羅清萍

(武漢職業(yè)技術學院 湖北 武漢：430074)

0 引言

自2013年十八屆三中全會提出把“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標以來，我國高職院校積極推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，并取得顯著成績。2017年，教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，對高等學校實施治理體系和治理能力現(xiàn)代化作了具體的指導和安排。2019年，十九屆四中全會通過了具有里程碑意義的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《重大決定》)，國務院發(fā)布《中國教育現(xiàn)代化2035》(以下簡稱《2035》)，這些文件全面系統(tǒng)地闡明推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的目的、意義、任務和實施辦法。2019年國務院還針對職業(yè)教育發(fā)布了《國家職業(yè)教育改革實施方案》(以下簡稱《方案》)，對高職院校全面深化改革作了更具體、周密的布署。新形勢下，高職院校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設正面臨一系列新的機遇和挑戰(zhàn)。本文總結了近年來高職院校治理現(xiàn)代化發(fā)展趨勢與存在的問題，并在此基礎上提出了改進和完善評價體系的建議。

1 近年來高等學校治理現(xiàn)代化發(fā)展趨勢和高職院校存在問題

1.1 高等學校治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢

隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，高等學校行為主體和利益主體日益多元化、復雜化。因此，建構現(xiàn)代化的治理體系，不斷提高治理能力已成為國內(nèi)外高校教育改革和研究面臨的重大課題。綜合國內(nèi)外研究動態(tài)，新形勢下高校治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢。

(1)系統(tǒng)化、整體化。正如習近平總書記所指出的：“這項工程極為宏大，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應、取得總體效果?！盵1]所謂“治理體系”，就是治理的系統(tǒng)，系統(tǒng)最基本的特征就是，它是由若干元素(或子系統(tǒng))組成的具有特定結構和功能，并且相互聯(lián)系、相互作用的統(tǒng)一整體。其整體的功能大于一個個子系統(tǒng)功能相加之和。前一階段我國高等學校治理體系現(xiàn)代化建設更多地關注于“調(diào)結構”、“補短板”，大大加強了構成治理體系各種因素的建設，這是完全必要的。下一步的發(fā)展必然會更加關注各因素的系統(tǒng)整合，形成更具活力的總體效應和效果。

(2)民主化、自主化。瞿振元先生認為：“自20世紀80年代以來，世界高等教育改革的重點之一即在于治理政策的調(diào)整，主要趨勢表現(xiàn)為減少國家的管控，強化大學的自主，引進更多的市場力量，講求績效責任，并且期待大學與社會有更多的合作?！盵2]民主化、自主化是一個隨著國家和高校自身發(fā)展的實際情況，不斷變化和升級的過程，其實現(xiàn)形式多樣，并無固定不變的模式，不能照搬西方和所謂普適性的模式。西方高校內(nèi)部治理模式，也不是只有美國“董事會模式”，還有日本高校強調(diào)集中統(tǒng)一領導的“集權式治理模式”[3]。中國特色社會主義條件下，高校的民主化、自主化本質(zhì)上是為了充分調(diào)動各個辦學的組織和個人主體的積極性、創(chuàng)造性，辦人民滿意的教育。不斷探索符合這一目的具有中國特色的高校民主化、自主化的實現(xiàn)形式，是繼續(xù)推進高校治理體系現(xiàn)代化建設的根本任務。

(3)制度化、法治化。這既是形成治理體系現(xiàn)代化的基本條件，也是體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的最重要、最核心的標志。俞可平先生認為，治理體系是否現(xiàn)代化，第一個標志就是“公共權力運行的制度化和規(guī)范化，它要求政治治理，企業(yè)治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序”[4]。治理體系就是由各種制度構成的具有特定結構、功能與有效運行機制的統(tǒng)一整體。從《重大決定》可以看出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實際上就是堅持和完善中國特色社會主義事業(yè)各個領域的制度體系。全文共十五條，除了第一條和最后一條，都是對構建各個領域制度體系的論述。制度既包括正式制度，也包括非正式制度。無論是具有強制性和成文形式的正式制度，如法律、法規(guī)、合同、章程等，還是只具有一定約束性的約定成俗的非正式制度，如價值信念、風俗習慣、文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)等，都是一種人們共同遵守社會規(guī)范。制度體系的現(xiàn)代化即制度化，就是要建立各種社會規(guī)范，這是決定現(xiàn)代社會發(fā)展進步的基石。制度體系建設始終是高校治理體系現(xiàn)代化最核心的目標任務。

(4)不斷深化、精準化。建構現(xiàn)代化的治理體系，絕不能停留于理論上的探討，它本身就是現(xiàn)代經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個領域實踐活動的有機組成部分。而任何實踐活動都具有多維、多層次的復雜結構和不斷演化的特點。因此，完善的現(xiàn)代化的治理體系，必然具有多角度、多層次的特點，并趨向不斷深化和精細化。在時間維度，它必須與時俱進，適應不斷變化的形勢；在橫向廣度，它必須全面系統(tǒng)，廣泛集成各方面的規(guī)范和制度協(xié)調(diào)共進；在縱向深度，它必須以全局為統(tǒng)領，形成頂層、中層、基層等各個層級的規(guī)范、制度并使各方面構成相互聯(lián)系相互作用的統(tǒng)一整體。中央近年來發(fā)布的治理現(xiàn)代化的文件，就鮮明體現(xiàn)了中央頂層設計不斷深化和精準化的趨勢。這些文件，不僅有全局性的戰(zhàn)略布局如《重大決定》，還有局部性的統(tǒng)籌安排如《意見》；不僅有長期規(guī)劃如《2035》，還有具體可行的實施辦法如《方案》。作為基層單位的高校內(nèi)部治理體系建設，如何貫徹落實中央的這些布署和安排，如何與各級政府、企業(yè)和社會方方面面協(xié)調(diào)、互動，如何在學校內(nèi)部建立起由各單位、各層次、各方面制度形成統(tǒng)一的治理體系，《2035》提供的方法和路徑是：總體規(guī)劃，分區(qū)推進；細化目標，分步推進；精準施策，統(tǒng)籌推進。

(5)評價和監(jiān)督體系標準化、常態(tài)化。近年來中央發(fā)布的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要文件，無一例外都強調(diào)了這一點。《重大決定》第十四條指出，必須“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。”《意見》的第八部分就“強化監(jiān)管優(yōu)化服務”提出了“構建事中事后監(jiān)督體系”，“深入推進管辦評分離”、“創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段”等一系列措施?！?035》在提出的保障措施中指出，要“建立教育發(fā)展監(jiān)測評價機制和督導問責機制”?！斗桨浮犯唧w地指出，從2019年起，職業(yè)院校要實施職業(yè)教育質(zhì)量年度報告制度，并向社會公開；要完善政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校等共同參與的質(zhì)量評估制度，積極支持第三方機構開展評估；要完善職業(yè)教育督導評估辦法，建立職業(yè)教育定期督導評估和專項督導評估制度等等。實現(xiàn)中央頂層設計的目標，加強評價和監(jiān)督體系的標準化和常態(tài)化建設是我國高職院校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設面臨的緊迫任務。

1.2 高職院校治理體系現(xiàn)代化建設存在的問題

高校治理體系現(xiàn)代化建設是一項具有長期性和復雜性的系統(tǒng)工程。作為國家的重大戰(zhàn)略，實施時間不長，目前還處于由起步階段向深化階段的過渡期，存在這樣那樣的問題是不可避免的。高職院校總結已取得的成績，正視存在的問題，對不斷推進治理現(xiàn)代化建設是十分必要的。

近年來對高職院校校治理體系現(xiàn)代化建設存在的問題已有不少研究。何文波、劉建強通過調(diào)查認為，突出的問題有：一是行政權力過硬過大，學術權力過軟過虛；二是行政機構臃腫，人浮于事；三是校、院(系)關系沒有理清，責權利劃分不明；四是教師、學生參與學校重大決策和監(jiān)督權力缺失等；五是行業(yè)、企業(yè)參與學校治理的機制尚未形成等[5]。劉澤華、申雨霞也認為：“我國高等職業(yè)教育治理體系中的問題突出表現(xiàn)在泛行政化和單中心化的治理缺陷，治理主體之間的角色定位不清，內(nèi)部治理結構失衡，社會第三方組織的缺位等方面”[6]。

筆者之前通過對數(shù)千份問卷調(diào)查和訪談調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，結果顯示高職院校治理體系現(xiàn)代化建設存在的最突出的問題有以下三個：一是認識和信心不足，普遍存在缺乏創(chuàng)新精神和等待上級指示的依賴思想；二是各個主體之間的關系還不協(xié)調(diào)，學校辦學自主權，以及教師和學生的相關權利都有待進一步落實。三是治理機制和制度建設還不完善、不到位。有些重要制度沒有經(jīng)過教師學生討論，有些則形同虛設。此外，特別值得重視的是60%以上的大多數(shù)人的如下共識，如“學校缺乏自主辦學權”(76.3%)；“黨委和行政之間時有矛盾”(67.8%)，“當權利受到侵害時，不知如何申訴”(66%)，“沒有嚴格按學校章程和各項規(guī)章制度實施辦學和管理”(60%)等[7]。

以上問題實際上就是高職院校治理體系建設過程碎片化和系統(tǒng)化的矛盾、民主化和泛行政化的矛盾、人治化和法治化的矛盾、膚淺化和精細化的矛盾、監(jiān)管隨意與監(jiān)督標準化的矛盾的反映。這從另一角度說明，進一步把握上述治理體系現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，加強高校治理體系現(xiàn)代化建設的重要性。

2 評價體系的改進完善

改進和完善評價體系，既是為開展現(xiàn)狀調(diào)查所做的準備，也是推進治理現(xiàn)代化評估和監(jiān)督打下的基礎。筆者之前研究建構的以治理體系現(xiàn)代化理念、主體、機制、效果四個一級指標和十三個二級指標構成的評價體系[7]，它的邏輯結構清晰，但其體系的基本框架主要是通過理論研究推導出來的，與我國高校的治理體系現(xiàn)代化建設實際和高職院校治理體系現(xiàn)代化建設實際結合不夠緊密。近年來，治理體系現(xiàn)代化建設實踐和中央一系列治理體系和治理能力現(xiàn)代化文件的出臺，為我們改進和完善高職院校治理體系現(xiàn)代化評價體系提供了新的豐富內(nèi)容和全面指導。因此，本次研究以《重大決定》、《意見》、《2035》、《方案》以及其他有關的中央文件為指針，貫徹落實中央文件對高等學校，特別是高職院校治理體系現(xiàn)代化所作的布署和提出的要求，修改后的新的評價體系如表1。

表1 高職院校治理現(xiàn)代化評價體系

表1是經(jīng)修改完善的評價體系，它具有以下特點：一是體現(xiàn)了評價體系以制度的體系化為主體的特點。完全以制度體系建構了三個一級指標，即教育教學制度體系、自主辦學和多元主體參與辦學的制度體系、保障和監(jiān)督制度體系。二三級指標均由體現(xiàn)這三者的制度、規(guī)范、標準、辦法等構成。二是體現(xiàn)了評價體系系統(tǒng)化和整體化的特點。不僅一、二、三級指標體系之間是緊密聯(lián)系、具有層級結構的整體，二級指標體系是一級指標體系的子系統(tǒng)，三級指標體系是二級指標體系的子系統(tǒng)，而且每一級指標都是由若干緊密聯(lián)系、具有層次結構的子系統(tǒng)整體。三是體現(xiàn)了近來中央對建構高等學校，特別是高職院校治理體系現(xiàn)代化的布署安排與具體要求。三級指標的絕大多數(shù)條款，都是從中央有關文件選擇而來的，并且在文字表述上大體采用摘引原話方式照錄或略加減化而成。雖然有失簡明，但卻能更具體、準確地表達中央指示精神，便于全面的理解和評價，有利于對落實中央指示精神和要求情況的檢查監(jiān)督。四是緊密聯(lián)系高職院校實際，體現(xiàn)高職院校的特點、特色。如一級指標和二級指標體現(xiàn)了建構高職院校特有的人才培養(yǎng)目標和以校企合作為主的多元辦學模式，以及高職院校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化的保障和監(jiān)督制度體系。三級指標除了部分指標同時適合普通高等學校外，大都數(shù)標準是針對高職院校提出的要求和安排。五是力求重點突出，精準可行。刪去原評估體系設計的“理念”、“效果”這兩項一級指標，就是為了能突出作為高職院校治理體現(xiàn)現(xiàn)代化最重要、最核心的另外三項評價指標。其實理念和效果已包含在這些評價中。同時由于一級二級指標突出了重點，才保證有更多篇幅用于三級指標的建構，保證整個評價體系全面而不失重點、精準而切實可行。高校可根據(jù)本校實際情況有所刪增，以突出本校特定發(fā)展階段和特定類型、行業(yè)、地區(qū)的特點特色。