魯榮東

探索成渝地區(qū)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，是推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的重大改革任務(wù)，也是成渝地區(qū)進一步深化協(xié)作、形成優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局，更是打造帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和新的動力源的重要舉措。探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，需要厘清經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)形成的內(nèi)在肌理，明確經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的方向和路徑，才能在體制改革中取得突破，為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)注入新的活力和動力。

探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的必然選擇

行政區(qū)是國家行政管理的區(qū)域組織系統(tǒng)，具有不同的級次，執(zhí)行行政管理的職能。經(jīng)濟區(qū)是國家經(jīng)濟系統(tǒng)的組成部分，也具有不同層級，承擔(dān)著集聚資源要素進行專業(yè)化生產(chǎn)的功能。行政區(qū)隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)，是政治、經(jīng)濟、自然、民族、社會和歷史綜合作用的產(chǎn)物。受自然地理和社會政治等因素的影響，行政區(qū)的演變相對穩(wěn)定，有的行政區(qū)邊界甚至綿延千年不變。而經(jīng)濟區(qū)的形成是社會分工、資源稟賦、交通條件等因素共同作用的結(jié)果。經(jīng)濟區(qū)隨著人類經(jīng)濟活動的變化而變化。在以自給自足的自然經(jīng)濟為主的時期，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)基本吻合，形成主要基于內(nèi)部分工和自然差別的區(qū)域經(jīng)濟。隨著生產(chǎn)力水平提升和社會分工不斷深化，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要更多的資源要素和更廣闊的市場空間，不再局限于單一的行政區(qū)內(nèi)，逐步形成跨多個行政區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合體，呈現(xiàn)出經(jīng)濟一體化發(fā)展的趨勢特征。在這一過程中，相對穩(wěn)定的行政區(qū)與不斷變化的經(jīng)濟區(qū)之間必然會出現(xiàn)分離。一方面，是因為經(jīng)濟區(qū)的空間形態(tài)并不固定，會不斷發(fā)生變化，而行政區(qū)劃則具有一定的穩(wěn)定性。另一方面，經(jīng)濟區(qū)以經(jīng)濟為主要標(biāo)準(zhǔn)，而行政區(qū)則要考慮到綜合性因素，不會僅以經(jīng)濟為考量標(biāo)準(zhǔn)。因此，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制機制，是推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展必然的制度建設(shè)。

經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的本質(zhì)在于探索區(qū)域經(jīng)濟一體化下的共享發(fā)展機制

經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離會帶動資源要素向適宜的區(qū)域集聚，提升整個區(qū)域的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，但短期內(nèi)可能會加劇不同行政區(qū)之間的發(fā)展不平衡。從改革開放初期，我國就陸續(xù)出臺了一系列反對地方保護主義的法律法規(guī)。經(jīng)過多年努力，我國在構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場、推動區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展方面取得了重大進展，但仍然沒有根本解決要素市場分割的情況，局限于行政區(qū)內(nèi)的“行政區(qū)經(jīng)濟”始終難以發(fā)展成為“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”，究其原因在于“行政區(qū)經(jīng)濟”與地方利益、經(jīng)濟體系、行政框架等存在連鎖關(guān)系，無法僅依靠法律法規(guī)的約束來解決根本性問題。經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，需要處理好市場與政府的關(guān)系，在發(fā)揮好市場配置資源決定性作用的同時，要構(gòu)建科學(xué)高效政府，提高政府的現(xiàn)代化治理能力。因此，推動經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、社會、行政體制等方面的改革，在促進資金、人才、土地等要素在區(qū)域內(nèi)自由流動、高效配置的同時，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付機制、稅收分成機制、干部考核機制，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和行政區(qū)劃等，才能有效解決行政區(qū)之間存在的隱性壁壘，加快區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革要以唱好“雙城記”為重要突破口

經(jīng)濟區(qū)主要依托中心城市展開，這是因為中心城市具有更強的要素集聚能力，集中了大量行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)和龍頭企業(yè)，對于拓展市場空間，推動產(chǎn)業(yè)分工深化具有更強的動力和更為迫切的需求，具備與周邊區(qū)域深化協(xié)作的可能性。從現(xiàn)實發(fā)展看，圍繞中心城市形成的都市圈、城市群正成為經(jīng)濟空間集聚的主要載體。近十年，都市圈和城市群的常住人口和經(jīng)濟規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢，根據(jù)恒大研究院的研究報告顯示，2019年我國33個都市圈的常住人口占全國比重達到51.7%，GDP占全國比重達到65.7%;19個城市群常住人口占全國比重達到85.5%，GDP占全國比重達到90.7%。從成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈看，2019年成都全域和重慶9個中心城區(qū)常住人口占川渝兩地比重達到22.3%，GDP占川渝兩地比重達到37.5%。推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，發(fā)揮成都和重慶兩個中心城市的輻射帶動作用，首先需要聚力推動成都都市圈和重慶都市圈建設(shè)。這兩個跨多個行政區(qū)的都市圈要結(jié)成緊密的經(jīng)濟聯(lián)合體，需要有適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的制度保障。率先在這兩個都市圈探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的改革，具有重大的現(xiàn)實意義。成都和重慶中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化率基本都超過了70%，人均GDP都超過1萬美元，城市的擴散效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)。推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的高質(zhì)量制度供給，將加快提升兩個中心城市的輻射帶動能力，開創(chuàng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的新局面。

探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革要把培育形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群作為重要目標(biāo)

經(jīng)濟區(qū)形成和演進的基礎(chǔ)在于區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的不斷深化。產(chǎn)業(yè)分工的合理性和效率不僅影響經(jīng)濟區(qū)的形成和發(fā)展，也會影響到區(qū)域的核心競爭力，乃至經(jīng)濟安全。在新發(fā)展階段，我國構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵是要建設(shè)自主可控、安全高效的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，核心就是通過深化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工，來替代部分國際分工，確保在極端情況下經(jīng)濟安全運行，并進一步提升在國際分工中的地位。因此，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群成為我國推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，國家發(fā)改委提出了培育“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群”，工信部提出了培育“先進制造業(yè)集群”，科技部提出了培育“創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群”。這些產(chǎn)業(yè)集群培育的重點是要推動地理相鄰的大量企業(yè)、機構(gòu)通過相互合作和交流共生形成新的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)。產(chǎn)業(yè)集群的培育主要著眼于從區(qū)域整體來構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)，需要通過經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革來形成有力支撐，為企業(yè)進行跨區(qū)域的要素資源配置掃清障礙，為深化產(chǎn)業(yè)分工降低交易成本。在工信部提出“先進制造業(yè)集群”名單中，明確四川在成都和德陽兩個城市共同打造高端能源裝備集群，這是推動成德同城化發(fā)展、深化產(chǎn)業(yè)分工的重要契機，需要在探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革中予以充分關(guān)注，建立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域深化分工的激勵機制和制度保障體系。（作者系四川省發(fā)展與改革研究所所長）（責(zé)編/范吳瑕）