地方公債的風險和對策研究

葉俊 侯文躍

摘要：加強頂層設(shè)計，規(guī)范地方政府舉債，嚴防區(qū)域性、系統(tǒng)性風險發(fā)生，既是深化財稅改革的一項重要任務(wù)，也是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的關(guān)鍵之一。我國地方政府存量債務(wù)可控，但局部地區(qū)仍然存在風險，如何才能有效應(yīng)對風險，本文通過淺略的分析，針對當前地方債務(wù)存在的風險提出可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：政府;公債;風險

一、地方公債存在的風險

（一）在制度層面上，地方政府發(fā)行公債缺乏相關(guān)法律規(guī)定

與地方政府發(fā)行公債相關(guān)的法律待完善。2015年，新的《預算法》開始實施。2018年，對《預算法》進行修正。新的預算法取得了重大的突破。在預算管理上，公開透明、科學有序、執(zhí)行有效、紀律嚴明。在財政功能上，正確地處理了政府和市場的關(guān)系。但是與地方政府公債還是缺少相應(yīng)的法律法規(guī)。一方面，這種新預算法也有其缺陷。第一，違法行為的類型不全面。在新預算法中，主要涉及預算編制、預算執(zhí)行等方面的違法行為，而不涉及預算審批中的預算監(jiān)督。二是責任形式不完備;由于新預算法增加了刑事責任條款，使預算法律責任的形式包括行政責任和刑事責任，這是一項進步，因為預算法是法律，具有較高的效力水平，有利于追究預算違法行為，加大懲罰力度。但由于上述原因，只有行政責任和刑事責任兩種責任形式，而沒有經(jīng)濟責任，故責任形式尚不完備。

（二）在地方政府投資水平上，地方公債存在著投資風險

1.地方政府存在著巨大的無形債務(wù)。盡管表面上，有些地方政府的財政赤字并不大，但實際上財政赤字已經(jīng)很嚴重了。有些地方出現(xiàn)了債務(wù)危機，迫使政府為了維持現(xiàn)有經(jīng)濟而出售國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)大幅縮水。所以一些專家認為，今天的債務(wù)危機比金融危機更嚴重。

2.發(fā)行新債償還舊債。如果地方政府不能償還債務(wù)，則向中央政府申請再發(fā)行公債來償還尚未償還債務(wù)。它造成了嚴重的債務(wù)風險，一旦債務(wù)鏈斷裂，就需要中央政府收拾殘局，讓社會經(jīng)濟陷入混亂。片面追求“政績”。地方政府為追求政績，往往會追求預算最大化，而非效率最大化。這不但會使地方政府產(chǎn)生巨大的債務(wù)，而且往往這種約束條件下的公共產(chǎn)品數(shù)量多，較為浪費;質(zhì)量低，不能滿足民眾的公共需要。

（三）地方政府發(fā)行債券的風險

這其中包括償債風險、宏觀調(diào)控風險、信用風險等，近年來，一些地方政府長期大量舉債，導致債務(wù)風險過大。造成這些風險的原因很多，可以歸納為以下幾個方面：第一，信息不對稱。當市場的變化無法有效預測時，各種政策的實施也就無法合理。在市場機制下，地方政府還受宏觀調(diào)控政策的影響，有時無法有效地進行經(jīng)濟運行。第二，財政分權(quán)制度的缺陷。地方政府擁有較大的管理權(quán);這導致了財政權(quán)力的分離，盡管中央政府進行了一定程度的轉(zhuǎn)移支付，但地方政府在經(jīng)濟上完全依賴中央政府，把中央政府作為最后的擔保。第三，利益誘導。為了擴大公共投資的傾向，地方政府在缺乏大量資金的情況下，就會向中央政府申請發(fā)行公債，實際上這是與國家宏觀經(jīng)濟目標不符的，也是一種浪費。

二、地方公債相關(guān)建議

（一）建立地方公債預算管理體系

實施全面的財政預算。當前，我國地方公債籌資已被納入預算管理體系，但預算編制制度還不夠完善，精確度不高，透明度不夠，預算監(jiān)督機制不健全，流于形式，預算執(zhí)行不力，預算約束薄弱。2013年，國務(wù)院把建立“公開透明、規(guī)范完整”的預算體系作為經(jīng)濟體制改革的重點。開放、透明、規(guī)范、完整的預算制度有利于維護投資者權(quán)益，將政府收支納入公共視野，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展。

提高預算編制的科學性。根據(jù)市場經(jīng)濟條件和政策目標等宏觀因素，科學合理地編制政府預算，確保預算編制的真實性和必要性，增強預算約束的剛性。各地要根據(jù)實現(xiàn)目標所需資金數(shù)額和當?shù)刎斦嗲闆r，確定發(fā)行地方公債的大概規(guī)模，并向中央提出具體申請，以求細化預算管理，提高預算編制對公眾透明。

（一）強化地方債券市場的金融生態(tài)建設(shè)

健全有關(guān)法律法規(guī)，為發(fā)行和流通地方公債創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。地方公債獨立發(fā)行的前提和保障是法律。因此，必須在法律層面上對地方公債發(fā)行規(guī)模、發(fā)行渠道進行相應(yīng)的規(guī)范和監(jiān)管，特別是要明確地方政府償債責任及相關(guān)債務(wù)違約措施，才能保證地方公債合理有效的流通。盡管我國在2014年審議通過了新《預算法》，明確允許地方政府適度舉債，但在舉債規(guī)模和流通方面卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。進一步推進地方公債市場化，完善債券流通制度和責任追究制度。

推動利率市場化。為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，地方債券應(yīng)逐步由政府定價轉(zhuǎn)為利率市場化。只有在利率市場化的條件下，我們才能更直觀地判斷出市場對地方公債的需求，以便中央政府更好地進行宏觀調(diào)控。在當前情況下，我們可以通過推動銀行從存貸結(jié)合轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合經(jīng)營，擴大債券市場規(guī)模，增加債券品種，促進地方債券利率市場化。在利率市場化的背景下，后期我國還可以建立國際債券交易平臺，推動國際債券市場的發(fā)展，進一步拓寬我國地方政府融資渠道，促進我國經(jīng)濟發(fā)展，提高國際競爭力。

（二）構(gòu)建政府債券風險預警機制

1.設(shè)立償債機制

設(shè)立償債專項基金，保障地方公債安全。我們發(fā)行的地方公債是基于地方政府債券或?qū)ｍ梻氖找妗Ｋ?，地方公債的安全性并沒有得到很好的保證。建立專門的償債基金，將其納入政府預算管理，并對償債基金進行相應(yīng)的監(jiān)督管理，根據(jù)償債基金的實際情況，評估地方公債信用狀況，保障投資者的權(quán)益。

2.設(shè)立財政緊急控制機制

管理財政赤字。政府支出規(guī)模擴大，超過了政府收入所能彌補的范圍，是造成我國財政赤字的主要原因。因此，要使地方政府財政赤字控制在正常范圍內(nèi)，就必須將地方債務(wù)納入預算管理體系，使細化后的政府預算向公眾公開，增加財政預算可讀性，加強公共監(jiān)督，增加地方債務(wù)透明度。要加強政府治理能力建設(shè)，完善和強化政府管理，降低行政成本。同時，我國政府的職能開始轉(zhuǎn)變，逐步簡政放權(quán)，從激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力和增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力兩方面入手，減少直接干預經(jīng)濟建設(shè)。

參考文獻：

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[2]地方政府債務(wù)風險的衡量、分布與防范[J].金融論壇，2011，16（1）：14-24.

重慶工商大學? 葉俊? 侯文躍