京雨

美麗鄉(xiāng)村的主要元素

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)，您很關(guān)注我國(guó)的城鄉(xiāng)區(qū)劃問題，對(duì)此，請(qǐng)談?wù)勂渲械脑蚴鞘裁础?/b>

黨國(guó)英：建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，先要知道什么是鄉(xiāng)村。這個(gè)問題看起來簡(jiǎn)單，其實(shí)不然。改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)格局變化很大，特別是城鄉(xiāng)人口布局與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的地域分布變化大，而官方的城鄉(xiāng)區(qū)劃制度大體上是按區(qū)域行政管理來區(qū)別城市與鄉(xiāng)村的。統(tǒng)計(jì)部門把建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)（主要是鎮(zhèn)政府駐地）的常住人口也看作是城市人口，但在一般的政策用語中，又把建制市與縣城以外的人口活動(dòng)區(qū)域都看作鄉(xiāng)村。

這種政策概念的不一致、政策語義的模糊，對(duì)有效實(shí)施政策是有害的?？鬃诱f得好，名不正，則言不順;言不順，則事不成。我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的不少村莊其實(shí)已經(jīng)擴(kuò)展為小城市，近幾年這個(gè)勢(shì)頭方興未艾。地方政府在鄉(xiāng)村振興工作中也把一些村莊當(dāng)成重點(diǎn)來建設(shè)，發(fā)展了有一定規(guī)模的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些居民點(diǎn)動(dòng)輒就幾萬人。我們把它當(dāng)作鄉(xiāng)村建設(shè)的對(duì)象，就可能降低標(biāo)準(zhǔn)。相反，這種居民點(diǎn)如果按照小城市來建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該又不一樣，管理體制也會(huì)不一樣，城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)涵也會(huì)有所不同。所以說，搞好城鄉(xiāng)區(qū)劃工作，有利于正確評(píng)價(jià)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其發(fā)展趨勢(shì)，提高公共政策效率。

究竟什么是鄉(xiāng)村？這是一個(gè)大話題。長(zhǎng)話短說，我認(rèn)為，按照中國(guó)國(guó)情，可以把地域連續(xù)建成區(qū)的常住人口規(guī)模超過2萬，其中核心區(qū)3平方公里人口密度超過5000人的居民點(diǎn)定義為城市，這種居民點(diǎn)以外的人口活動(dòng)區(qū)域定義為鄉(xiāng)村。鑒于實(shí)際情形的復(fù)雜性，可以在政策上對(duì)城市的認(rèn)定做出更具體的規(guī)定，其中應(yīng)包括關(guān)于例外情形的規(guī)定。城市本質(zhì)上是公共服務(wù)相對(duì)齊備、服務(wù)質(zhì)量比較高、服務(wù)成本比較低的地方，所以要從公共服務(wù)效率的要求來確定人口規(guī)模底線。

有了這樣一個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)劃準(zhǔn)則，我們才可以談?wù)撽P(guān)于美麗鄉(xiāng)村的一系列問題。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)然與城市化有密切關(guān)系，這種關(guān)系甚至非常重要，但不能因?yàn)樗鼈冎g有關(guān)系，就可以把它們混為一談。眉毛胡子一把抓式的談?wù)摲炊鴷?huì)使我們認(rèn)識(shí)不清其中的各種關(guān)系。浙江省已經(jīng)開始探索新興小城市的認(rèn)定與管理，希望他們能總結(jié)出好的經(jīng)驗(yàn)，向全國(guó)推廣。

中共十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成農(nóng)民的服務(wù)中心，這是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系定位認(rèn)識(shí)的一個(gè)提升。為農(nóng)民服務(wù)，當(dāng)然也是為農(nóng)業(yè)服務(wù)，為農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)。按現(xiàn)有數(shù)據(jù)推算我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈總價(jià)值應(yīng)該是現(xiàn)有我國(guó)農(nóng)業(yè)增加值總額的5倍左右（所有農(nóng)業(yè)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品與服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽罱K產(chǎn)品與服務(wù)的倍數(shù)），總額估計(jì)為人民幣30萬億左右。這個(gè)量的大部分可以依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心提供，再加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)作用，總的經(jīng)濟(jì)規(guī)模還可以再大些。這便是大部分建制鎮(zhèn)發(fā)展為小城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。所以，有人擔(dān)心建制鎮(zhèn)向小城市方向發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，其實(shí)依據(jù)不足。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：基于上述，您可否歸納一下美麗鄉(xiāng)村的主要特征？

黨國(guó)英：美麗鄉(xiāng)村其實(shí)是一種現(xiàn)代性現(xiàn)象，包含有豐富的新時(shí)代元素。技術(shù)革命與城市化給全新的鄉(xiāng)村之美創(chuàng)造了條件，并使鄉(xiāng)村之美成為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)之美的有機(jī)組成部分。美麗與否是相對(duì)而言的。我們一般認(rèn)為歐美的鄉(xiāng)村、日本的鄉(xiāng)村比較美麗，我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村也相對(duì)美麗。在我看來，美麗鄉(xiāng)村的特征主要包括以下幾個(gè)方面：第一，主要農(nóng)區(qū)實(shí)現(xiàn)了家庭農(nóng)場(chǎng)化，真正的農(nóng)戶為適應(yīng)耕作需要，大多分散居住，很少多戶聚合一起。比如一家或幾家專業(yè)農(nóng)戶就構(gòu)成一個(gè)居民點(diǎn)。這種小型農(nóng)業(yè)居民點(diǎn)由上百公頃田野環(huán)繞，萬綠叢中妝點(diǎn)團(tuán)團(tuán)氤氳人氣，想不美麗都難。不專業(yè)的農(nóng)戶一般是不富裕的農(nóng)戶，他們的審美水平及不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)際美感大多乏善可陳，他們即使有某種審美趣味也難以轉(zhuǎn)化為實(shí)際的審美對(duì)象。城里人有可能對(duì)農(nóng)村土坯房、驢拉磨、柴火灶等對(duì)象很有興趣，甚至覺得很有美感，但這不會(huì)是一種持久的審美體驗(yàn)。如果有什么專家贊美這種東西，我認(rèn)為他是病態(tài)的，不可取的。第二， 在鄉(xiāng)村，建制化的公共服務(wù)設(shè)施當(dāng)然不可能在這種小居民點(diǎn)上部署，但因?yàn)樾〕鞘蟹植急容^均勻，農(nóng)戶就近在城市享受公共服務(wù)具備可及性條件。小城市大多幾萬人的規(guī)模，輻射鄉(xiāng)村區(qū)域的半徑一般在半小時(shí)車程內(nèi)，使小城市可以成為為農(nóng)戶提供各種服務(wù)的中心。在這種專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)上，就沒有必要建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施。第三，家庭農(nóng)場(chǎng)的普及并不意味著小城市之外的田野上全都是小型居民點(diǎn)。農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域集散中心、古代文化遺存之地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)中心以及農(nóng)民專業(yè)合作社生產(chǎn)服務(wù)基地等，也會(huì)聚集一定的人口，形成較大的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)，但卻達(dá)不到小城市的人口規(guī)模。這種居民點(diǎn)會(huì)是少數(shù)，且也需要一定建制化的公共服務(wù)設(shè)施。這使鄉(xiāng)村有了多樣性之美。但要認(rèn)識(shí)清楚，這些居民點(diǎn)如果沒有特殊資源支撐，人口一般不會(huì)穩(wěn)定。第四， 寬泛意義上的鄉(xiāng)村還會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的非農(nóng)業(yè)居民，他們也會(huì)形成較大的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)。這些人通常是比較富裕的人口，他們有能力負(fù)擔(dān)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模不經(jīng)濟(jì)帶來的成本，足以使居民點(diǎn)看起來很美麗。在歐美國(guó)家，這部分人口數(shù)倍于專業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量。這使鄉(xiāng)村之美緊緊與工商業(yè)文明相連接。第五，以上幾類人口當(dāng)然都屬于社會(huì)的中產(chǎn)階層。有身心健康缺憾的剛性貧困人口在這樣的鄉(xiāng)村會(huì)有不便，他們?cè)诔鞘懈菀椎玫綆椭?。在歐美國(guó)家，因?yàn)榉欠ㄒ泼翊蚝诠がF(xiàn)象的存在，也使鄉(xiāng)村有窮人，但這屬于一種例外的瑕疵。美國(guó)還有屬于小教派的阿米什人，他們也不可能太富裕，但這不是歐美國(guó)家的主流。鄉(xiāng)村人的富裕使鄉(xiāng)村之美有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，他們有能力采用成本較高的適合家庭使用的排放物處理設(shè)施，使庭院保持衛(wèi)生整潔。這種農(nóng)戶居民點(diǎn)，其實(shí)也沒有必要進(jìn)行刻意的規(guī)劃設(shè)計(jì)，建筑物只要保持適用整潔，形成與環(huán)境相融合的風(fēng)貌，就足以產(chǎn)生美感。第六，鄉(xiāng)愁之美。如果把人的愛自然、樂人生、喜親朋的生活態(tài)度看作鄉(xiāng)愁，那么，鄉(xiāng)愁也應(yīng)該看作美麗鄉(xiāng)村的元素。但是，很多人對(duì)這個(gè)元素有誤解。在貧困的鄉(xiāng)村社會(huì)，內(nèi)部其實(shí)是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)依附的社會(huì)，并不那么美妙，我們不可用浪漫的態(tài)度過度解讀這種社會(huì)的鄉(xiāng)愁。只有富裕起來的鄉(xiāng)村社會(huì)才更會(huì)有穩(wěn)定的人際之間的美好情感。有人說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊了鄉(xiāng)村社會(huì)的美好人際關(guān)系，而我的看法恰恰相反。按我在農(nóng)村的調(diào)查，鄉(xiāng)村貨幣關(guān)系深化以后，金錢交易替代了勞動(dòng)互換，人際關(guān)系反而更為平等和諧。

美麗鄉(xiāng)村的形成是一個(gè)

自然歷史過程

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：按您的說法，美麗鄉(xiāng)村其實(shí)是一個(gè)反映現(xiàn)代性的社會(huì)進(jìn)步的成果，那么這個(gè)社會(huì)進(jìn)步過程具有什么樣的特征？

黨國(guó)英：概括地說，美麗鄉(xiāng)村的形成是一個(gè)自然歷史過程。歷史上中外鄉(xiāng)村的居民基本都是分散居住的。這與農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)組織形態(tài)有關(guān)。中國(guó)農(nóng)村人家一般過五代便另立門戶，并可能另覓耕作之地。居民點(diǎn)過大不利于耕作。按“五口百畝之家”的說法來推演，若超過五代還不分家，耕作的效率就會(huì)降低。在山區(qū)，這種情形會(huì)更顯突出。所以，中國(guó)舊時(shí)代的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)一般都不大。中國(guó)北方的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)規(guī)模大于南方，與北方的戰(zhàn)爭(zhēng)更為頻仍有關(guān)。歐洲歷史上也大抵如此。在這種格局下，鄉(xiāng)村景觀美麗的元素其實(shí)簡(jiǎn)單，生機(jī)盎然的田野加上堅(jiān)固耐用的農(nóng)舍，便會(huì)使鄉(xiāng)村產(chǎn)生美感。

現(xiàn)在給美麗鄉(xiāng)村下定義要考慮政府制定政策的需要，搞得比較復(fù)雜。人是伴隨環(huán)境變遷而進(jìn)化的。人的美感一定是一種自我保護(hù)性的情感，否則人的進(jìn)化就會(huì)受挫，這是審美觀演化的歷史基礎(chǔ)。給人帶來恐懼與不確定性的事物，不會(huì)讓人產(chǎn)生美感。田野草木繁盛，牛羊蓄養(yǎng)充盈，農(nóng)舍堅(jiān)固耐用，會(huì)給人帶來安全感。這是美感的核心元素。蘇格蘭鄉(xiāng)村的石頭房屋沒有多么漂亮，但能令世界人民欣賞，成為吸引游客的景觀，原因便在這里。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您把美感與安全聯(lián)系起來，是一個(gè)很新穎的說法，那么，影響社會(huì)及景觀審美還有其他因素嗎？

黨國(guó)英：制度改善、科技進(jìn)步與城市化過程對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)也很重要。人們是否愿意并能夠建造安全實(shí)用的建筑物，與制度有關(guān)。有了穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，或者說是有了較高產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，人們才會(huì)自愿投資建設(shè)經(jīng)久穩(wěn)固的家園。支撐這種創(chuàng)造與審美的力量，也存在于特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)之中。

技術(shù)進(jìn)步是鄉(xiāng)村景觀演化的重要影響因素。技術(shù)進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯看來是制度變遷的函數(shù)，但還要看到，它們之間的反向影響也是存在的。工業(yè)革命興起后，城鄉(xiāng)人口布局迅速變化，鄉(xiāng)村景觀、人際關(guān)系以及審美標(biāo)準(zhǔn)隨之緩慢變化。若拋開歷史建筑遺存發(fā)生影響，城鄉(xiāng)最美建筑不再為政府擁有，民間的建筑物與環(huán)境之美可以蓋過官方。工業(yè)革命之后，宗教依附退守更為狹窄的精神慰藉領(lǐng)域，宗法依附也變形為家族技術(shù)傳承。人類告別了普遍的偶像崇拜，自由成為首要價(jià)值。經(jīng)此演化過程，世間的自然與人文景觀之美才與百姓生活結(jié)緣。

在某種意義上說，城市化過程對(duì)美麗鄉(xiāng)村的形成更具有決定性的意義。城市化使農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)移到城市，為農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件，農(nóng)民有可能富裕起來。城市的合理分布還使農(nóng)民更容易得到公共服務(wù)，幫助農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需要的現(xiàn)代要素。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，距離城市半小時(shí)車程的范圍里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要好于這個(gè)范圍以外的區(qū)域，證明了城市發(fā)展對(duì)于農(nóng)村的意義?；镜挠^察結(jié)論是，哪里的城市發(fā)展品質(zhì)高，哪里的農(nóng)村發(fā)展也好許多。

如何看待政府在

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用？

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：您提到的這些因素的確很重要，但如果政府發(fā)揮好自己的作用，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的速度會(huì)不會(huì)更快一些？質(zhì)量會(huì)不會(huì)更高一些？近年來，我國(guó)許多地方推動(dòng)合村并居，請(qǐng)您對(duì)這種做法給予評(píng)價(jià)。

黨國(guó)英：政府的作用決不可忽視。上面提到的美麗鄉(xiāng)村形成的主要影響因素，是逐步發(fā)揮作用的。特別是技術(shù)進(jìn)步因素首先影響的是城市發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展會(huì)相對(duì)滯后。如果政府主動(dòng)幫助鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展無疑會(huì)更快更好。所以，由政府推進(jìn)合村并居，的確是一種比較廣泛的現(xiàn)象，很值得做一個(gè)評(píng)論。

合村并居在我國(guó)農(nóng)村實(shí)際上早已有之，否則我國(guó)行政村數(shù)量也不會(huì)在改革開放以來出現(xiàn)明顯減少的情形。一些地方因落實(shí)扶貧政策，在極端貧困地區(qū)推進(jìn)移民搬遷;還有的地方因開發(fā)區(qū)建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，將一些村莊居民整建制地搬遷到新的居民區(qū)。很多省份在利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策推動(dòng)城市化的進(jìn)程中，多多少少都有在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施合村并居的情形。山東省農(nóng)村地區(qū)的合村并居工作在全國(guó)并不是最早，但工作實(shí)施的范圍較大，因此引起的關(guān)注較多。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)村人口進(jìn)入各類城市，或由小的居民點(diǎn)搬遷至較大的居民點(diǎn)，是國(guó)內(nèi)外普遍現(xiàn)象。但這一般是一個(gè)自然演化過程;我國(guó)在發(fā)展中也發(fā)生了同樣的過程。問題是，以政府行為加快這一過程是否具有合理性？我認(rèn)為，這種合理性是存在的。

2021年中央1號(hào)文件提出要大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布，這既包括了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策目標(biāo)，也包含了人口布局調(diào)整的目標(biāo)。做好這項(xiàng)工作的一個(gè)重要抓手，是將縣城作為城鎮(zhèn)化的重要載體，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)民服務(wù)中心。中央這個(gè)意見付諸實(shí)施，將對(duì)我國(guó)縣域范圍的人口布局會(huì)帶來積極影響。

第一，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，且因?yàn)槌鞘蟹績(jī)r(jià)比較高，農(nóng)村低收入人群進(jìn)城定居比較困難。在有條件的地區(qū)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在給農(nóng)戶提供綜合補(bǔ)貼的前提下，讓一部分村莊中基本脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的居民自愿就近搬遷至城市或規(guī)模較大的農(nóng)村社區(qū)，本質(zhì)上是以較高的價(jià)格購(gòu)買農(nóng)戶的宅基地。只要這個(gè)過程中不發(fā)生強(qiáng)制，也不發(fā)生以虛假信息誘導(dǎo)農(nóng)戶，這種交換關(guān)系就具有合理性。

第二，縣域內(nèi)人口布局調(diào)整也有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。我國(guó)大部分農(nóng)區(qū)的建設(shè)用地面積占耕地面積1/7左右，平原地區(qū)要占到1/4左右。村莊占地不僅浪費(fèi)嚴(yán)重，還形成對(duì)耕地的切割，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。據(jù)對(duì)山東德州市情況的了解，全市“兩區(qū)同建”任務(wù)完成后，可復(fù)墾的土地達(dá)100萬畝左右。

第三，縣域內(nèi)人口布局調(diào)整有利于提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，改善農(nóng)戶獲得城市公共服務(wù)的“可及性”條件。我國(guó)行政村平均人口規(guī)模在1000人左右，自然村的平均規(guī)模更小。在這種規(guī)模的居民點(diǎn)上，公共服務(wù)要體現(xiàn)現(xiàn)代性，成本極大。中產(chǎn)以上的家庭才有能力支付小聚落居民區(qū)的公共活動(dòng)成本。如果缺失政府的介入，我國(guó)依靠“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略使全國(guó)約300萬個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社區(qū)，根本是天方夜譚。所以，在政府的幫助下，加快我國(guó)城市化進(jìn)程，使那些基本脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民加快享受到城市化紅利，無疑是一件善舉。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：在這種背景下，政府怎么才能把好事辦好，防止發(fā)生違背農(nóng)民意愿的事情？

黨國(guó)英：這個(gè)的確很重要。尊重農(nóng)民意愿應(yīng)該是這項(xiàng)工作必須堅(jiān)守的底線。

從我調(diào)研看，由政府推進(jìn)城鄉(xiāng)人口布局調(diào)整，需要一定的條件，不能不顧條件一哄而起。我認(rèn)為，縣域內(nèi)人口布局調(diào)整需要滿足以下條件。

第一，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，村莊人口規(guī)模較小、密度較低。如果這個(gè)條件不能滿足，拆遷補(bǔ)償成本會(huì)很高，增減掛鉤的財(cái)務(wù)成本難以平衡，農(nóng)民利益不能獲得保障。以山東德州為例，歷史上這里的農(nóng)村條件不好，土地鹽堿化嚴(yán)重，農(nóng)民很窮，住房條件差。合村并居會(huì)顯著改善大部分農(nóng)戶的居住條件，工作容易推進(jìn)。據(jù)我了解，德州很多已基本脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民，都期盼政府工作計(jì)劃能盡快覆蓋到他們那里。

第二，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，建設(shè)用地利用效率較高。如果這個(gè)條件得到滿足，就會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)增減掛鉤政策運(yùn)行中的財(cái)務(wù)平衡，也能給搬遷農(nóng)戶提供較多的補(bǔ)償，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感。在我國(guó)中西部很多地方，除了一些大的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)周邊之外，這個(gè)條件一般得不到滿足，并不適合由政府大規(guī)模實(shí)施合村并居。

第三，政府工作務(wù)實(shí)，能建立村民參與的工作機(jī)制。這個(gè)條件很重要。農(nóng)民搬遷是一件大事。農(nóng)民看不見真正的甜頭，或者對(duì)未來就業(yè)、生活前景沒有把握，就不會(huì)愿意配合政府工作。從我的調(diào)查看，政府需要公開一切相關(guān)信息，并讓農(nóng)民介入工作方案的制定。為此，最好在農(nóng)戶中建立有村干部和農(nóng)戶代表參加的協(xié)商決策組織，使其發(fā)揮與政府工作人員對(duì)話溝通作用。在此項(xiàng)工作中，有時(shí)會(huì)發(fā)生個(gè)別農(nóng)戶臨時(shí)搭建建筑物或栽種樹木，以獲得更多補(bǔ)償費(fèi)用的行為。由農(nóng)民自己的組織解決這類問題，往往效果更好，否則會(huì)引起沖突。

從我的觀察看，合村并居要真正做得讓農(nóng)民滿意，且真正能推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要注意以下幾方面問題。

第一，尊重農(nóng)民意愿。不能在工作中使用類似“合村并居”這樣的中心口號(hào)，否則難免發(fā)生強(qiáng)制行為。在重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)中，任何一戶農(nóng)民不愿意搬遷到鎮(zhèn)上，不論他的理由是什么，政府都不應(yīng)強(qiáng)求。這是一項(xiàng)底線原則，決不能突破。不能以“公共利益”為由，要求世代在村里居住的農(nóng)戶服從政府的指令。我還建議，政府與農(nóng)民簽訂文契以后，應(yīng)該給農(nóng)戶留一個(gè)“反悔期”。

第二，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建成區(qū)人口規(guī)模不宜太小。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地建設(shè)新的居民區(qū)，最好能確保建成區(qū)的總?cè)丝谠?萬人以上。這個(gè)規(guī)模有利于部署公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高居民點(diǎn)的建設(shè)品質(zhì)。原則上要按照城市的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新的居民點(diǎn)，決不能在新居民點(diǎn)建成之時(shí)，就是它的落后之日。如果這個(gè)目標(biāo)無法獲得保證，就寧可慢一點(diǎn)，決不能操之過急，隨便蓋幾棟樓房安置農(nóng)民;更不能先拆后建，侵害農(nóng)民利益。

第三，新居民點(diǎn)建設(shè)應(yīng)考慮農(nóng)民的就業(yè)條件。即使新居民點(diǎn)就業(yè)機(jī)會(huì)不足，也應(yīng)考慮改善搬遷戶到工作地點(diǎn)的通勤條件。地方政府最好在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)值挖掘上下點(diǎn)功夫，調(diào)整好轄區(qū)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與新興小城市建設(shè)的關(guān)系，合理布局產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)條件。

第四，多數(shù)情況下不應(yīng)該將一個(gè)自然村的建設(shè)用地全部復(fù)墾為耕地。按中央文件的要求，應(yīng)兼顧?quán)l(xiāng)村風(fēng)貌的維護(hù)。我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)水平正在逐步提高，而規(guī)?；?jīng)營(yíng)農(nóng)戶不適合集中居住。現(xiàn)有自然村因大量人口離開，可以收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，但這不是說可以簡(jiǎn)單粗暴地將整個(gè)村莊一下子從地圖上抹掉。如果當(dāng)?shù)剡€沒有明確形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)農(nóng)戶，政府就應(yīng)該在人口布局調(diào)整工作中留有余地，根據(jù)未來發(fā)展的可能性，保留一定量的建設(shè)用地和房舍。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)面臨哪些挑戰(zhàn)？

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：全國(guó)普遍建成美麗鄉(xiāng)村的確令人期待，那今后我國(guó)老百姓會(huì)不會(huì)都傾向于在農(nóng)村居住，這樣現(xiàn)有城市化率是否不會(huì)再有大的提高？

黨國(guó)英：這方面不能有過于浪漫的想法。目前看，我國(guó)的土地制度很難支持人口的逆向流動(dòng)，國(guó)家的政策總體上還是鼓勵(lì)脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村現(xiàn)有居民向城市流動(dòng)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，無論鄉(xiāng)村多么美麗，對(duì)于年輕人吸引力還是抵不上城市。對(duì)于這種情形不需要感到遺憾。對(duì)于一個(gè)已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)、在城市獲得就業(yè)崗位的家庭，做農(nóng)場(chǎng)主的鄰居不是愜意的事情;進(jìn)駐離城市較遠(yuǎn)的富人扎堆的高檔社區(qū)，也不是一般家庭的選擇。這種小型社區(qū)的公共服務(wù)成本很高，一般需要很高的物業(yè)費(fèi)來支撐。

適合鄉(xiāng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)其實(shí)是有限的，因此鄉(xiāng)村區(qū)域的非農(nóng)就業(yè)崗位也是有限的。有研究表明，真正意義上的鄉(xiāng)村旅游業(yè)GDP最好限于農(nóng)業(yè)GDP的10%左右，否則會(huì)影響到鄉(xiāng)村旅游業(yè)的投資回報(bào)。還有研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)對(duì)脫貧沒有正的相關(guān)性。全世界經(jīng)久不衰的熱點(diǎn)旅游點(diǎn)還是城市。設(shè)想人們住在城市必然煩悶無聊，必須定期地到鄉(xiāng)村去喚回對(duì)自然友好的情感，并不切合實(shí)際。鼓勵(lì)這種生活模式，其實(shí)是病態(tài)的。難道我們消除了經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，卻要以逆向的城鄉(xiāng)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)為代價(jià)嗎？正確的思路是，讓城市也變得美好，使城市環(huán)境也能夠承載鄉(xiāng)愁。

其實(shí)，讓城市變得美好，使它與鄉(xiāng)村一樣，讓居民保持對(duì)自然友好的情感，并不是難事。滿足這個(gè)條件，需要對(duì)城市做出合理規(guī)劃。關(guān)鍵是要建立能夠關(guān)照人們心理需求的居住形態(tài)。適當(dāng)?shù)木幼∶芏扔欣谌藗兩硇慕】?。人們所說的居住要“接地氣”，其實(shí)是需要一種由足夠居住空間而伴生的心理安全。在歐美國(guó)家的多數(shù)城市，商務(wù)區(qū)之外的多層樓房一般用來滿足低收入人群的低成本住房需求。

總有人說，土地資源的缺乏不允許城市居民住得太寬松。這是一種誤解。歐洲大部分國(guó)家的人口密度高過我國(guó)2-3倍以上，但它們的老百姓居住形態(tài)要明顯好于我們。以荷蘭為例，它的人口密度是我國(guó)的3倍以上，但它不僅讓老百姓擁有低密度的居住方式，而且還形成了很高的城市經(jīng)濟(jì)密度，其人均收入水平居于歐洲前列。歐洲國(guó)家的城市建成區(qū)平均人口密度和我國(guó)差不多，但他們城市的居民居住區(qū)的人口密度要顯著小于我們，這是因?yàn)樗鼈兊木幼^(qū)占城市面積的比重大，通常要在45%左右，是我國(guó)城市同一指標(biāo)的2倍以上。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：建立美麗鄉(xiāng)村意義重大，那您認(rèn)為，今后在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中最應(yīng)該注意哪些問題？

黨國(guó)英：只能從我國(guó)美麗鄉(xiāng)村實(shí)踐中來審視我們遇到的問題。我認(rèn)為，除了我前面已經(jīng)提到的政府開展合村并居要更加慎重，今后工作中還應(yīng)該注意的是以下幾方面問題。

第一，要高度重視城鄉(xiāng)人口合理布局，改善城鄉(xiāng)居住形態(tài)。顧益康先生曾經(jīng)用“兩只老鼠”來比喻我們?cè)谶@方面出現(xiàn)的窘境。農(nóng)民在農(nóng)村的家里有一只老鼠居住，而進(jìn)城的農(nóng)民也像一只老鼠蝸居在出租屋里。更普遍的情形則是一家人漢河兩隔，夫妻無聚，母子分離。此情此景，何美之有？城市房?jī)r(jià)過高，房屋品質(zhì)過低，不僅傷害了城市居民，也影響脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村居民舉家進(jìn)城。毫無疑問，以往我國(guó)城市建設(shè)基本忽視了人對(duì)合理空間的需要，因而讓人難以產(chǎn)生鄉(xiāng)戀之情。目前，我國(guó)城市建成區(qū)的人口密度是每平方公里8千人左右，但城市建成區(qū)內(nèi)的住宅區(qū)的人口密度卻非常大，有的社區(qū)達(dá)到6萬～10萬/每平方公里以上。甚至連一些小縣城也熱衷給百姓建造摩天大樓。公共領(lǐng)域過大，公務(wù)人員辦公區(qū)在上班時(shí)間的人員密度本身不高，下班以后更談不上有什么密度。工商企業(yè)的占地面積也大，很多開發(fā)區(qū)的疏朗、開闊程度令人驚訝。從省會(huì)城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，甚至到村莊，幾乎都會(huì)盡其所能搞大小廣場(chǎng)，有點(diǎn)像中世紀(jì)的歐洲城市格局。

如果革新規(guī)劃理念，讓居民保有鄉(xiāng)戀之情的溫馨城市是完全可以建造的。一是要限制某些特大型城市人口規(guī)模的擴(kuò)張。人口數(shù)量過多會(huì)迫使城市面積擴(kuò)展，增加居民與鄉(xiāng)野環(huán)境親和的成本。二是擴(kuò)大居民區(qū)面積在城市建成區(qū)總面積中的比重。例如，由現(xiàn)在的20%左右提高到40%以上。三是至少讓城市的中產(chǎn)階級(jí)能有經(jīng)濟(jì)型的獨(dú)棟住宅，而讓政府、企業(yè)與社會(huì)機(jī)構(gòu)在城市的中心區(qū)使用摩天大樓。四是將城市核心區(qū)周邊不便于農(nóng)業(yè)耕作的土地利用起來，在合理規(guī)劃的前提下，使其既能改善城市中產(chǎn)階級(jí)居住條件，又能同時(shí)提升植被覆蓋質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境。五是考慮到中低收入者的情況，盡量安排他們到接近市區(qū)中心區(qū)域居住，密度也不能太高。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明，低收入者離開城市中心區(qū)居住弊大于利。當(dāng)然，極少數(shù)巨型城市不必完全套用這幾個(gè)原則。

按以上規(guī)劃原則發(fā)展城市，依據(jù)我國(guó)的人口與國(guó)土資源條件，根本不用多占農(nóng)地，就可以達(dá)到目的。按我國(guó)地理學(xué)家的意見，我國(guó)大概有60億～70億畝國(guó)土是適合人類居住、生活的土地，如果規(guī)劃合理，以6億畝作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，足以使城鄉(xiāng)居民獲得一個(gè)好的居住形態(tài)。簡(jiǎn)單說，讓中國(guó)人住得舒服一些，根本不需要多占耕地，也不需要減少生態(tài)安全所需要的土地，真正需要的是改變土地規(guī)劃理念。

第二，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中要盡可能避免公共領(lǐng)域投資浪費(fèi)。我國(guó)目前真正在農(nóng)業(yè)區(qū)的行政村估計(jì)有50萬個(gè)左右，其中8萬～10萬個(gè)在未來會(huì)組合為小城市（1個(gè)建制鎮(zhèn)發(fā)展為小城市時(shí)會(huì)吸收幾個(gè)村的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及一定量的土地），或成為更大城市的功能區(qū)。剩下的行政村中，估計(jì)還有10%左右會(huì)因?yàn)闅v史因素、特殊地理因素等，大體保持現(xiàn)有的人口規(guī)模，成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)及生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的專業(yè)村莊。其余行政村會(huì)在或長(zhǎng)或短的時(shí)間里逐步收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，甚至完全消失。對(duì)于后一類村莊，在鄉(xiāng)村振興工作中不需要投資建設(shè)永久性的公共服務(wù)設(shè)施。對(duì)于專業(yè)村莊，也只能有選擇地建設(shè)一定的公共服務(wù)設(shè)施。這兩類村莊，特別是后一類村莊，即使投資建設(shè)了公共服務(wù)設(shè)施，也會(huì)因?yàn)槿丝谏?、設(shè)施維護(hù)成本高，使公共服務(wù)缺乏效率，對(duì)老百姓沒有吸引力。只要我國(guó)能發(fā)展起輻射半徑為30公里以下的小城市網(wǎng)絡(luò)，小城市的公共服務(wù)對(duì)這些鄉(xiāng)村居民就有可及性，形成更高效的“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)可及性”條件。這是發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)公共服務(wù)聯(lián)通的通例，我們完全可以借鑒。

第三，深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，使鄉(xiāng)村之美的創(chuàng)造與維護(hù)成為農(nóng)民的自覺行為。相信中國(guó)人有杰出的創(chuàng)造力，也有充分的資源條件，可以使中國(guó)城鄉(xiāng)變得更加美麗。真正重要的是堅(jiān)持改革開放的信念，堅(jiān)信中國(guó)農(nóng)民的自由選擇權(quán)利對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不可或缺的意義。如果市場(chǎng)化改革步伐更快一些，相信我國(guó)鄉(xiāng)村景觀之美要好于當(dāng)下。市場(chǎng)化改革的最短板是土地制度改革，這是影響鄉(xiāng)村景觀與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的首要因素。

農(nóng)村土地制度會(huì)影響田野景觀。我國(guó)土地承包權(quán)交易只限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。這個(gè)制度直接影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最佳要素組合的形成?！靶∞r(nóng)戶+專業(yè)化服務(wù)”可以在一定程度上改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，但還是不能形成最佳投資激勵(lì)的要素組合，村莊由此更可能是低收入小農(nóng)戶的聚落。這樣一來，鄉(xiāng)村的自然景觀與人文景觀都難以達(dá)到具有現(xiàn)代性的審美要求。

鄉(xiāng)村社會(huì)治理制度也會(huì)影響鄉(xiāng)村美感的質(zhì)量。我們以往打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“政社合一”，極大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。目前村一級(jí)的“政社合一”還沒有完全打破，盡管家庭農(nóng)地承包制使得“雙層經(jīng)營(yíng)”體制的重心在我國(guó)大部分地區(qū)已經(jīng)不在村委會(huì)，但村委會(huì)仍然是集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際控制者，更是村莊公共事務(wù)的組織管理者。有的地方探索推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革，但比較艱難。中央2016年底發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，要求地方探索將行政村一級(jí)的公共事務(wù)管理職能與集體經(jīng)濟(jì)管理職能分開，但這個(gè)改革精神并沒有得到貫徹。其實(shí)，沿著這個(gè)思路繼續(xù)拓展改革對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有重要意義。集體經(jīng)濟(jì)的未來交由市場(chǎng)決定，通過效率的提高讓農(nóng)戶富裕起來;公共服務(wù)作為鄉(xiāng)村治理的核心，最終走城鄉(xiāng)一體化之路，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的公共服務(wù)無差異全覆蓋，使城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，這才是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的制度基礎(chǔ)。