羅 靖，武 衛(wèi)，李 鑫，佘麗娜

（1.云南省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究院，云南 昆明650051； 2. 云南省政務(wù)服務(wù)中心，云南 昆明650118；3. 昆明學(xué)院，云南 昆明650200）

0 引言

2015年習(xí)近平主席在氣候變化巴黎大會(huì)上提出中國將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)。2020年9月中國再次明確“力爭(zhēng)于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。同年12月在氣候雄心峰會(huì)上進(jìn)一步明確了單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重、森林蓄積量、風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量等碳達(dá)峰指標(biāo)。2021年1月，國家生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，明確提出推動(dòng)部分地區(qū)和行業(yè)碳達(dá)峰先行先試?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“降低碳排放強(qiáng)度，支持有條件的地方率先達(dá)碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案”，并在2021年8項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之中進(jìn)行了部署。

“十四五”時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的攻堅(jiān)期和關(guān)鍵期，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，必須緊緊牽住降碳減污這個(gè)“總引擎”和“牛鼻子”。云南省第十三屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議提出“十四五”期間云南生態(tài)文明建設(shè)排頭兵要取得新進(jìn)展。為此，推動(dòng)云南碳排放盡早達(dá)峰，不僅有助于全面提升我省在新發(fā)展格局中的貢獻(xiàn)度、嵌入度和價(jià)值鏈地位，還有助于協(xié)同推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的高水平保護(hù)，使云南成為強(qiáng)大國內(nèi)市場(chǎng)與南亞東南亞國際市場(chǎng)之間的戰(zhàn)略紐帶，“大循環(huán)、雙循環(huán)”發(fā)展格局的重要支撐。

1 云南碳減排取得的成效

近年來，云南牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，持續(xù)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)和“八個(gè)標(biāo)志性戰(zhàn)役”，持續(xù)把低碳發(fā)展、減少溫室氣體排放作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2017年《云南省“十三五” 控制溫室氣體排放工作方案》提出推動(dòng)全省碳排放2025年左右達(dá)到峰值，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域開展碳排放達(dá)峰先行先試。經(jīng)過多年努力，云南省溫室氣體排放總量得到有效控制，截至2019年，全省碳強(qiáng)度較2015年降低30.23%，已超額完成“十三五”期間國家下達(dá)云南省單位地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)總值CO2排放量降低至18%的目標(biāo)任務(wù)。

1.1 不斷優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)體系結(jié)構(gòu)

“十三五”以來，云南省大力發(fā)展八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和打造世界一流“綠色能源”“綠色食品”和“健康生活目的地”三張牌，積極構(gòu)建“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)+支柱產(chǎn)業(yè)+新興產(chǎn)業(yè)” 迭代為特征的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。工業(yè)領(lǐng)域碳減排成效明顯，2019年度工業(yè)單位CO2排放量較2015年度降低28%；低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)，2018年全省化肥施用量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長。

1.2 大力推進(jìn)低碳發(fā)展試點(diǎn)示范

近年來，昆明市、玉溪市、普洱市思茅區(qū)等3個(gè)國家低碳試點(diǎn)城市建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)；全省加強(qiáng)廢棄物資源化利用和低碳化處理，大力推廣廢舊農(nóng)地膜再生資源綜合利用、秸稈綜合利用、磷石膏制磚利用、低碳節(jié)水農(nóng)作物種植灌溉系統(tǒng)等先進(jìn)低碳技術(shù)；2016-2019年全省組織開展30余個(gè)低碳社區(qū)建設(shè)，舉辦低碳節(jié)約生活方式、綠色出行等各類實(shí)踐活動(dòng)；同時(shí)結(jié)合脫貧攻堅(jiān)工作，積極發(fā)揮試點(diǎn)社區(qū)引導(dǎo)示范作用。

1.3 積極推進(jìn)低碳城鎮(zhèn)化

城鄉(xiāng)低碳化建設(shè)和管理水平明顯提升，低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，市區(qū)公共交通出行分擔(dān)率逐步提高，道路運(yùn)輸清潔燃料車及新能源車輛不斷增加，截至2019年全省新增新能源公交汽車約1000輛；省內(nèi)新增綠色建筑面積占比逐年增加，2019年約占年度新增建筑總量的58%。

1.4 穩(wěn)步推進(jìn)碳交易市場(chǎng)建設(shè)

“十三五”期間，云南按照國家統(tǒng)一部署，大力推進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)碳市場(chǎng)配額分配、碳排放報(bào)告核查核算及溫室氣體清單編制等工作，鼓勵(lì)各類企業(yè)自主披露溫室氣體排放信息；同時(shí)聯(lián)合多個(gè)部門及科研機(jī)構(gòu)，建立完善森林碳匯精準(zhǔn)扶貧等創(chuàng)新機(jī)制，為參與全國碳排放權(quán)交易打下了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

2 存在的主要問題

云南碳減排雖然取得了一定的進(jìn)展和成效，但仍存在對(duì)碳達(dá)峰碳中和的戰(zhàn)略決策認(rèn)識(shí)不夠，碳達(dá)峰指標(biāo)設(shè)置保守，基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不足，碳鎖定效應(yīng)明顯等問題。

2.1 對(duì)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略決策認(rèn)識(shí)不夠

新發(fā)展理念在新的歷史條件下的轉(zhuǎn)變，非常艱巨。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依賴“高碳”投資的發(fā)展階段已經(jīng)過去，發(fā)展思維需要與時(shí)俱進(jìn)，避免通過“高碳”增長方式實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長。當(dāng)前，一些地區(qū)和部門還沒有從“暢通國內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)”的戰(zhàn)略思維下，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型問題，更沒有充分認(rèn)識(shí)到碳減排的迫切性。全省州市、縣氣候變化影響風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制遠(yuǎn)未形成，爭(zhēng)取更大碳排放空間的慣性思維依然存在。從發(fā)展規(guī)律來看，通過減少高載能產(chǎn)品產(chǎn)量來加快降碳的模式在中短期內(nèi)難以取得顯著效果。因此，盡早碳達(dá)峰最大的困難在于新發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和貫徹落實(shí)。

2.2 部分地區(qū)達(dá)峰目標(biāo)設(shè)置趨于保守

當(dāng)前，雖然已有部分州市率先提出了碳達(dá)峰目標(biāo)，但仍有一些地區(qū)提出的峰值目標(biāo)相對(duì)保守，有些地方甚至仍未提出明確的達(dá)峰目標(biāo)。較早開展研究并提出碳達(dá)峰時(shí)間的地區(qū)，其峰值目標(biāo)年仍然需要進(jìn)一步修正和調(diào)整。省級(jí)達(dá)峰目標(biāo)超前于州市、縣級(jí)目標(biāo)，導(dǎo)致州市、縣級(jí)碳達(dá)峰目標(biāo)和配套措施無法有力支撐省級(jí)目標(biāo)完成。

2.3 碳鎖定效應(yīng)（TIC）仍是達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要障礙

一是疫情后各地在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，缺少新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，依然按照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，擴(kuò)張發(fā)展高耗能高載能產(chǎn)業(yè)，極有可能引發(fā)煤炭消費(fèi)量的急速反彈。二是在大面積可再生能源上網(wǎng)的情況下，可再生能源增量比較迅速，傳統(tǒng)電網(wǎng)儲(chǔ)能和調(diào)峰穩(wěn)定的安全運(yùn)行面臨較大挑戰(zhàn)。如何保障電網(wǎng)安全運(yùn)行和儲(chǔ)能調(diào)峰各種機(jī)組的協(xié)調(diào)穩(wěn)定運(yùn)行是亟待解決的問題。三是部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期偏重高碳行業(yè)。盡管在“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”方面做了很多努力，但部分地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重依然偏高，短期內(nèi)還難以扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠重化工業(yè)拉動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情況。有些地區(qū)雖已提出達(dá)峰目標(biāo)，但同時(shí)又上馬一些新的高能耗項(xiàng)目和工程，如果不能采取合理措施加以控制，將難以保證峰值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是部分地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)長期以高碳能源為主，能源生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)榷紘@煤炭建設(shè)，但由于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化產(chǎn)生了巨大的剛性能源需求，或受限于可再生能源稟賦不足導(dǎo)致開發(fā)潛力有限，高碳能源供應(yīng)格局短期內(nèi)無法改變，導(dǎo)致推動(dòng)碳排放達(dá)峰工作較為艱巨。

2.4 基礎(chǔ)能力難以為碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供充分支撐

目前，各地溫室氣體排放相關(guān)的統(tǒng)計(jì)體系仍不夠完善，缺乏相關(guān)基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，難以為碳達(dá)峰分析提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。部分州市和縣區(qū)還未建立較為詳細(xì)的溫室氣體排放清單，對(duì)行業(yè)溫室氣體排放的核算也較為薄弱，因此也難以為碳達(dá)峰分析提供有效支持。此外，各地分析碳達(dá)峰目標(biāo)和路徑采用的方法參差不齊，合理性、科學(xué)性和可操作性缺少充分論證，嚴(yán)重影響了碳達(dá)峰目標(biāo)和路徑的設(shè)定。此外，相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的研究能力和資金、技術(shù)等要素支持也亟待加強(qiáng)。

3 政策建議

3.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，爭(zhēng)取碳達(dá)峰戰(zhàn)略主動(dòng)

當(dāng)前，不少地方尚未充分認(rèn)識(shí)到碳達(dá)峰對(duì)各地發(fā)展的倒逼要求，在統(tǒng)籌謀劃“十四五”發(fā)展規(guī)劃時(shí)依然存在“高碳”思維。“十四五”新建的高碳項(xiàng)目也給全省碳達(dá)峰目標(biāo)帶來壓力。各地要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)定不移地把碳達(dá)峰作為研究部署“十四五”規(guī)劃方案的重要抓手和緊迫政治任務(wù)，堅(jiān)持將碳達(dá)峰與“美麗云南”建設(shè)目標(biāo)相結(jié)合，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)先行先試，形成工作合力，確保降碳減污落地見效。盡快出臺(tái)《云南省2025年前二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)實(shí)施方案》，鼓勵(lì)能源、交通、鋼鐵、建材、有色等重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)行業(yè)制定碳達(dá)峰專項(xiàng)行動(dòng)方案，持續(xù)推動(dòng)相關(guān)政策工具及措施取得實(shí)效。探索建立省級(jí)低碳轉(zhuǎn)型專項(xiàng)基金，以此推動(dòng)化石能源產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型。

3.2 狠抓重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)，確保全省碳達(dá)峰盡早實(shí)現(xiàn)

全省各地在發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資源稟賦等方面存在較大差距，各州市、縣應(yīng)堅(jiān)持差異化責(zé)任原則，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快制定區(qū)域達(dá)峰方案，開展達(dá)峰行動(dòng)，研究提出各地分階段達(dá)峰路線圖及達(dá)峰時(shí)限、重點(diǎn)任務(wù)。滇中新區(qū)、國家及省級(jí)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)所屬州市等“領(lǐng)頭羊”地區(qū)應(yīng)積極主動(dòng)作為，率先提出并實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。各地應(yīng)結(jié)合地方發(fā)展特點(diǎn)，統(tǒng)籌推動(dòng)全省產(chǎn)業(yè)、能源、交通等結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展“三低”試點(diǎn)示范工程（低碳生產(chǎn)、低碳建筑、低碳生活），實(shí)施碳達(dá)峰和空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)協(xié)同管理。開展工業(yè)低碳技術(shù)項(xiàng)目庫建設(shè)，研究制定高碳產(chǎn)業(yè)名錄。推動(dòng)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”和多式聯(lián)運(yùn)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索協(xié)同控制溫室氣體和污染物排放的新舉措和新機(jī)制。

3.3 加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完善碳排放治理體制機(jī)制

各地應(yīng)在 “十四五”煤炭消費(fèi)總量控制基礎(chǔ)上，確定減煤路徑及措施，確保煤炭消費(fèi)占比持續(xù)快速降低。優(yōu)先選擇應(yīng)用化石能源替代、原料工藝優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等源頭治理措施，大力發(fā)展特高壓輸電線路，加快實(shí)施終端能源電氣化，不斷提高可再生能源消納能力。強(qiáng)化落實(shí)政府主體責(zé)任，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核問責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)碳達(dá)峰行動(dòng)效果及各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估督察。強(qiáng)化財(cái)政資金引導(dǎo)作用，擴(kuò)大碳匯投融資渠道，實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)及重點(diǎn)環(huán)節(jié)價(jià)格調(diào)控激勵(lì)措施。探索開展碳市場(chǎng)建設(shè)和配額有償分配制度建設(shè)。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，通過價(jià)格、財(cái)稅及交易等市場(chǎng)手段，充分激發(fā)各類企業(yè)、家庭和個(gè)人低碳行為和綠色消費(fèi)理念。

3.4 加大科技創(chuàng)新力度，推進(jìn)技術(shù)研發(fā)和工程示范

建議在云南省“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃中提出全省碳達(dá)峰科技發(fā)展戰(zhàn)略和行動(dòng)方案。將碳約束指標(biāo)貫穿于“十四五”全省科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)碳減排技術(shù)研發(fā)和推廣，設(shè)立低碳重點(diǎn)專項(xiàng)，針對(duì)低碳能源、產(chǎn)品、技術(shù)、碳減排管理等開展科技創(chuàng)新。加強(qiáng)碳減排科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)難點(diǎn)攻關(guān)，協(xié)同相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和力量開展碳排放動(dòng)力因素、減排機(jī)制措施、管控技術(shù)等關(guān)鍵核心技術(shù)問題攻堅(jiān)。加快碳捕集利用與封存（CCUS）技術(shù)、儲(chǔ)能和智能電網(wǎng)、可再生能源發(fā)電、新能源乘用車和氫燃料電池汽車、非CO2溫室氣體減排等技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。采用產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的模式推進(jìn)核能小型化技術(shù)、能源系統(tǒng)智能化、提前儲(chǔ)備負(fù)排放等技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化成示范應(yīng)用。制定低碳技術(shù)和革命性低碳技術(shù)研發(fā)路線圖和投資計(jì)劃，部署推廣低碳技術(shù)研發(fā)和示范，依托可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)設(shè)立碳中和示范區(qū)，開展低碳/ 脫碳技術(shù)大規(guī)模集成示范積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)各國低碳/ 脫碳技術(shù)轉(zhuǎn)移與交流。