伏鐳

摘? 要? 嚴(yán)守三條控制線，是形成科學(xué)適度有序國土空間布局體系的必要條件;分析三條控制線內(nèi)土地利用狀況，是確保國土規(guī)劃能落實、三條控制線不可逾越的重要前提。本文以湖南省一定區(qū)域為例，基于第三次國土調(diào)查成果，分析三條控制線范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀及相互之間的空間關(guān)系。結(jié)果表明：該區(qū)域生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)土地以自然利用為主，耕地與建設(shè)用地占比僅有0.73%;該區(qū)域永久基本農(nóng)田保護形勢存在一定壓力，耕地占比86.45%;該區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)開發(fā)潛力充足，建設(shè)用地占比37.26%，可建設(shè)部分占比62.74%?？傮w來看，該區(qū)域三條控制線按各自功能分類管控，并行不悖。

關(guān)鍵詞? ?三條控制線;生態(tài)保護紅線;永久基本農(nóng)田;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

中圖分類號：P301.5，P272? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-5603（2021）01-27-6

Abstract： Abiding by the three control lines strictly is the necessary condition for the formation of a scientific， moderate and orderly land spatial distribution system， and analyzing the land use status in the three control lines is an important prerequisite to ensure the implementation of land planning and the insurmountability of the three control lines. This paper， taking one area as an example， is based on the results of the third land survey to analyze the land use status in the three control lines and their spatial relationships. The result shows that the main land use type in the red line of ecological protection is natural use while the proportion of cultivated land and construction land is only 0.73%. The protection situation of the permanent basic farmland is under some pressure because the proportion of cultivated land in it has reached to 86.45%. The development capacity in the boundary of urban development is sufficient because the proportion of the construction land is 37.26% and the proportion of construction land which will be developed is 62.74%. On the whole， the three control lines in this area are not violated with each other on account of their respective functions of managing and controlling.

Keywords： the three control lines; the red line of ecological protection; the permanent basic farmland; the boundary of urban development

2020年12月2日，中共湖南省委在第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)中提出，要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，科學(xué)劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間。三條控制線意義重大，但現(xiàn)實情況卻不容樂觀[1][2]。機構(gòu)改革前，三條控制線分別由不同的部門主導(dǎo)劃定，在劃定標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求、管理規(guī)定等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，劃定結(jié)果交叉沖突、落地難，實施管理困難重重[3]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，就統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，解決三條控制線交叉沖突、規(guī)則沖突、多頭管理等問題方面做出規(guī)定[4]。

為更好地掌握該區(qū)域三條控制線范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀和相互交叉重疊問題、協(xié)調(diào)解決矛盾沖突、在湖南省國土空間規(guī)劃編制中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線提供數(shù)據(jù)，本文以湖南省某區(qū)域為例，基于第三次國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）初始調(diào)查成果分析了“三條控制線”范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀及相互之間的空間關(guān)系。

1? ? 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1? 數(shù)據(jù)來源

三調(diào)成果來源于2020年通過國家內(nèi)外業(yè)核查的該區(qū)域三調(diào)成果。2020年3月調(diào)整后的生態(tài)保護紅線成果，將更新時點為2017年7月1日的永久基本農(nóng)田劃定范圍界線按三調(diào)圖斑邊界進行適當(dāng)處理得到的永久基本農(nóng)田成果，2019年8月全省第四輪模擬劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果。

生態(tài)保護紅線來源于2020年3月調(diào)整后的生態(tài)保護紅線成果。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線[5-6]。本文重點分析該區(qū)域生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的耕地、建設(shè)用地等情況，了解生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的生態(tài)管控強度和人為活動程度。

永久基本農(nóng)田范圍線來源于2017年7月1日的永久基本農(nóng)田劃定范圍界線，在分析過程中將永久基本農(nóng)田范圍線按三調(diào)圖斑邊界進行精度糾正。永久基本農(nóng)田是指無論什么情況下都不能改變其用途的基本農(nóng)田，是對基本農(nóng)田實行永久性保護 [7-8]。本文重點分析該區(qū)域永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的耕地、非耕農(nóng)用地、建設(shè)用地等情況，研究永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)農(nóng)田“非農(nóng)化”和人工干預(yù)程度。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界來源于2019年8月全省第四輪模擬劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是指可進行城市開發(fā)或禁止進行城市開發(fā)建設(shè)區(qū)域的空間界限，即允許城市建設(shè)用地擴展的最大邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定能有效防止城鎮(zhèn)規(guī)模盲目擴張和建設(shè)用地?zé)o序蔓延，推動城鎮(zhèn)由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變[9]。本文重點分析城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的耕地情況，充分了解該區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)潛力以及占補平衡壓力。

1.2? 研究方法

本文首先對該區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線進行精度校正，即在允許的精度范圍內(nèi)將范圍線根據(jù)三調(diào)成果的地類圖斑邊界進行適當(dāng)?shù)剡吔缯{(diào)整;采用三調(diào)成果依次疊加生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田范圍線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，舍棄面積小于1平方米的圖斑，同時將多部件拆分為單部件、計算橢球體面積;疊加分析完成后，采用該區(qū)域相應(yīng)的控制面積平差至各圖斑后，再逐圖斑進行匯總統(tǒng)計，最后完成統(tǒng)計出表。分析完成后，根據(jù)圖形間的拓?fù)潢P(guān)系，進一步分析范圍線之間的相關(guān)關(guān)系，并進一步分析自然保護地與生態(tài)保護紅線的重疊狀況。

2? ? 三線范圍內(nèi)用地現(xiàn)狀

2.1? 生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀

2.1.1? ?總體情況

生態(tài)保護紅線劃定面積采用《湖南省人民政府關(guān)于印發(fā)<湖南省生態(tài)保護紅線>的通知》（湘政發(fā)〔2018〕10號）公布的劃定面積作為控制面積。成果顯示，該區(qū)域生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地依次占比91.35%、0.26%、8.39%。其中，農(nóng)用地內(nèi)耕地占生態(tài)保護紅線總面積的0.47%;標(biāo)注恢復(fù)屬性的農(nóng)用地占0.72%;其他農(nóng)用地占90.16%。

總體來看，生態(tài)保護紅線內(nèi)具有典型人為活動痕跡的建設(shè)用地和耕地數(shù)量極少，占比不到百分之一;從標(biāo)注恢復(fù)屬性的農(nóng)用地數(shù)量來看，生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)60%以上的耕地正在逐步退耕;從主要土地分類來看，土地利用現(xiàn)狀以喬木林地、河流、濕地等生態(tài)用地為主。該區(qū)域生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀見圖1。

2.1.2? ?耕地情況分析

本次分析結(jié)果顯示，在該區(qū)域劃定的生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，耕地占劃定面積比例為0.47%。從分布地形來看，生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的耕地有44.58%分布在15°以上的坡度，耕地坡度級別普遍較高，具體情況見表1 。從耕地類型來看，平地僅占6.29%，坡地占35.07%，梯田占58.64%。這些耕地大多耕作不便且容易造成水土流失。

2.1.3 建設(shè)用地情況分析

該區(qū)域生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)建設(shè)用地面積占劃定面積比例為0.26%，除了水工建筑用地和交通運輸用地等基礎(chǔ)設(shè)施以外，還存在住宅、工礦、商服等用地。雖然建設(shè)用地所占總的面積不大，但對于部分建設(shè)用地占用超過平均數(shù)的縣市區(qū)，人類活動對自然生態(tài)的干擾不容忽視。該區(qū)域生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)部分建設(shè)用地占建設(shè)用地總面積的比例如表2所示。

2.2? 永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀

2.2.1? 總體情況

該區(qū)域永久基本農(nóng)田劃定范圍經(jīng)套合分析，永久基本農(nóng)田上圖成果范圍內(nèi)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地依次占比98.83%、0.98%、0.19%。其中，農(nóng)用地內(nèi)耕地86.30%，標(biāo)注即可恢復(fù)屬性的農(nóng)用地占4.05%，標(biāo)注工程恢復(fù)屬性的農(nóng)用地（不含需工程恢復(fù)的其他草地）占6.00%，其他農(nóng)用地占2.48%。

總體來看，永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)處于耕種狀態(tài)的耕地占了絕大部分，但退耕情況不容樂觀，甚至有數(shù)量不小的亂占濫用情況。該區(qū)域永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀見下表。該區(qū)域永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀見圖2。

2.2.2? 耕地情況分析

結(jié)果顯示，在該區(qū)域劃定的永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)中耕地占劃定面積比例為86.31%。永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)地勢平坦，半數(shù)耕地坡度小于等于2°，但需要關(guān)注的是有16.15%的坡耕地位于25度以上的坡度。永久基本農(nóng)田內(nèi)各坡度級別的耕地統(tǒng)計情況見表3。

2.2.3? 非耕農(nóng)用地情況分析

永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)種植樹木、挖塘養(yǎng)魚、種植果木、荒廢退耕、設(shè)施農(nóng)業(yè)等非耕化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，該區(qū)域永久基本農(nóng)田劃定范圍內(nèi)原為耕地，現(xiàn)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因?qū)嵉貫閳@地、林地、草地和坑塘，且經(jīng)清理后即可直接恢復(fù)耕種的耕地占永久基本農(nóng)田劃定面積比例為4.05%;經(jīng)清理后仍需要采取工程措施才能恢復(fù)耕種的耕地占永久基本農(nóng)田劃定面積比例為6.00%。由此可以看出，部分耕地的耕作條件已發(fā)生了實質(zhì)性變化。

2.2.4? 建設(shè)用地情況分析

結(jié)果顯示，該區(qū)域永久基本農(nóng)田劃定范圍內(nèi)，因各種建設(shè)占用三調(diào)調(diào)查為建設(shè)用地占永久基本農(nóng)田劃定面積比例為0.98%。其中農(nóng)村宅基地（0702）面積占建設(shè)用地總量的81.9%。由此可以看出，由于法律意識淡薄，農(nóng)民宅基地改擴建和生產(chǎn)生活配套設(shè)施占用永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象比較突出。

2.3? 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀

2.3.1? 總體情況

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界套合分析成果顯示，該區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地依次占比37.26%、59.32%、3.42%。其中，耕地占未開發(fā)部分的33.85%，加上標(biāo)注恢復(fù)屬性的“耕地”占未開發(fā)部分的41.61%。總體來看，該區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)已建設(shè)面積不到四成，城鎮(zhèn)開發(fā)預(yù)留充足，但未開發(fā)部分超過40%為優(yōu)質(zhì)耕地，建設(shè)占用后的占補平衡難度較大。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀見圖3。

2.3.2? 耕地情況分析

結(jié)果顯示，該區(qū)域劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，實地仍在耕種三調(diào)調(diào)查為耕地占劃定面積比例為21.24%。如表4所示，該區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍中，地勢平緩，交通便利，耕作條件良好，近六成耕地坡度在2°以下，15°以上耕地極少。

2.4 “三條控制線”重疊交叉情況分析

對生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”進行疊加分析，結(jié)果顯示“三條控制線”覆蓋面積占該區(qū)域國土面積的42.43%?！叭龡l控制線”均有小部分重疊交叉，“三條控制線”重疊面積占“三條控制線”覆蓋總面積的1.60%。

（1）生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田存在空間上交叉重疊，功能上互斥。經(jīng)生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田疊加分析，結(jié)果顯示，兩條控制線存在部分重疊區(qū)域，重疊區(qū)域內(nèi)耕地占比45%、非耕農(nóng)用地占比54%以及少量建設(shè)用地和未利用地。雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有一定的生態(tài)功能，但永久基本農(nóng)田具有典型的人為活動特征，隨著持續(xù)耕作，大型機械、農(nóng)藥化肥和人類生產(chǎn)都將對耕地附近的動植物和生態(tài)格局帶來一定的影響。

（2）生態(tài)保護紅線深入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)部，造成事權(quán)管理混亂。經(jīng)生態(tài)保護紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界疊加分析，結(jié)果顯示，兩條控制線存在部分重疊區(qū)域，重疊區(qū)域內(nèi)耕地占比1%、非耕農(nóng)用地占比47%、建設(shè)用地占比2%、未利用地占比50%（包括37%的河流水面）。綜上來看，生態(tài)保護紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界重疊包括兩種情況，一是將部分現(xiàn)狀建設(shè)用地劃入生態(tài)保護紅線，二是城鎮(zhèn)周邊具有調(diào)節(jié)功能的生態(tài)空間劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

（3）永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相互切割、嵌套。永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界疊加分析，結(jié)果顯示，兩條控制線存在少量重疊區(qū)域，重疊區(qū)域內(nèi)有78%耕地、19%非耕農(nóng)用地、1%建設(shè)用地以及少量未利用地。另外，由于耕地數(shù)量有限，為落實永久基本農(nóng)田保護的數(shù)量、質(zhì)量要求，該區(qū)域?qū)⑸倭坑谰没巨r(nóng)田布局緊貼城鎮(zhèn)周邊，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田碎片化分布，調(diào)整需求層出不窮。

（4）生態(tài)保護紅線范圍外存在大量自然保護地。自然保護地體系是以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的管理體系，主要包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等。經(jīng)與生態(tài)保護紅線疊加分析，其中位于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)自然保護地占總面積的69.03%，位于生態(tài)保護紅線外自然保護地占總面積的30.97%。雖然自然保護地已有七成被納入生態(tài)保護紅線范圍，但考慮到自然保護地體系是劃定生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)，在三條線統(tǒng)籌劃定落實工作中需要顧及目前沒有納入生態(tài)保護紅線范圍的自然保護地。

3? ? 結(jié)論

本文通過對三條控制線范圍內(nèi)土地利用現(xiàn)狀和相互空間關(guān)系的分析，發(fā)現(xiàn)三條控制線既存在內(nèi)部管理問題，也存在相互交叉重疊、功能沖突等問題。（1）內(nèi)部管理問題：例如生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)存在小部分建設(shè)用地，人類活動會對自然生態(tài)產(chǎn)生干擾;永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)農(nóng)民建房占用基本農(nóng)田的現(xiàn)象比較突出;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)未開發(fā)的部分有大量優(yōu)質(zhì)耕地，建設(shè)占用后占補平衡難度較大。（2）交叉重疊問題：三條控制線或多或少都存在空間上的重疊，生態(tài)紅線范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田，由于人為耕作，會對附近生態(tài)產(chǎn)生影響;生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的重疊會造成事權(quán)管理混亂;永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界也存在相互切割、嵌套的問題。

為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決三條控制線在國土空間中布局的問題和三條控制線之間重疊沖突的問題，要善用系統(tǒng)思維、歷史思維、辯證思維，系統(tǒng)思維是指既在國土空間格局中落實空間規(guī)劃，又在不同尺度空間管理中落實相匹配的事權(quán)，歷史思維是指既順應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)發(fā)展的自身規(guī)律，又要善加利用各類調(diào)查基礎(chǔ)、先進經(jīng)驗和已有教訓(xùn)，辯證思維是指既要體現(xiàn)三條控制線不同的功能定位，又要建立健全長效督查考核機制。最終，確保三條線不沖突不重疊，確保落實國土空間用途管制制度。

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