假藥犯罪的國際化與法律對策研究

盧建平，賈一帆

(1.北京師范大學，北京 100875；2.北京德恒律師事務所，北京 100033)

前言

假藥犯罪給全球公共健康和公共安全造成了極大危害。世界衛(wèi)生組織(World Health Organization, WHO，以下簡稱世衛(wèi)組織)的統(tǒng)計顯示，90%的假冒醫(yī)療產(chǎn)品不能正確地治愈疾病，10%會引起患者的毒性反應，重者直接死亡[1]。對于抗生素或者消除病毒、抑制傳染病的藥品來說，低于有效劑量的假藥還可能會導致病毒的耐藥性增強。這類假藥在國際市場上泛濫，可能會造成現(xiàn)行藥品對一種疾病的集體失效，抗瘧藥就已經(jīng)出現(xiàn)了類似的苗頭[2]。假藥犯罪還會擾亂經(jīng)濟秩序，20世紀東南亞的抗瘧藥假藥問題就給世界各國的合法制造商造成了巨大的經(jīng)濟損失[3]。由于國際假藥犯罪危害嚴重，對其進行研究具有重要的現(xiàn)實意義。

在國際范圍內(nèi)，假藥犯罪并沒有統(tǒng)一的定義。對于“假”的理解，有的認為未經(jīng)授權就是假，有的認為不符合國家標準就是假，有的認為要故意制造才算假，世衛(wèi)組織將其分為“偽造”和“不合標準”兩類[4]。對于“藥”的解釋，有的包括了醫(yī)療器械，有的包括了草藥和中藥。本文對假藥犯罪采用如下定義，其中“假”以世衛(wèi)組織對“偽造”的定義為基礎，即“故意或欺騙性歪曲其特性、構(gòu)成或來源”，具體指對獲批準的藥品的任何替代、摻假、復制或者生產(chǎn)未獲授權的藥品；(1)包括有授權的生產(chǎn)商故意使其不滿足質(zhì)量標準或規(guī)格，但不包括僅在特定國家未獲得授權。Member State Mechanism on Substandard/Spurious/Falsely-Labelled/Falsified/Counterfeit Medical Products [EB/OL]. [2021-02-02]. WHO, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/273272/B140_23-en.pdf?sequence=1&isAllowed=y?.“藥”指普遍意義上的藥品，不包括中草藥和保健產(chǎn)品；“犯罪”采用多數(shù)國家的“立法定性”標準。(2)對于犯罪的設定，中國等少數(shù)國家采用的是“立法定性，立法定量”的模式，大多數(shù)國家采用的是“立法定性，司法定量”的模式。綜上，本文的假藥犯罪是指：故意或欺騙性的歪曲藥品特性、構(gòu)成或來源的任何行為。

一、假藥犯罪的國際化

假藥犯罪規(guī)模龐大，具有明顯的國際化趨勢。從假藥犯罪的廣泛性來講，至少有145個國家受到假藥的困擾；(3)數(shù)據(jù)來源于Geographic Distribution [EB/OL]. [2021-02-02]. Pharmaceutical Security Institute, https://www.psi-inc.org/geographic-distribution.從假藥的占比來講，低收入和中等收入國家流通的約有10%的醫(yī)療產(chǎn)品是偽劣產(chǎn)品[5]；從假藥的市場規(guī)模來講，每年約有2000億美元的假藥在出售[6]；從假藥的危害性來講，每年大約有100萬人因假藥而喪生[7]；從犯罪人數(shù)來講，全球每年因制售假藥、非法轉(zhuǎn)移或盜竊藥品而被逮捕的嫌疑人超過2000人。(4)數(shù)據(jù)來源于Arrested Data [EB/OL].[2021-02-02]. PSI, https://www.psi-inc.org/arrest-data.無論是國際組織還是研究機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，均表明了國際假藥犯罪問題的嚴重性，而所有這些還可能只是冰山一角。

(一)假藥犯罪的國際案例

第一個案例是規(guī)模龐大的網(wǎng)上藥店假藥案。加拿大的RxNorth.com從世界各地購買藥品，運到巴哈馬的自由貿(mào)易園區(qū)填寫處方，再運到英國和庫拉索，最后分銷到世界各地。2006年，美國在該家網(wǎng)上藥店查出了90%的假藥[8]，隨即查封了其在巴哈馬的倉庫，并對藥店負責人安德魯·史藤佩進行通緝。同年，史藤佩離開加拿大，前往巴拿馬并控制著在委內(nèi)瑞拉自貿(mào)區(qū)里新的網(wǎng)上藥店繼續(xù)做生意，直到6年后才被抓獲[9]。2013年，美國法院以共謀郵件詐騙罪判處其4年有期徒刑，有些中間商也在當?shù)厥艿搅讼鄳獞土P[10]，但至今都沒有制假者受到追訴。美國似乎對找尋源頭并不關心[11]，加拿大的反應更為消極，至今沒有提起任何刑事指控，也沒有對史藤佩進行處罰。(5)加拿大馬尼托巴省醫(yī)藥協(xié)會對史藤佩組織了紀律聽證會，以其自愿放棄藥劑師資格，并繳納7500美金的調(diào)查費而告終。See J. SKERRITT. Online Drug Pioneer Tumbles - Allegedly Retailed Counterfeit Meds [N/OL]. [2021-02-02]. Winnipeg Free Press, https://www.winnipegfreepress.com/breakingnews/online-drug-pioneer-tumbles-85182602.html.但有學者認為，根據(jù)加拿大《聯(lián)邦食品和藥品法》，該家網(wǎng)上藥店的行為應當被認為是犯罪[12]。

第二個案例是流行病期間的疫苗假藥案。1995年，尼日爾爆發(fā)了腦膜炎，尼日利亞政府捐贈了88000劑疫苗，由巴斯德梅里埃制藥公司和史克必成制藥公司提供，由非政府組織無國界醫(yī)生負責分發(fā)和注射。這些疫苗不知在哪個環(huán)節(jié)被替換成了假疫苗，最終導致2500多名兒童的死亡。制藥公司因為不想妨礙與尼日利亞的貿(mào)易關系，沒有采取任何法律行動，整個案件不了了之[13]。本案中假藥進入供應鏈的方式獨特，是跨國貿(mào)易中管理脫節(jié)造成的，而因為有政府的參與，政治因素成了啟動刑事追責程序的阻礙。

第三個案例是用工業(yè)原料替代醫(yī)用原料造成的假藥致死案。2006年，巴拿馬出現(xiàn)集中的死亡病例，在這些患者的感冒藥里檢測出了工業(yè)原料二甘醇[14]。這些二甘醇來自中國泰興甘油廠，2003年被北京財富之路商貿(mào)有限公司出口給西班牙巴塞羅那的經(jīng)銷商，后由美康集團公司進口到巴拿馬，以其為原料制成的感冒藥造成了數(shù)百人死亡。雖然整個貿(mào)易鏈上的企業(yè)逐一被找到，但是誰應對這起假藥案件負責卻一直沒有查明。2016年，進口商美康集團公司的負責人被判處5年有期徒刑，另有4人因為危害公共健康罪被判處12個月有期徒刑[15]。本案涉及的國家和地區(qū)眾多，各國的調(diào)查程序不一致，證據(jù)資料沒有及時共享，造成偵查耗時過長。同樣是利用來自泰興的二甘醇制造的假藥，在中國也造成了大量死亡，但因為在一國之內(nèi)，刑事調(diào)查開展得十分順利，責任人員也受到了應有的懲罰。(6)王某某從華邦國際貿(mào)易有限公司購買了1噸的二甘醇，偽造了“中國地質(zhì)礦業(yè)總公司泰興化工總廠”的營業(yè)執(zhí)照以及藥品生產(chǎn)許可證等文件，將其賣給了齊齊哈爾制藥二廠，以其為原料其生產(chǎn)的亮菌甲素注射液經(jīng)廣州金蘅源醫(yī)藥貿(mào)易有限公司，轉(zhuǎn)銷給廣東醫(yī)藥保健品有限公司，最終造成廣東省中山大學第三附屬醫(yī)院的14名患者死亡。2006年法院以危險方法危害公共安全、銷售偽劣產(chǎn)品等罪，判處王某某無期徒刑。2008年法院以重大責任事故罪對藥廠的總經(jīng)理、化驗室主任、采購員等責任人判處四至七年有期徒刑。江蘇省泰州市人民檢察院訴王桂平以危險方法危害公共安全、銷售偽劣產(chǎn)品、虛報注冊資本案?？蓞⒁?最高人民法院公報[R]. 2009(1):45-48;楊曉梅.“齊二藥”重大責任事故案一審宣判[N].人民法院報, 2008-04-30(4).這類案件中，雖然偽造檢測證書的企業(yè)或個人是罪魁禍首，但制藥企業(yè)的監(jiān)管漏洞和出口國與進口國兩方政府的監(jiān)管盲點也暴露無遺。

(二)假藥犯罪的國際分布

雖然假藥犯罪遍布世界各地，但在分布上有比較明確的生產(chǎn)地、中轉(zhuǎn)地和目的地。就制造假藥而言，多份國際組織的報告顯示[16]，印度是全球假藥的主要來源地之一。究其原因不難發(fā)現(xiàn)，印度本就是世界上人口最多的國家之一，既是藥品的主要市場也是藥品的主要生產(chǎn)國。而且它作為發(fā)展中國家，各種制度還在完善當中，監(jiān)管體系不嚴，成為假藥行業(yè)的制造中心似乎也并不意外。我國也能找到制造假藥跨國銷售的相關案例。

下面分析兩個中國作為假藥生產(chǎn)國的典型案例。第一個案例被中國公安部稱為“8·16”特大跨國制售假藥案。2014年義烏市場監(jiān)管局在義烏港的倉庫查獲大量可疑藥品，公安部門用了半年時間端掉了這個中外勾結(jié)的大型假藥集團，查獲藥品五十噸，價值近十億元，假藥全部銷往亞洲和非洲的部分國家[17]。法院最終以生產(chǎn)、銷售假藥罪分別判處涉案的29人十個月到十三年不等的有期徒刑。(7)可參見:楊某、劉某某等犯生產(chǎn)、銷售假藥罪案,義烏市人民法院(2015)金義刑初字第1553號刑事審判書;楊某、劉某某等生產(chǎn)、銷售假藥罪案,金華市中級人民法院(2015)浙金刑二終字第494號刑事裁定書。該案是一起典型的在中國境內(nèi)生產(chǎn)假藥銷往境外的案例，中國的市場監(jiān)管部門主動出擊，公安部門順藤摸瓜，司法部門依法處理，僅用兩年時間就對主要責任人進行了定罪處罰。

第二個案例被歐洲和美國稱為最大和最復雜的假藥案。中國商人徐某的公司每周可生產(chǎn)20萬箱假藥，先從中國運往新加坡，再轉(zhuǎn)運到比利時。英國人彼得·吉萊斯皮從布魯塞爾提貨后，貼上偽造的法國醫(yī)藥專用標識，再以平行貿(mào)易的方式在英國銷售。假藥包裝上的印刷錯誤引起了英國負責重新包裝該藥品的企業(yè)負責人的注意，并通知了制造商，制造商向英國藥品和保健品監(jiān)管機構(gòu)進行了匯報，檢測發(fā)現(xiàn)該藥品只含有50%～80%的有效成分，于是對其進行了“一級召回”。2011年，皮特因為銷售和提供未經(jīng)批準的藥品，合謀欺騙醫(yī)藥銷售商、藥劑師和公眾被英國法院判處8年有期徒刑[18]。2012年，徐某因分銷偽造和錯貼商標的藥品被美國法院判處78個月監(jiān)禁[19]。雖然二人都被繩之以法，但英美兩國無法指控徐某制造假藥的相關罪行，未被鏟除的隱藏在中國的制假基地可能仍在繼續(xù)給世界其他地方帶來傷害。因為沒有良好的國際合作機制，制假國可以端掉制假窩點，卻很難斬斷銷售鏈條，也無法及時對受害者進行保護或?qū)撛谑芎φ哌M行提示。而受害國可以對銷售商進行追訴，設法減少受害人數(shù)，卻無法從根本上摧毀假藥的源頭。

假藥犯罪對于中轉(zhuǎn)地的需求，不僅是要運輸便利，更希望能在此進行再加工，偽造文件，重新包裝，甚至建立分銷中心，加拿大網(wǎng)上藥店案中巴哈馬和委內(nèi)瑞拉的自貿(mào)區(qū)就承擔類似的功能。統(tǒng)計顯示，香港、阿拉伯聯(lián)合酋長國(以下簡稱阿聯(lián)酋)和也門等地是假藥的主要中轉(zhuǎn)地。(8)更多統(tǒng)計數(shù)據(jù)參見ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, EU INTELLECTUAL PROPERTY OFFICE. Mapping the Real Routes of Trade in Fake Goods [M]. OECD Publishing, 2017:40.各國的自貿(mào)區(qū)更是犯罪人的首選，實證研究表明，自貿(mào)區(qū)的增多會帶來假貨的增多[20]。在眾多自貿(mào)區(qū)中，迪拜是一個典型代表，得天獨厚的地理環(huán)境使其具有重要的戰(zhàn)略地位。迪拜擁有阿聯(lián)酋半數(shù)的自貿(mào)區(qū)，而這些自貿(mào)區(qū)監(jiān)管十分寬松，貨物流通基本不受限。隨著各國為了貿(mào)易便利創(chuàng)建更多的自貿(mào)區(qū)，造假者也有了更多的選擇。

假藥犯罪的受害者主要集中在發(fā)展中國家，尤其是貧困地區(qū)[10]。世衛(wèi)組織的報告指出：衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱、處于沖突或內(nèi)戰(zhàn)、人均收入不高的國家和地區(qū)最易受到假藥的威脅[21]。貧困地區(qū)的政府往往治理能力低下，這是導致貧困的原因，也是假藥泛濫的原因。這些地區(qū)沒有健全的醫(yī)療保障體系，而自費買藥的患者是受假藥影響最大的群體[22]。而且，貧困地區(qū)的患者受教育程度也普遍偏低，無法準確辨別假藥，在這些地區(qū)發(fā)現(xiàn)的假藥也經(jīng)常是粗制濫造的[2]。假藥對貧困地區(qū)的影響極大，因為這些地區(qū)正是疾病負擔最大、對可靠藥物需求最大的地區(qū)[23]?；颊咧挥胁坏靡褧r才會去購買藥品，而在救命藥中出現(xiàn)假藥，后果往往是致命的，但這種死亡在疾病和貧困交織的境況里顯得不那么可疑。政府無力監(jiān)管，患者無力鑒別，危害不易察覺，貧困為假藥犯罪打造了一個得天獨厚的生存環(huán)境，而假藥的泛濫也進一步加劇了當?shù)氐呢毨А?/p>

二、國際假藥犯罪的特點

(一)犯罪滲透全面化

假藥的種類繁多，令人防不勝防。假藥幾乎覆蓋了所有的藥品類型，存在于所有主要治療領域，存在于藥物、疫苗和體外診斷工具中，存在于專利藥和非專利藥中[23]，存在于中藥、西藥和天然產(chǎn)品中，存在于膠囊、片劑、注射、血液制品等各種形式的藥品中[24]。從昂貴的心血管和腫瘤藥品到廉價的止痛藥，都存在偽造情況[25]。在所有種類的假藥中，抗瘧藥和抗生素是最常見的[23]，治療泌尿生殖、抗感染及中樞神經(jīng)系統(tǒng)的藥物也是假藥集團的主要目標[26]。根據(jù)國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，假藥種類呈現(xiàn)出明顯的地域化特點，而以非洲為主的治療威脅生命疾病的假藥問題應該引起足夠的重視。(9)非洲的假藥大部分與初級保健有關，主要集中在鎮(zhèn)痛藥、抗炎藥和抗生素等藥品中。Third Series of Record Interceptions of Products That are a Threat to Consumer Health and Safety [EB/OL]. [2021-02-02]. WCO, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2014/september/biyela.aspx.

假藥犯罪可能出現(xiàn)在藥品供應鏈的任何階段?，F(xiàn)代國際貿(mào)易中的供應鏈長且復雜，有些藥品可能會被轉(zhuǎn)手20～30次，每多一個環(huán)節(jié)，假藥進入供應鏈就多一次可乘之機。如巴拿馬二甘醇案中，由于轉(zhuǎn)手次數(shù)太多，很難查清檢測證書是在哪一環(huán)節(jié)偽造的。對于跨國假藥貿(mào)易而言，進出口是供應鏈上的重要環(huán)節(jié)，藥品進口后，需要根據(jù)本地區(qū)的醫(yī)藥管理規(guī)定對域外的藥品進行重新包裝和更換說明書，這樣就破壞了原生產(chǎn)商的防偽，無法追蹤到藥品的真實來源，最常見的兩種假藥制造方法就在這個階段出現(xiàn)，即更改保質(zhì)期和更改活性成分的含量[27]。更為簡單的制假方式是委托加工，即偽造企業(yè)資質(zhì)和成分證明后，委托合法的制藥企業(yè)進行代加工。正規(guī)供應鏈之外的灰色市場更是充斥著假藥，但有些國家，灰色供應鏈竟然被政府部門所默認，因為它事實上填補了市場空缺，是那些地區(qū)唯一的藥品來源[28]。

(二)犯罪技術網(wǎng)絡化

假藥犯罪技術的網(wǎng)絡化，使以前的街頭藥房變身成了如今的網(wǎng)上藥店，宣傳方式也升級換代。大量消費者自我診斷自我治療，不用去醫(yī)院就在網(wǎng)上購買了自認為需要的藥品，歐洲法院的判例助長了這一趨勢。(10)歐洲法院的判例讓各國不能禁止非處方藥在網(wǎng)上銷售。CHRISTOPHE GUILLEMIN. Polémique: la vente de médicaments en ligne désormais autorisée [EB/OL]. [2021-12-24]. Usine Nouvelle, https://www.usinenouvelle.com/article/polemique-la-vente-de-medicaments-en-ligne-desormais-autorisee.N188556.很多地區(qū)對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管不足，為本身難以進入正規(guī)供應鏈的假藥提供了銷售渠道，在線支付、跨國運輸?shù)陌l(fā)展也為網(wǎng)絡假藥犯罪提供了便利。有些假藥網(wǎng)站制作得十分專業(yè)，犯罪分子很容易將網(wǎng)站的注冊地址更改到其他地區(qū)，使網(wǎng)站看起來更值得信任，歐洲很多網(wǎng)上藥店都是如此[29]。在網(wǎng)上銷售假藥的一大常見方式就是隨機給消費者的郵箱發(fā)送藥品廣告[29]，另一種方式則是在搜索引擎投放廣告，使搜索引擎間接成為假藥犯罪的幫兇，谷歌公司[30]和百度公司[31]都曾卷入非法網(wǎng)上藥店案?；ヂ?lián)網(wǎng)的匿名性激發(fā)了犯罪欲望，隱蔽性增加了偵查難度，這些都對國際假藥犯罪起到了推波助瀾的作用。互聯(lián)網(wǎng)的全球性加速了假藥犯罪的國際化，使其危害范圍變得更廣，對管轄權也造成了挑戰(zhàn)。加拿大網(wǎng)上藥店案中，雖然網(wǎng)上藥店的注冊地和銷售許可證的頒發(fā)地都在加拿大，但由于藥品并未進入該國境內(nèi)，加拿大始終未對史藤佩進行刑事追訴。

(三)犯罪規(guī)模集團化

國際假藥犯罪最值得注意的一個特點就是其與有組織犯罪的關系緊密。研究顯示，有組織犯罪集團對全球的制假業(yè)負主要責任[28]，跨國有組織犯罪集團從事假藥犯罪已經(jīng)十分普遍，包括一些著名的犯罪集團，例如俄羅斯黑手黨、亞洲三合會[28]和墨西哥卡特爾[32]等。還有的犯罪集團從之前專注的犯罪領域轉(zhuǎn)移到假藥犯罪，例如哥倫比亞的可卡因販賣集團[29]，摩托車黑幫“地獄天使”[33]，加拿大走私集團[34]，有的武器販賣集團也開始從事假藥販賣[35]。數(shù)據(jù)顯示，拉丁美洲的有組織犯罪集團每年進行假藥貿(mào)易的金額可達數(shù)十億美元[7]。按照《打擊跨國有組織犯罪公約》中的定義來看，(11)《打擊跨國有組織公約》第2條：“有組織犯罪集團”是由三人或多人所組成的、在一定時期內(nèi)存在的、為了實施一項或多項嚴重犯罪或根據(jù)本公約確立的犯罪以直接或間接獲得金錢或其他物質(zhì)利益而一致行動的有組織結(jié)構(gòu)的集團。因為跨國貿(mào)易本身的復雜性，可以說跨國假藥犯罪中絕大部分是由有組織犯罪集團進行的。甚至連恐怖組織也參與其中，有些恐怖組織和假藥集團合作，有些則直接進行假藥的制造和銷售，黎巴嫩恐怖組織真主黨就是后者的代表。持續(xù)的反恐戰(zhàn)爭扼殺了其資金來源，2006年真主黨開始建立假藥工廠，日產(chǎn)量可達數(shù)百萬片假藥[36]?？植澜M織一旦掌握假藥犯罪的技術和途徑，假藥就可能成為恐怖主義犯罪的一種方式，后果將不堪設想。

大型犯罪集團能敏銳地根據(jù)經(jīng)濟社會的變化，調(diào)整犯罪對象和犯罪方式，假藥犯罪這樣低風險和高利潤的最佳組合對其具有強大吸引力?？鐕缸锿鶎ζ渖硖幍沫h(huán)境影響較小，因此跨國有組織犯罪集團將重心轉(zhuǎn)移到假藥犯罪，對更關注國內(nèi)犯罪的各國政府來講，很難察覺。有組織犯罪集團的介入使假藥犯罪提升了一個新的“檔次”，假藥犯罪的分工更加細化，專業(yè)水平更高。有些檢驗機構(gòu)甚至也被國際假藥集團買通，為政府提供虛假的檢測結(jié)果。(12)阿拉比癌癥和血液中心的主管和假藥集團有關，將巴基斯坦政府送檢的假藥鑒定為真藥。ERIC PRZYSWA. Counterfeit Medicines and Criminal Organisations[R/OL]. [2019-02.09]. https://www.iracm.com/en/thematic-observatory/organized-crime/.假藥犯罪和有組織犯罪集團從事的其他犯罪之間也可以相輔相成。以假藥和毒品為例，兩者可以在同一個工廠中生產(chǎn)[37]， 相互提供便利，(13)提取可卡因所用的化學原料需要許可證才能獲取，建立醫(yī)藥公司就可以很容易拿到。WCO Participates in Operation Pangea IX Against Fake and Illicit Medicines[N/OL]. [2021-02-02]. WCO, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2016/june/wco-participates-in-operation-pangea-ix-against-fake-and-illicit-medicines.aspx.共用分銷渠道和運輸方法。有些假藥集團在進行假藥犯罪的同時也從事合法貿(mào)易或者和正規(guī)企業(yè)有貿(mào)易往來，甚至有的工廠流水線一端出產(chǎn)合法藥品，另一端出產(chǎn)假藥[28]，使得偵查變得異常困難。犯罪集團還擅長使用武力，在有組織犯罪集團介入后，假藥犯罪中也出現(xiàn)了用暴力威脅的方式阻礙行政監(jiān)管和海關稽查的情況[34]。規(guī)模化集團化的假藥犯罪更加難以對付。

三、國際假藥犯罪的原因

假藥犯罪從根本上是追求利益的犯罪，當犯罪收益遠大于犯罪成本時，犯罪便會發(fā)生。藥品對大部分的患者來講是必需品，這就給了藥品供應商極大的定價權利，而正是過高的藥品價格逼迫患者涌向了高風險的灰色市場。假藥犯罪的利潤極大，與投入相同成本所獲得的收益相比，假藥犯罪要遠高于制造假幣和販毒[38]。選擇專利藥作為犯罪對象，意味著目標群體是高收入者，而其所獲得的高利潤源于制藥行業(yè)的特殊性。制藥業(yè)的研發(fā)投入極高[39]，為鼓勵和保護藥品研發(fā)，專利制度給予了制藥公司一定時間的壟斷地位，專利藥價格是同種非專利藥的10倍到20倍[40]。因此，制藥企業(yè)常鼓吹政府和國際組織將仿制藥視為假藥，因為兩者都妨礙了其壟斷獲利，這樣的混淆也發(fā)生在打擊假藥的行動和與假藥相關的立法中。除了高利潤之外，患者對于藥品的需求也是假藥犯罪的推動力，而全球藥品市場的短缺則為假藥犯罪提供了契機。據(jù)統(tǒng)計，全球年均藥品銷售額超過1.2萬億美元[41]，但仍有數(shù)百萬人無法獲得基本藥物[39]。大部分假藥案例發(fā)生在不易獲得醫(yī)療產(chǎn)品的地區(qū)[5]，特別是遭受自然災害、暴發(fā)疫情、發(fā)生武裝沖突時。將非專利藥作為犯罪對象的犯罪人，目標市場主要是中低收入國家，由于監(jiān)管松散，犯罪人可以較小風險銷售大量藥物。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室(The United Nations Office on Drugs and Crimes, UNODC，以下簡稱毒品和犯罪問題辦公室)的統(tǒng)計表明：雖然在貧窮國家每年人均藥品支出不足10美元，但如果這些支出的十分之一用來購買假藥，也是一個每年16億的假藥市場。(14)The Globalization of Crime [EB/OL].[2021-02-02]. United Nations Office on Drugs and Crime, https://www.unodc.org/documengts/data-and-analysis/tocta/TOCTA_Report_2010_low_res.pdf.

假藥的防偽技術和檢測技術的滯后讓假藥很難被發(fā)現(xiàn)，進而讓國際假藥犯罪愈發(fā)猖獗。雖然各國政府都在防偽上下足了功夫，但很多成熟的防偽技術在跨國貿(mào)易中毫無用武之地。例如，只有政府內(nèi)部人士了解的隱蔽或隱藏的標記，和利用識別碼的追蹤和追溯分析技術，都需要嚴格的保密機制和統(tǒng)一的部署才能運作[42]，但藥品往往需要根據(jù)進口國的要求重新包裝，這樣的防偽方式自然就無法使用。而且，很多防偽方法價格十分昂貴，貧窮地區(qū)根本無法承受，不可能在全球大規(guī)模適用。還有一些犯罪人直接利用廢棄的藥瓶藥盒和說明書，使得在包裝上的防偽形同虛設?；瘜W或稱法醫(yī)學的分析方法是最重要也是唯一具有司法價值的檢測手段，但根據(jù)現(xiàn)行藥品的檢驗方式，只要假藥含有一定量真藥的成分，都有機會在質(zhì)量檢測時蒙混過關[43]。有些假藥集團雇傭?qū)I(yè)人士，假藥也能通過檢驗早已不足為奇。正規(guī)制藥廠同時也生產(chǎn)假藥就更加難以發(fā)現(xiàn)，例如利用廢藥渣代替原飲片、用動物的非藥用部位代替藥用部位等[44]。還有一些藥品的成分無法識別，尤其是外國的新型藥品，鑒定機構(gòu)也無法得出準確的結(jié)論。鑒定技術的局限給假藥犯罪，尤其是專業(yè)性很高的國際假藥犯罪集團提供了生存的空間。

全球化的發(fā)展，讓信息獲取更加方便，貿(mào)易運輸更加順暢，這些都給假藥犯罪提供了更為有利的條件，使得假藥犯罪的數(shù)量增多，規(guī)模更龐大，危害也更深重。全球化也使得各國在法律制度上的弱點得以完全暴露，形成犯罪間隙(Criminogenic interstices)，(15)即因全球化而導致的監(jiān)管差距給犯罪留下的空白地帶。ERIC PRZYSWA. Counterfeit Medicines and Criminal Organisations[R/OL]. [2019-02-09]. https://www.iracm.com/en/thematic-observatory/organized-crime/.犯罪人可以根據(jù)各地區(qū)的執(zhí)法和司法的情況來選擇和轉(zhuǎn)移犯罪地點，國家的混亂狀況或國與國之間的分歧或矛盾也會給他們提供機會。需求高、藥價高的地區(qū)被選為了假藥的目的地；鼓勵出口并對生產(chǎn)管理松懈的地區(qū)被選為了假藥的制造地；缺乏網(wǎng)絡監(jiān)管的地區(qū)被選為了網(wǎng)上藥店的注冊地。這樣，一個地區(qū)的弱點成了全球的弱點，在生產(chǎn)、貿(mào)易、供應鏈都已經(jīng)全球化的今天，犯罪治理也必須進行全球化的拓展，同時促進國內(nèi)和國際的法制建設，才能更好應對假藥犯罪的國際化。

四、國際假藥犯罪的現(xiàn)有規(guī)制機制及缺陷

跨國假藥犯罪沒有引起各國足夠的重視，尤其是在國際合作上存在巨大的漏洞，使得假藥犯罪常常難以被發(fā)現(xiàn)、被發(fā)現(xiàn)后難以被起訴、被起訴后難以被定罪、被定罪后往往處罰也很輕。應對假藥犯罪，要積極促進國際合作，讓國家之間實現(xiàn)信息共享、立法統(tǒng)一、司法互助、技術互通。

(一)國家層面的規(guī)制機制

各國對藥品的行政監(jiān)管、刑事措施等方面的不一致讓犯罪分子有了可乘之機。在藥品供應鏈上，生產(chǎn)是監(jiān)管最嚴的地方，其次是銷售，再次是運輸[39]。在跨國運輸中，進出口常常是監(jiān)管薄弱的地方，巴拿馬二甘醇案就是出口方和進口方的政府監(jiān)管不到位，才導致悲劇的發(fā)生。出口國往往更注重出口貿(mào)易的經(jīng)濟收益而不是藥品的安全性，甚至有的國家對出口藥品或者進口后再出口的藥品不采取任何管制措施[45]。有些地方的藥品監(jiān)管部門實行“歧視性管制”(Discriminatory regulation)，對特定國家或地區(qū)的藥品進行更加嚴格或更加寬松的監(jiān)管，犯罪人就會利用這個漏洞進行犯罪。例如，有一些藥品會在箱子上標注“僅供出口”字樣，而出口國的監(jiān)管部門默認這樣的藥品不會受到和在國內(nèi)銷售的藥品一樣嚴格的監(jiān)管[46]。歐盟的“平行貿(mào)易”政策也是如此，(16)歐盟國家之間的藥品流通比較自由，不會受到嚴格的監(jiān)管。ERIC PRZYSWA. Counterfeit Medicines and Criminal Organisations[R/OL]. [2019-02-09]. https://www.iracm.com/en/thematic-observatory/organized-crime/.犯罪人會利用這一政策，選擇監(jiān)管最寬松的海關進入歐盟，讓假藥在歐洲各國流通。由于世界各國的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，有些地區(qū)即便意識到假藥犯罪的嚴重性，也無法做到有力監(jiān)管，尤其是貧困地區(qū)，沒有足夠的人力資源和設備支持，幾個監(jiān)管人員要負責監(jiān)督數(shù)百家工廠和數(shù)千家藥店，根本無法應付如此大規(guī)模且制作精巧的假藥[39]。缺乏有效的報告制度也使得假藥犯罪不能被及時發(fā)現(xiàn)，盡管發(fā)布假藥預警是防止嚴重后果的最好方法，但是在沒有相關制度的情況下，各方基于各自的考量，都不愿意進行公開。(17)葛蘭素史克公司在加納發(fā)現(xiàn)了該公司的仿冒藥卻一直予以否認。R. COCKBURN AND OTHER. The Global Threat of Counterfeit Drugs: Why Industry and Governments must Communicate the Dangers[J]. PLoS Medicine, 2005 (4):100.例如，政府擔心假藥預警會引起醫(yī)藥市場的混亂和對政府治理能力的質(zhì)疑。世衛(wèi)組織在2002年至2004年期間，竟然沒有收到任何地區(qū)報告的假藥情況[45]，可見在自愿匯報制度下各方還是傾向于隱瞞。

對于打擊假藥犯罪來講，刑事方面的立法和執(zhí)法至關重要，但各國在規(guī)制假藥犯罪方面的做法千差萬別。很多國家和地區(qū)沒有假藥犯罪的相關立法，大多數(shù)中東國家就是如此[47]。有假藥立法的國家，很多都將其歸入危害公共安全犯罪，例如二甘醇致死案中，巴拿馬的公訴罪名是危害公共衛(wèi)生和公共信仰、危害生命和人格尊嚴[48]。但一些地區(qū)的法律中，假藥和其他假貨適用同樣的法條[49]，主要保護的是知識產(chǎn)權而不是人們的生命健康。即使在立法中相關法條的國家或地區(qū)，對假藥的定義差別也很大。例如有的稱為假冒藥(Counterfeit drugs)、有的稱為摻假藥(Adulterated drugs)、還有的叫冒牌藥(Misbranded drugs)[50]。巴西將假藥定義為“對藥品偽造、污染、摻假、變造”[51]；智利對假藥的界定是“因為其毒性或者減損療效而危害健康的”[52]；而斯洛伐克用“未經(jīng)審批”一詞，將形式假藥和實質(zhì)假藥混在一起[53]。各國的刑事立法對假藥犯罪的懲罰普遍過輕，與其危害明顯不相稱，例如在土耳其[54]和智利[52]25，假藥犯罪的最高刑只有5年。

在刑事執(zhí)法方面，針對假藥犯罪的執(zhí)法資源普遍不足[37]，假藥犯罪不是警察的優(yōu)先處理事項，如果不是專項突擊行動，假藥犯罪被發(fā)現(xiàn)的概率很小[32]5。調(diào)查跨國和跨區(qū)域的假藥犯罪更是耗費巨大，英國曾為調(diào)查一起幾個人共同作案的假藥案件，花費了75萬英鎊[40]。20世紀東南亞抗瘧藥假藥的問題，國際刑警組織和世衛(wèi)組織召集了化學家、生物學家、醫(yī)藥工作者等組成專家組對假藥進行法醫(yī)學化驗，最終從藥物中所含的方解石的特性，才分析出假藥來源地是中國南部地區(qū)[3]，普通刑事案件不可能集中如此的人力物力，等到假藥造成大規(guī)模死亡時再進行調(diào)查往往為時已晚。巴拿馬二甘醇案中，當有關部門對其他死亡患者進行尸檢時，有些尸體已經(jīng)分解，很難再找到二甘醇的痕跡[15]。由于缺乏國際合作，假藥的來源國、過境國和目的地國之間不能進行及時的信息互通，各國管轄權的有限性阻礙了對犯罪的深入調(diào)查，以致大多數(shù)跨國假藥案在刑事司法上都是失敗的。即便有了相關證據(jù)，也很難將危害結(jié)果和假藥犯罪建立起直接的唯一的聯(lián)系，因為假藥犯罪的被害者同時也是患者，如果無法將藥物作用的部分和病情發(fā)展的部分剝離開來，那么假藥犯罪的危害后果很難予以證明。犯罪不易察覺加上證據(jù)收集困難，導致假藥犯罪的偵查起訴往往耗時很久，巴拿馬二甘醇案就花了十年的時間，更多的案子還沒走到這一步就已經(jīng)夭折。

(二)國際層面的規(guī)制機制

與各自為政的各國政府不同，國際組織敏銳地發(fā)現(xiàn)了假藥犯罪的苗頭，并組織了一系列打擊假藥的活動，同時一些專門針對假藥的國際組織也陸續(xù)成立。政府組織中，世界知識產(chǎn)權組織[55]、世界海關組織[56]和國際刑警組織[57]等在打擊假藥方面都開展了不少行動；毒品和犯罪問題辦公室被預防犯罪和刑事司法委員會授權承擔打擊假藥的工作，(18)Thirteenth United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice[EB/OL].[2021-02-12]. UN, https://undocs.org/A/CONF.222/PM.1.但其出臺的示范法草案令人擔心將假藥犯罪與侵犯知識產(chǎn)權相混淆[58]，而且由于其介入時間較晚，在假藥犯罪的治理中并沒有發(fā)揮應有的作用。非政府組織中，藥物安全研究所和國際反假冒藥品研究所比較活躍，但由于這兩者有制藥企業(yè)的背景，其對保護消費者和打擊犯罪不太感興趣，而更關心制藥企業(yè)的利潤和聲譽。各個區(qū)域組織也在進行相應的努力，但影響力十分有限。國際組織各有側(cè)重，但因其領域和手段的局限性，沒有辦法做到全方位打擊假藥。

在眾多國際組織中，世衛(wèi)組織與假藥問題的關系最密切，也是最早開始關注假藥問題的國際組織之一。在世衛(wèi)組織的推動下，各國于2006 年通過了有關打擊假藥的《羅馬宣言》，并成立了“國際醫(yī)療產(chǎn)品打假專題小組”(International Medical Products Anti-Counterfeiting Taskforce, IMPACT，以下簡稱國際打假小組)，致力于有關假藥的立法、監(jiān)管和技術交流等。(19)國際打假小組的行動領域包括立法和監(jiān)管基礎設施、監(jiān)管實施、執(zhí)行、技術及交流。See Counterfeit Medical Products [EB/OL]. [2021-02-02]. WHO, https://apps.who.int/gb/archive/pdf_files/A61/A61_16-en.pdf.該小組先后開展了很多工作，其中一項就是委托德國馬克斯·普朗克研究所進行立法調(diào)研，進而統(tǒng)一假藥的定義[59]。國際打假小組作為一個專門為打擊假藥而成立的組織本被寄予厚望，但發(fā)達國家和大型制藥企業(yè)在其中常占有很大的發(fā)言權，因此其也被質(zhì)疑用商業(yè)利益代替公共衛(wèi)生的目標[60]。

在公約出臺方面，2006年國際打假小組就提出要出臺打擊假藥的國際公約，但是十幾年過去了卻遲遲沒有結(jié)果。2011年歐洲理事會出臺了《關于偽造醫(yī)療產(chǎn)品和涉及威脅公共健康的類似犯罪的公約》(Convention on The Counterfeiting of Medical Products and Similar Crimes Involving Threats to Public Health, MEDICRIME Convention, 以下簡稱《醫(yī)藥犯罪公約》)，成為關于假藥犯罪的第一份也是唯一一份具有約束力的國際刑法文書。國際公約的出臺可以促進各國修改國內(nèi)法，確立國際刑事合作的事項及方式，從而更有力地打擊假藥犯罪。該公約面向全世界開放簽署，現(xiàn)有15個締約國，于2016年正式生效[61]。《醫(yī)藥犯罪公約》對 “偽造”的解釋是“在身份和/或來源方面的虛假陳述”，并列舉了假藥犯罪的八種具體行為。(20)包括制造、供應、提出供應、販運、偽造文件、協(xié)助、教唆和企圖。Convention on The Counterfeiting of Medical Products and Similar Crimes Involving Threats to Public Health, (Adopted on 28 Oct 2011, entered into Force on 01 Jan 2016) CETS No.211.《醫(yī)藥犯罪公約》的出臺終結(jié)了沒有國際刑法規(guī)制假藥犯罪的歷史，受到一些國家和組織的熱烈擁護，例如全球制藥協(xié)會就稱之為打擊假藥的里程碑[62]。

但《醫(yī)藥犯罪公約》也有很多不盡如人意的地方，其中最受人詬病的就是公約的第8條“涉及威脅公共衛(wèi)生的類似犯罪”，這條被認為模糊了假藥犯罪的界限，因為其將藥品定義為“不是按照國內(nèi)法規(guī)定授權的和不符合國內(nèi)法要求的”[63]。雖然立法解釋說設立這一罪名是為了規(guī)制“那些不屬于偽造但對消費者和公共健康構(gòu)成類似威脅的犯罪”，并且“不得僅因為在一特定國家未獲得授權和/或合法銷售而將其視為偽造產(chǎn)品”[64]，還承諾“不針對仿制藥并且會平等地保護仿制藥，也不會涉及知識產(chǎn)權方面的問題”[65]。但是，“不符合締約國國內(nèi)法要求”的表述還是令人擔心，合法仿制藥企業(yè)可能會面臨生產(chǎn)假藥的刑事指控。另外，作為一個歐洲理事會制定的公約，其制定主體有著天然的局限性，缺乏更多國家和地區(qū)的參與。該公約開放簽署已經(jīng)有10年時間只有15個締約國，也說明了該公約不被國際社會所廣泛承認和接受。因為歐洲多次以假藥的名義扣押印度的合法仿制藥，在公約存在保護知識產(chǎn)權傾向的情況下，印度大概率不會加入。中國至今也未看到加入該公約的官方消息。如果中國和印度這兩個國家不加入，那么該公約就無法從根本上發(fā)揮其預期的作用。

五、國際假藥犯罪的法律對策

(一)國家層面的法律對策

打擊國際假藥犯罪需要一種貫穿于各個領域的方法，做到預防、發(fā)現(xiàn)和應對多層面的措施并行。在行政監(jiān)管方面，各國都應當成立藥品監(jiān)管機構(gòu)，設立藥品監(jiān)管制度。既要做到全面監(jiān)管，即覆蓋各個藥品種類，覆蓋全國所有區(qū)域，覆蓋供應鏈全部環(huán)節(jié)。也要有側(cè)重地進行監(jiān)管，即針對可能會造成嚴重后果的藥品，在自然災害、暴發(fā)疫情的特殊時期，對比較薄弱的銷售環(huán)節(jié)和進出口環(huán)節(jié)要重點加強監(jiān)管。對網(wǎng)上藥店也要進行專門的立法，包括發(fā)放藥品銷售許可證、定期抽樣檢測等。各國對假藥的監(jiān)管要持續(xù)嚴格地進行，因為假藥跨國犯罪網(wǎng)絡之龐大，應該把打擊目標放在中長期。各國還應探索建立假藥的強制報告制度，即要求醫(yī)療機構(gòu)、制藥企業(yè)等有能力發(fā)現(xiàn)假藥的部門，承擔打擊假藥的強制性義務。具體內(nèi)容可以參考傳染病的報告制度，遇到病情無明顯誘因，或者癥狀與疾病無法對應時，特別是當患者大規(guī)模出現(xiàn)類似中毒的情況時，要注意核實所用藥物的可靠性。在確定假藥出現(xiàn)后，政府監(jiān)管部門應當積極地向世衛(wèi)組織匯報，或者通過其他渠道向全球公開，以便各國都可以迅速進行假藥預警和假藥召回。

刑事立法方面，各國有明確且相對統(tǒng)一的法律規(guī)定十分重要，否則犯罪人在一個地區(qū)遭到打壓就可以轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)繼續(xù)犯罪，例如在加拿大網(wǎng)上藥店案中，史藤佩在加拿大被吊銷執(zhí)照后就到其他地區(qū)繼續(xù)做起了生意。雙重犯罪原則是引渡的必要條件，也是很多司法協(xié)助法的要求，所以各國至少要承認生產(chǎn)、銷售假藥等行為是該國法律中規(guī)定的犯罪行為。在定義方面，大多數(shù)國家和國際組織都采用了“虛假陳述”這個限定詞，對新的立法具有借鑒意義。在懲處力度方面，各國都應對假藥犯罪規(guī)定較高的處罰，例如巴西，就規(guī)定了最低10年的監(jiān)禁[51] 116。各國刑法規(guī)定一定量的刑罰也是適用某些國際條約的前提，《打擊跨國有組織犯罪公約》中就將“嚴重犯罪”規(guī)定為最高刑至少是4年自由刑的犯罪。

在刑事司法方面，根據(jù)假藥犯罪的特點，可以適當放寬證明標準，不要讓起訴困難成為打擊假藥犯罪的阻礙。在這方面，中國的做法是很好的經(jīng)驗，《刑法修正案(八)》取消了“足以嚴重危害人體健康”這一構(gòu)成要件，把生產(chǎn)、銷售假藥罪從具體危險犯改為抽象危險犯，防止了因取證困難而導致的打擊不力。除了刑法之外，經(jīng)濟政策、衛(wèi)生政策等都是假藥犯罪預防中重要的組成部分。良好的醫(yī)療保障體制與嚴密的監(jiān)管體系對于防范假藥犯罪同等重要，因為即使參與假藥犯罪的個人被逮捕，集團被瓦解，只要假藥犯罪市場還存在，犯罪就會存在。各國政府都應當對藥物短缺進行調(diào)控，例如放寬對生產(chǎn)、進口仿制藥的限制；降低重點制藥企業(yè)的稅收或者給予相關財政補貼；減少藥品的流通環(huán)節(jié)和營銷成本；提高救命藥、續(xù)命藥的報銷比例等。

在生產(chǎn)方面，中國應當加強對制藥企業(yè)的管理和對假藥制作窩點的打擊。除了對成品藥嚴格監(jiān)管外，還應提前介入，加強對原料藥、醫(yī)用輔料和醫(yī)藥中間體的監(jiān)管[66]。在海關方面，中國應當加強對藥品走私和藥品出口的管理。對于正規(guī)渠道出口的，要嚴格審批發(fā)放《藥品出口銷售證明》，可以考慮將藥品以概括形式列入《進出口商品檢驗法實施條例》中“法定檢驗”的目錄里，最大程度保障藥品出口的安全性。還要防范以走私方式出口的假藥，加大對出關貨物的查處力度，尤其是自貿(mào)區(qū)和貨運量較大的港口。在刑事立法方面，應考慮調(diào)整罪名所在章節(jié)，中國將生產(chǎn)、銷售假藥罪列入破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪一章中，沒有體現(xiàn)出假藥犯罪的嚴重危害性。還可以考慮將制造假藥的預備行為入刑，有助于對重大法益的提前保護，形式上可以參考中國刑法中“非法生產(chǎn)、買賣、運輸制毒物品、走私制毒物品罪”和巴西刑法中“出售、待售、儲藏、轉(zhuǎn)讓偽造藥品的物質(zhì)的行為”的立法方式[51]116。

(二)國際層面的法律對策

面對假藥犯罪國際化這樣一個新問題，國際立法層面的解決思路主要有兩種，一是制定有關假藥犯罪的新公約，另一個是挖掘現(xiàn)有公約在打擊假藥犯罪方面的作用。對于制定新公約來講，雖然聯(lián)合國預防犯罪與刑事大會有擴大國際刑事合作事項的意愿，但針對假藥犯罪制定一個新公約絕非易事。在學界，世界上只有部分學者意識到了假藥犯罪的國際化問題，并呼吁出臺公約，并沒有引起廣泛關注。對國際組織而言，雖然打擊假藥的行動并不少，但以打擊犯罪為主的國際組織沒有將假藥犯罪作為其最重視的領域。對各國來講，雖然早已有意愿加強打擊假藥的國際合作，但在假藥問題上要平衡各方利益十分困難，從國際打假小組用了十幾年時間才統(tǒng)一假藥定義就可見一斑。要制定一個有關假藥犯罪的新公約任重而道遠。

那么在現(xiàn)行的國際公約中是否有合適的選擇呢？針對加拿大網(wǎng)上藥店案、尼日爾腦膜炎疫苗案這樣侵犯重大國際利益、違反人道主義原則的假藥犯罪，有些學者主張依照《國際刑事法院羅馬規(guī)約》中的危害人類罪處理，即認為這類行為屬于廣泛或有系統(tǒng)地針對任何平民人口的攻擊[67]。但《國際刑事法院羅馬規(guī)約》第7條第2款中的“故意造成重大痛苦，或?qū)θ梭w或身心健康造成嚴重傷害的其他性質(zhì)相同的不人道行為”中，對故意的理解應當為直接故意，前南斯拉夫國際刑事法庭的TIHOMIR BLA[KI]案也印證了這一點。(21)THE PROSECUTOR v. TIHOMIR BLA[KI] (Judgment) ICTY-94-14-T (03 Mar 2000), para.234. 該案表明，被告人或其下屬必須有造成被害者嚴重身體或精神傷害的故意才構(gòu)成危害人類罪。所以，無論假藥犯罪是否造成了廣泛的系統(tǒng)性的人員死亡或傷害，只要其犯罪目的是牟利，而非故意造成該痛苦，就不應將其作為危害人類罪進行處理。退一步講，即便將假藥犯罪納入了國際刑事法院的管轄，還有一些現(xiàn)實問題需要考慮，例如國際刑事法院只是對國家刑事管轄權起補充作用，沒有執(zhí)法機構(gòu)因而缺乏強制力等。而且，包括美國在內(nèi)的一些制藥強國、大國和消費大國并沒有加入其中，即便將假藥犯罪納入該公約的管轄也有很大的犯罪市場無法觸及，對假藥犯罪的治理所起的作用也十分有限。

所以，目前最應當引起重視的一個現(xiàn)行國際公約應當是2003年生效的《打擊跨國有組織犯罪公約》。該公約針對跨國有組織犯罪，擁有174個締約國，但在打擊假藥犯罪方面一直沒有發(fā)揮應有的作用。該公約的適用范圍很廣，除了列出的洗錢犯罪、腐敗犯罪和妨害司法犯罪，其他“嚴重犯罪”只要符合條件都可以適用。而且該公約對行為方式的要求具有開放性，不以“暴力性”為其必要特征，讓假藥集團這種以牟利為主的有組織犯罪成為了其可能規(guī)制的對象。除了實體規(guī)定，《打擊跨國有組織犯罪公約》在程序上也有很多有益的規(guī)定，例如沒收制度、司法協(xié)助、特殊偵查手段、聯(lián)合調(diào)查等，其促進有效國際合作的刑事政策正是國際假藥犯罪治理所急需的。2011年，預防犯罪和刑事司法委員會就將假藥犯罪認定為一種威脅公共安全的跨國有組織犯罪，并提出注意《打擊跨國有組織犯罪公約》在打擊該項犯罪中的潛力和作用。(22)Commission on Crime Prevention and Criminal Justice. Resolution 20/6: Countering Fraudulent Medicines, in particular their Trafficking,基于此，本文建議以該公約的補充議定書的形式出臺相關文書，希望憑借該公約強大的影響力，讓打擊與假藥犯罪有關的有組織犯罪引起各國的重視，從而對國際假藥犯罪進行有效規(guī)制。