土地流轉之效率與安全思考

摘要：二元經(jīng)濟結構下以城市工業(yè)為主的現(xiàn)代部門與以農(nóng)村農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)部門鴻溝不斷加大，而農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化與否直接關系全面社會主義建設。土地作為稀缺資源，一直是農(nóng)業(yè)改革的重點要素。土地流轉作為中國土改歷史中的最新節(jié)點，不應只是平行的映襯農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)民收入等問題，而是更應關注改革進程中縱向所帶來的影響，如剩余勞動力所引發(fā)的社會問題，資本引入糧食安全問題等。

關鍵詞：土地流轉;資本;剩余勞動力;糧食安全

一、土地流轉的大背景

20世紀80年代初開始的家庭聯(lián)合承包制開啟了中國人從有得吃到吃到飽的進步，但家庭聯(lián)合承包制度下的土地細碎化也限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的進一步發(fā)展。同時期中國經(jīng)濟全面改革開放的實施，沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展，勞動力的空缺吸引了大批務農(nóng)人員進城務工。早期的農(nóng)村勞動力大多以半農(nóng)半工形式來彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，隨著中國城鎮(zhèn)化不斷推進，農(nóng)村青壯年勞動力優(yōu)先脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力不斷缺失，土地撂荒現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)。此外，隨著中國加入WTO，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料如種子、化肥及農(nóng)業(yè)的市場化，加上外圍農(nóng)業(yè)競爭，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益不斷下降。2003年中國農(nóng)業(yè)稅取消，進一步加劇農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿。因此，以土地流轉形式的土改進而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料重新配置是應對土地撂荒、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益下降以及農(nóng)村勞動力缺失大前提下的優(yōu)選。

二、土地流轉現(xiàn)狀

截至2018年底，土地流轉面積已達5.39億畝，占家庭承包耕地面積35%，意味著全國已有超過1/3的耕地發(fā)生流轉?；仡櫸覈恋亓鬓D發(fā)展歷史，2007年，土地流轉面積為6400萬畝，僅占家庭承包土地總面5.2%。之后土地流轉速度不斷上升，2012年流轉比例達到21.5%，并于2014年流轉比例超過30%， 2015年后土地流轉增速降低，但數(shù)據(jù)一直保持增長。

土地流轉主要流向農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)，其中超過一半的土地流轉到農(nóng)戶手中，流入專業(yè)合作社的土地增速為最快，2011年流轉入專業(yè)合作社的面積占家庭承包耕地的比例為13.4%，于2016年已達到21.58%。對于企業(yè)而言，其流轉土地增速較為緩慢，近年來一直維持在10%左右。數(shù)據(jù)顯示，2017年底，我國家庭承包耕地流轉面積為5.12億畝，流入農(nóng)戶、專業(yè)合作社、企業(yè)的土地面積分別為2.94億畝、1.16億畝、0.5億畝。其中，流轉出承包耕地農(nóng)戶數(shù)達7070.55萬戶，簽訂耕地流轉合同份數(shù)為5535.96萬份，簽訂流轉合同的耕地流轉面積為3.5億畝。由此可以看出，土地流入方不再只局限于農(nóng)民，專業(yè)合作社與企業(yè)等大型機構也逐漸向土地流轉市場轉移【1】。

三、土地流轉所引申的問題

（一）農(nóng)民利益保障

首先我們回顧中國近60年土改歷程，無論從最初的集體經(jīng)營，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包，還是到如今的土地流轉，整個改革的歷史可以看作是國家、集體、農(nóng)民博弈的過程。整個博弈過程政府主要處以主導地位，農(nóng)民在博弈過程中的劣勢地位不能忽視。整個博弈過程如果從產(chǎn)權方面理解也就是從最初的權能合一到如今的三權分離【2】。21世紀之后，《土地承包法》和《物權法》雖然提出土地流轉堅持“平等協(xié)商、自愿、有償”原則，承包方作為土地承包經(jīng)營權流轉的主體，有權自主決定其是否進行流轉及土地流轉的方式。但我國法律對于農(nóng)村土地歸屬未作出明確要求和規(guī)定，般都是直接劃歸農(nóng)村土地歸勞動群眾集體所有，主體的模糊和定義不清晰，為未來土地流轉埋下隱患【3】。此外，因為地方政府/集體在制度變遷過程中既處于中間擴散型和需求誘致型雙重角色，導致相關部門對于工作職能和定位不明確，過分追求經(jīng)濟指標而進行的行政干預可能錯誤推動土改的發(fā)展發(fā)向。

資本的引入，農(nóng)業(yè)模式由資源農(nóng)業(yè)轉為資本農(nóng)業(yè)，雖然從一定程度上解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金缺乏問題，但由于農(nóng)戶主體地位弱化，弱勢農(nóng)戶難以與資金雄厚的企業(yè)抗衡，最終造成農(nóng)戶失業(yè)或淪為工商資本的雇用。

農(nóng)民對于土地流轉、相關法律法規(guī)認知的匱乏，加上不夠完善的流轉市場以及相應的保障機制，農(nóng)民在土地流轉過程中利益保障沒有從根本上解決。隨著土地流轉規(guī)模不斷擴大以及流轉本身周期較長緣故，未來土地流轉的矛盾也將不斷出現(xiàn)。

（二）剩余勞動力

剩余勞動力的問題，首先是中國特色地理環(huán)境導致，我們一直引以為傲的世界7%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口，間接也反應了我們耕地不足以及人口眾多的事實。根據(jù)中國統(tǒng)計局2017年鑒，中國可耕種面積為134.9萬平方公里。而事實上，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展建設用地需求、退耕還林、土地退化等因素，實際可耕種面積還會更少，小農(nóng)戶經(jīng)營可耕種面積不過10畝。那么農(nóng)村勞動力冗余將是剩余勞動力的第一個因素。其次，隨著土地流轉改革的進行，農(nóng)村耕地碎片化逐步整合，資本、技術等新生產(chǎn)要素引入農(nóng)村，規(guī)?；N植又再一次釋放了更多勞動力。

雖然同時期改革開放沿海城市工業(yè)快速發(fā)展勞動力空缺，以及后期中國城鎮(zhèn)化進程吸收了相當大一部分農(nóng)村勞動力，但近年來由于中國制造業(yè)逐步由勞動密集型轉向技術密集型，以及全球制造業(yè)供應鏈的生產(chǎn)轉移，受勞動力水平和務工市場發(fā)展的影響，大批勞動力又從原本被吸收的企業(yè)釋放出來。

大量農(nóng)村務工人員極大促進了城市經(jīng)濟的增長，但是因為戶籍制度、福利制度等限制，這個群體很大程度上被排斥在城鎮(zhèn)福利體系之外，無法完全享受當?shù)氐墓卜蘸蜕鐣Ｕ?。最后變成城市進不去農(nóng)村回不去【4】。

這部分剩余勞動力成為土地流轉后急需考慮的問題，因為它不僅僅涉及流動人口管理、勞動力就業(yè)，往深層次講還涉及社會的穩(wěn)定。

（三）糧食安全

討論糧食安全問題前，首先我們應理清土地流轉的內在動因。從開始農(nóng)民自發(fā)性流轉到后面政府出臺文件明確并鼓勵農(nóng)村土地流轉，甚至鼓勵企業(yè)進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大前提為家庭單位小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)效率低，收益低，應對風險能力低;工農(nóng)業(yè)發(fā)展巨大鴻溝下的工業(yè)勞動力空缺和城鎮(zhèn)務工收益大于農(nóng)業(yè)，共同推進了農(nóng)村勞動力減少出現(xiàn)土地撂荒;現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，產(chǎn)生規(guī)模效益。因此土地流轉被賦予了多種功能，包括但不限于減少土地撂荒、提高農(nóng)民收入、促進農(nóng)村勞動力轉移、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展等。

土地流轉的模式一般分為兩類，一是一般農(nóng)戶將土地流轉至種田大戶手中經(jīng)營，二為農(nóng)戶將土地流轉至企業(yè)經(jīng)營。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要成本除開土地租賃外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料如種子、化肥、農(nóng)藥等都是較大開銷。但是糧食作物的市場需求屬性已經(jīng)界定了糧食種植即便是規(guī)模化也只能給農(nóng)戶帶來微薄的收益，甚至負收益，因為谷賤傷農(nóng)的道理已經(jīng)被論證過了。

為了提升農(nóng)業(yè)收益率，農(nóng)業(yè)種植范圍必然也將由低收益的糧食種植轉為經(jīng)濟作物種植。尤其是資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，因為資本逐利的天性，短期內大量使用化肥、農(nóng)藥造成耕地嚴重退化;又或者從事其它非農(nóng)經(jīng)濟活動，對農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)資源造成難以恢復的影響。最終影響將是在農(nóng)產(chǎn)品市場甚至糧食安全隱患。

四、土地流轉過程中引申問題建議

土地改革首先要明確的是土地所有制是國本之一，18世紀歐洲大陸以英國為代表的圈地運動能夠給予我們強烈的警示，在資本主義體制下的土地私有化，農(nóng)民將完全淪為資本的附庸。因此，中國土地改革尤其如今的土地流轉，我們應該謹慎對待土地集中、權利集中等問題。此外，對于農(nóng)村土地主體定位需要更加完善法律法規(guī)，產(chǎn)權的明晰化是市場經(jīng)濟的保證。不斷完善土地流轉的法律和保障體系，為更大規(guī)模土地流轉做好鋪墊。

地方政府應該更加明確自身工作定位與職責，加強對土地流轉的推廣，建立相關平臺，做好土地流轉的中間人，在保障農(nóng)民利益的前提下合理引入企業(yè)資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

土地流轉規(guī)模不斷擴大后農(nóng)村勞動力釋放和再吸收，我們需要從根本上解決勞動力素質。完善農(nóng)村的教育，將農(nóng)村勞動力壓力變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢。隨著中國城鎮(zhèn)化進程推進，逐步取消二元戶籍制度，改革社會保障制度，通過市場競爭實現(xiàn)農(nóng)村勞動力在城市的優(yōu)勝劣汰而非人為設置轉移障礙。跟隨中國產(chǎn)業(yè)升級和轉移的節(jié)奏，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力“就地轉移”。

對于糧食安全問題，首先我們應該保證糧食安全生產(chǎn)紅線。在社會主義市場經(jīng)濟框架下，糧食作為商品之一，其本身商品屬性沒有辦法無限提高銷售價格以拉到農(nóng)戶種植意愿，這樣只會推動物價上漲。按照目前農(nóng)戶耕地規(guī)模和流轉情況，可以預見在相當長一段時間小農(nóng)經(jīng)濟模式仍然會占相當高比例，因此引導好家庭農(nóng)業(yè)對于糧食種植信心至關重要，自然災害保障、合理的種植補助以及收購價格補貼是現(xiàn)階段較好方案。隨著土地流轉規(guī)模不斷擴大，國有農(nóng)場或國有資本控制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)應該擔起糧食生產(chǎn)安全主要責任。嚴格把控糧食進口比例，中國人的飯碗應該掌控在自己手中。此外，國家糧食儲備嚴格把控與落實，堅決清理地方儲備虛報、瞞報，確?？傮w儲備在安全線以上。2020年疫情下恐慌性儲備糧食，我們應該更加明確糧食安全對于社會穩(wěn)定的重要性。

五、結論

中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程是社會主義市場經(jīng)濟體制下改革與發(fā)展的重要一環(huán)，土地作為農(nóng)業(yè)之本，其改革不僅僅只是觸動農(nóng)業(yè)本身，更是關系整個社會發(fā)展。頂層設計改革政策，不僅要考慮農(nóng)業(yè)本身發(fā)展的問題，更需聯(lián)系整個社會。只有各個層面改革相輔相成，方能推動整個社會前進。隨著土地流轉改革不斷深入，農(nóng)業(yè)與工業(yè)相互促進，農(nóng)村與城市的互通，中國有限耕地資源有效配置及資源利用最大化將不斷提升，最終實現(xiàn)工農(nóng)共同發(fā)展。

參考文獻：

【1】 高曉燕，趙宏倩. 工商資本下鄉(xiāng)“非糧化”現(xiàn)象的誘因及長效對策[J].經(jīng)濟問題，2021，（03），92-99

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【3】 程雪娟. 城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村土地流轉問題研究[J]. 山西農(nóng)經(jīng)，2021，（02），43-44

【4】 張丹丹，李力行等. 最低工資、流動人口失業(yè)與犯罪[J]. 經(jīng)濟學（季刊）， 2018，17（03）

中國人民大學彭磊