李 卓,鄒平學(xué)

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.深圳大學(xué) 法學(xué)院，廣東 深圳518060)

憲法作為國家的根本法，其核心內(nèi)容在于對國家權(quán)力的定性和構(gòu)建，對國家法律體系具有統(tǒng)領(lǐng)的地位。憲法效力屬于憲法學(xué)基礎(chǔ)理論研究范疇，旨在實(shí)現(xiàn)政權(quán)和社會構(gòu)建，形成憲制秩序。憲法效力是一種符合特定邏輯的先定存在狀態(tài)，這種效力并不以憲法的適用及實(shí)效為原因或前提，相反，憲法的適用及實(shí)效正是以憲法效力這種符合特定邏輯的存在狀態(tài)為前提[1]。如作為我國解決歷史遺留問題的特別行政區(qū)制度，成為憲法效力及管轄機(jī)制的一種闡釋視角。自香港回歸以來，特別行政區(qū)社會中長期存在憲法效力的爭論。2019年以后，國家對特別行政區(qū)的治理思路進(jìn)一步明確。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方針，必須落實(shí)中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權(quán)，落實(shí)特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和特別行政區(qū)社會大局穩(wěn)定[2]?？臻g效力是法律效力最直接的體現(xiàn)，對于憲法而言也是如此。從落實(shí)中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)憲法權(quán)威，維護(hù)憲制秩序是全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”的必然要求。有關(guān)憲法效力的研究已經(jīng)取得一定成果，就憲法在特別行政區(qū)效力的論述也不乏佳作，但就憲法的空間效力本身而言，尚缺乏整體性的論述。筆者擬在既有研究成果基礎(chǔ)上，著重對憲法在不同情形下的空間效力及范圍作進(jìn)一步剖析。

一、憲法空間效力的一般情形

一般而言，探討法律的效力范圍需從屬時、屬地、屬事和屬人四個維度為切入點(diǎn)[3]。憲法效力同樣如此。簡言之，憲法效力范圍是指憲法在什么時間、空間，對什么樣的人、事具有效力。在立憲的國家理性之中，構(gòu)建政治權(quán)力的合法性是憲法法律權(quán)威的重要部分[4]。但在學(xué)理中擬構(gòu)的、具有根本性的憲法，仍在現(xiàn)實(shí)中受到主權(quán)和國際法等因素的影響。具體而言，主權(quán)內(nèi)在地決定憲法效力的本源，國際法則在外部影響著憲法效力。憲法在空間上的實(shí)效不可避免的受制于政治現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而對憲法的空間效力產(chǎn)生影響。

一個統(tǒng)一的、無主權(quán)爭議問題的單一制國家的憲法空間效力是非常明確的，主權(quán)所及之范圍即憲法的效力范圍。憲法是一國主權(quán)范圍內(nèi)的最高法律權(quán)威，在全國范圍內(nèi)具有最高的法律效力，規(guī)定國家政制、權(quán)力配置、公民權(quán)利義務(wù)等體現(xiàn)主權(quán)對內(nèi)至高性的內(nèi)容，憲法效力在國家主權(quán)范圍內(nèi)也不會受到相關(guān)因素的限制。

在聯(lián)邦制國家中盡管存在對主權(quán)歸屬的學(xué)說區(qū)別，但聯(lián)邦憲法依舊起到宣示國家主權(quán)、維護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一的作用。聯(lián)邦憲法作為國家的基本法，適用于全國范圍內(nèi)所有邦、州和成員主體，并且具有最高的權(quán)威。雖然聯(lián)邦的權(quán)力來自于各邦的授予，但當(dāng)聯(lián)邦成立后，各邦則必須在聯(lián)邦憲法的框架下進(jìn)行立法，且不得和聯(lián)邦憲法相抵觸。聯(lián)邦制國家的各邦可能分別擁有自己的憲法和國家機(jī)關(guān)體系，各邦憲法宣示了各自的主權(quán)，但僅在本邦范圍內(nèi)具有效力。

一些國家聯(lián)盟的形式與聯(lián)邦制國家具有相似特點(diǎn)，參照美國早期歷史可以發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦憲法是區(qū)分聯(lián)邦和邦聯(lián)的標(biāo)志，一部統(tǒng)一的憲法決定聯(lián)邦是一個統(tǒng)一的主權(quán)國家。這種統(tǒng)一主要體現(xiàn)在對外的國際交往上。一般而言作為聯(lián)邦國家組成部分的各邦不具有獨(dú)立對外交往的權(quán)力，部分聯(lián)邦國家會授予其邦國有限的對外交往權(quán)，甚至取得和一般國家相同的國際法地位。但即便如此，各邦也不能取得與聯(lián)邦等同的獨(dú)立地位。因在聯(lián)邦成立的過程中，各邦已將部分主權(quán)讓渡聯(lián)邦，聯(lián)邦主權(quán)和憲法高于邦主權(quán)和憲法。例如，蘇聯(lián)1977年憲法第75條和第76條分別規(guī)定了蘇聯(lián)和各加盟共和國主權(quán)，另外第76條和第73條第四款、第十一款規(guī)定各加盟共和國憲法必須符合聯(lián)盟憲法，蘇聯(lián)境內(nèi)立法調(diào)整活動須保持一致。第75條第十款規(guī)定加盟共和國對外關(guān)系由蘇聯(lián)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)并制定加盟共和國對外關(guān)系一般程序。因此，盡管作為蘇聯(lián)加盟國的白俄羅斯和烏克蘭，1945年即在聯(lián)合國框架內(nèi)取得了和一般主權(quán)國家同等的主體地位，但它們同時受到蘇聯(lián)憲法和國內(nèi)法的限制，并不能進(jìn)行真正的獨(dú)立外交活動。

二、主權(quán)未能充分行使時憲法的空間效力

無論一國憲法對其領(lǐng)土疆域作出何種規(guī)定，國家主權(quán)能否有效施行于特定的區(qū)域，決定了一國憲法是否在當(dāng)?shù)鼐哂袑?shí)效，這種實(shí)效不僅影響國際法律關(guān)系，而且對于一國的憲法效力本身也會產(chǎn)生影響。憲法、憲法效力和憲法實(shí)效分別反映了一國主權(quán)的行使有多種影響因素，憲法空間效力所依據(jù)的根本在于現(xiàn)實(shí)中的領(lǐng)土。一個國家的法理領(lǐng)土和實(shí)際控制領(lǐng)土可能出現(xiàn)不一致的情況，爭議領(lǐng)土?xí)嬖趦蓚€或更多的憲法效力的沖突。

(一)國際法對憲法空間效力的影響

在國際爭議區(qū)域存在兩個或兩個以上的主權(quán)和“憲法”效力宣示時，從邏輯上會導(dǎo)致主權(quán)實(shí)效的缺失并產(chǎn)生如何認(rèn)定爭議地區(qū)憲法效力的糾紛。在不同憲法和主權(quán)背景下，這種糾紛會被進(jìn)行符合自身政治立場的解釋，導(dǎo)致憲法的具體效力和范圍依政治立場的不同形成重大爭議。這種爭議往往很難在憲法和法律的范圍內(nèi)得到最終解決，多數(shù)情況會演變成國際政治的博弈，需要通過外交談判甚至軍事手段來解決。存有主權(quán)爭議的憲法效力更多是一種政治性宣示。

國際法對于主權(quán)和憲法效力的影響是顯而易見的，在美國孤立主義盛行的時代，其主流觀點(diǎn)認(rèn)為：“每一個條約，都意味著在一定程度上犧牲了主權(quán)。”[5]105就憲法本身而言，國際條約和國際秩序可能對憲法的效力造成限制，并主導(dǎo)制憲，甚至直接建構(gòu)新的國家。在國際法上，不論一個國家采用何種國家結(jié)構(gòu)形式，在國際法上只有一個國際法人格[6]，對于復(fù)合型國家而言，憲法在一定程度上并不是純粹的國內(nèi)法。而對于作為一個國際法人格的國家，只要承擔(dān)國際義務(wù)，主權(quán)就會或多或少地受到限制，強(qiáng)調(diào)主權(quán)平等是國際法的追求之一，但真正能夠有效自主行使國家主權(quán)才是憲法具有充分效力的根本因素。

除以上情形外，還有基于強(qiáng)權(quán)所訂立的不平等條約影響一國憲法效力的情況。一般而言，不平等條約包括締約方地位不平等和各方所擔(dān)負(fù)權(quán)利義務(wù)不平等兩條件之一，但實(shí)際還需要對具體問題作出具體分析。如 1895年中日甲午戰(zhàn)爭所定《停戰(zhàn)條款》要求：“各自須駐守現(xiàn)在屯扎地方, 但停戰(zhàn)期內(nèi)不得互為前進(jìn)”，而且“并不添派援兵及加一切戰(zhàn)斗之力”。這一條款表面上是雙方協(xié)商產(chǎn)生的對等條款，但卻是對中國的極大不平等。由于甲午戰(zhàn)爭的主要戰(zhàn)場是在中國境內(nèi), 在日本軍隊沒有被驅(qū)逐出中國領(lǐng)土之前, 任何保持現(xiàn)狀的停戰(zhàn)協(xié)定對中國來說都是城下之盟，屬于不平等條約[7]。與中國近代此段歷史類似的還有歷史上的巴拿馬運(yùn)河問題，雖然美國承認(rèn)巴拿馬運(yùn)河及其周圍地區(qū)的主權(quán)屬于巴拿馬，但僅僅是“從法律上來說，巴拿馬保留運(yùn)河和運(yùn)河周圍地區(qū)的主權(quán)，事實(shí)上美國擁有在這個地區(qū)的作為主權(quán)者應(yīng)該有的所有權(quán)利、權(quán)力和權(quán)威”[5]101。以上不平等條約雖然違反現(xiàn)代國際法應(yīng)屬無效，但其對歷史和現(xiàn)實(shí)的影響都是不可忽視的，伴隨著對當(dāng)事國主權(quán)的損害當(dāng)然也會影響到當(dāng)事國憲法的實(shí)效。對不平等條約的反對及爭取國際干預(yù)，成為一定歷史時期外交實(shí)踐與憲法命運(yùn)的一種記載。

(二)戰(zhàn)爭狀態(tài)下憲法的空間效力

20世紀(jì)以前的傳統(tǒng)國際法承認(rèn)征服取得領(lǐng)土，戰(zhàn)爭中一國領(lǐng)土被另一國家侵占時，被占領(lǐng)國的主權(quán)和憲法法律無法實(shí)際覆蓋被占領(lǐng)土，對被占領(lǐng)土的主權(quán)實(shí)際處于中止?fàn)顟B(tài)。占領(lǐng)國不論在被占領(lǐng)土上采用何種制度，都難以在此領(lǐng)土上適用原有憲法。依賴于占領(lǐng)這一實(shí)際控制狀態(tài)，占領(lǐng)國對所占領(lǐng)土擁有類似于主權(quán)的政府權(quán)力或?qū)嶋H的管治權(quán)。戰(zhàn)爭的結(jié)果也可能導(dǎo)致原有主權(quán)的消亡，占領(lǐng)國可能參與甚至主導(dǎo)該國區(qū)域的制憲過程[8]。被占領(lǐng)國可能在停戰(zhàn)后對被占領(lǐng)土恢復(fù)行使主權(quán)，在具有決定戰(zhàn)爭最終結(jié)果的條約訂立以前，被占領(lǐng)國的憲法在被占領(lǐng)土上依舊“有效”，但因?qū)嶋H主權(quán)無法行使而無法產(chǎn)生法律實(shí)效。因戰(zhàn)爭導(dǎo)致的爭議領(lǐng)土也可能在戰(zhàn)爭前就被侵占國所主張，被占地區(qū)的人民也可能接受甚至支持侵占國一方并承認(rèn)其主權(quán)。在這類情況下，站在侵占國的角度可以認(rèn)為，自領(lǐng)土被占領(lǐng)開始，該國憲法即已經(jīng)適用所占領(lǐng)土并產(chǎn)生實(shí)效；但是否應(yīng)然的具有效力，則需要以戰(zhàn)爭結(jié)果是否導(dǎo)致所占領(lǐng)土被占領(lǐng)國兼并為依據(jù)。如果領(lǐng)土最終被兼并，該領(lǐng)土上新的憲法和法律應(yīng)當(dāng)溯及實(shí)際控制開始時，否則，仍然應(yīng)被視為被占國家憲法和法律效力中止的情形。

戰(zhàn)爭的結(jié)束往往會形成新的國際秩序，并以國際法的形式確認(rèn)，進(jìn)而影響到當(dāng)事國的憲法效力乃至于憲法的制定和實(shí)施。1938年，德奧兩國通過雙邊的《奧地利同德國重新統(tǒng)一法》實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，與歷史上存在的政合國不同，該法律直接導(dǎo)致了奧地利的消亡。德奧合并雖然違反了第一次世界大戰(zhàn)后禁止兩國合并的《凡爾賽條約》和《圣日耳曼條約》，但兩國及至二戰(zhàn)爆發(fā)，國際社會并未對此有實(shí)質(zhì)干涉，原奧地利境內(nèi)實(shí)行的奧地利憲法被德國憲法所取代。至二戰(zhàn)結(jié)束后，奧地利重新獲得獨(dú)立，但這種獨(dú)立是奧地利基于主權(quán)者民族自決的意志，還是維護(hù)合并前的國際法，或僅僅是二戰(zhàn)的結(jié)果，在當(dāng)時的時代背景下還無法作出清晰判斷。日本“昭和憲法”在第9條規(guī)定：“日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，永遠(yuǎn)放棄以國權(quán)發(fā)動的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段。不保持陸海空軍及其他戰(zhàn)爭力量，不承認(rèn)國家的交戰(zhàn)權(quán)?！痹摋l款以憲法的形式賦予了日本國際義務(wù)，而這一義務(wù)直接淵源于國際法對日本戰(zhàn)后主權(quán)的限制，是在占領(lǐng)軍的提議和主導(dǎo)下確立的，屬于“國際力量主導(dǎo)制憲過程”[7]?；谶@一事實(shí)，戰(zhàn)后日本學(xué)界曾提出“現(xiàn)行憲法無效論”的觀點(diǎn)，認(rèn)為“現(xiàn)行憲法不是根據(jù)日本國民的自由意志，而是被占領(lǐng)下被強(qiáng)迫制定的，成立程序是無效的，因此應(yīng)當(dāng)全面修改”。對此，另有日本學(xué)者認(rèn)為，雖然內(nèi)政自決原則是當(dāng)代國際法公認(rèn)的重要原則，但存在例外。日本接受《波茨坦公告》并作出投降的承諾使其負(fù)有執(zhí)行這一國際法的義務(wù)，同時，若“被占領(lǐng)國法律否定基本人權(quán)和文明社會所認(rèn)可的法秩序觀念則難以使用”。就日本國內(nèi)而言，“昭和憲法”形式上仍是根據(jù)“明治憲法”第73條憲法修改程序制定，兼之日本國民對現(xiàn)行憲法的忠誠具有民主正當(dāng)性，足以彌合憲法成立程序中的缺陷[8]。

此外，在聯(lián)合國框架下，《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了國際托管制度，其針對的對象包括前國際聯(lián)盟委任統(tǒng)治下的領(lǐng)土、因二戰(zhàn)結(jié)果自敵國割離之領(lǐng)土、負(fù)管理責(zé)任之國家自愿將所管理對象置于該制度下之領(lǐng)土。國際托管制度明確了殖民地獲得自治的方式，確立了民族自決原則[9]。在此前提下，托管國對托管領(lǐng)土享有的不是絕對的主權(quán)，而是一種聯(lián)合國授權(quán)下的全面管治權(quán)，托管領(lǐng)土的原屬國由于戰(zhàn)敗等原因不再擁有托管領(lǐng)土的相關(guān)權(quán)力[5]122。因此，托管國的憲法不適用于托管領(lǐng)土，托管領(lǐng)土的主權(quán)也不歸于原屬國，而是處于一種未定狀態(tài)，需依照民族自決原則確定。帕勞是戰(zhàn)后美國托管密克羅尼西亞群島領(lǐng)土的一部分，當(dāng)?shù)匚拿鞒潭容^低，1981年通過了自身的憲法，但依舊處于美國的托管之下，直至1994年10月1日，帕勞與美國簽訂的《自由聯(lián)合協(xié)定》(Compact of Free Association)生效后才正式成為一個獨(dú)立國家。針對這一事實(shí)，帕勞憲法專門在正文中設(shè)立了過渡條款，明確其憲法生效時間為1981年1月1日，但另行規(guī)定了在托管結(jié)束前與聯(lián)合國托管協(xié)議相抵觸的憲法條文暫不生效(1)見帕勞共和國憲法第15條第一款、第十款:Republic of Palau. The Constitution of the Republic of Palau[DB/OL].2019.http://www.paclii.org/cgi-bin/sinodisp/pw/constitution.html?stem=&synonyms=&query=constitution。憲法效力在主權(quán)待定狀況下顯示出不確定性，并以過渡條款或特別規(guī)定進(jìn)行說明，以解決憲法效力中的實(shí)效問題。

(三)實(shí)際控制狀態(tài)對憲法空間效力的影響

和平狀態(tài)下的領(lǐng)土爭議，通常存在實(shí)際控制一方和對未控制領(lǐng)土提出主張的一方。實(shí)際控制方毫無疑問是具有優(yōu)勢的一方，其法律在爭議領(lǐng)土上具有產(chǎn)生實(shí)效的秩序條件。相對的，因?yàn)槿狈幾h領(lǐng)土的實(shí)際控制，相對方有權(quán)利提出訴求，否認(rèn)控制方對爭議領(lǐng)土的主權(quán)和法律。但這種單方面的主張，并不會對實(shí)際控制方在爭議領(lǐng)土內(nèi)實(shí)施的憲法和法律產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。未實(shí)際控制領(lǐng)土一方的憲法效力范圍，在其自身看來覆蓋爭議領(lǐng)土，但由于實(shí)效的缺乏而導(dǎo)致這種主張更多的只具有政治宣示意義，而最終明確效力范圍需要先解決領(lǐng)土爭議問題。

廣而言之，內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)也會影響到政府對具體區(qū)域的實(shí)際控制狀態(tài)。雖然內(nèi)戰(zhàn)本身是一國之內(nèi)政治沖突的最激烈后果，但是這種政治對立往往在短時間內(nèi)無法得到解決，并有可能陷入長期而持續(xù)的狀態(tài)。我國大陸和臺灣的政治關(guān)系定位應(yīng)以結(jié)束這種政治對立和分治狀態(tài)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，至于采取何種模式定位大陸和臺灣的政治關(guān)系，應(yīng)由兩岸通過務(wù)實(shí)探討決定[10]?！?949年以來，大陸和臺灣盡管尚未統(tǒng)一，但不是中國領(lǐng)土和主權(quán)的分裂，而是上個世紀(jì)40年代中后期中國內(nèi)戰(zhàn)遺留并延續(xù)的政治對立，這沒有改變大陸和臺灣同屬一個中國的事實(shí)。”[11]在這種國家內(nèi)部的政治對立關(guān)系中，一個國家領(lǐng)域內(nèi)同時存在《中華人民共和國憲法》和“中華民國憲法”，兩者均有明文規(guī)定將包括大陸和臺灣在內(nèi)的全部中國領(lǐng)土視為法理領(lǐng)土，同時對對方的“法統(tǒng)”采取不承認(rèn)的態(tài)度。從制憲權(quán)的角度考察，1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)已經(jīng)實(shí)際取代了1946年“中華民國憲法”成為在中國區(qū)域唯一正當(dāng)性的憲法性文件，但由于種種的歷史原因?qū)е轮袊嗣竦恼慰倹Q斷為外部勢力打斷，造成了兩岸政治對立和“中華民國憲法”在1949年后持續(xù)存在的政治事實(shí)[12]。因此，在兩岸交往中承認(rèn)尚未統(tǒng)一這一事實(shí)的前提下采取變通的方式。例如，大陸雖然不承認(rèn)臺灣“法統(tǒng)”，但接受臺灣為獨(dú)立法域的事實(shí)。《中華人民共和國民事訴訟法》和臺灣“民事訴訟法”有關(guān)外國裁判結(jié)果的規(guī)定都是用“承認(rèn)”一詞，但對于海峽對岸的裁判結(jié)果，雙方則通過相對獨(dú)立的《關(guān)于認(rèn)可臺灣地區(qū)有關(guān)法院民事判決的規(guī)定》和“兩岸人民關(guān)系條例”使用“認(rèn)可”而非“承認(rèn)”[13]。

在“憲法”框架內(nèi)，亦有類似變通方式，如臺灣地區(qū)的“臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例”將“大陸地區(qū)”定位為“臺灣地區(qū)以外之中華民國領(lǐng)土”，“大陸地區(qū)人民”則明定為“指在大陸地區(qū)設(shè)有戶籍之人民”。兩岸間人員往來互不承認(rèn)護(hù)照，采用不同于外國人出入境的管理方式。在一個中國主權(quán)的邏輯前提下，《中華人民共和國憲法》對尚未實(shí)際控制的臺灣區(qū)域毫無疑問具有效力，只是這種效力由于缺乏實(shí)際管治權(quán)的實(shí)施，與憲法的實(shí)效尚存有裂隙。在結(jié)束政治對立、實(shí)現(xiàn)最終的統(tǒng)一之前，“中華民國憲法”將持續(xù)“存在”，并依據(jù)其自身的“法理”基于一個中國的主權(quán)原則對大陸地區(qū)有相應(yīng)的“效力”主張，但不同于《中華人民共和國憲法》的是,“中華民國憲法”本身已被中國人民所拋棄，僅是其自身所宣稱的一種政治存在。

三、憲法效力在國家內(nèi)部的差異

當(dāng)國家領(lǐng)域足夠大時必然產(chǎn)生地域間的差異，國家內(nèi)部也可能因?yàn)閿U(kuò)張、人口、宗教、歷史等因素而產(chǎn)生差異。對于這類問題，部分大國采用了復(fù)合制的方式，以自下而上的憲法體制建構(gòu)形成了憲法邏輯的自洽。而對于單一制國家而言，當(dāng)某一地區(qū)出現(xiàn)遠(yuǎn)超其他地方的特殊形式，憲法的效力則需要通過特殊的邏輯進(jìn)路進(jìn)行解釋。而近代帝國主義國家基于強(qiáng)權(quán)所建立的殖民地往往被認(rèn)為是不同于國家本土的海外領(lǐng)土，盡管有相應(yīng)的具有根本性的憲法及憲法性法律作為依據(jù)，但通常實(shí)行不同于宗主國本土的政治制度。

(一)宗主國憲法對殖民地的空間效力

最早的英國殖民活動需要英王頒發(fā)的特許令，英王是所有英國殖民地土地的權(quán)利人，殖民地的統(tǒng)治不受國內(nèi)憲法制約?！肮鈽s革命”之后，不再頒發(fā)殖民特許令，而是通過新的殖民地管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了議會對國王的制衡，但這種制衡是有限的。英國對殖民地的統(tǒng)治不同于其他列強(qiáng)，主要依據(jù)殖民地取得的方式將其基本分為定居殖民地和征服殖民地，兩者間總督的實(shí)際權(quán)力亦存區(qū)別。對于定居殖民地，一般采用自治模式，英國很少直接干涉其內(nèi)部事務(wù)，對于殖民地總督權(quán)力的實(shí)際制衡主要來自于殖民地的立法機(jī)關(guān)。布萊克斯通在其《英國法評論》中對定居殖民地的法律制度認(rèn)為：“如果某一無人居住的地域系由英國臣民所發(fā)現(xiàn)與拓殖，則所有時已存在的英國法律，作為每一英國臣民與生俱來之物，應(yīng)即施行于彼?！盵14]英國對北美殖民地的統(tǒng)治采用管理海外領(lǐng)地的方式進(jìn)行，按照英國政府自身的模式和功能來設(shè)計和建立各殖民地政府，對于移居殖民地的英國人及其后裔則被英國法律確認(rèn)“仍然是英王臣民,享有英國的一切特權(quán)和豁免,而且可以自由返回本土”[15]。盡管英屬北美殖民地?fù)碛凶陨硗晟频暮w立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)自治模式，近乎于半獨(dú)立的政治實(shí)體，但出于殖民地人民基于國家認(rèn)同和利益需要認(rèn)同英國主權(quán)，英屬北美殖民地可以視作英國本土的延伸，受英國憲法的保護(hù)。

不同于定居殖民地的征服殖民地，英國的殖民統(tǒng)治手段更為多樣化。如在印度采取“直接統(tǒng)治”和“間接統(tǒng)治”相結(jié)合的模式，在實(shí)行總督制的統(tǒng)治時，保留了大量的土邦王公和土著政權(quán)，總督擁有更大權(quán)利，對殖民地立法會議通過的決議具有否決權(quán)。1688年之后，體現(xiàn)王權(quán)的英國樞密院成為殖民行政事務(wù)的最高機(jī)構(gòu)，同時享有殖民地訴訟的終審權(quán)。依據(jù)《權(quán)利法案》，議會無權(quán)干涉殖民地總督，作為英王的代表，在英王-樞密院-總督的治理模式下，雖然總督受命于掌璽大臣的諭旨，但由于殖民地行政權(quán)力集中于樞密院，殖民大臣所謂的“授權(quán)”流于形式，殖民地總督實(shí)行實(shí)質(zhì)上的集權(quán)式統(tǒng)治，可謂一權(quán)獨(dú)大[14]。在征服殖民地和作為流放地早期的澳大利亞，殖民地人民處于被壓迫狀態(tài)。由于英國是典型的不成文憲法國家，有關(guān)英國和殖民地關(guān)系，殖民地政制等憲制性法律文件屬于英國憲法的一部分。在實(shí)現(xiàn)獨(dú)立以前，英屬殖民地依照這些憲制性法律進(jìn)行統(tǒng)治，處于這些法律規(guī)制之下的英屬殖民地處在英國憲法的空間效力范圍以內(nèi)。

法國是近代史上另一個殖民大國，法國的殖民地在法律地位上有三種類型:即直屬殖民地、保護(hù)領(lǐng)和保護(hù)國，此外還有第一次世界大戰(zhàn)后的托管地。多部法國憲法都有對殖民地相關(guān)的直接規(guī)定，法國對殖民地的基本看法是:法國是一個以自由平等和博愛為根本原則的共和國, 所以不能把法國的海外領(lǐng)地看成是從屬于法國的附屬國,它應(yīng)該被視作法蘭西共和國的一個組成部分。但實(shí)際上,絕大多數(shù)殖民地并沒有享受這類待遇，多數(shù)的殖民地居民也沒有成為法國公民的資格[16]。法國作為成文憲法國家，在憲法典中明文規(guī)定了有關(guān)殖民地的內(nèi)容，作為法國殖民統(tǒng)治的憲法依據(jù)。其中也有如第五共和國憲法第77條直接規(guī)定殖民地人民權(quán)利義務(wù)的部分，但在實(shí)際實(shí)施中缺乏實(shí)效。在戰(zhàn)后殖民地獨(dú)立運(yùn)動的浪潮中，法屬殖民地紛紛獨(dú)立，并被新國家具有合法主權(quán)和現(xiàn)實(shí)效力的憲法所取代。

(二)“一國兩制”框架下憲法在特別行政區(qū)的效力

在“一國兩制”框架下實(shí)行的特別行政區(qū)制度是人類憲政史上的制度創(chuàng)新。憲法在特別行政區(qū)的效力問題，曾是憲法學(xué)界一段時間內(nèi)探討的熱點(diǎn)問題之一。香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)是社會主義單一制國家之下實(shí)行特殊治理模式的地方行政區(qū)域，實(shí)行不同于我國憲法有關(guān)社會主義制度原則性規(guī)定的資本主義制度，擁有憲法和基本法賦予的高度自治權(quán)，包括高度自治的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和終審權(quán)，以及一定的對外交往權(quán)利。高度自治權(quán)所涵蓋的范圍甚至高于大多數(shù)聯(lián)邦制國家的加盟國。特別行政區(qū)的特殊性表現(xiàn)在特區(qū)的制度與國家憲法在一般性規(guī)范的種種不同上。針對這種特殊性，學(xué)界對特區(qū)適用中國憲法存在不同認(rèn)識。有“憲法整體有效、部分不適用說”“憲法效力區(qū)際差異說”“憲法自我限制說”“基本法變通適用憲法說”等十多種[17]。

由于“一國兩制”首先在于解決恢復(fù)行使主權(quán)問題，特別行政區(qū)的高度自治權(quán)來源于有憲法依據(jù)的中央授權(quán)，憲法是特別行政區(qū)制度和當(dāng)?shù)胤审w系的合法性來源。特別行政區(qū)處于主權(quán)者的管治之下，國家憲治制度及其權(quán)力運(yùn)行對特別行政區(qū)當(dāng)然有著法律上的適用效果[18]。特別行政區(qū)在憲法規(guī)定下適用不同于內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)社會制度，特區(qū)對憲法的適用不同于中國內(nèi)地的主動、顯性、全面的適用，在關(guān)于社會主義制度和政策的憲法規(guī)范上，強(qiáng)調(diào)“認(rèn)可、承認(rèn)、遵守、尊重、不得違反、不得破壞，否則便會導(dǎo)致違憲或不合憲的結(jié)果，以及產(chǎn)生相應(yīng)的憲法責(zé)任”的被動、隱性的適用模式[18]。

2020年《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》(以下簡稱《香港國安法》)制定和實(shí)施以后，進(jìn)一步體現(xiàn)了憲法在特別行政區(qū)全面適用的效力。為了應(yīng)對香港國安立法相關(guān)問題面臨的重大挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)香港特別行政區(qū)國家安全的立法使命，《香港國安法》在制定過程和具體內(nèi)容上都具有特殊性，不僅不同于一般的制定法，也不同于特別行政區(qū)制度其他相關(guān)法律。其所具有的多重的立法依據(jù)，充分說明了香港國安立法的極端重要性、緊迫性以及解決香港國安立法問題面臨的巨大挑戰(zhàn)性和復(fù)雜性[19]。

《香港國安法》的立法依據(jù)不僅包括了“根據(jù)憲法，制定本法”，同時還包括了“香港基本法和全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定”。其目的在于，通過全國人民代表大會的授權(quán)，由全國人大常委會行使憲法第31條關(guān)于特別行政區(qū)制度的法律制定權(quán)，從而快速填補(bǔ)了維護(hù)香港特別行政區(qū)的國家安全法律漏洞。這一過程，不僅是憲法和基本法相關(guān)法律體系的完善，也是憲法在特別行政區(qū)實(shí)施的、新的實(shí)證案例。全國人大依據(jù)憲法第67條授權(quán)全國人大常委會制定《香港國安法》，不僅屬于中央層面的授權(quán)，同時也進(jìn)一步闡明了特別行政區(qū)制度由中央創(chuàng)設(shè)，特別行政區(qū)并不是天然享有其所具有的權(quán)力，而是由中央授權(quán)，并在中央授權(quán)的范圍內(nèi)行使高度自治權(quán)。

《香港國安法》除了涉及立法依據(jù)的條款外，其主要內(nèi)容也有憲法效力的直接體現(xiàn)。傳統(tǒng)上，對于憲法是否適用于特別行政區(qū)的爭議主要在于國家主體實(shí)行的社會主義制度與特別行政區(qū)實(shí)行的資本主義制度之區(qū)別。作為國家根本法的憲法本身是成體系的，并不能具體拆分出哪一條是“符合資本主義”從而可以在特別行政區(qū)實(shí)施。因此在《香港國安法》制定和實(shí)施以前，由《香港基本法》為主作為香港特別行政區(qū)的憲制性法律，具體規(guī)定了不同于國家主體部分的社會制度，而大多數(shù)全國性法律并不在香港特別行政區(qū)實(shí)施?！断愀蹏卜ā钒藱C(jī)構(gòu)、刑事、管轄以及涉及人權(quán)的內(nèi)容，是一部含有憲法相關(guān)法、行政法和刑法等實(shí)體法和程序法內(nèi)容于一體的綜合性法律[20]。國家安全相關(guān)法律一般被歸納為憲法相關(guān)法部門，但由于香港缺乏配套法律的支撐，國家在制定《香港國安法》時作出了盡可能全面的規(guī)范，因此進(jìn)一步體現(xiàn)了憲法在特別行政區(qū)的效力，貫徹了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“人民主權(quán)”“尊重和保障人權(quán)”“法治原則”等憲法原則，并不同程度的體現(xiàn)出憲法在司法、基本權(quán)利、公民義務(wù)等方面的原則性規(guī)定[21]。

憲法雖然在學(xué)術(shù)界被反復(fù)論證其所具有的至上性、神圣性地位，但其空間效力往往并不能實(shí)現(xiàn)理想與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一，在多種情況下存在適用和實(shí)效與效力的應(yīng)然性之間的錯位問題。在可以預(yù)見的一段時間內(nèi)，我國憲法實(shí)踐仍將面臨這一現(xiàn)象和問題。憲法效力也應(yīng)當(dāng)以一種符合特定邏輯的先定存在狀態(tài)作為憲法實(shí)施的前提，仍然需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)問題對憲法的空間效力作進(jìn)一步探討。