孫琛輝

（中國科學(xué)院微電子研究所，北京 100029）

1月1日，《中華人民共和國檔案法》新修訂版正式施行。修訂后的檔案法要求檔案形成單位建立檔案工作責(zé)任制，健全檔案管理制度，按照要求及時歸檔并定期向檔案館移交檔案。其中新增的第五章《檔案信息化建設(shè)》，對電子檔案的合法要件、地位和作用等作出明確規(guī)定。

1 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)

文書檔案通常指各級各類黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在職能活動中形成的、具有查考利用價(jià)值和憑證作用的各種門類和載體的歷史記錄，是各級單位管理活動的重要記錄，比其他門類檔案更受重視，管理和保存也相對完整和系統(tǒng)。

文書檔案管理遵循《機(jī)關(guān)檔案工作條例》（廳發(fā)〔1983〕64號）、《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》（國家檔案局第8號令）、文書檔案案卷格式（GB／T9705-2008）、《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T22—2015）、《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（國家檔案局第13號令）、《黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T39362-2020）。此外，各行業(yè)、部門也有自行制定的相關(guān)規(guī)定，如金融行業(yè)的《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》（檔發(fā)〔2015〕3號），中國科學(xué)院的《中國科學(xué)院檔案管理工作標(biāo)準(zhǔn)》（ZKY/B002－2005）等。

上述條例、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)對于文書檔案的歸檔范圍、保管期限、整理規(guī)則都做了明確規(guī)定，且大多提到，文書檔案由文書部門或業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)收集歸檔材料、整理立卷，定期移交檔案室歸檔。但是，實(shí)際工作中，由于檔案管理被置于各項(xiàng)工作的末端，各部門人員普遍不重視歸檔材料收集，且認(rèn)為檔案整理是檔案部門的工作，從而導(dǎo)致文書檔案立卷質(zhì)量不高。隨著電子文件等新型文件載體的出現(xiàn)，關(guān)于文書檔案如何管理的問題，出現(xiàn)不少爭議。

2 現(xiàn)存爭議

2.1 文書檔案歸檔范圍界定

文書檔案的歸檔范圍是各類管理性文件，并不限于公文，還包括職能部門各項(xiàng)工作中形成的各種載體的各種信息記錄。

但是，由于很多干部職工對文書檔案的收集范圍的認(rèn)識仍然局限于日常公務(wù)活動形成的公文上，對于收文、發(fā)文的收集比較齊全，而對于日常工作中產(chǎn)生的其他重要文件歸檔重視不夠，收集不完整，給日后查閱利用帶來不便。

此外，文書檔案歸檔范圍通常限定的是紙質(zhì)文件，對于電子文件以何種形式歸檔界定不清晰。

2.2 文書檔案整理立卷的責(zé)任主體

按照《機(jī)關(guān)檔案工作條例》規(guī)定，文件材料整理、立卷、歸檔的責(zé)任部門是文書部門或業(yè)務(wù)部門。

但在實(shí)際工作中，文書部門或業(yè)務(wù)部門往往認(rèn)為歸檔工作是檔案部門的事情，表示不知道哪些文件材料需要?dú)w檔。檔案部門又常抱怨，不知道文書部門或業(yè)務(wù)部門在日常工作中形成了哪些歸檔材料，檔案工作的前端控制就淪為空話。

這種自我定位的偏差和信息的不對稱，導(dǎo)致承辦人不及時將辦畢文件交送立卷人、立卷人沒做好平時歸卷和隨時立卷工作的現(xiàn)象非常普遍，很多單位的歸檔工作實(shí)際淪為一年一度的積壓文件突擊清理，與檔案工作應(yīng)有的持續(xù)性、穩(wěn)定性相去甚遠(yuǎn)。

2.3 文書檔案分類的必要性

按照傳統(tǒng)要求，文書檔案的歸檔文件，應(yīng)該是辦理完畢、具有查考利用價(jià)值、按一定規(guī)律保存起來的文件。按規(guī)律保存、維護(hù)與不同類型來源密切相關(guān)的文件之間的關(guān)聯(lián)性，是檔案的形成條件之一。同一機(jī)構(gòu)產(chǎn)生、具有相同職能的文件，要相對集中統(tǒng)一歸檔。檔案分類是檔案整理的重要環(huán)節(jié)，檔案分類規(guī)則實(shí)質(zhì)上決定了檔號編制規(guī)則。

隨著電子目錄的完善，電子檢索的便利，歸檔整理工作的簡化，檔案能否取消分類，或者按照圖書工作的主題詞分類，也成為人們爭論的話題。

2.4 電子文件歸檔

電子文件與紙質(zhì)檔案的區(qū)別在于載體不同，其分類可遵循紙質(zhì)檔案分類，但不能將其獨(dú)立作為一類檔案。

現(xiàn)階段能否施行單套制歸檔？雖然新修訂的檔案法為電子文件單套制歸檔提供了法律依據(jù)，但由于文書檔案更強(qiáng)調(diào)憑證價(jià)值，單套制歸檔需要成熟完善的檔案管理系統(tǒng)、完備的長期存儲機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的電子文件體系，如果不具備這些條件，建議還是采用紙質(zhì)、電子檔案雙套制進(jìn)行保存。

此外，一些單位的管理文件采取0A+紙質(zhì)的形式，即通過0A系統(tǒng)流轉(zhuǎn)的電子文件，最終還需打印成紙質(zhì)文件后請領(lǐng)導(dǎo)簽字，這就必須采取紙質(zhì)文件和電子文件雙套歸檔的方式。

3 改進(jìn)思路

3.1 細(xì)化歸檔范圍

文書檔案應(yīng)能全面、系統(tǒng)反映機(jī)關(guān)主要職能活動和基本歷史面貌，這要求職能部門在工作過程中建立完備的資料收集機(jī)制，將各類有價(jià)值的文件材料應(yīng)歸盡歸。因此，各單位應(yīng)根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、各部門職能、各項(xiàng)管理制度、歷年歸檔情況和工作實(shí)際制定詳細(xì)的歸檔范圍。

文書檔案的歸檔范圍如果不明確、不具體，在實(shí)際工作中很難執(zhí)行，就容易造成重要?dú)w檔材料的遺失。檔案部門設(shè)計(jì)合理的歸檔范圍，首先需要了解文書工作，并具體分析各部門職能，全面了解和掌握其履行職能過程中產(chǎn)生的歸檔材料；其次需要具體分析各部門制定的規(guī)章制度，梳理各類制度中要求歸檔的文件材料種類和名稱；最后需要對照8號令和歷年歸檔情況，整理出本單位文書檔案歸檔范圍參考表，發(fā)各職能部門逐一補(bǔ)充、確認(rèn)后，作為部門歸檔和收集的依據(jù)。只有將歸檔范圍細(xì)化到具體文件甚至是文件名稱，在實(shí)際工作中才能具有充分的操作性。

在日常工作中，各部門職能部門一是要依據(jù)歸檔范圍持續(xù)收集、及時整理常規(guī)文件，辦理完畢的事項(xiàng)一定要按事由及時歸檔。二是要對照年度工作計(jì)劃和工作總結(jié)梳理重點(diǎn)工作，據(jù)此進(jìn)行針對性文件收集整理。三是按照新修訂《檔案法》規(guī)定做好突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)文件的收集整理。把各類活動形成的文件資料妥善保管，定期移交歸檔。

檔案部門需通過參加各職能部門的相關(guān)會議或關(guān)注新聞報(bào)道，及時了解職能部門工作、提醒其注意收集應(yīng)歸檔材料。檔案部門如果不了解業(yè)務(wù)部門的工作，很可能在歸檔范圍方面無法提供具體、細(xì)致的指導(dǎo)意見。

3.2 明確立卷主體

檔案工作不只是檔案部門的職能，更多是檔案形成者的責(zé)任。按照歸檔文件“誰形成、誰歸檔”原則，文書檔案應(yīng)由文書部門和職能部門等業(yè)務(wù)部門整理立卷。

為建立文書部門或業(yè)務(wù)部門與檔案部門密切溝通、緊密協(xié)作的歸檔模式，檔案部門首先要依據(jù)文書檔案管理規(guī)定，結(jié)合本單位實(shí)際，制定文書檔案歸檔范圍和保管期限參考表初稿，再與文書部門或業(yè)務(wù)部門討論后確定最終歸檔范圍和保管期限參考表。檔案部門應(yīng)與文書部門或業(yè)務(wù)部門協(xié)商合理的工作流程，將歸檔工作納入業(yè)務(wù)工作，將移交歸檔完畢視為業(yè)務(wù)工作完成的標(biāo)志。

文書部門要根據(jù)公文辦理流程中掌握的文件收發(fā)、登記、運(yùn)轉(zhuǎn)和催辦等流轉(zhuǎn)狀態(tài)，負(fù)責(zé)依據(jù)歸檔范圍將本單位文書工作中形成的各類公文的整理立卷。事實(shí)上，《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（中辦發(fā)〔2012〕14號）已將歸檔工作列入文書辦理流程。在文件流轉(zhuǎn)過程中，也可利用各種信息技術(shù)為各項(xiàng)工作建檔。

各職能部門要負(fù)責(zé)本部門日常工作中文件資料的收集整理、預(yù)立卷管理并定期向檔案部門正式移交；而各部門的每位工作人員要在每項(xiàng)工作的過程中做好文件材料保存工作，并在辦理完畢后及時將歸檔材料交部門兼職檔案員集中保存、有序整理。只有這樣，才能將“人人都是建檔責(zé)任人的要求落到實(shí)處”。

最后，檔案部門匯總整理各部門移交的文件資料，按照檔案工作要求完成后續(xù)的案卷編目、裝訂、裝盒、排架等檔案整理工作。檔案部門人員通過案卷標(biāo)題加工和編目等工作，還可以系統(tǒng)了解歸檔文件材料，全面把握室藏檔案，為將來的檔案管理和提供利用工作奠定基礎(chǔ)。

3.3 做好檔案分類管理

隨著檔案保存的文件資料越來越多，除了服務(wù)日常管理工作參考，文書檔案還有更為重要的憑證作用和史料功能。為能及時、完整地提供檔案信息，文書檔案必須遵循文件形成規(guī)律、保持文件有機(jī)聯(lián)系，文書檔案管理人員必須做好檔案分類管理，建立完備、便利的編目、檢索機(jī)制。

只有按照事由進(jìn)行整理，把一項(xiàng)工作、一次活動、一個會議形成的文件材料，從開始、中間過程到結(jié)束都收集齊全完整，并系統(tǒng)整理，才能將該項(xiàng)工作任務(wù)的全貌和細(xì)節(jié)通過一卷檔案反映出來。因此，必須根據(jù)管理工作實(shí)際，對歸檔文件進(jìn)行科學(xué)、合理的分類。

作為傳統(tǒng)檔案的核心內(nèi)容，檔案分類是維護(hù)檔案間有機(jī)聯(lián)系的重要方法，分類體系體現(xiàn)檔案全貌，具有檔案資源類聚作用。按照分類方案整理的檔案，才更接近檔案的本質(zhì)，而不是各類散放文件的簡單集中擺放。分類方案如同一本書的篇章目，可以方便檢索所需的檔案資源。

3.4 電子檔案管理

文書檔案方面的電子文件歸檔和電子文件管理、元數(shù)據(jù)方案已基本成熟，可直接用標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合實(shí)際運(yùn)用，并可在試用成熟的基礎(chǔ)上，向其他類型檔案電子化歸檔推廣。

目前，國家檔案局先后發(fā)布了關(guān)于電子文件格式、元數(shù)據(jù)規(guī)范、電子檔案檢測的要求，可供參考的規(guī)范包括：《電子文件存儲與交換格式》（GB/T33190—2016）、《黨政機(jī)關(guān)電子公文元數(shù)據(jù)規(guī)范》（GB/T33480—2016）、《黨政機(jī)關(guān)電子印章應(yīng)用規(guī)范》（GB/T33481—2016）、《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894—2016）、《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T70—2018）、《黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T39362-2020）等。

《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（13號令）規(guī)定，機(jī)關(guān)檔案的管理要維護(hù)檔案的真實(shí)、完整、可用、安全，即檔案的“四性”，新修訂的《檔案法》第三十七條要求電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)，這和紙質(zhì)檔案要求的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、安全是一致的。一套成熟的電子檔案管理系統(tǒng)，也必須能夠檢測電子檔案的“四性”。

實(shí)際工作中，對于僅以電子文件形態(tài)生成的文件，可以且僅以電子文件形式存檔。但是存儲需要符合安全管理要求和永久保管要求。無論是檔案系統(tǒng)的成熟度，還是存儲介質(zhì)的保管期，都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)，穩(wěn)妥起見，對于長久保存的電子文件，建議紙質(zhì)和電子檔案雙套制保存。特殊格式的、無法打印的電子文件，可施行單套制保存，但應(yīng)與生成系統(tǒng)、元數(shù)據(jù)等同時保存，并實(shí)行異地異質(zhì)備份。