馮澤華

（1.廣東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

國際科技創(chuàng)新中心是粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的重要引擎。為此，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出支持粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心[1]。法律是治國之重器，良法是善治之前提[2]?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心離不開法治保障。本文從粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的潛在問題及其成因出發(fā)，深度闡釋行政法緣何成為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要制度選擇，最后就粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的行政法保障設(shè)計若干路徑，期待能為粵港澳大灣區(qū)建成國際科技創(chuàng)新中心拋磚引玉。

一、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的潛在問題及其成因

（一）潛在問題

1. 人流的障礙

第一，科技人才流動的限制。囿于內(nèi)地與港澳出入境制度銜接不暢，粵港澳三地科技人才往返另一方區(qū)域均須履行煩瑣的出入境手續(xù)，降低了流動的速度。由于中央為港澳居民制定了較為寬松的出入境制度，港澳科技人才往返內(nèi)地與港澳比較方便，而內(nèi)地科技人才的訪問次數(shù)、逗留時間等均有限制。無論如何，三地的科技人才攜帶物品的價值及其數(shù)量均存在上限，在出入境程序上亦耗費過多的時間與精力，因而挫傷科技人才在粵港澳大灣區(qū)交流與合作的積極性。

第二，科技人才共享模式的缺位?；浉郯脑陂L期的科技合作中尚未建立人才共享模式，導(dǎo)致科技人才資源在粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展中未能得到最優(yōu)配置。首先，科技人才資源先天分布不均衡。高校、高端智庫等機構(gòu)在粵港澳大灣區(qū)各地比重失衡且沒有建立較為完善的人才資源共享平臺，科技人才多集中于香港、深圳、廣州等粵港澳大灣區(qū)中東部城市，而致力于工業(yè)化發(fā)展的中山、珠海、江門等珠西地區(qū)鮮有科技人才駐足。其次，城市競爭導(dǎo)致人才定向流動。財政充足的城市制定各種優(yōu)惠的人才引進(jìn)政策，導(dǎo)致人才資源高度集中于個別城市。財政不充足的城市無法推出待遇豐厚的引進(jìn)政策而無緣眾多科技人才。由于科技人才研發(fā)的科技成果首先對所在城市產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而缺乏科技人才的其他城市只能在相當(dāng)有限的空間內(nèi)受益于這些科技成果帶來的溢出效應(yīng)，久而久之，形成了人才在發(fā)達(dá)城市“固化”的現(xiàn)象。

2. 物流的障礙

第一，交通基礎(chǔ)設(shè)施的不完備。首先，高速公路、跨珠江口大橋屈指可數(shù)且分布欠合理性。如連接珠江口東西岸的大橋過少，不利于東西兩岸經(jīng)濟的互利合作。盡管2024年深中通道的建成在一定程度上可彌補珠江口東西岸貿(mào)易流通欠佳的缺陷，但在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下，各種貿(mào)易要素流動將會高速流轉(zhuǎn)，粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移亦會快馬加鞭，深中通道能否滿足各種貿(mào)易要素流動需求尚需進(jìn)一步評估。其次，連接粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各城市的高鐵網(wǎng)絡(luò)尚未完全建成，與打造“一小時經(jīng)濟圈”的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。值得深思的是，無論是深中通道，還是虎門二橋，暫無高鐵配套的消息。在深圳、惠州等粵港澳大灣區(qū)東部地區(qū)需經(jīng)廣州方可到達(dá)中山、江門、珠海等粵港澳大灣區(qū)西部地區(qū)，影響城市之間的交往。

第二，貨物通關(guān)手續(xù)煩瑣?；浉郯母髯孕纬刹煌膯为氷P(guān)稅區(qū)，彼此之間的貨物通關(guān)制度截然不同，科技產(chǎn)品過關(guān)時需向不同的海關(guān)部門履行報關(guān)、檢驗檢疫等煩瑣程序。不同于港澳實行自由貿(mào)易政策，內(nèi)地對部分科技產(chǎn)品、技術(shù)貿(mào)易進(jìn)行管制，采取許可證制度、進(jìn)出口配額制度、自動許可證制度等。對技術(shù)進(jìn)出口，除前述管制制度外，一律采用合同備案制度[3]。特別地，粵港澳海關(guān)被邊防檢查物理隔離，造成科技產(chǎn)品通關(guān)仍需經(jīng)過進(jìn)出關(guān)兩次查驗。

3. 資金流的障礙

第一，科研經(jīng)費跨境流動艱難。一方面，財政科研經(jīng)費是所有科研經(jīng)費的“主角”。由于內(nèi)地財政科研經(jīng)費使用制度極其嚴(yán)苛，科研人員往往需要在報銷上耗費大量時間和精力。例如，內(nèi)地有嚴(yán)格的發(fā)票管理制度，但港澳并沒有。許多科研人員去港澳出差，往往無法報銷差旅費以及其他合理支出。近年來，隨著內(nèi)地廉政建設(shè)的有效推進(jìn)，監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)不斷加大對科研經(jīng)費使用的監(jiān)管力度，不少科研人員對財政經(jīng)費的使用十分謹(jǐn)慎，科研積極性有所下降。有學(xué)者提出，粵港澳大灣區(qū)財政科研經(jīng)費的跨境使用之困已經(jīng)制約到科技跨境合作[4]。另一方面，研發(fā)設(shè)備出入境關(guān)稅較重。港澳在粵設(shè)立的科研分支機構(gòu)多屬于“民辦非企業(yè)”，因而在科技合作中所進(jìn)口的研發(fā)設(shè)備、實驗器材仍需繳納關(guān)稅和增值稅，增加了粵港澳科技企業(yè)跨境合作的成本。

第二，利益分享機制不健全。一是粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法體系尚未建立。知識產(chǎn)權(quán)具有空間效力，粵港澳知識產(chǎn)權(quán)保護制度各異，如港澳的外觀設(shè)計專利保護期為25年，而內(nèi)地的外觀設(shè)計專利為10年。雖三地間互不干擾對方知識產(chǎn)權(quán)的期限，但仍然容易造成三地在許多合作項目申請專利、商標(biāo)和版權(quán)時不可避免地產(chǎn)生糾紛，因為港澳相對重視知識產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范知識產(chǎn)權(quán)市場。而在廣東，知識產(chǎn)權(quán)保護的力度有待加大，許多科技創(chuàng)新技術(shù)容易被模仿。質(zhì)言之，知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法體系尚未健全，許多侵權(quán)科技產(chǎn)品仍然充斥著粵港澳大灣區(qū)的市場，對擁有知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)造成一定的損害。二是港澳科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境欠佳容易形成利益分享堡壘。一方面，香港特別行政區(qū)政府一直未能出臺明確的科技創(chuàng)新發(fā)展政策。香港缺乏科研創(chuàng)新平臺的管理機構(gòu)和管理條例，在科研方面的支持計劃滯后，創(chuàng)新基金的立項過程太長，缺乏靈活性[5]。這在一定程度上抑制廣大香港科技人才與粵澳進(jìn)行科技創(chuàng)新合作的積極性，也阻礙粵港澳大灣區(qū)建成國際科技創(chuàng)新中心。另一方面，澳門博彩業(yè)獨占鰲頭。博彩業(yè)在澳門舉足輕重，導(dǎo)致博彩業(yè)與科技創(chuàng)新發(fā)展處于一種緊張的局面。澳門特別行政區(qū)政府的施政策略難以觸動博彩業(yè)根基，造成科技業(yè)發(fā)展舉步維艱。

4. 信息流的障礙

第一，互聯(lián)網(wǎng)信息的區(qū)隔。網(wǎng)絡(luò)安全已成為全球性公共問題，美國不斷提升網(wǎng)絡(luò)安全在國家安全中的戰(zhàn)略地位，其最新發(fā)布的《美國情報界全球威脅評估報告》把網(wǎng)絡(luò)威脅視為其面臨的各種國家安全威脅之首[6]。中國也將網(wǎng)絡(luò)空間安全與太空、海洋安全并重，并提出要從戰(zhàn)略高度上重視[7]。因維護國家安全和網(wǎng)絡(luò)秩序，內(nèi)地網(wǎng)絡(luò)與國（境）外網(wǎng)絡(luò)間并非暢通無阻，在網(wǎng)絡(luò)部門的監(jiān)管下，國（境）外的許多信息無法直接傳遞至內(nèi)地，其中就包括科研信息。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)因而形成一定程度的信息區(qū)隔?；浉郯脑S多科技企業(yè)即便是互聯(lián)網(wǎng)、通信企業(yè)，也需要長期與國（境）外的科研平臺密切聯(lián)系方能保證科技成果的時效性與前沿性。因此，不少科技企業(yè)為獲得持續(xù)發(fā)展而使用一些軟件繞過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。在網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管的博弈中，國家與企業(yè)均耗費巨大的成本[8]。

第二，科技信息共享機制的欠缺?；浉郯拇鬄硡^(qū)科技信息的共享，有助于科研機構(gòu)以及企業(yè)獲得科技發(fā)展前沿信息或者合作交流機會。然而，由于三地尚未建立科技信息共享機制，主管科研的部門在科技合作項目的信息溝通、宣傳與共享等方面仍然存在各種罅漏，對重點科研項目平臺的建設(shè)及社會推廣亦不夠重視。質(zhì)言之，粵港澳社會各界不太了解彼此間的科研立項項目及其研發(fā)進(jìn)展，導(dǎo)致科研項目的真實價值無法在市場中得到體現(xiàn)而難以實現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化。

（二）潛在問題的成因

第一，行政分割限制區(qū)際合作。粵港澳科技合作首先面臨的是行政分割問題。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)，11個城市行政級別不完全相同，有的是特別行政區(qū)，有的是副省級城市，有的是地級市。各城市以自身行政區(qū)域作為施政轄區(qū)，在業(yè)務(wù)推動上常受限于轄區(qū)而未能以粵港澳大灣區(qū)的整體發(fā)展作為考量。各城市雖有共同利益，但在需求方面五花八門，當(dāng)涉及不同城市利益時，各城市政府難以更好地協(xié)調(diào)，往往產(chǎn)生沖突。地方保護主義時常在經(jīng)濟利益問題上抬頭。不同城市間的管治思維不一，也是行政分割導(dǎo)致的。在內(nèi)地，政府是社會治理的主要角色[9]。澳門特別行政區(qū)政府亦有類似的運作模式，但社團在推動澳門政治發(fā)展中起到一定的作用。而在香港，當(dāng)前“弱政府、強社團、泛民意”的狀況導(dǎo)致香港在融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的過程中面臨眾多制度堡壘[10]。

第二，粵港澳大灣區(qū)各城市利益博弈而自設(shè)制度屏障。習(xí)慣于物阜民豐的港澳居民，面對內(nèi)地省市日益蓬勃發(fā)展的局面，或有情緒上的落差。為此，港澳容易在一些核心利益問題上自設(shè)制度屏障。而在珠三角的九個城市，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導(dǎo)下，十分重視經(jīng)濟發(fā)展，故而珠三角九個城市之間時常“暗暗較勁”。在城市利益博弈觀念的影響下，粵港澳在合作園區(qū)建設(shè)方面雖推進(jìn)順利，但由于港澳的出發(fā)點在于土地的開發(fā)權(quán)和使用權(quán)，而珠三角的九個城市地方政府則重在發(fā)展經(jīng)濟，這種利益訴求的差異使得制度創(chuàng)新難以實現(xiàn)，合作推進(jìn)速度緩慢。

第三，區(qū)際科技合作的法治根基不牢固?；浉郯目萍己献麟m可從憲法、基本法、全國性法律中覓得法治基礎(chǔ)，但由于沒有具體的合作程序、糾紛解決機制等配套制度，導(dǎo)致法治根基不牢固。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》雖然已提出打造國際科技創(chuàng)新中心，但中央還沒有出臺相關(guān)法律規(guī)范保障。一方面，科技創(chuàng)新發(fā)展依然需要依托互聯(lián)網(wǎng)。目前，粵港澳大灣區(qū)各城市的網(wǎng)絡(luò)并非完全聯(lián)通。國家出于維護國家安全考慮對廣東與港澳的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行適度區(qū)隔，在這一重大國家利益面前，粵港澳均無足夠的權(quán)限予以突破。另一方面，許多重大科研項目的申報涉及國家財政經(jīng)費使用、科技人才的跨境流動等事項，三地對這些事項亦沒有相應(yīng)的權(quán)力拔丁抽楔。

第四，科技創(chuàng)新發(fā)展對港澳特區(qū)政府及其公職人員的業(yè)務(wù)能力提出新考驗。粵港澳政府及其公職人員應(yīng)對科技創(chuàng)新發(fā)展的業(yè)務(wù)能力相差較大，造成科技合作的各個環(huán)節(jié)不順暢。首先，珠三角九市在近年來一直大力促進(jìn)高新科技的研發(fā)工作，并依托騰訊、華為等企業(yè)成功優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。珠三角九市的政府及其公職人員對科技創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行制度設(shè)計時游刃有余。其次，香港素來奉行“小政府、大市場”的不干預(yù)理念，在科技創(chuàng)新制度及其配套設(shè)施建設(shè)方面相對滯后，導(dǎo)致在21世紀(jì)初期喪失了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的機遇。時至今日，香港錯失良機的后遺癥仍未消除。目前，粵港產(chǎn)業(yè)合作實效最引人矚目的是前海地區(qū)，但合作產(chǎn)業(yè)絕大部分集中在金融、貿(mào)易和物流業(yè)，這些是香港傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，與科技業(yè)無法相提并論。最后，澳門長期高度依賴博彩業(yè)及與之配套的旅游服務(wù)業(yè)，致使經(jīng)濟適度多元的政策因人才與土地資源等因素而裹足不前。在先天沒有科技基礎(chǔ)、后天尚無大力發(fā)展高新科技業(yè)的意愿下，澳門政府及其公職人員亦難以有效應(yīng)對科技創(chuàng)新發(fā)展所帶來的各種挑戰(zhàn)。

二、行政法是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的重要制度選擇

（一）政府規(guī)制科技創(chuàng)新發(fā)展需要授權(quán)

“法無授權(quán)不可為”是基本的行政法理。行政權(quán)不能逾越法律而行之。在“重大改革于法有據(jù)”的法治理念下，任何國家戰(zhàn)略均須符合法治精神，在法治的指引下有序?qū)嵤??；浉郯拇鬄硡^(qū)國際科技創(chuàng)新中心的定位是國家的頂層設(shè)計，其方向自然不能與法治精神背道而馳。打造國際科技創(chuàng)新中心是在中央的大力支持下粵港澳政府共同簽署合作協(xié)議，是在自我約束的前提下進(jìn)行的，是中央授權(quán)行為的具體體現(xiàn)?；浉郯娜卣?guī)制粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展既涉及許多科技創(chuàng)新命題和科技道德倫理問題，又涉及三地法律制度不同的問題。因而，法律明文授權(quán)的重要性更加不言而喻。國際一流灣區(qū)科技創(chuàng)新的經(jīng)驗充分表明：健全的法律制度于科技創(chuàng)新而言是一種重要的制度資源[11]。而不受控制的、任意濫用的科技創(chuàng)新終究會帶來一系列惡果。為了健康、有序地發(fā)展科技，作為“調(diào)節(jié)器”的法治應(yīng)最大限度地確?？萍紕?chuàng)新戰(zhàn)略定位的科學(xué)性、安全性?；浉郯拇鬄硡^(qū)國際科技創(chuàng)新中心的建設(shè)方向，包括運作機制、發(fā)展目標(biāo)、資源配置、技術(shù)轉(zhuǎn)化等問題，均需要通過法治來指引。

從另一個角度進(jìn)行考量，政府規(guī)制粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展有法律上的明確授權(quán)，方能保障政府在實施規(guī)制時免受不必要的干擾，以確保取得實效。在香港，由于各方力量的介入，香港融入粵港澳大灣區(qū)進(jìn)行科技創(chuàng)新發(fā)展的過程百折千回。中央作為授權(quán)的主體，通過強化全面管治權(quán)的行使，可進(jìn)一步調(diào)節(jié)粵港澳三地規(guī)制科技創(chuàng)新發(fā)展的權(quán)力運行，既為粵港澳大灣區(qū)打造國際科技創(chuàng)新中心提供“準(zhǔn)星”，又為三地政府行使行政權(quán)拿出“尚方寶劍”?？傊?，粵港澳大灣區(qū)進(jìn)行科技創(chuàng)新發(fā)展需要明確的授權(quán)，這既是約束行政權(quán)，更是保障行政權(quán)。

（二）優(yōu)良的科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境需要“保權(quán)”

行政法保障本質(zhì)上是一種規(guī)則，而規(guī)則意味著對公權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生約束力。對粵港澳大灣區(qū)而言，行政法即是科技創(chuàng)新發(fā)展的“壓艙石”?？萍计髽I(yè)普遍為私營企業(yè)，依靠的是市場運作。而市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，科技企業(yè)在市場經(jīng)濟中能否公平、公開地競爭，取決于行政法規(guī)范在調(diào)整公權(quán)介入市場的力度。具體而言，研發(fā)與推廣是科技得以造福人類的兩大渠道，缺一不可，沒有優(yōu)良的研發(fā)環(huán)境和推廣環(huán)境，科研人員的技術(shù)創(chuàng)新無論何等登峰造極均容易淪為海市蜃樓。營造優(yōu)良的研發(fā)和推廣環(huán)境所需要的動力，不僅是粵港澳大灣區(qū)管理機構(gòu)主觀上的重視，更離不開客觀上的行政法治予以建立和維系。

首先，優(yōu)良的研發(fā)環(huán)境需要行政法治營造。粵港澳大灣區(qū)應(yīng)當(dāng)明確技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略地位，實施差異化的發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動新興技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，通過構(gòu)筑各種激勵機制，如大力引進(jìn)國際高端科技人才、積極培養(yǎng)粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新后備人才，并鼓勵民間資本大量補充粵港澳科研經(jīng)費使用以及建立完善的跨境科研合作機制，而這一系列措施均需要行政法治提供源源不竭的動力，保障各方利益不因行政決策的搖擺而遭到損害。

其次，優(yōu)良的推廣環(huán)境需要行政法治保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)需要積極協(xié)調(diào)制定能夠適用于三地的技術(shù)推廣的法律規(guī)范，降低技術(shù)推廣的壁壘，對從事技術(shù)推廣的企業(yè)予以物質(zhì)和榮譽的獎勵，并建立推廣平臺，鼓勵科技創(chuàng)新企業(yè)常駐平臺進(jìn)行科研項目的宣傳。

最后，行政法能夠最大限度地平衡粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展過程中的各種利益沖突，從社會整體利益最大化出發(fā)，將存在沖突的利益關(guān)系上升為法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，最終調(diào)適利益沖突，有效地保障廣大科技企業(yè)和科技人才的合法權(quán)益?？傊?，粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展是一項重大工程，需要行政法不斷健全權(quán)力與權(quán)利平衡機制，方能有效地預(yù)防和抵御各種風(fēng)險。

（三）“政府失靈”阻礙科技創(chuàng)新發(fā)展需要控權(quán)

鑒于市場的內(nèi)在缺陷，行政權(quán)的介入具有正當(dāng)性。然而，這并不意味著政府的規(guī)制是萬能的。任何行政權(quán)的不恰當(dāng)干預(yù)將置科技發(fā)展于危險境地。因此，政府規(guī)制科技發(fā)展須符合科技發(fā)展規(guī)律。在實踐中，政府介入市場運作往往難以保持公權(quán)力的最佳理性，容易導(dǎo)致公權(quán)力的不當(dāng)行使，從而產(chǎn)生“政府失靈”。“政府失靈”不僅意味著政府在某一行業(yè)中介入過多，有時過度介入其他行業(yè)而忽視朝陽行業(yè)的發(fā)展亦會產(chǎn)生類似效果。過去，地方保護主義的泛濫、油價的不規(guī)律漲跌便給我們敲響了警鐘。值得一提的是，在學(xué)理上，控權(quán)論學(xué)者一般認(rèn)為，內(nèi)地的行政機關(guān)權(quán)力較大，不利于行政相對人的權(quán)利保護，故需要對行政權(quán)進(jìn)行控制[12]。

但是，在港澳，市場的作用有被過度“神化”之嫌，尤其是在香港。但香港的“世界最自由的經(jīng)濟體”之美譽極其依賴于房地產(chǎn)行業(yè)，由于地租高、人力成本高等因素，與房地產(chǎn)相關(guān)的行業(yè)往往擠壓科技業(yè)發(fā)展的空間?；貧w前形成的土地經(jīng)濟發(fā)展模式是政府財政賴以生存的根基，故香港近年來在推動科技人才培養(yǎng)、高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面舉步維艱。可見，香港特別行政區(qū)政府的行政權(quán)不及內(nèi)地政府強有力，在面對房地產(chǎn)壟斷局面時有心無力，難以作出審時度勢的決策，導(dǎo)致無法優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。不少具有從事科技業(yè)潛力的海內(nèi)外科技人才只能放棄香港市場。在澳門，博彩業(yè)一家獨大亦同樣對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級帶來挑戰(zhàn)。質(zhì)言之，港澳特別行政區(qū)政府過度行使權(quán)力發(fā)展其他行業(yè)，從而削弱科技產(chǎn)業(yè)，造成“政府失靈”，因此需要控權(quán)。行政法為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展提供制度性依據(jù)的同時，實際上也為行政權(quán)介入劃定邊界，避免三地“政府失靈”而導(dǎo)致國際科技創(chuàng)新中心無法協(xié)同打造。

三、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的行政法保障之路

（一）建立頂層設(shè)計制度

第一，科技法規(guī)范的頂層設(shè)計。具體包括：首先，確立區(qū)際行政協(xié)議作為中國法的淵源。盡管區(qū)際行政協(xié)議協(xié)調(diào)區(qū)際法律沖突合乎憲法且取得一定實效，但由于合作方式與爭端解決機制不完善而需拓寬行政法治空間。而且，憲法、基本法、立法法等規(guī)范并未確立區(qū)際行政協(xié)議為中國法的淵源亦是造成粵港澳大灣區(qū)各項制度的銜接不順暢的重要原因。因此，粵港澳大灣區(qū)可在中央的授權(quán)下探索區(qū)際行政協(xié)議的法律地位，率先將科技法律規(guī)范制定為區(qū)際行政協(xié)議并在粵港澳大灣區(qū)實施。其次，制定區(qū)際示范法，推動科技法律規(guī)范協(xié)調(diào)建設(shè)。一些國際組織或者國家為了協(xié)調(diào)內(nèi)部的法律沖突，往往會采用示范法或者與之類似的方式。如歐盟為了推動成員國經(jīng)濟社會發(fā)展政策的順利實施，一般會設(shè)立共同的指導(dǎo)方針。成員國根據(jù)指導(dǎo)方針制定出各自的年度行動計劃。爾后，歐盟會定期評出行動計劃的最佳實踐，并倡導(dǎo)成員國共同學(xué)習(xí)[13]。再如美國各州均有獨立的立法權(quán)，在歷史上曾出現(xiàn)各州為維護自身利益而設(shè)置貿(mào)易壁壘。在遭遇慘痛經(jīng)歷后，美國為了解決各州法律沖突，采用示范法的方式供各州立法機關(guān)參考，如《統(tǒng)一商法典》等，在此過程中，美國統(tǒng)一州法全國委員會、美國法學(xué)會、美國律師協(xié)會等專業(yè)性組織發(fā)揮重要的促進(jìn)作用[14]。據(jù)此，在粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的主導(dǎo)下，可委托若干跨境法律專家、行業(yè)協(xié)會代表組成不同領(lǐng)域的示范法起草團隊，制定出符合粵港澳大灣區(qū)實際情況的示范法?；浉郯拇鬄硡^(qū)合作各方的立法機關(guān)、行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)在示范法的指導(dǎo)下制定與其立法精神相契合的科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)范，逐步推動粵港澳大灣區(qū)合作各方的法律規(guī)范走向趨同，為科技創(chuàng)新發(fā)展夯實法律基礎(chǔ)。

第二，管理機構(gòu)的頂層設(shè)計。立法是執(zhí)法的前提，執(zhí)法是實現(xiàn)立法的途徑與保障，從立法層面促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)行政法治協(xié)調(diào)后，還需行政執(zhí)法的強力保障。從國家執(zhí)法機構(gòu)的頂層設(shè)計來說，宜由國家發(fā)展和改革委員會設(shè)立粵港澳大灣區(qū)區(qū)際執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)。之所以如此，主要基于兩點原因：一是強大的執(zhí)法資源調(diào)配能力。國家發(fā)展和改革委員會作為中央機關(guān)，享有較高的法律地位，對中央層面的執(zhí)法資源具有強大的調(diào)配能力。二是粵港澳大灣區(qū)區(qū)際行政協(xié)議的簽署方之一。國家發(fā)展和改革委員會代表中央與粵港澳三方共同簽署《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。爾后，區(qū)際執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)下設(shè)科技創(chuàng)新發(fā)展委員會（以下簡稱科技委員會）?？萍嘉瘑T會主要致力于制定并實踐粵港澳中長期科技專項合作發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“科技規(guī)劃”）、協(xié)調(diào)粵港澳三地的科技法律制度沖突以及優(yōu)化區(qū)際科技發(fā)展環(huán)境與機制等工作。

第三，發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計。在現(xiàn)代國家中，行政規(guī)劃被廣泛運用于國家和社會公共事務(wù)管理，有力地推動經(jīng)濟、社會、文化、科技等各個領(lǐng)域的發(fā)展。因此，粵港澳大灣區(qū)科技委員會應(yīng)定期制定“科技規(guī)劃”?！翱萍家?guī)劃”的內(nèi)容包括扶植高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)科技對外合作、鼓勵粵港澳科技企業(yè)間開展橫向合作等。一方面，粵港澳大灣區(qū)各城市應(yīng)在“科技規(guī)劃”的指導(dǎo)下，進(jìn)一步制定粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展實施方案及具體行動計劃，嚴(yán)格執(zhí)行粵港澳大灣區(qū)科技年度工作細(xì)則，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，推動各項工作落到實處。另一方面，完善“科技規(guī)劃”的監(jiān)督機制。科技委員會要建立健全“科技規(guī)劃”的監(jiān)督機制，加強檢查監(jiān)督，必要時可組成聯(lián)合督查組，監(jiān)督有關(guān)政府部門、企事業(yè)單位實施規(guī)劃的情況。

（二）貫通中層銜接機理

第一，建立粵港澳知識產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)制度。不同的法域?qū)χR產(chǎn)權(quán)的保障制度不盡相同。這就需要粵港澳大灣區(qū)建立知識產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)制度，主要包括以下幾個方面。一是協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)法律沖突。這可從兩步走：第一步，相互認(rèn)可。知識產(chǎn)權(quán)的相互認(rèn)可是協(xié)調(diào)知識產(chǎn)權(quán)法律沖突成本最低的模式。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)尚未步入深水區(qū)時，粵港澳三地可對相互間的知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行認(rèn)可。第二步，區(qū)際性立法。在粵港澳大灣區(qū)深度建設(shè)后，各城市的經(jīng)濟差距逐漸縮小時，中央可以粵港澳大灣區(qū)為試點，建立覆蓋粵港澳大灣區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，區(qū)內(nèi)適用統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)制度。無論是第一步還是第二步，粵港澳大灣區(qū)各城市均應(yīng)建立統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法體系，加強區(qū)際執(zhí)法合作，聯(lián)合打擊侵權(quán)行為，保障科研成果不受侵害。三地司法機關(guān)亦應(yīng)加強區(qū)際司法協(xié)助，為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展保駕護航。二是建立粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)多元化糾紛解決機制。首先，仲裁?；浉郯拇鬄硡^(qū)可整合區(qū)域內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)仲裁組織資源，共同成立知識產(chǎn)權(quán)仲裁機構(gòu)，打造粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)仲裁的國際品牌。其次，調(diào)解。一方面，科技委員會統(tǒng)管三地的科研合作項目的同時，履行調(diào)解的職能；另一方面，整合粵港澳大灣區(qū)各類科技協(xié)會、科研機構(gòu)等組織資源，建立粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)協(xié)會，該協(xié)會亦可履行調(diào)解的職能。2019年11月，粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)調(diào)解中心正式宣告成立，開啟了粵港澳大灣區(qū)探索知識產(chǎn)權(quán)糾紛通過調(diào)解方式解決的探索之路。三是制定國際化的知識產(chǎn)權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)。承繼改革開放初期“前店后廠”的合作優(yōu)勢，科技委員會要加強對戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，以香港為平臺，以珠三角九市為產(chǎn)業(yè)支撐，依托科技龍頭企業(yè)和科研機構(gòu)，推動技術(shù)法規(guī)（尤其是軟法）和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系跨境確立，發(fā)掘知識產(chǎn)權(quán)價值，激發(fā)知識產(chǎn)權(quán)源頭創(chuàng)造，推動知識產(chǎn)權(quán)資本化建設(shè)，推進(jìn)國家重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)國際一流知識產(chǎn)權(quán)保護標(biāo)準(zhǔn)，搶占新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。

第二，規(guī)范科技競爭。為防止粵港澳大灣區(qū)城市間在科技發(fā)展過程中各行其是、惡性競爭、重復(fù)投資等癥結(jié)出現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)可在中央的授權(quán)下制定科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭規(guī)范，包括反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法等，旨在更有效率地協(xié)調(diào)各市科技創(chuàng)新發(fā)展，為營造良好的競爭生態(tài)并建構(gòu)可持續(xù)的經(jīng)濟增長機制保駕護航。囿于香港為判例法系，科技競爭法規(guī)范并未像廣東和澳門那樣早已通過一部成文法來呈現(xiàn)，這就需要立法協(xié)調(diào)機構(gòu)盡最大的努力協(xié)調(diào)好粵港澳大灣區(qū)成員的法律體系，比如首先運用示范法的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，待協(xié)調(diào)經(jīng)驗成熟后，再轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一的實體法。

第三，加強海關(guān)協(xié)作。粵港澳大灣區(qū)海關(guān)協(xié)作必然是循序漸進(jìn)的，總的方向是進(jìn)一步改革口岸通關(guān)政策，加快解決三地通關(guān)低效問題，最終推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)檢驗檢疫通關(guān)一體化，具體包括：一是在深圳灣、拱北等“一地兩檢”口岸全面推行“一地一檢”。創(chuàng)新查驗?zāi)Ｊ剑p方同時查驗，一次放行，在此過程中，也可加快推進(jìn)單邊驗放。詳而言之，首先，內(nèi)地出入境相關(guān)部門與特區(qū)出入境相關(guān)部門聯(lián)合辦公、分別執(zhí)法，對貨物和往來人員只檢一次，進(jìn)入港澳地區(qū)的由特區(qū)檢驗，進(jìn)入內(nèi)地的由內(nèi)地負(fù)責(zé)，并實現(xiàn)信息共享。其次，現(xiàn)有的“兩地兩檢”變更為“一地兩檢”。借鑒深圳灣等關(guān)口的經(jīng)驗，將福田等“兩地兩檢”關(guān)口變更為“一地兩檢”，經(jīng)驗成熟后，全面實現(xiàn)“一地一檢”，加快各市科技人才自由流動。二是全面放寬科技人才在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的流動限制。在中央有關(guān)部門的授權(quán)和協(xié)調(diào)下，被粵港澳大灣區(qū)管理機構(gòu)認(rèn)證為能夠助推粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的科技人才，可在辦理通行證手續(xù)、往返次數(shù)、逗留時間、攜帶物品的價值及其數(shù)量等方面享有更為寬松的待遇。

第四，構(gòu)筑粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。具體措施包括：首先，在國家安全部門的授權(quán)下，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)保障科技企業(yè)及其科研人員與其他國家和地區(qū)之間網(wǎng)絡(luò)信息交流暢通無阻，消除人為的無形邊界，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，粵港澳大灣區(qū)管理機構(gòu)依法對科研企業(yè)及其科研人員的用網(wǎng)情況進(jìn)行必要的監(jiān)管。為維護國家安全，不可能毫無節(jié)制甚至允許粵港澳大灣區(qū)科研人員使用各種涉嫌危害國家安全的信息。因此，科研人員應(yīng)承諾不得有危害國家安全的行為并愿意接受有關(guān)部門的監(jiān)督，一旦接觸到涉嫌危害國家安全的信息應(yīng)及時向有關(guān)部門報告。最后，推進(jìn)跨境移動通信與網(wǎng)絡(luò)更加便捷化、平民化。這一措施屬于粵港澳大灣區(qū)自由貿(mào)易化不可或缺的組成部分，有助于促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)各市的合作與交流、人財物等要素的快速流動。

第五，編織粵港澳大灣區(qū)不同層次的優(yōu)質(zhì)交通網(wǎng)絡(luò)。粵港澳需要從整體上優(yōu)化布局區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)，促使粵港澳大灣區(qū)內(nèi)港口、鐵路、公路、航空等交通方式銜接順暢、聯(lián)動運行，特別要提高高鐵、輕軌的通達(dá)性。主要包括：第一，打造高品質(zhì)出行服務(wù)體系。加快推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高鐵網(wǎng)、高速公路網(wǎng)的編織工程，促使高鐵、高速公路網(wǎng)能夠連接灣區(qū)所有城市，尤其是推進(jìn)珠江口東西岸高鐵直通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，推動港珠澳大橋由“單Y模式”轉(zhuǎn)為“雙Y模式”，加快實現(xiàn)“一小時生活圈”。第二，建設(shè)高效、經(jīng)濟、安全的貨運物流體系。高效、經(jīng)濟、安全的貨運物流體系能夠大力推動粵港澳大灣區(qū)科技資源的流動與共享。首先，粵港澳大灣區(qū)除優(yōu)化布局交通網(wǎng)絡(luò)外，更為重要的是配套建設(shè)專門服務(wù)于各城市科技園產(chǎn)學(xué)研需要的物流園或港口。其次，物流園由各市政府配套工業(yè)用地，貨物運輸要根據(jù)各市的實際情況優(yōu)先選擇成本低的交通工具，如深圳到珠?？墒淄拼\，提高物流的經(jīng)濟效益。再次，借鑒上海與浙江共建洋山深水港經(jīng)驗，粵港澳可在珠江口合適地方（如廣州南沙）共建深水集裝箱港，深圳蛇口、香港葵青、珠海九州等碼頭可以此置換土地，為各方發(fā)展創(chuàng)造更多的空間。最后，物流園要根據(jù)科技園的科研性質(zhì)，制定相應(yīng)的物流安全措施，保障科技成果的知識產(chǎn)權(quán)不受侵害。

第六，健全科技行政應(yīng)急管理體制?，F(xiàn)代社會各種風(fēng)險的增加與突發(fā)，使得預(yù)防為主的理念深入人心。粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新中心在預(yù)防為主的理念指導(dǎo)下，應(yīng)整合社會各方面的資源，健全預(yù)防和降低科技創(chuàng)新風(fēng)險的行政應(yīng)急管理體制，包括事前、事中和事后管理。事前管理強調(diào)防患于未然，一切人員不得麻痹大意，各種應(yīng)急手段一應(yīng)俱全，最大限度地控制和降低對科技創(chuàng)新中心的沖擊；事中管理強調(diào)在突發(fā)風(fēng)險的情況下要分工負(fù)責(zé)，同心勠力，迅速整合各種信息、綜合分析風(fēng)險產(chǎn)生根源及其運作機制并據(jù)此制定靈活的、強有力的應(yīng)對策略；事后管理強調(diào)科研秩序與應(yīng)對風(fēng)險過程的總結(jié)。科研秩序的正?；謴?fù)不僅包括生產(chǎn)生活的恢復(fù)，更注重的是企業(yè)以及科研人員信心的提振，粵港澳大灣區(qū)管理機構(gòu)要密切留意企業(yè)及其科研人員在風(fēng)險過后的信心問題，并通過召開座談會、政策宣傳等方式增強其砥礪奮進(jìn)的信心，切忌因事后管理不到位而導(dǎo)致企業(yè)凋敝及科研人才的流失。

第七，構(gòu)筑粵港澳大灣區(qū)科技資源共享與成果轉(zhuǎn)化機制。這主要包括四個方面：一是科技資源共享。科技委員會應(yīng)著眼于實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)科技資源的開放和共享，創(chuàng)建共享平臺，加快推進(jìn)科技文獻(xiàn)、科技資訊、專家?guī)斓然A(chǔ)性科技資源的聯(lián)網(wǎng)共享。二是技術(shù)跨境認(rèn)證?？萍嘉瘑T會應(yīng)加快粵港澳高新技術(shù)及科技人員相互認(rèn)證的進(jìn)程，粵港澳相互認(rèn)可經(jīng)三地科技部門認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)、高新技術(shù)成果、高新技術(shù)產(chǎn)品、科技企業(yè)、與科技行業(yè)有關(guān)的其他企業(yè)、科技中介機構(gòu)、外商研發(fā)機構(gòu)、高端科技人才等，且相互給予同等的優(yōu)惠政策。三是科技成果轉(zhuǎn)化?？萍嘉瘑T會協(xié)調(diào)粵港澳聯(lián)合設(shè)立粵港澳大灣區(qū)科技成果交易網(wǎng)絡(luò)平臺，進(jìn)軍網(wǎng)上技術(shù)市場，構(gòu)建一套與國際接軌的市場運行機制，并在國內(nèi)外聯(lián)合舉辦各種類型的科技博覽會、交易會和項目推介會，一體推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化。四是技術(shù)“走出去”與“引進(jìn)來”。一方面，推動具有實力的珠三角九市科技企業(yè)到港澳發(fā)展、上市，包括設(shè)立辦事處、實驗室、分公司等，登上國際融資平臺，提高粵港澳大灣區(qū)科技成果知名度與軟實力；另一方面，發(fā)揮港澳國際平臺的優(yōu)勢，引導(dǎo)實力雄厚的科技企業(yè)積極引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，提升粵港澳大灣區(qū)整體科技水平。

（三）完善基層配套措施

第一，建立科技人才物質(zhì)激勵制度?；浉郯拇鬄硡^(qū)有必要加強區(qū)際府際合作，健全科技人才行政資助機制，加大人才資源的流動與共享力度。首先，統(tǒng)籌布局粵港澳大灣區(qū)各市人才發(fā)展規(guī)劃，避免惡性競爭，實現(xiàn)差異化發(fā)展，達(dá)至人才資源的最優(yōu)配置。其次，建構(gòu)粵港澳大灣區(qū)人才數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)人才資源跨時空流通與共享。一方面，充分發(fā)揮人才數(shù)據(jù)庫匯聚人才資源的功能。人才數(shù)據(jù)庫可引入國際先進(jìn)人才評估方法，根據(jù)粵港澳大灣區(qū)各城市的市場需求，建立人才在線測評系統(tǒng)。通過測評的人才，其檔案將進(jìn)入數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫運用大數(shù)據(jù)的方法，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)各城市規(guī)劃建設(shè)的方向，為各城市人才引進(jìn)部門推薦合適的人才。另一方面，充分發(fā)揮人才數(shù)據(jù)庫的共享功能?；浉郯拇鬄硡^(qū)建立科技人才數(shù)據(jù)庫可參照時間財富網(wǎng)等平臺，吸引不同層次、不同專業(yè)的人才短期內(nèi)跨市工作，或者遠(yuǎn)程為粵港澳大灣區(qū)不同城市服務(wù)，實現(xiàn)人才資源的充分共享。

第二，建立科技人才精神激勵制度。除了物質(zhì)激勵外，精神上的激勵亦對凝聚更多加入粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展大家庭的科研力量大有裨益。在實踐中，精神激勵主要分為科研獎勵和授予榮譽。參照國家科學(xué)技術(shù)獎勵的授予經(jīng)驗和香港授勛及嘉獎制度，粵港澳大灣區(qū)亟須建立科研組織及科研人員的精神激勵制度。由粵港澳大灣區(qū)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)科技創(chuàng)新貢獻(xiàn)獎的申報，獲獎的科研人員可被授予粵港澳大灣區(qū)的榮譽勛章。同時，粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新貢獻(xiàn)獎可定位為省部級獎勵，特別優(yōu)秀的、對國家現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻(xiàn)的或者在各領(lǐng)域各行業(yè)作出重大貢獻(xiàn)的杰出人士，由粵港澳大灣區(qū)管理機構(gòu)上報中央，依照《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號法》授予國家勛章、國家榮譽稱號或者優(yōu)先被推薦為國家科學(xué)技術(shù)獎候選人，從而將獎項上升為國家級。

第三，完善政府采購制度。科技需要依托市場的有效運行方能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。若科技產(chǎn)品市場需求少、銷路閉塞，那么科技產(chǎn)業(yè)就會失去活力。為了促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，尤其是推動高端前沿產(chǎn)品發(fā)展，政府采購是一種重要的助推手段，其通過財政補貼的方式激勵科技企業(yè)勇于研發(fā)高新科技，解決企業(yè)生產(chǎn)的后顧之憂。在美國，有關(guān)法律就要求政府必須購買國產(chǎn)高能效產(chǎn)品和“綠色產(chǎn)品”，其中包括生物質(zhì)燃料汽車[15]。廣東各級國家機關(guān)可在采購中優(yōu)先選擇由粵港澳大灣區(qū)科技企業(yè)研發(fā)的產(chǎn)品。囿于行政權(quán)力的空間效力，科技委員會也可鼓勵港澳各級機關(guān)優(yōu)先采購這類產(chǎn)品。