“雙重遵從”原則下的境外檔案管理

張 磊 李艷平

（中國港灣工程有限責(zé)任公司，北京 100027）

“一帶一路”倡議下，國有企業(yè)加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，在境外“投棋布子”。在此過程中產(chǎn)生了大量檔案，這些境外檔案是境外國有資產(chǎn)的重要組成部分，在政治環(huán)境復(fù)雜、法律規(guī)范限制、保管和運(yùn)輸成本高的情況下，檔案管理面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)如下：

1）檔案管理機(jī)制“松耦合”。境外檔案管理基本實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的工作機(jī)制，駐外機(jī)構(gòu)大多配備兼職檔案員，但檔案資料難以集中保管，尤其是項(xiàng)目檔案多存于項(xiàng)目所在地。這種管理機(jī)制盡管明確了基本的職責(zé)分工，卻沒有強(qiáng)制性約束，實(shí)際運(yùn)行中，管理架構(gòu)比較松散，管理效能低。

2）檔案管理制度“寬容忍”。母公司根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定制定本單位駐外機(jī)構(gòu)檔案管理辦法，但考慮屬地法律法規(guī)、業(yè)主要求和軟硬件環(huán)境差異等因素，制度要求普遍寬泛。

3）檔案信息化建設(shè)“慢響應(yīng)”。境外機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行中雖會產(chǎn)生大量電子文件，但受業(yè)務(wù)管理平臺多、數(shù)據(jù)分散、企業(yè)信息化建設(shè)與檔案業(yè)務(wù)建設(shè)脫節(jié)等因素限制，母公司檔案數(shù)字化管理平臺推廣受阻。

1 境外檔案管理的現(xiàn)實(shí)制約

為有效指導(dǎo)中資企業(yè)科學(xué)開展境外檔案管理工作，專家提出“雙重遵從”原則，即境外檔案管理要在遵從所在國家或地區(qū)相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，遵從我國檔案規(guī)定。因此，所在國家或地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)對境外檔案管理工作會產(chǎn)生一定的制約，主要表現(xiàn)下以下幾方面：

1）檔案保管期限。駐外機(jī)構(gòu)在確定檔案保管期限時需要滿足所在國家或地區(qū)專業(yè)法律中的有關(guān)規(guī)定。如一些國家或地區(qū)對企業(yè)注冊登記、稅務(wù)等檔案的保管期限有非常明確的要求。

2）檔案保管地和流向。不同國家或地區(qū)對檔案的保管地和流向有明確規(guī)定。如吉布提稅法規(guī)定，需要建立當(dāng)?shù)刭~用于所在國家稅務(wù)稽核、申報納稅等，相關(guān)檔案原件要留存當(dāng)?shù)亍?/p>

3）檔案載體。受信息化快速發(fā)展的影響，一些國家或地區(qū)在某些領(lǐng)域已經(jīng)開始施行無紙化，如波蘭政府不頒發(fā)紙質(zhì)的注冊登記證書，企業(yè)隨時可上網(wǎng)查詢。目前，很多國家和地區(qū)也以產(chǎn)生電子文件居多，這種形勢下，如果還強(qiáng)調(diào)所有載體檔案雙套制歸檔，可能會給駐外機(jī)構(gòu)增加一定負(fù)擔(dān)。

2 “雙重遵從”原則下的境外檔案管理

所在國家或地區(qū)法律法規(guī)對駐外機(jī)構(gòu)檔案管理的制約與中資企業(yè)檔案工作要求并非不可協(xié)調(diào)，雙重遵從原則就是調(diào)和劑，它有利于中資企業(yè)將合法合規(guī)的要求融入駐外機(jī)構(gòu)檔案管理中，它的有效發(fā)揮將幫助中資企業(yè)在境外依法、有效的管理檔案。

1）基于屬地法律約束的檔案制度建設(shè)。為帶動“走出去”企業(yè)境外檔案工作整體提升，國家檔案局印發(fā)《企業(yè)境外檔案管理辦法》（檔發(fā)〔2018〕13號）。辦法提出了所在國家或地區(qū)法律規(guī)則優(yōu)先原則，即我們通常說的“雙重遵從”。舉例來說，為滿足所在國家或地區(qū)對于檔案資料保管期限的限制，駐外機(jī)構(gòu)相關(guān)檔案的保管期限就應(yīng)不低于規(guī)定的年限。當(dāng)然，在滿足所在國家或地區(qū)法律優(yōu)先的前提下，各駐外機(jī)構(gòu)不能以所在國家的法律為借口拒絕母公司合理的檔案工作要求，因?yàn)閲鴥?nèi)的母公司是受本國法律約束的，而駐外機(jī)構(gòu)有義務(wù)遵守母公司的規(guī)定。此外，《企業(yè)境外檔案管理辦法》還提出了“四個有利于”原則和劃分等級管理原則，這也是開展境外檔案工作的重要準(zhǔn)則?！八膫€有利于”原則強(qiáng)調(diào)的是境外檔案工作的開展必須有利于維護(hù)國家利益和企業(yè)合法權(quán)益、有利于工作、有利于保密、有利于應(yīng)對突發(fā)事件[1]。劃分等級管理原則，即將涉及企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、債權(quán)債務(wù)等內(nèi)容的檔案列為重要檔案，應(yīng)急時優(yōu)先搶救。各母公司一是應(yīng)參照《企業(yè)境外檔案管理辦法》，結(jié)合公司業(yè)務(wù)運(yùn)行實(shí)際，制定相關(guān)制度，將《辦法》的有關(guān)內(nèi)容細(xì)化為本企業(yè)的檔案工作規(guī)范。二是應(yīng)完善境外檔案管理?；谒趪一虻貐^(qū)法律法規(guī)和駐外機(jī)構(gòu)運(yùn)營需要，開展業(yè)務(wù)調(diào)研，制定“體檢表”，研究提升方案，規(guī)范公司境外機(jī)構(gòu)檔案工作，維護(hù)公司合法權(quán)益。三是應(yīng)統(tǒng)一含涉密、敏感信息等內(nèi)容的重要檔案管理模式，明確重要檔案管理要求，優(yōu)化流程，形成統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)。駐外機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)母公司檔案管理要求，以充分遵從所在國家或地區(qū)法律規(guī)定為前提，將檔案歸屬、流向、使用和移交等在公司章程或協(xié)議中進(jìn)行明確，確保公司權(quán)益。同時以問題為導(dǎo)向，提煉所在國家或地區(qū)有關(guān)檔案的法規(guī)條款，梳理中國檔案標(biāo)準(zhǔn)體系，研究駐外機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，提出具有中國特色的檔案工作標(biāo)準(zhǔn)，以項(xiàng)目為依托向所在國家或地區(qū)推廣中國檔案學(xué)思想與智慧。

2）“雙套制”模式下的檔案實(shí)體管理。“雙套制”自提出便被普遍遵從，為有效保護(hù)境外資產(chǎn)，中資企業(yè)還要求其駐外機(jī)構(gòu)將重要檔案向國內(nèi)移交。但從運(yùn)回成本、運(yùn)輸風(fēng)險等方面考慮，境外檔案移交國內(nèi)阻礙重重。因此《企業(yè)境外檔案管理辦法》針對不同環(huán)境和形式對檔案保管提出要求：可以配備符合檔案安全保管要求場所的，其檔案資料可就地保管；所在地不具備檔案安全保管條件的，應(yīng)將檔案存于就近的安全場所；上述條件不具備的，將重要檔案運(yùn)回國內(nèi)母公司；上述要求都無法達(dá)到的，應(yīng)及時將檔案數(shù)字化掃描件移交國內(nèi)母公司。此項(xiàng)規(guī)定充分體現(xiàn)了境外檔案管理方式的靈活性，實(shí)際操作中，將數(shù)字化副本通過加密方式移交母公司成為駐外機(jī)構(gòu)的首選。

3）“單套制”模式下的業(yè)務(wù)流程重塑。檔案管理“雙套制”是文件載體轉(zhuǎn)換時期必經(jīng)的一個階段，但它本身也存在一些不足：伴隨無紙化辦公等系統(tǒng)的普及，駐外機(jī)構(gòu)很多業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在信息系統(tǒng)中進(jìn)行處理和傳輸，不再有紙質(zhì)文件產(chǎn)出，這種情況下，要求將電子數(shù)據(jù)紙質(zhì)化后歸檔顯然不科學(xué)。而隨著相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的完善，電子檔案管理模式逐步成熟，對于原生電子檔案實(shí)行“單套制”條件已經(jīng)具備。

“單套制”模式要求各單位提升電子檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控能力。從全生命周期角度看，數(shù)字檔案的原始性需要延伸至電子文件生命的全過程，檔案內(nèi)容、結(jié)構(gòu)信息、背景信息與形成者表達(dá)內(nèi)容是否一致決定數(shù)字檔案是否真實(shí)。這就要求各單位強(qiáng)化對本單位各業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，將檔案管理要求融入相關(guān)業(yè)務(wù)制度和管理流程，建立并逐步完善檔案、投資、資產(chǎn)、商法、信息化、科技、風(fēng)險等業(yè)務(wù)主管部門協(xié)同治理機(jī)制，以“雙重遵從”為指引，重塑業(yè)務(wù)流程，通過一體化組織和一體化控制實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)主動流入“檔案池”，同時積極推進(jìn)檔案管理系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用，構(gòu)建知識庫。

就技術(shù)方面而言，區(qū)塊鏈技術(shù)中智能合約、保密算法、時間戳等技術(shù)可以有限防偽保密，并對文件的全生命周期做到透明可追溯，各單位可以此為題進(jìn)行積極探索。

“雙重遵從”原則提出已久，在不增加駐外機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)的前提下，如何科學(xué)有效的應(yīng)用這一原則，還有待探索。同時，我國的外部環(huán)境風(fēng)云變幻，不確定性因素明顯增加，檔案在維護(hù)國家安全、解決國際爭端、增強(qiáng)文化軟實(shí)力中的地位越來越重要。面對風(fēng)險和挑戰(zhàn)，檔案工作者要勇于探索和嘗試，推動檔案事業(yè)有效應(yīng)對“新世情”。