會發(fā)展而不斷補充和完善的過程。這大概是一切制度建設發(fā)展的規(guī)律。泰國養(yǎng)老制度表面上顯得龐雜，實際上有一定合理性。任何一個社會都有復雜的人群分布，不可能用單一模式和制度解決多樣化社會群體問題，養(yǎng)老制度也是如此。泰國養(yǎng)老項目的多樣性恰好呼應了社會群體的多樣性：用政府養(yǎng)老金制度解決公務員的問題;用強制和非強制的社保基金和公積金制度解決企業(yè)員工的問題;用國家儲蓄基金制度解決個體和自由職業(yè)者的問題;用老年津貼和政府福利卡補充解決貧困階層的問題;針對泰國人不大習慣儲蓄的弊端，政府還為基金和儲蓄提供資金上的支持以資鼓勵，如國家儲蓄基金等。這種制度上的針對性，在一定程度上減少了不同群體在養(yǎng)老待遇上的鴻溝。

2.基金積累制有利于投資增值和擴大國內資本市場，促進國家經濟發(fā)展

如前所述，隨著時間的推移，在政府公務員系統，現收現付制將最終被基金積累制所取代，實際上，基金積累制已經成為泰國養(yǎng)老制度的主流。這種制度有利于將養(yǎng)老基金經由金融機構的運作參與資本市場投資，投資回報將使基金不斷擴大。當然，要選擇既安全又增值的投資項目和領域。例如，《政府養(yǎng)老基金法》就資產配置給出明確規(guī)定，要求不低于60%的資產投資于政府債券和固定收益等低風險資產，余下部分可以投資于境內股票、境外股票、房地產、股權投資基金和基礎設施，境內外股票不超過35%，海外投資不高于25%，境內外房地產不超過8%①。通過養(yǎng)老金投資，包括退休共同基金、公積金和政府退休基金的養(yǎng)老基金總額從1995年占國內生產總值（GDP）的1.3%增加到2017年的22.5%②。

3. 政府資助，鼓勵國民為養(yǎng)老儲蓄

泰國多數國民缺乏儲蓄的習慣，也較少為自己的養(yǎng)老問題多做打算。為了提升國民為養(yǎng)老儲蓄的動力，泰國政府出臺了一些由政府出資參與的個人儲蓄項目，如老年養(yǎng)老基金以雇員的工資為基準，由雇員、雇主和政府三方各繳款1.5%。面向全民的國家儲蓄基金也是由國家和個人共同繳款的。這無疑吸引了更多民眾參與養(yǎng)老基金項目。

4. 醫(yī)療制度是泰國養(yǎng)老制度中的一大特色

除了有能力購買醫(yī)療保險的人，“30銖治百病”計劃為所有群體特別是貧困階層提供了基本免費的醫(yī)療服務，解除了“有病無醫(yī)”的后顧之憂。當然，醫(yī)療保險和免費醫(yī)療所享有的醫(yī)療服務的質量是有差別的。

（三）泰國養(yǎng)老制度存在的問題

首先，養(yǎng)老金的覆蓋范圍和儲備尚有較大不足。泰國國家經濟和社會發(fā)展委員會報告稱，2020年，在3790萬泰國勞動力中，1750萬人擁有社會保障計劃， 包括養(yǎng)老基金、 公積金和社會保障基金①，剩下的近2000萬人屬于非正規(guī)工人，他們沒有任何退休儲蓄基金的保障。參加國家儲蓄基金的也只有240萬人。在正規(guī)員工中實行的公積金，參與的比例也只有22%。一個參與社?；鸬姆钦?guī)員工退休后，每月最多可以得到2400泰銖，外加600泰銖的老年津貼，然而這也遠遠低于每月平均消費的8000～9000泰銖②。據一項評估報告，泰國目前用于老年養(yǎng)老金和其他老年收入保障方案的總開支占國內總產值的1.8%，低于中國、蒙古、韓國和越南等國。目前，這筆開支的三分之二以上（國內總產值的1.3%）是公務員養(yǎng)老金，其余的開支主要是老年津貼（國內總產值的0.4%）③。據2019年的統計，泰國90%以上的老年人都有養(yǎng)老金和老年津貼，但實際上實惠仍很有限。在泰國享受到各種養(yǎng)老金計劃、津貼和購物卡的老年人占老年人總數的93%，其中，只享有老年津貼的老年人占51%; 享有老年津貼加福利卡的老人占33%;只有福利卡的老年人占3%; 享有政府退休金的退休公務員占6%。然而，仍然有7%的老年人沒能享受到任何養(yǎng)老金和老年津貼。在享有供款的退休金計劃方面，有48%的老年人沒有參加任何供款退休項目，有44%的老年人參加了社會保障基金項目，只有6%的老年人參加了國家儲蓄基金項目④?？梢?，泰國在養(yǎng)老金的覆蓋率方面還要做很大的努力。另外，大部分養(yǎng)老金的替代率較低，只有政府公務員退休金的替代率較高，除了能滿足退休生活的需要，大部分養(yǎng)老金數額都很少，不足以維持養(yǎng)老的需求。

其次，各種不同的養(yǎng)老基金和項目是依據不同的就業(yè)部門和社會群體來設置的， 管理分散， 沒有一個職能部門統管各類養(yǎng)老金和養(yǎng)老項目。例如，高齡津貼是由社會發(fā)展與福利部進行管理的;社會保障基金由勞動部社保辦公室管理;公務員的退休基金則是由財政部管理。盡管泰國有一個集中統一的關于養(yǎng)老事業(yè)的決策機構“國家老齡公民委員會”， 但具體操作機構仍是分散的。這樣，在整個國家的養(yǎng)老事業(yè)的管理上，很容易造成資源浪費、 增加行政成本， 也會降低管理的行政效率。

再次，并非制度本身問題，而是泰國民眾的文化傳統和理財習慣問題。泰國民眾大多不習慣儲蓄，即便儲蓄，也選擇最低限度標準，這不利于基金的高效積累。另外，多數下層民眾缺乏金融理財意識，他們不愿意去參與自己不了解的、有風險的儲蓄和投資項目，因此，要推動養(yǎng)老制度的成熟和完善，泰國政府和社會需要對民眾進行儲蓄意義和金融知識等內容的教育和宣傳。

四、未來泰國養(yǎng)老制度的發(fā)展

2021年3月30日，泰國政府決定起草國家基本養(yǎng)老基金法案，準備設立國家養(yǎng)老基金（National Pension Fund），并將于2023年實行，以完善養(yǎng)老制度。這一法案一旦實施，將強制所有企業(yè)雇主和雇員參加這一計劃。根據該法案，雇員和雇主都必須按累進比率繳納基金。在第1—3年，雙方要分別繳納雇員工資的3%，第4—6年上升到5%， 第7—9年上升到7%， 直至10%。涉及的人群年齡為15 ～ 60歲， 所依據的基準月收入最多可達6萬泰銖。然而， 如果雇員每月收入低于1萬泰銖， 則只需雇主繳納。與此同時， 員工可以選擇向該基金投入更多資金，最高可達工資的30%①。 這將有利于擴大泰國養(yǎng)老制度的覆蓋面，促進其進一步完善。但法案同時也引發(fā)不同意見， 部分人士認為此舉會增加企業(yè)的經濟壓力，不利于企業(yè)的發(fā)展。實際上， 任何制度都存在利弊， 關鍵是實現最大程度的趨利除弊。究竟如何，? 還有待觀察。

目前，泰國政府調整和實施《2020—2022老年人行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），旨在提高老年人的生活質量，使他們發(fā)展成為一支社會穩(wěn)定力量?！缎袆佑媱潯范卮偬﹪癖姙閷淼睦夏晟钭龊脺蕚?，要求18～59歲民眾關懷老年人群體。政府將提供更多機會幫助退休人員繼續(xù)就業(yè)，其目標是在2021年讓19.5萬名泰國老年人就業(yè);號召年輕人回到自己的家鄉(xiāng)和家庭照顧老年人。在這方面，政府撥出預算為地方創(chuàng)造更多就業(yè)機會。此外，隨著新生兒的減少，村社小學的一些富余設施將建成老年人社區(qū)發(fā)展中心②。

歸根結底，要解決好養(yǎng)老問題，最根本的是要發(fā)展生產力，增加社會財富和政府財政收入。要做到這一點，政府的首要任務是加速國家產業(yè)結構調整，促進勞動密集型產業(yè)向技術密集型產業(yè)轉變;通過技術引進，鼓勵創(chuàng)意經濟、數字經濟發(fā)展;鼓勵推遲退休，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，為老年人再就業(yè)提供便利;鼓勵生育，引進外勞，遏制勞動力快速減少的趨勢。

（責任編輯： 唐? ?卉）