以“兩江新區(qū)”為例的國家級新區(qū)財(cái)政科技政策效果評價(jià)

陳 娟 陳 勇

（1.重慶工商大學(xué),重慶 404100；2.重慶科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院,重慶 404100）

1 引言

以科技創(chuàng)新驅(qū)動區(qū)域發(fā)展是國家級新區(qū)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的方式，也是政府財(cái)政大力支持的重要探索[1]。2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持國家級新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，相關(guān)財(cái)政政策要著力提升關(guān)鍵領(lǐng)域科技創(chuàng)新能力，打造強(qiáng)競爭力的創(chuàng)新平臺，瞄準(zhǔn)前沿技術(shù)攻關(guān)。在此背景下，本文以兩江新區(qū)為例，從政策工具和科技活動兩個(gè)視角探索國家級新區(qū)財(cái)政科技政策及其效果，分析現(xiàn)有兩江新區(qū)財(cái)政科技政策存在財(cái)政科技資金投入不足、企業(yè)依賴性強(qiáng)、科技成果轉(zhuǎn)化欠缺等問題，最后提出了四條針對性的建議：一是突出政策目標(biāo)導(dǎo)向性；二是增強(qiáng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)杠桿力；三是加快科研成果產(chǎn)業(yè)化；四是完善科技政策監(jiān)管控。

2 兩江新區(qū)財(cái)政科技政策及效果分析

2.1 政策工具及其效果分析

兩江新區(qū)是我國重要的國家級開發(fā)開放新區(qū)，具備國家級新區(qū)、中國（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)核心區(qū)以及中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目核心區(qū)“三區(qū)”疊加優(yōu)勢，是重慶數(shù)字化、智能化發(fā)展的重要“智慧之城”。自新區(qū)設(shè)立以來，市政府先后主要推出了《重慶兩江新區(qū)加快科技創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展暫行辦法〔2015〕》《重慶兩江新區(qū)促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展辦法〔2017〕》《重慶兩江新區(qū)促進(jìn)科技創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的若干政策〔2019〕》等財(cái)政政策，以支持區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新發(fā)展。借鑒關(guān)成華等（2018）對科技政策的多維分析理論，可將科技政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型三類[2]。

第一，需求型財(cái)政科技政策：拉動力逐漸加強(qiáng)。兩江新區(qū)的需求型財(cái)政科技政策主要體現(xiàn)在對科技成果轉(zhuǎn)化的拉動上，即通過采購、貿(mào)易管制等措施積極開拓、穩(wěn)定新技術(shù)應(yīng)用市場，從而促進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)。新區(qū)此類政策最先只有政府直接優(yōu)先購買的形式，拉動力較弱；最新的政策通過獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)市場購買科技成果[3]，可見政策不斷優(yōu)化，財(cái)政的杠桿作用得到越來越好的發(fā)揮。

第二，供給型財(cái)政科技政策：推動力成效突出。推動型科技政策是兩江新區(qū)鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要工具[4]。兩江新區(qū)供給型財(cái)政科技政策呈現(xiàn)多元化，囊括人才激勵(lì)、企業(yè)支持、辦公場所租賃補(bǔ)貼、創(chuàng)新載體平臺扶持等各個(gè)要素領(lǐng)域，其經(jīng)費(fèi)也占據(jù)財(cái)政科技支出的重要部分[5]。政府通過對生產(chǎn)要素的大力支持來改善科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的要素供給，從而推動科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)。截至2019年底，兩江新區(qū)科技型企業(yè)有1 298家，高新技術(shù)企業(yè)有409家，人才落戶持續(xù)升溫，為新型材料、生物醫(yī)療、大數(shù)據(jù)、人工智能等重要科技產(chǎn)業(yè)提供了巨大的活力。

第三，環(huán)境型財(cái)政科技政策：科創(chuàng)環(huán)境得到改善。兩江新區(qū)通過金融、稅收、法律等環(huán)境的改善來為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新活動提供有利條件，進(jìn)而間接影響并促進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)。稅收方面，通過減免企業(yè)所得稅、高層次人才個(gè)人所得稅以及交易費(fèi)用、成果轉(zhuǎn)化費(fèi)用的稅費(fèi)返還等方式，減輕高科技企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)企業(yè)引進(jìn)高層次人才、進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研發(fā)。金融方面，通過貸款貼息、保險(xiǎn)補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式對科技研發(fā)給予支持，解決科技研發(fā)的資金問題。此外，新區(qū)財(cái)政對知識產(chǎn)權(quán)、專利發(fā)明進(jìn)行大力度地鼓勵(lì)，且成效顯著。截至2019年末，新區(qū)有效發(fā)明專利數(shù)累計(jì)達(dá)2 700件，萬人發(fā)明專利擁有量超30件，實(shí)施高價(jià)值專利組合培育2項(xiàng)。

2.2 科技活動及其效果分析

科技政策有其獨(dú)特的作用與規(guī)律，這種規(guī)律和特點(diǎn)是制定財(cái)政科技政策時(shí)需要考慮的重點(diǎn)問題。為了更好地分析兩江新區(qū)財(cái)政科技政策的效果，按照科技活動的基本過程可以將其劃分為基礎(chǔ)研究、研究與開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化三階段，從科技活動的維度進(jìn)行分析。

第一，基礎(chǔ)研究階段持續(xù)加強(qiáng)，夯實(shí)科研基礎(chǔ)。新區(qū)財(cái)政對基礎(chǔ)研究的科技政策主要體現(xiàn)在支持科創(chuàng)平臺、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、院士專家工作站、創(chuàng)新載體品牌的建設(shè)上，包括引入人才、出資建設(shè)、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等方式。在建設(shè)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈之際，作為科技創(chuàng)新中心的核心區(qū)，新區(qū)2019年新增的市級新型高端研發(fā)平臺有6個(gè)，占全市3/4，市級以上研發(fā)機(jī)構(gòu)累積達(dá)280家，為科技基礎(chǔ)研發(fā)提供了較好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，研究與開發(fā)階段投入加大，鼓勵(lì)科技研發(fā)。從已有政策可見，新區(qū)對科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展這一階段的支持政策很多，且具有一定的針對性。同時(shí)新區(qū)財(cái)政設(shè)立了多種項(xiàng)目基金與補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，2019年，兩江新區(qū)財(cái)政科技支出總額6.05億元，同比增長0.5 %，主要支出在科技企業(yè)培養(yǎng)、高新技術(shù)研究與發(fā)展等方面[6]。

第三，產(chǎn)業(yè)化階段政策略顯單一，成效不太明顯。新區(qū)在產(chǎn)業(yè)化階段的科技政策主要是對科技成果轉(zhuǎn)化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，同時(shí)也對購買科技成果的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助。此外對新區(qū)研發(fā)或生產(chǎn)的科技創(chuàng)新產(chǎn)品，在同等質(zhì)量同等價(jià)格的原則下，優(yōu)先納入政府采購和融資租賃以及推廣應(yīng)用之中；對采用科技創(chuàng)新產(chǎn)品的企業(yè)可讓其與新區(qū)財(cái)政扶持相關(guān)政策掛鉤，嘗試實(shí)行抵扣性付款。

3 兩江新區(qū)財(cái)政科技政策存在的問題

3.1 政府財(cái)力吃緊，拉動力欠缺

地方政府的財(cái)力在一定程度上有限，財(cái)政科技支出較少，加上新區(qū)需求型財(cái)政科技政策較少，財(cái)政對科技創(chuàng)新缺乏拉動力[7]。一是相對規(guī)模不足，2019年新區(qū)財(cái)政科技支出6.05億元，占一般公共預(yù)算支出2.25 %，低于全國平均水平3.99 %，相對規(guī)模有待擴(kuò)大；二是支持力度不足，新區(qū)財(cái)政科技政策偏重于對中小微企業(yè)科技創(chuàng)新的激勵(lì)和扶持，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、AI等先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域的財(cái)政支持力度不足，技術(shù)攻關(guān)難度較大；三是需求政策不足，從新區(qū)現(xiàn)有的財(cái)政科技政策可見，新區(qū)政策重點(diǎn)在于對科學(xué)技術(shù)發(fā)展的研究與開發(fā)階段的支持，體現(xiàn)為推動力，需求型財(cái)政科技政策力量相對薄弱。

3.2 企業(yè)創(chuàng)新不足，依賴性較高

隨著新區(qū)對企業(yè)科技創(chuàng)新支持力度的不斷加大，區(qū)內(nèi)中小微企業(yè)對財(cái)政科技支出及其他支出政策的依賴程度上升，科技創(chuàng)新能力處于較低水平。一是企業(yè)成長緩慢，新區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)以中小微企業(yè)為主[8]，現(xiàn)有的科研機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新平臺發(fā)展也處于較低級階段，科技創(chuàng)新能力較弱，與沿海城市的高新技術(shù)企業(yè)相比差距頗大；二是龍頭項(xiàng)目不多，新區(qū)的科研工作在大數(shù)據(jù)、生物工程、人工智能等重要領(lǐng)域均有涉獵，但成效一般，沒有龍頭項(xiàng)目，也沒有顯著的科技創(chuàng)新突破；三是道德風(fēng)險(xiǎn)隱患，科技投入的增大勢必會帶來企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)，即企業(yè)對財(cái)政科技支出及其他政策支出的依賴度上升，喪失自主創(chuàng)新、盈利的能力。當(dāng)前新區(qū)未有明顯的道德風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，但在制定財(cái)政科技政策的時(shí)候仍需考慮此類問題的存在。

3.3 成果轉(zhuǎn)化有限，引導(dǎo)性欠佳

新區(qū)在基礎(chǔ)研究和研究與開發(fā)階段的成效顯著，但科技成果轉(zhuǎn)化并不多，用于產(chǎn)品市場的成果更少，這與現(xiàn)有政策對產(chǎn)業(yè)化的引導(dǎo)不足息息相關(guān)。一是政策目標(biāo)缺乏導(dǎo)向性，新區(qū)在發(fā)揮政府政策創(chuàng)新引導(dǎo)作用時(shí)未能更好地發(fā)揮市場主體的活力，政策目標(biāo)比較分散，對區(qū)內(nèi)平臺建設(shè)、項(xiàng)目扶持缺乏明晰的目標(biāo)和界定，事事兼顧便失去了重點(diǎn)；二是人才引進(jìn)缺乏針對性，新區(qū)對人才引進(jìn)的政策涉及住房補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、落戶補(bǔ)貼、一次性獎(jiǎng)勵(lì)等多個(gè)領(lǐng)域[9]，具有一定的政策競爭優(yōu)勢，但政策對不同領(lǐng)域、不同層次的人才缺乏針對性的具體措施；三是政策制定缺乏靈活性，新區(qū)對企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)科技創(chuàng)新進(jìn)步的激勵(lì)方式多為直接的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，缺乏政策的靈活性。

4 完善兩江新區(qū)財(cái)政科技政策的建議

4.1 突出政策目標(biāo)導(dǎo)向性，優(yōu)化科技發(fā)展的導(dǎo)航儀

在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，充分梳理本區(qū)科技優(yōu)勢、了解科研市場前景，制定明確的短期、中長期發(fā)展目標(biāo)，并由上而下貫徹發(fā)展目標(biāo)，上下合力推動科技創(chuàng)新發(fā)展[10]。還可通過增加項(xiàng)目配套資金、財(cái)稅組合政策、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式，對不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)的科技創(chuàng)新進(jìn)行差異性支持，高效發(fā)揮財(cái)政政策對科技創(chuàng)新的引導(dǎo)作用。在新區(qū)財(cái)政科技支出經(jīng)費(fèi)有限的前提下，將問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向作為政策制定的出發(fā)點(diǎn)，充分利用有限的財(cái)政資金，使之在科技研發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮更好的導(dǎo)航作用。

4.2 增強(qiáng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)杠桿力，硬化科技發(fā)展的雙尾翼

科技創(chuàng)新持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展既需要財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持，也需要市場資源的大量投入。財(cái)政直接補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)具有顯性的激勵(lì)作用，但此類經(jīng)費(fèi)缺乏杠桿力和靈活性，在資金有限的情況下能夠發(fā)揮的效果也是有限的[11]。新區(qū)不妨加快完善金融市場改革與創(chuàng)新的工作，通過銀行、信貸、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)金融業(yè)化解不良資產(chǎn)和促進(jìn)科技發(fā)展的能力，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿力作用，以有限的財(cái)政資金撬動更大的科技創(chuàng)新成效。還可以通過完善配套政策措施充分調(diào)動商業(yè)銀行增加信貸投放的積極性，形成銀行、證券、保險(xiǎn)等多方面擴(kuò)大融資，為科研事業(yè)提供長期穩(wěn)定的資金支持，從而發(fā)揮科技資金的尾翼穩(wěn)定作用。

4.3 加快科研成果產(chǎn)業(yè)化，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的噴射機(jī)

現(xiàn)新區(qū)對科研成果需求側(cè)的拉動政策較少，建議適度加強(qiáng)財(cái)政政策的拉動力作用。政策拉動力體現(xiàn)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化方面，產(chǎn)業(yè)化是科技活動的最后一個(gè)階段，也是科學(xué)技術(shù)研究經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值的集中體現(xiàn)[12]。除了對科研成果轉(zhuǎn)化的獎(jiǎng)勵(lì)之外，可以加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化的宣傳推廣工作，強(qiáng)化科技推廣服務(wù)建設(shè)體系，為科研成果轉(zhuǎn)化助力，推動科技高速、高質(zhì)量發(fā)展。還可以通過建立科研與產(chǎn)業(yè)化的對接渠道，深化產(chǎn)學(xué)研融合發(fā)展，加快新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新材料、新裝置等科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展，進(jìn)而打造拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。

4.4 完善科技政策監(jiān)管控，細(xì)化科技發(fā)展的檢測器

財(cái)政政策的制定、執(zhí)行都需要有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管，新區(qū)可在其官方平臺公開更詳細(xì)的政務(wù)信息和數(shù)據(jù)，以便公眾和有關(guān)機(jī)構(gòu)部門對其過程進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)可以制定一個(gè)動態(tài)的績效考核機(jī)制，根據(jù)不同的領(lǐng)域確定具體化、定量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，對靈活的財(cái)政科技政策及其社會效益、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行評價(jià)，淡化“唯項(xiàng)目”傾向[13]。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)管理，實(shí)行追蹤問責(zé)制度，落實(shí)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)每一個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，逐級考核問責(zé)。著力控制政策的導(dǎo)向性和正確性，充分發(fā)揮財(cái)政政策對科技發(fā)展的檢測器作用，保證政策的順利實(shí)施和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。