杜元正

（濟南市城市交通研究中心有限公司，濟南 250031）

引言

近年來，隨著部門整合和功能調(diào)整，原安監(jiān)系統(tǒng)的工作擴大化，調(diào)整為應(yīng)急系統(tǒng)管理。習(xí)近平總書記多次強調(diào)建立健全應(yīng)急管理體系，提升國家應(yīng)急治理能力，2020 年剛過去的全國兩會也提出要推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，加強應(yīng)急管理的規(guī)范化、制度化、法治化，各地交通運輸主管部門也紛紛加強了應(yīng)急管理工作。作為傳統(tǒng)的交通運輸行業(yè)之一，道路旅客運輸行業(yè)是國家安全生產(chǎn)的重要行業(yè)，也是重特大事故易發(fā)領(lǐng)域。目前正處于轉(zhuǎn)型升級過程中。2018 年出臺的《道路旅客運輸企業(yè)安全管理規(guī)范》對長途客運接駁運輸、動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)分析、預(yù)約定制客運條件、風(fēng)險管控和隱患排查治理等方面都提出了新的要求[1]，充分展現(xiàn)了新形勢下客運行業(yè)安全風(fēng)險管理的新要求。本文基于安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制(以下簡稱雙重預(yù)防機制)的風(fēng)險管理思維，結(jié)合2020 年濟南市20 家道路旅客運輸企業(yè)應(yīng)急預(yù)案評估工作經(jīng)驗，對客運企業(yè)應(yīng)急管理體系的建設(shè)流程進行了介紹，歸納了企業(yè)應(yīng)急管理體系構(gòu)建中易存在的問題，并提出了針對性的對策與建議。

1 雙重預(yù)防機制與應(yīng)急管理體系的關(guān)系

1.1 雙重預(yù)防機制是具有中國特色的風(fēng)險管理思維

雙重預(yù)防機制是基于我國長期以來安全領(lǐng)域管理實踐，在傳統(tǒng)的風(fēng)險管理鏈條上，重點強化了隱患排查部分的內(nèi)容，使其成為具有中國特色的風(fēng)險管理思維。雙重預(yù)防機制下的風(fēng)險管控和隱患排查是緊密聯(lián)系的，缺失任何一方，都無法充分發(fā)揮作用。風(fēng)險管控強調(diào)的是系統(tǒng)性，目的是建立一個科學(xué)的風(fēng)險管理體系，管理的對象是危險源，通過持續(xù)性動態(tài)開展的危險源辨識工作，對危險源進行分類分級，并制定相應(yīng)的管控措施，阻斷第1 類危險源向第2 類危險源（即隱患）轉(zhuǎn)化的路徑。隱患排查屬于缺陷性管理，通過不同類別不同層級的排查工作，對第1 類危險源管控措施的有效性進行排查，如果排查出存在第2 類危險源（即隱患），及時進行整改，防止隱患轉(zhuǎn)化成事故。需要說明的是，雙重預(yù)防機制界定的排查不同于檢查，兩者的區(qū)別在于依據(jù)不同。檢查是一種常用的管理方法，其依據(jù)主要來源于過往經(jīng)驗，屬于滯后性缺陷管理，與之相對的，排查的依據(jù)是基于風(fēng)險管理確定的管控措施，屬于超前性缺陷管理。雙重預(yù)防機制在企業(yè)成功推廣的前提是必須做好系統(tǒng)性風(fēng)險管控和超前性缺陷管理的銜接[2]。

1.2 風(fēng)險管理是應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)

在企業(yè)層面來說，風(fēng)險管理的對象是企業(yè)在作業(yè)活動、設(shè)施設(shè)備、固定場所等不同類型風(fēng)險點中存在的危險源。正常條件下，這些危險源被一些自然條件或企業(yè)實施的管控措施限制，使其處于相對穩(wěn)定狀態(tài)。在一定條件下，危險源的相關(guān)限制失效，就形成了隱患，進而有可能發(fā)展為事故。而應(yīng)急管理體系的對象主要是突發(fā)事件。在一些具體行業(yè)（如鐵路），會結(jié)合行業(yè)特點對自身突發(fā)事件進行界定[3]。唐歌騰等[4]將城鄉(xiāng)客運的突發(fā)事件分為道路交通事故、車輛起火或爆炸事故、自然災(zāi)害事故、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件等，并劃分了不同態(tài)勢的突發(fā)事件等級。這里需要說明的是，在客運企業(yè)實際運營中，有些突發(fā)事件（如某些道路、惡劣天氣等因素導(dǎo)致的交通事故）發(fā)生前是有明顯征兆的，這些征兆類型的事件，也應(yīng)該納入應(yīng)急管理體系進行管理。這類征兆事件本質(zhì)上也屬于隱患，但相對于其他類型的隱患，它的發(fā)生或是由某些突發(fā)性誘因引起，或在某種特殊條件下易出現(xiàn)的緊急情形，只有對其進行及時的干預(yù)，才能阻止后續(xù)突發(fā)事件的發(fā)生。如上分析，基于危險源的管控和基于突發(fā)事件的管控，分別形成了風(fēng)險管理體系和應(yīng)急管理體系，二者的關(guān)系如圖1 所示，風(fēng)險管理是應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)，應(yīng)急管理體系是風(fēng)險管理的有效延伸。

1.3 基于雙重預(yù)防機制的應(yīng)急管理體系建設(shè)總體要求

綜合以上分析，基于雙重預(yù)防機制的企業(yè)應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合雙重預(yù)防機制建設(shè)成果，在對企業(yè)風(fēng)險進行全面分析及系統(tǒng)評估的基礎(chǔ)上，建立健全應(yīng)急組織體系，編制并定期評估修訂應(yīng)急預(yù)案，同時加強應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和演練，推動應(yīng)急管理體系持續(xù)改進。

2 應(yīng)急管理體系建設(shè)基本流程概述[5-6]

2.1 建立健全應(yīng)急組織體系

企業(yè)應(yīng)建立健全應(yīng)急工作組織體系，并設(shè)置應(yīng)急指揮、警戒疏散、現(xiàn)場救援、后勤保障等專項救援工作組[4]。其組織機構(gòu)應(yīng)包括應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)的應(yīng)急辦公室、應(yīng)急指揮部及下設(shè)的各專項應(yīng)急救援組。

圖1 風(fēng)險管理體系和應(yīng)急管理體系的內(nèi)容及關(guān)系

2.1.1 應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組

（1）人員組成

應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組是應(yīng)急管理常設(shè)機構(gòu)，通常組長由企業(yè)主要負責(zé)人擔(dān)任。對于大多數(shù)中小型道路旅客運輸企業(yè)來說，只要成立公司級別的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組即可。對于集團性質(zhì)的企業(yè)，可根據(jù)需要成立各級應(yīng)急工作小組。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)應(yīng)急辦公室，辦公室設(shè)在公司主管安全的部門（或科室），分管安全負責(zé)人兼任辦公室主任；安全、財務(wù)等各部門（科室）負責(zé)人以及動態(tài)監(jiān)控等崗位人員參加。

（2）職責(zé)

應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)主要包括應(yīng)急經(jīng)費預(yù)算審批；應(yīng)急預(yù)案審定；監(jiān)督指導(dǎo)各單位應(yīng)急工作運行情況；部署和總結(jié)企業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急年度工作；決定發(fā)布相應(yīng)等級的預(yù)警狀態(tài)，啟動與終止應(yīng)急預(yù)案；處置由企業(yè)負責(zé)的突發(fā)公共事件；配合上級部門參與超出企業(yè)處置權(quán)限的突發(fā)事件的相關(guān)應(yīng)急救援工作等。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)應(yīng)急辦公室，負責(zé)組織起草、修訂應(yīng)急預(yù)案，相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育工作，指導(dǎo)應(yīng)急隊伍的培訓(xùn)、演練等具體應(yīng)急管理工作。

2.1.2 應(yīng)急指揮部

（1）人員組成

突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)突發(fā)事件等級和類型，由應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)（工作）小組決定成立應(yīng)急指揮部。對中小型客運企業(yè)來說，一般由其主要負責(zé)人任總指揮，分管安全負責(zé)人任副指揮。應(yīng)急指揮部下設(shè)多個專項應(yīng)急救援組，負責(zé)應(yīng)急救援、警戒疏散、通訊聯(lián)絡(luò)、后勤保障等各項應(yīng)急處置職能，由應(yīng)急指揮部指定具體負責(zé)人任組長。

（2）職責(zé)

應(yīng)急指揮部職責(zé)主要包括發(fā)生事故后第一時間指揮現(xiàn)場救援工作，協(xié)調(diào)各種應(yīng)急資源，減少事故導(dǎo)致的人員和財產(chǎn)損失；指揮、調(diào)度現(xiàn)場救援車輛、機械設(shè)備、物料和人員；及時向上級報告應(yīng)急工作的進展情況和處置結(jié)果；根據(jù)現(xiàn)場實際情況，向上級提出下一步應(yīng)急救援行動及終止行動的建議等。

2.2 編制應(yīng)急預(yù)案

企業(yè)應(yīng)首先進行系統(tǒng)的安全風(fēng)險評估，以及全面的應(yīng)急資源調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，建立應(yīng)急預(yù)案體系，制定符合GB/T 29639-2013[7]規(guī)定，并符合企業(yè)實際，具有針對性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的作業(yè)指導(dǎo)書，也是評估應(yīng)急管理體系有效性的重要依據(jù)。按照2019 年發(fā)布的應(yīng)急管理部2 號令[8]規(guī)定，企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)涵蓋綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置方案三個層級，對于事故風(fēng)險單一、危險性小的企業(yè)也可只編制現(xiàn)場處置方案。編寫的各層級應(yīng)急預(yù)案之間應(yīng)具有銜接性，某客運企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系框架如圖2 所示。需要特別指出，企業(yè)編制的各項應(yīng)急預(yù)案也需與主管部門相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案相銜接。

無論編寫哪個層級的預(yù)案，風(fēng)險評估都是不可缺少的內(nèi)容，風(fēng)險評估方法有很多，評估對象以危險源風(fēng)險評估為主，還有部分學(xué)者依據(jù)道路旅客運輸?shù)淖鳂I(yè)特點增加了線路風(fēng)險評估[9]。相比于傳統(tǒng)的風(fēng)險評估，基于雙重預(yù)防機制的風(fēng)險評估具有全局性強，與隱患排查緊密結(jié)合便于落地的優(yōu)勢，可以為應(yīng)急預(yù)案的編寫提供有力的支撐。

2.3 加強日常應(yīng)急管理工作

2.3.1 應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)

突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組以適當(dāng)?shù)姆绞綄ν夤紤?yīng)急預(yù)案及值班電話，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要指導(dǎo)、督促本企業(yè)采用面授或在線學(xué)習(xí)的方式進行定期的應(yīng)急預(yù)案全員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，掌握和提高應(yīng)急知識、應(yīng)急技能。有組織、有計劃地向從業(yè)人員和社會公眾廣泛開展應(yīng)急宣傳教育活動，加強應(yīng)急隊伍的建設(shè)。

2.3.2 應(yīng)急預(yù)案演練

每年要制定應(yīng)急預(yù)案演練計劃，根據(jù)本企業(yè)風(fēng)險特點，定期組織預(yù)案演練，演練要從實戰(zhàn)角度出發(fā)，發(fā)動從業(yè)人員參與，達到普及應(yīng)急知識和提高應(yīng)急技能的目的。每年至少進行一次綜合應(yīng)急預(yù)案演練，每半年至少進行一次專項應(yīng)急預(yù)案或現(xiàn)場處置方案演練。

2.4 定期組織應(yīng)急預(yù)案的評審論證與修訂完善

應(yīng)急預(yù)案簽發(fā)前，需經(jīng)過應(yīng)急預(yù)案評審或者論證。同時，根據(jù)應(yīng)急管理部2 號令[8]規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)定期評審，并根據(jù)評審結(jié)果或?qū)嶋H情況的變化進行修訂和完善，至少每3 年修訂一次，如有組織架構(gòu)、人員等變動需實時修訂，預(yù)案修訂情況應(yīng)有記錄和存檔。除了應(yīng)急預(yù)案評審、論證、評估外，應(yīng)急演練中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)急預(yù)案相關(guān)問題也是應(yīng)急預(yù)案修訂的重要來源。

3 道路旅客運輸企業(yè)應(yīng)急管理體系存在的問題及建議

圖2 某客運企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系框架圖（示例）

本研究樣本為濟南市20 家道路旅客運輸企業(yè)，均為中小型企業(yè)，具有獨立法人資格，車輛數(shù)為5-100 輛不等，業(yè)務(wù)多以旅游包車為主，也包含一些為其他企業(yè)提供的通勤班車服務(wù)。20 家企業(yè)中有18 家都在2019 年底開展了雙重預(yù)防機制建設(shè)，有一定的風(fēng)險管理基礎(chǔ)。這些企業(yè)中有私營企業(yè)，也有大型國企下面的分公司，管理風(fēng)格迥異，也給應(yīng)急管理體系的建設(shè)增加了難度。

經(jīng)過對樣本企業(yè)應(yīng)急管理體系調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在以下問題，并給出了相關(guān)建議。

3.1 應(yīng)急組織體系混亂，應(yīng)急管理有效性需加強

3.1.1 問題描述

企業(yè)未建立層次功能清晰的應(yīng)急組織體系，企業(yè)主要負責(zé)人、分管負責(zé)人對應(yīng)急組織體系的功能認知不全面、不充分，缺乏應(yīng)急管理方面的專業(yè)人才，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)防、準備、響應(yīng)、恢復(fù)四個階段組織混亂。

3.1.2 具體表現(xiàn)

常設(shè)機構(gòu)與應(yīng)急機構(gòu)混淆，常設(shè)機構(gòu)的日常職責(zé)與應(yīng)急職責(zé)混淆，各部門崗位應(yīng)急職責(zé)不明確，應(yīng)急機構(gòu)的專項職能不清晰，各崗位人員專業(yè)技術(shù)能力欠缺等。

3.1.3 對策

（1）組織企業(yè)主要負責(zé)人、分管負責(zé)人等領(lǐng)導(dǎo)班子成員，開展應(yīng)急組織體系構(gòu)建培訓(xùn)，使其充分了解掌握功能完備的應(yīng)急組織體系的構(gòu)建方法，理解應(yīng)急組織體系構(gòu)建的必要性和重要性，為后續(xù)以安全部門牽頭開展的各項應(yīng)急管理工作提供足夠的支持。

（2）尋找有資質(zhì)、有相應(yīng)技術(shù)能力的專業(yè)機構(gòu)進行應(yīng)急管理體系建設(shè)咨詢或者加強與標(biāo)桿企業(yè)的交流學(xué)習(xí)，著力加強企業(yè)自身能力建設(shè)，打造一支能打敢拼、水平扎實的應(yīng)急技術(shù)隊伍。

3.2 應(yīng)急預(yù)案體系不完整，部分核心要素缺失

3.2.1 問題描述

應(yīng)急預(yù)案未按GB/T 29639-2013[7]要求編制，預(yù)案內(nèi)容與企業(yè)實際不相符，現(xiàn)場應(yīng)急處置不適用。

3.2.2 具體表現(xiàn)

（1）種類缺失。主要表現(xiàn)在專項預(yù)案和現(xiàn)場處置方案上。有的企業(yè)只有一個綜合預(yù)案，或零星幾個專項預(yù)案，缺失了一些必備的如消防、重大公共衛(wèi)生、反恐方面的應(yīng)急預(yù)案。

（2）層級缺失。預(yù)案未能包含三個層級的要求，主要體現(xiàn)在缺少現(xiàn)場處置方案。存在這類問題的企業(yè)其綜合應(yīng)急預(yù)案和專項應(yīng)急預(yù)案常常脫離實際，內(nèi)容雖多卻較為空洞，涉及到現(xiàn)場應(yīng)急處置的部分一帶而過，內(nèi)容欠缺無法支撐其編制現(xiàn)場處置方案。

（3）要素缺失。按照GB/T 29639-2013[7]綜合應(yīng)急預(yù)案應(yīng)有九大要素，專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案分別有四大要素，部分企業(yè)這些核心要素缺失，特別是風(fēng)險分析和應(yīng)急響應(yīng)這兩部分比較薄弱。雖然各企業(yè)幾乎都建立了雙重預(yù)防機制，但尚未將雙重預(yù)防機制風(fēng)險管理的成果整合到應(yīng)急管理體系中，導(dǎo)致風(fēng)險分析內(nèi)容過分簡略甚至缺失。也有部分企業(yè)建立的雙重預(yù)防機制模式化嚴重，不能正確反映企業(yè)風(fēng)險管理狀況，也就無法有效融入應(yīng)急管理體系。

（4）應(yīng)急資源調(diào)查內(nèi)容缺失。一些反映企業(yè)應(yīng)急資源狀況的重要表格缺失，這主要暴露了企業(yè)在應(yīng)急人員、物資管理方面存在態(tài)度不重視，工作不細致的問題。有些企業(yè)在應(yīng)急物資統(tǒng)計方面弄虛作假，敷衍了事，亟待改進。

3.2.3 對策

應(yīng)急預(yù)案的編制是一項科學(xué)性、系統(tǒng)性工作，既要符合相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準規(guī)范要求，又要充分考慮企業(yè)實際情況，構(gòu)建能在企業(yè)組織架構(gòu)下有效發(fā)揮作用的應(yīng)急管理體系。這絕不是安全部門一個部門能做到的，要得到領(lǐng)導(dǎo)層的高度支持，協(xié)調(diào)各部門共同完成應(yīng)急預(yù)案編制工作，同時應(yīng)組織企業(yè)內(nèi)部注冊安全工程師等專業(yè)技術(shù)人員參與編制工作，有條件的還可以尋求專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供應(yīng)急預(yù)案編制及咨詢服務(wù)。

3.3 應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)演練不到位，修訂不及時

3.3.1 問題描述

應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和演練形式主義嚴重，培訓(xùn)、演練內(nèi)容陳舊重復(fù)，形式單一，缺乏有效的評估總結(jié)。對應(yīng)急預(yù)案修訂工作沒有明確的計劃，部分預(yù)案多年未修訂，內(nèi)容已不滿足新技術(shù)條件下應(yīng)急工作的需要。

3.3.2 具體表現(xiàn)

（1）部分企業(yè)安全管理人員缺乏對應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)和演練的正確認識，認為相關(guān)工作只是為了向上級交差，過于注重形式，存在過度留痕問題，卻忽視了最重要的培訓(xùn)和演練內(nèi)容的有效性。部分預(yù)案內(nèi)容一練再練，有的預(yù)案則束之高閣。

（2）部分企業(yè)主要負責(zé)人不注重應(yīng)急預(yù)案的修訂工作，認為應(yīng)急預(yù)案的編制是一勞永逸的事情，不愿意為應(yīng)急預(yù)案修訂提供必要的持續(xù)性的支持。

3.3.3 對策

要通過培訓(xùn)、宣傳等多種方式，讓企業(yè)主要負責(zé)人、安全管理人員了解應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)、演練、修訂的重要意義，特別是從法律角度、從事故處理實際案例出發(fā)，讓相關(guān)人員明確自己在所負責(zé)領(lǐng)域的責(zé)任，明確做好相關(guān)應(yīng)急管理工作其實是在事故發(fā)生時對自己的一種保護，調(diào)動其積極主動開展應(yīng)急管理體系相關(guān)工作的主觀能動性。

4 結(jié)論

如前所述，把以雙重預(yù)防機制為核心的風(fēng)險管理思維與應(yīng)急管理體系有機結(jié)合，將極大提高應(yīng)急管理體系相關(guān)工作的針對性，更加凸顯應(yīng)急管理體系的全局思維?，F(xiàn)階段，包括山東、河北、河南等地很多城市道路旅客運輸企業(yè)雙重預(yù)防機制建設(shè)正在推廣之中，已有很多企業(yè)初步建立并運行雙重預(yù)防機制，這為建立基于雙重預(yù)防機制的應(yīng)急管理體系提供了條件。

通過對濟南市道路旅客運輸企業(yè)應(yīng)急管理體系的調(diào)研結(jié)果來看，二者的結(jié)合仍有不少的問題，一方面是由于雙重預(yù)防機制在企業(yè)扎根不深，與企業(yè)現(xiàn)有應(yīng)急管理體系結(jié)合有一個過程。另一方面許多企業(yè)自身應(yīng)急管理體系就存在很多問題，以及建立的雙重預(yù)防機制也不成熟，不解決各自的問題也將嚴重影響二者的有機結(jié)合。對于大多數(shù)道路旅客運輸企業(yè)來說，由于能力和資源所限，過去的應(yīng)急管理工作主要是放養(yǎng)式，主要精力集中在查缺堵漏和應(yīng)急處置上，現(xiàn)在要改成以風(fēng)險管理為特點的圈養(yǎng)式，短期內(nèi)各項投入是增加的，同時由于事故的小概率及偶然性，短期內(nèi)效果可能也不顯著。但從長遠來看，改變過往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的滯后式缺陷應(yīng)急管理模式，提倡基于雙重預(yù)防機制的應(yīng)急管理，是未來企業(yè)應(yīng)急管理體系發(fā)展的必然趨勢。

同時應(yīng)該認識到，改革的過程必然存在陣痛期，但只要企業(yè)堅持不懈，真正將雙重預(yù)防機制融入應(yīng)急管理中，乃至各項日常安全管理工作中，就能充分發(fā)揮雙重預(yù)防機制的風(fēng)險管理關(guān)口前置作用，有效降低事故率及事故導(dǎo)致的各項人員、財產(chǎn)損失，提高安全績效，最終實現(xiàn)企業(yè)應(yīng)急管理價值最大化。