李正靜

【摘要】在生態(tài)文明新時代的大背景下，規(guī)劃工作者要順應空間規(guī)劃從增量時代物質規(guī)劃向存量時代品質規(guī)劃轉型的大趨勢，塑造以人為本的高品質國土空間規(guī)劃，以高品質規(guī)劃引領高質量發(fā)展，尤其是村莊規(guī)劃最為凸顯。

【關鍵詞】國土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃

從2013年12月，國家領導人在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出探索實現(xiàn)城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規(guī)劃相互銜接的“多規(guī)合一”。

到2018年4月，自然資源部正式成立，全國范圍內(nèi)4年多的“多規(guī)合一”試點任務基本完成，標志著構建國土空間規(guī)劃體系，加強用途管制，全面開展國土空間規(guī)劃條件已經(jīng)成熟。

在2020年這個躍升發(fā)展節(jié)點，如何把握十四五新時期鄉(xiāng)村工作方向，編制具有前瞻性、指導性和落地性的村莊規(guī)劃，切實服務鄉(xiāng)村建設需要，值得探討。

1、要清晰地認識村莊規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中地位和作用

2019年3月8日，習近平總書記參加全國兩會河南代表團審議指出，“要補齊農(nóng)村基礎設施這個短板。按照先規(guī)劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”。隨后，中共中央國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號），將村莊規(guī)劃定位為農(nóng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，自然資源部《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的指導意見》要求各?。▍^(qū)、市）做好新時代村莊規(guī)劃編制和實施管理工作。

村莊規(guī)劃是實施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的依據(jù)。村莊規(guī)劃的合法依規(guī)編制，是構建國土空間規(guī)劃開發(fā)保護制度的前提，對村域內(nèi)自然資源載體進行可持續(xù)利用管制的依據(jù)，在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎上，通過利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對山水林田湖等所有國土空間要素統(tǒng)一進行分區(qū)分類用途管制，有效管制村域內(nèi)國土空間保護與利用。

村莊規(guī)劃是保護特色資源，傳承歷史文脈的需要。實用性村莊規(guī)劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹等特色資源， 規(guī)劃的合理引導、科學管控，能有效指導村莊健康發(fā)展，共同構筑“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”美麗村莊。在村莊規(guī)劃編制實踐中，因村施策，依據(jù)村莊特色，確定規(guī)劃類型。

2、國土空間規(guī)劃中的鄉(xiāng)村空間配置與空間整治

2.1國土空間規(guī)劃過程中的空間配置是一個重要的核心內(nèi)容，涉及到村莊規(guī)劃，有如下三個方向：

（1）修復山清水秀的生態(tài)空間

構建完整性網(wǎng)絡化的生態(tài)安全格局、建立保護有力的自然保護地體系、增加優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品供給、系統(tǒng)性主動實施全域生態(tài)修復。

（2）打造全面振興的鄉(xiāng)村空間

構建科學適度有序的農(nóng)村居民點布局體系、營造干凈整潔便捷的農(nóng)村人居環(huán)境、落實最嚴格耕地保護制度、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障農(nóng)民用益物權。

（3）彰顯風貌特色、傳承歷史文脈

以最嚴格的方式保護歷史文化街區(qū)，積極保護歷史城鎮(zhèn)與歷史村落，擴展歷史文化保護對象，加強歷史資源活化利用。

2.2空間整治

在空間整治方面，應明確國土空間生態(tài)修復目標、任務和重點區(qū)域，安排國土綜合整治和生態(tài)保護修復重點工程的規(guī)模、布局和時序，明確各類自然保護地范圍邊界，提出生態(tài)保護修復要求，提高生態(tài)空間完整性和網(wǎng)絡化。

3、在國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃如何編制

為破解鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問題，村莊規(guī)劃應從單一的人居環(huán)境改善擴充到村莊全域空間重構和環(huán)境治理、從最初的只關注農(nóng)業(yè)發(fā)展問題轉向三產(chǎn)融合發(fā)展路徑的探索，同時逐漸強調(diào)人在村莊規(guī)劃編制中的重要地位。

村莊規(guī)劃按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，旨在從以下多角度統(tǒng)籌考慮“三農(nóng)問題”，提出綜合解決方案和支撐政策，在空間進行具體融合，形成一張藍圖，指導鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設有序推進。

3.1用地布局

落實上位國土空間總體規(guī)劃確定的耕地保有量、永久基本農(nóng)田面積、林地保有量、建設用地總規(guī)模等強制性指標要求，根據(jù)人口增長與流動規(guī)律、村莊分類及村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等合理安排全域各類用地的規(guī)模和比例，細化與功能結構相匹配的用途結構優(yōu)化方向。

3.2產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃：一二三產(chǎn)聯(lián)動打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系

根據(jù)村莊資源要素，以農(nóng)業(yè)改革為主線，引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)建有機結合、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)、加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、拓展農(nóng)業(yè)多種功能和拓展農(nóng)業(yè)多種功能等六大方面轉變，加快構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉變，帶動一二三產(chǎn)融合聯(lián)動發(fā)展。

3.3生態(tài)保護修復

落實上位規(guī)劃劃定的生態(tài)保護紅線，結合村民意愿，確定生態(tài)用地布局和規(guī)模。制定生態(tài)用地管理規(guī)則，對生態(tài)退化、失調(diào)、供給能力下降的區(qū)域，采取工程和非工程等綜合措施修復村莊山水林田湖草。

3.4設施配套規(guī)劃：著力補齊城鄉(xiāng)一體化配套設施短板

兼顧人口進一步城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，制定整體發(fā)展、整治及管控方案，完善基礎設施與公共服務設計，改善村民住宅條件，營造和諧的人文環(huán)境。區(qū)域統(tǒng)籌，共建共享，分區(qū)分類，有效指引，點軸發(fā)展，構建多級生活圈體系。

循序漸進，量力而行，引導當?shù)匾约夹g引進為主，資金扶助為輔，落地預算同當?shù)亟?jīng)濟水平相適應，格調(diào)與當?shù)仫L土人情相協(xié)調(diào)的改造項目，確保農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善。

3.5文化風貌規(guī)劃：強化歷史文化保護及鄉(xiāng)村特色風貌塑造

結合現(xiàn)狀調(diào)查報告和實施評估結論，完成歷史文化遺存價值評估，制定歷史文化保護策略。對現(xiàn)存物資文化遺產(chǎn)，劃定保護界線，采取修繕、整治等多項措施保護，對非物質文化遺產(chǎn)的保護可通過建立數(shù)據(jù)檔案、設置紀念館等;對未被列入遺產(chǎn)保護名錄的，提出補充申報建議;同時加強村莊風貌管控與引導。

3.6人居環(huán)境整治

以垃圾污水治理和村容村貌為重點改善農(nóng)村人居環(huán)境根據(jù)村莊實際情況，以“拆除、治理、整治”為實施手段，對生活垃圾亂放、生活污水亂排、建筑構建物和電線亂搭等“臟、亂、差”現(xiàn)象進行全面清除與整治。同時，解決農(nóng)村如廁難問題，分級分類實施廁所革命、生活污水治理、黑臭水體整治和全面開展生活垃圾治理，建立政府主導、村民參與、社會支持三方“共建共享”模式。

3.7村民住房規(guī)劃：以新型信息模擬分析手段助推農(nóng)房建設管控

根據(jù)現(xiàn)在村莊宅基地短缺等問題，采用人口預測法和宅基地“偏離度”分析法，落實“一戶一宅”制度，運用全域土地綜合整治手段，完成村莊住宅合理布局;針對農(nóng)村住房風格各異問題，采用無人機傾斜攝影技術，進行現(xiàn)狀實景模擬，確定新建住宅風格;最后形成宅基地布局圖和住宅高度、面積、樣式等，支撐鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的發(fā)放。

最后結合國土空間規(guī)劃研究方法，逐村分析人口變化、區(qū)位條件、發(fā)展趨勢，明確分類，實現(xiàn)村域層面“多規(guī)合一”，防止“千村一面”。尊重地方特色，要根據(jù)地方實際情況進行村莊分類規(guī)劃，并嚴格按照村莊分類制定相應的規(guī)劃特色，指導村莊規(guī)劃工作。

參考文獻：

[1]余建忠.城鄉(xiāng)規(guī)劃微課堂《新時期國土空間規(guī)劃背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃設計》

[2]《河南省村莊規(guī)劃導則（試行）》（豫自然資發(fā)[2019]48號 河南省自然資源廳2019年7月）