鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的公共性困境及其超越

張雷 唐京華

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革是縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系重新調(diào)整的過程，旨在合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任邊界，增強(qiáng)基層政權(quán)體系的公共性。然而，實(shí)踐領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革過于強(qiáng)調(diào)縣級(jí)部門責(zé)任下沉，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)和職責(zé)空轉(zhuǎn)并存的矛盾中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革在價(jià)值、目標(biāo)、主體和方法四個(gè)維度上呈現(xiàn)公共性不足困境：一是價(jià)值取向上的重效率、輕質(zhì)量，二是主體對話中的村民參與缺失，三是目標(biāo)制定中的部門主義傾向，四是方法運(yùn)用上的低制度化缺陷。通過提供公共服務(wù)、完善公共制度、強(qiáng)化村民參與、優(yōu)化資源配置，建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的公共性，進(jìn)而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理和服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;擴(kuò)權(quán)改革;行政體制;公共性

中圖分類號(hào)：D630????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）03-0001-06

一、問題的緣起

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家扎根于農(nóng)村社會(huì)并與農(nóng)民發(fā)生直接聯(lián)系的基層行政機(jī)關(guān)，在農(nóng)村社會(huì)治理和公共服務(wù)方面具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。黨的十八大以來，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要性日益凸顯。擴(kuò)權(quán)是近年來我國推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方向，對提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力具有重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革是指在現(xiàn)有行政體制下，通過推動(dòng)縣級(jí)部門權(quán)力下放來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理和公共服務(wù)能力的過程，旨在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺失和權(quán)小責(zé)大問題。①2010年以后，伴隨中央政府政策性文件的出臺(tái)以及發(fā)達(dá)鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的迅速壯大，發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的范圍不斷拓展。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，明確要求擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能。2019年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務(wù)的龍頭。當(dāng)前，越來越多省份開始將擴(kuò)權(quán)改革作為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能失衡和責(zé)權(quán)倒掛問題的路徑選擇。

然而，實(shí)踐領(lǐng)域的擴(kuò)權(quán)改革卻未能有效實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍面臨功能不完善、治理能力受限的困境。②政策目標(biāo)與實(shí)踐效果之間的差距需要理論予以解答，是什么阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的實(shí)效？學(xué)界既有研究為理解擴(kuò)權(quán)改革具體執(zhí)行中的諸多困境提供了有益參考，但理論研究存在一定的局限性，只能解釋實(shí)踐困境，卻難以找出造成這種困境的深層次原因。公共性是公共行政的根本目標(biāo)和支撐條件，也是行政體制改革必須面對的根本性論題，擴(kuò)權(quán)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重要形式，也應(yīng)當(dāng)以公共性建構(gòu)為原則。本文嘗試以公共性為視角，通過黑龍江省H縣試點(diǎn)改革的案例考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革中的公共性議題，并以縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)適為重點(diǎn)探索加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的新思路。以公共性為分析視角，既是基于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革本源和屬性的理解，也更契合當(dāng)前服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的基本要求。

二、理論邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的公共性原則

公共性是公共行政研究的核心問題，學(xué)者對其概念的闡釋存在較大分歧。弗雷德里克森總結(jié)了公共行政中公共的五種觀點(diǎn)，即公共是利益集團(tuán)，公共是理性選擇者，公共是被代表者，公共是顧客，公共是公民。③總的來看，公共的本質(zhì)屬性均體現(xiàn)在對公共利益的維護(hù)上。因而，公共性意味著政府將公民的意志作為政府制定公共政策或執(zhí)行公共政策的首要原則，公共利益得到切實(shí)的保障和實(shí)現(xiàn)。④從現(xiàn)代性含義上來講，公共性是政府行政的本源目的，也是政府一切活動(dòng)具有合法性和正當(dāng)性不可或缺的要素。理論上，我們可以從價(jià)值、目標(biāo)、主體和方法等四個(gè)維度來界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的公共性。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革價(jià)值的公共性

公共行政中價(jià)值的公共性包含兩重屬性：一是經(jīng)濟(jì)、效率等管理層面的價(jià)值，二是公平、正義、民主、法治等社會(huì)層面的價(jià)值。在公共行政活動(dòng)中，盡管管理層面的價(jià)值對公共性的生長十分重要，其本質(zhì)上與社會(huì)層面的價(jià)值也并不存在沖突，但政府經(jīng)常需要在這些價(jià)值與效率之間進(jìn)行妥協(xié)。⑤從價(jià)值公共性的現(xiàn)代含義來講，為公眾提供公正、平等的服務(wù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)和效率，對效率的追求應(yīng)建立在促進(jìn)社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)之上，過度關(guān)注效率而忽視公平將導(dǎo)致政府公共性的喪失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革價(jià)值的公共性是指擴(kuò)權(quán)政策的制定和執(zhí)行應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為根本價(jià)值追求，重視村民平等公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。通常，在政府控制的領(lǐng)域追求公平，目的是糾正市場帶來的不公平，或是糾正以往的政府政策導(dǎo)致的不公平。⑥就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革而言，其對公平價(jià)值的追求主要表現(xiàn)為通過公共資源的平等配置和使用，以更好地滿足村民的公共服務(wù)需求，促進(jìn)社會(huì)長遠(yuǎn)和良性發(fā)展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革目標(biāo)的公共性

基層政權(quán)公共性建構(gòu)的本質(zhì)含義是除了為公眾服務(wù)、為公民自身的利益而存在，沒有任何自身的目的，這是基層政權(quán)存在的合法性所在，也是基層政權(quán)完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義。⑦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革目標(biāo)的公共性是指擴(kuò)權(quán)改革所有政策的制定與實(shí)施都應(yīng)以增進(jìn)特定空間范圍內(nèi)村民群體的共同利益為目標(biāo)取向。目標(biāo)的公共性強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)對公共責(zé)任的重視，要求縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府能擯棄狹義的部門主義或自利性傾向，將村民群體普遍的公共利益置于行動(dòng)選擇的首位。按照目標(biāo)公共性的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革不能只顧及政府偏好、部門利益或體制壓力，而是要考慮作為整體的村民群體利益，這是擴(kuò)權(quán)改革具備合法性和正當(dāng)性的關(guān)鍵要素。真正具備目標(biāo)公共性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革應(yīng)當(dāng)具備以下特點(diǎn)：一是政策的制定與實(shí)施要充分考慮和維護(hù)本轄域范圍內(nèi)村民的基本權(quán)利和利益訴求，即體現(xiàn)村民的共同意志和選擇偏好;二是能夠超越部門本位主義或自利傾向，并切實(shí)考慮政策執(zhí)行后更為普遍的社會(huì)成員或社會(huì)群體以及社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益等。⑧因而，實(shí)踐領(lǐng)域的擴(kuò)權(quán)改革必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民公共服務(wù)需求滿足能力的同步提升為目標(biāo)，將村民普遍的、碎片化的需求納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給體系中，并通過規(guī)范化、制度化運(yùn)作使村民的共同利益得到保障，這樣才能保證改革本身的公共屬性，始終將村民的共同利益置于核心位置。正是在這個(gè)意義上，擴(kuò)權(quán)改革才能被視為服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的關(guān)鍵舉措。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革主體的公共性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革主體的公共性是指改革涉及的相關(guān)主體應(yīng)就共同關(guān)注的問題展開討論和行動(dòng)，并在此過程中實(shí)現(xiàn)自身的公共化轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的本源目的是為了更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，這一目標(biāo)能夠在多大程度上得到實(shí)現(xiàn)，一方面取決于村民共同利益的表達(dá)和集合情況，另一方面受制于作為改革主體的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府公共利益的代表性。公共利益只有在多元主體互動(dòng)中才能彰顯，哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域的政府和私人領(lǐng)域的市民社會(huì)之間對話在公共性建構(gòu)中的重要作用，認(rèn)為公共性實(shí)際上是對話過程中形成的社會(huì)成員的整合機(jī)制。⑨羅伯特·達(dá)爾和邁克爾·哈蒙也強(qiáng)調(diào)政策過程的互動(dòng)性在維持和獲取公共利益方面的重要性。通過多元主體對話來克服狹隘的個(gè)體私利和部門主義傾向，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革主體公共性得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革主體的公共性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是作為整體的縣鄉(xiāng)政府與村民群體之間的對話，目的在于充分體現(xiàn)和表達(dá)村民的意見和偏好，凝聚特定空間范圍內(nèi)村民群體的共同利益和價(jià)值⑩;二是作為改革對象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府之間的對話，目的在于限制政府部門的自利性傾向，促使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府超越部門本位主義而關(guān)注村民普遍的公共利益。簡言之，主體公共性建構(gòu)的核心在于縣鄉(xiāng)政府、村民群體等能夠在充分意見表達(dá)和交流磋商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的具體政策。其中，村民群體的參與程度和影響程度是評價(jià)主體公共性的關(guān)鍵指標(biāo)。廣泛而真實(shí)的村民參與不僅是形塑基層政權(quán)組織與村民群體互信互賴關(guān)系的基礎(chǔ)，還是約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革中縣鄉(xiāng)政府部門自利性的有效路徑。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革方法的公共性

公共行政是實(shí)現(xiàn)公共意志的一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，因而公共性概念本身就涵蓋那些負(fù)有責(zé)任的機(jī)制或者其他達(dá)致公共同意的方法，而這些機(jī)制或方法決定了這些實(shí)踐活動(dòng)的有效性或合法性。[11]公共行政的方法實(shí)際上是將公共意志付諸實(shí)踐的各種手段，對于公共行政的一切活動(dòng)來說，方法的公共性都是至關(guān)重要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革方法的公共性是指擴(kuò)權(quán)改革有關(guān)的所有過程都應(yīng)有規(guī)范化的制度和程序保障，以減少縣鄉(xiāng)權(quán)力配置和運(yùn)行可能出現(xiàn)的偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革本質(zhì)上是縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系重構(gòu)的過程，下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力只有得到規(guī)范化的運(yùn)作，才可能及時(shí)而有效地回應(yīng)村民的需要。方法的公共性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革應(yīng)當(dāng)形成一套完整的政策、制度和執(zhí)行體系，以確保下沉權(quán)力能夠接得住、用得好。也只有在這一原則下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的內(nèi)容、過程和結(jié)果才能始終處于可控范圍內(nèi)。因而，方法的公共性可具體化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的法治化、制度化和程序化水平，它包含著擴(kuò)權(quán)方案制定應(yīng)存在有效的決策參與渠道和決策選擇機(jī)制，權(quán)力運(yùn)行要符合現(xiàn)有法律的規(guī)范化要求，擴(kuò)權(quán)結(jié)果受到廣泛而嚴(yán)格的監(jiān)督和評估等基本內(nèi)涵。方法的公共性不僅將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革置于普遍的公眾監(jiān)督之下，還能在相當(dāng)程度上約束和規(guī)范有關(guān)主體的活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革只有具備了方法的公共性，才能夠?qū)⒐矁r(jià)值和目標(biāo)付諸實(shí)踐。

三、實(shí)踐邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的公共性困境

H縣是黑龍江省最早開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的試點(diǎn)縣，下轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，192個(gè)行政村，385個(gè)自然屯，戶籍人口大概50萬人。從2017年5月開始，H縣在2016年Y鄉(xiāng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革工作推廣至另外5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大了改革工作的覆蓋面。H縣以縣委員會(huì)和縣人民政府的名義印發(fā)了《H縣擴(kuò)大強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》）。按照《實(shí)施方案》的要求，H縣主要采取了四種方式擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限范圍：第一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限。在縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部指導(dǎo)下，縣直相關(guān)部門花費(fèi)將近2個(gè)月的時(shí)間，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，把所有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律條款逐一梳理出來，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)有行政權(quán)力40項(xiàng)，并制定《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政權(quán)力事項(xiàng)清單》。第二，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使部分行政權(quán)力。為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，H縣將民政、安監(jiān)、衛(wèi)計(jì)、環(huán)保、規(guī)劃、農(nóng)機(jī)等6個(gè)縣直部門中的29項(xiàng)不能完全下放的行政權(quán)力，通過委托的方式下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。第三，采取機(jī)構(gòu)延伸的方式拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限。對于原先由縣級(jí)部門直管的公安、林業(yè)、國土、水務(wù)、市監(jiān)、畜牧、司法等7個(gè)部門，采取機(jī)構(gòu)延伸的方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使本部門行政職權(quán)。其中，國土和市監(jiān)仍由縣級(jí)部門垂直管理，其余派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力被延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣直部門僅以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主。第四，依據(jù)有關(guān)法律條文，縣委縣政府將部分權(quán)限授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并由其獨(dú)立承擔(dān)法律后果。

在首批試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得一定經(jīng)驗(yàn)后，H縣于2018年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革工作推廣至全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，力圖以此推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理和公共服務(wù)等方面的整體水平。通過縣級(jí)部門直接下放、委托、派駐或授權(quán)等方式，H縣拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)治安和社會(huì)事務(wù)等方面的職能權(quán)限。然而，從當(dāng)前H縣擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)際效果來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)配置和運(yùn)行與農(nóng)村實(shí)際需求之間存在一定偏差，呈現(xiàn)公共性不足的困境。

1.價(jià)值取向上的重效率、輕質(zhì)量

保證村民享有平等的公共服務(wù)權(quán)利是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革價(jià)值公共性的核心，從這個(gè)角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革應(yīng)擯棄以行政效率為中心的理念，積極回應(yīng)村民的需要而不是縣鄉(xiāng)政府本身的需要。但就H縣的實(shí)踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革明顯存在重效率、輕質(zhì)量問題。一方面，H縣在對照相關(guān)法律條文的基礎(chǔ)上，大力推動(dòng)縣級(jí)部門職責(zé)和事項(xiàng)的下沉，制定了《H縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事項(xiàng)匯總表》，將20個(gè)縣直部門掌握的89項(xiàng)事權(quán)下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大大提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)管理和便民服務(wù)等方面的效率;另一方面，與職責(zé)履行有關(guān)的財(cái)政、人員等資源支持并未同步配齊，為了高效完成自上而下的工作安排和考核任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在履職過程中表現(xiàn)出了選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行的特征。[12]擴(kuò)權(quán)改革價(jià)值層面的重效率、輕質(zhì)量取向，不僅沒有從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大和服務(wù)能力弱的問題，還過度增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致部分下放權(quán)力無法得到高效率、高質(zhì)量的運(yùn)用，公共服務(wù)質(zhì)量提升緩慢。

2.目標(biāo)制定中的部門主義傾向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的目標(biāo)在于增強(qiáng)對村民需求的回應(yīng)能力。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革政策的制定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，將農(nóng)民普遍的利益訴求納入進(jìn)來，體現(xiàn)擴(kuò)權(quán)改革目標(biāo)的公共屬性。但在具體實(shí)踐中，H縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得哪些權(quán)力、承擔(dān)什么責(zé)任實(shí)際取決于三個(gè)因素：一是H縣主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，二是H縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革工作牽頭部門的影響力，三是H縣有關(guān)部門的自愿配合度。這種自上而下的責(zé)任分擔(dān)與權(quán)力共享機(jī)制雖有助于統(tǒng)籌規(guī)劃縣鄉(xiāng)權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，最大限度地減少擴(kuò)權(quán)改革中的部門阻力，但也為縣級(jí)部門追求自身特殊利益預(yù)留了空間，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革目標(biāo)的公共性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革是縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)關(guān)系重構(gòu)的一種形式，H縣目標(biāo)制定中的部門主義傾向?qū)е聰U(kuò)權(quán)改革存在明顯缺陷：一是縣級(jí)部門下放權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際需要存在偏差。一方面，很多下放權(quán)限不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際承接能力，造成職責(zé)空轉(zhuǎn)問題;另一方面，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫切需要的權(quán)限，縣級(jí)部門并不愿意調(diào)整或放棄。H縣直部門在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目審批等方面的權(quán)力下放十分有限，派駐機(jī)構(gòu)也基本不承擔(dān)任何實(shí)質(zhì)性的審批和管理權(quán)限。二是縣級(jí)部門放權(quán)形式化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。H縣直部門更多的是將不具備實(shí)權(quán)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這種放權(quán)形式化狀況既損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對擴(kuò)權(quán)改革的認(rèn)同感和積極性，又導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作負(fù)荷成倍增加，加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)責(zé)失調(diào)”的角色困境。

3.主體對話中的村民參與缺失

公共行政的主體是行使公共行政權(quán)力并承擔(dān)相關(guān)職能的組織和個(gè)人。[13]由此，理論上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的主體為各級(jí)行政機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)、人大和政協(xié)等具有公共性質(zhì)的組織。但無論哪種類型的組織，代表村民群體的共同利益都是其行為具有合法性必不可少的條件，村民共同利益的表達(dá)與集合離不開平等而有效的村民參與。村民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革政策制定，不僅能提升改革的效率和認(rèn)可度，還有助于協(xié)調(diào)公共性與行政效率之間的關(guān)系。然而，H縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革并沒有形成村民需求表達(dá)與意見整合的有效機(jī)制，其擴(kuò)權(quán)政策制定主要包括兩個(gè)步驟：一是縣級(jí)牽頭部門在征求其他部門意見的基礎(chǔ)上，制定放權(quán)清單;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身實(shí)際情況，認(rèn)領(lǐng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)。在整個(gè)擴(kuò)權(quán)改革過程中，村民群體幾乎是被完全排斥在外的，他們既不具備主動(dòng)參與的意識(shí)和能力，又缺乏有效的參與方式和渠道，因而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革政策的制定與實(shí)施基本沒有影響力，這種村民參與缺失的狀況限制了主體公共性的生產(chǎn)。因而，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的內(nèi)容實(shí)際上主要體現(xiàn)了公共權(quán)力機(jī)關(guān)的意志。至于村民群體想要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供什么公共服務(wù)，改革并沒有很好地體現(xiàn)出來。

4.方法運(yùn)用上的低制度化缺陷

如前所述，擴(kuò)權(quán)改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重要形式，其權(quán)力下放內(nèi)容、形式和結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范化的制度和程序保障，方法的公共性是保證擴(kuò)權(quán)改革取得實(shí)效的基礎(chǔ)。H縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革方法具有明顯的低制度化特征：其一，執(zhí)法權(quán)的非規(guī)范化行使。伴隨H縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的推進(jìn)，部分行政執(zhí)法權(quán)限逐步下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，執(zhí)法內(nèi)容涉及公共安全管理、人口環(huán)境資源監(jiān)管和鄉(xiāng)村市場監(jiān)管等諸多事務(wù)。[14]由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不同領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)的配置并不一致，而且缺乏執(zhí)法活動(dòng)必不可少的專業(yè)人員、技術(shù)和設(shè)備等，面對權(quán)小責(zé)大和上級(jí)考核的雙重壓力，大量非正式、非規(guī)范的治理技術(shù)運(yùn)用到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法實(shí)踐中。其二，權(quán)力與責(zé)任主體分離。H縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)的方式包括縣級(jí)部門直接下放、委托、授權(quán)或派駐，但在現(xiàn)行法律體系中，這些擴(kuò)權(quán)方式容易造成事實(shí)上權(quán)力行使主體與責(zé)任主體的分離。例如，在縣直部門權(quán)限委托的情形下，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是做出具體行政行為的主體，但在發(fā)生訴訟事件時(shí)縣直部門卻是承擔(dān)法律責(zé)任的主體。其三，權(quán)力運(yùn)行中監(jiān)管缺失。H縣的改革擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)和社會(huì)管理等方面的權(quán)限，但對于下放權(quán)力運(yùn)行由誰監(jiān)督以及如何監(jiān)督等問題均未給予足夠重視，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制也未建立起來。這些問題的存在不僅削弱了擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)際效果，還為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型和基層政治信任埋下了隱患。

四、路徑指向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的公共性建構(gòu)

公共性是公共行政活動(dòng)的基本原則，公共性建構(gòu)的本質(zhì)內(nèi)涵是增進(jìn)政府對公共利益的追求和維護(hù)。[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革公共性建構(gòu)是指有關(guān)行政主體在方案設(shè)計(jì)和行為選擇上要將維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民共同利益作為根本出發(fā)點(diǎn)。具體來說，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

1.擴(kuò)權(quán)改革價(jià)值的公共服務(wù)取向

價(jià)值取向的公共性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革目標(biāo)的制定高度相關(guān)。當(dāng)縣級(jí)部門缺乏價(jià)值公共性追求時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革本身極易轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)部門向下轉(zhuǎn)移工作壓力的手段，這也是當(dāng)前不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革陷入困境的重要原因。相反，當(dāng)縣級(jí)部門自身具備價(jià)值公共性追求時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革才可能擺脫責(zé)任過度下沉的局面。國家公共權(quán)力的根本職能是服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于人民。[16]作為服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的重要途徑，擴(kuò)權(quán)改革的公共價(jià)值追求在于回應(yīng)村民對提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的要求。但在具體實(shí)踐領(lǐng)域，縣級(jí)政權(quán)組織的公共性往往難以得到有效實(shí)現(xiàn)，仍片面強(qiáng)調(diào)自身職責(zé)的轉(zhuǎn)移，并未遵循價(jià)值層面的公共服務(wù)取向制定擴(kuò)權(quán)改革目標(biāo)。縣級(jí)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的直接主體，只有推動(dòng)其價(jià)值追求由單向度強(qiáng)調(diào)部門責(zé)任下沉轉(zhuǎn)向?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力提升的重視，才能使其行為具備公共屬性。

2.擴(kuò)權(quán)改革目標(biāo)的村民需求取向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革是對縣鄉(xiāng)權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的重新配置，需要各部門的協(xié)調(diào)配合。但是由于部門利益的存在，一些縣級(jí)部門并不愿意調(diào)整和放棄自己的職權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力下放流于形式，出現(xiàn)“明放暗不放”“放虛不放實(shí)”和“放權(quán)碎片化”等問題，這實(shí)際上源于目標(biāo)公共性構(gòu)建不足的缺陷。目標(biāo)公共性建構(gòu)是促成跨部門合作的重要機(jī)制，對于破除部門主義壁壘具有重要價(jià)值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的目的是更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的共同利益，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民需求回應(yīng)的效率和質(zhì)量，不同縣級(jí)部門都應(yīng)以服從并服務(wù)于這個(gè)共同目標(biāo)為原則決定自身行動(dòng)。在這個(gè)過程中，縣級(jí)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的直接主體，因而最關(guān)鍵的是要轉(zhuǎn)變縣級(jí)部門擴(kuò)權(quán)改革的目標(biāo)取向，即由以行政效率為中心轉(zhuǎn)向以村民需求為中心，以有效回應(yīng)村民需求為目標(biāo)協(xié)調(diào)各部門行動(dòng)。

3.擴(kuò)權(quán)改革主體的村民參與取向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革試圖以縣級(jí)部門權(quán)力下放來滿足村民的公共服務(wù)需求，其前提是村民的公共服務(wù)需求能夠得到充分表達(dá)和集合，并轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革可識(shí)別的目標(biāo)，廣泛的村民參與是完成這一過程必不可少的要件。此外，只有在村民參與的前提下，作為擴(kuò)權(quán)改革主體的縣鄉(xiāng)政府才能克服部門自利性傾向，并準(zhǔn)確定位自身所扮演的角色。以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為載體建立協(xié)商對話機(jī)制是積極引導(dǎo)村民參與的有效路徑?？h鄉(xiāng)政府可以通過微信、微博、政府網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，一方面，建立與村民之間的直接聯(lián)系，征集村民的意見和訴求，增進(jìn)村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的了解和支持，同時(shí)強(qiáng)化政府部門的責(zé)任意識(shí);另一方面，建立農(nóng)民群體之間的聯(lián)系，凝聚共同利益，促進(jìn)共同行動(dòng)，增強(qiáng)村民群體對政府部門行動(dòng)的影響力，促進(jìn)公共性的生產(chǎn)。通過對話機(jī)制促進(jìn)廣泛的村民參與，既有助于提高縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)的自覺意識(shí)，保障村民的實(shí)際需求能夠被完整納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革目標(biāo);又有助于加強(qiáng)村民公共精神培育和公共意識(shí)塑造，使其更廣泛地參與到公共行政活動(dòng)中。

4.擴(kuò)權(quán)改革方法的制度化取向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的本質(zhì)內(nèi)涵并非單純拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)范圍，而是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能限定在合理的公共領(lǐng)域之內(nèi)，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體滿足村民公共服務(wù)需求的整體格局，這有賴于明確合理的制度安排和政策設(shè)計(jì)。對此，中央宜盡快制定出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例，為各?。▍^(qū)、市）合理界定縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)邊界提供基本原則和方向指引;各?。▍^(qū)、市）有關(guān)部門也要結(jié)合實(shí)際情況積極協(xié)調(diào)組織有關(guān)職能部門共同制定地方性法規(guī)，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)范圍;縣級(jí)部門還要建立健全下放權(quán)力管理和監(jiān)督機(jī)制，通過設(shè)立村民民主評議制度、定期檢查制度等，強(qiáng)化村民和權(quán)力下放部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力行使的監(jiān)督。

五、結(jié)論與討論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國農(nóng)村社會(huì)治理和公共服務(wù)中扮演著關(guān)鍵角色，但由于能力和權(quán)限不足，難以為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展提供充分支持。因而，擴(kuò)權(quán)改革成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的重要議題。對此，學(xué)界產(chǎn)生了一批具有代表性的成果，它們從不同的理論視角闡釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的動(dòng)因、績效和困境，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。然而，很少有成果從行政體制改革本身的公共屬性出發(fā)去解釋為何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革會(huì)出現(xiàn)各種偏差。

公共性問題是一切公共行政活動(dòng)必須考慮的基本問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革政策制定和過程推進(jìn)也應(yīng)當(dāng)以公共性建構(gòu)為原則。公共性建構(gòu)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的積極意義在于：一方面，公共性建構(gòu)為約束縣鄉(xiāng)政府權(quán)力運(yùn)作提供了有效方式，有助于跨越部門自利傾向，促使各部門考慮更為普遍的村民群體利益和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，促成多部門合作與協(xié)調(diào)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革具有可持續(xù)性和整體性;另一方面，公共性建構(gòu)可以更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力配置與村民訴求之間的銜接，增強(qiáng)村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任和支持。以公共性建構(gòu)為基本原則，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的必然要求，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民平等公共服務(wù)權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革并不是一項(xiàng)孤立的變革，從宏觀層面來看，它是國家行政體制改革的一部分，要順應(yīng)現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的整體趨勢，突破體制上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的限制;從微觀層面來看，它是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的重要內(nèi)容，要以村民共同利益最大化為目標(biāo)，追求村民平等公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。本文從公共性視角切入，不僅在一定程度上拓展了行政公共性的研究領(lǐng)域，同時(shí)也有助于更好地理解縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)適的運(yùn)作機(jī)制?；趯邶埥縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)改革的案例研究，筆者認(rèn)為，擺脫基層行政體制改革價(jià)值層面的效率偏向、目標(biāo)層面的部門取向、主體層面的參與缺失和方法層面的弱制度化等困境，是當(dāng)前縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)適需要盡快解決的問題。

注釋

①謝慶奎：《擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)背景下權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新的演進(jìn)與省思——評〈擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)與權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新研究——以紹興市為例〉》，《中國行政管理》2012年第6期。

②高翔：《選擇性培育：賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主權(quán)的實(shí)踐邏輯及其優(yōu)化》，《探索》2019年第1期。

③⑥[美]弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第21、82頁。

④周慶智：《縣政治理：權(quán)威、資源、秩序》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第51—52頁。

⑤敬乂嘉、胡業(yè)飛：《政府購買服務(wù)的比較效率：基于公共性的理論框架與實(shí)證檢驗(yàn)》，《公共行政評論》2018年第3期。

⑦周慶智：《基層政權(quán)的公共性建構(gòu)：一個(gè)歷史制度主義視角》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期。

⑧胡雪、項(xiàng)繼權(quán)：《鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中基層政權(quán)公共性的重構(gòu)》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。

⑨[德]哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社，2002年，第35頁。

⑩李友梅、肖瑛等：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。

[11][美]邁克爾·哈蒙：《公共行政的行動(dòng)理論》，吳瓊恩譯，五南圖書出版公司，1993年，第16頁。

[12]楊磊：《返場、控制與捆綁：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力源及其解釋》，《公共管理與政策評論》2020年第1期。

[13]夏志強(qiáng)、譚毅：《公共性：中國公共行政學(xué)的建構(gòu)基礎(chǔ)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2018年第8期。

[14]陳柏峰：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置：現(xiàn)狀與改革》，《求索》2020年第1期。

[15]董亞男：《公共性語境下的有效政府模式構(gòu)想》，《天府新論》2012年第5期。

[16]吳理財(cái)：《建構(gòu)公共性：縣政治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)主題——評〈縣政治理：權(quán)威、資源、秩序〉》，《政治學(xué)研究》2015年第1期。

責(zé)任編輯：文 武

The Public Dilemma of Township Government′s Power Expansion Reform and Its Transcendence

Zhang Lei?? Tang Jinghua

Abstract：The reform of township government power expansion is a process of readjusting the relationship between the power and responsibility of counties and townships， which aims to reasonably divide the boundary between the power and responsibility of township government and enhance the publicity of the grass-roots political power system. However， the reform of township government power expansion in the field of practice puts too much emphasis on the responsibility sinking of county-level departments， which leads to the contradiction between overload operation and duty idling of township government. The reform of township government′s power expansion presents the dilemma of insufficient publicity in the four dimensions of value， goal， subject and method： first， the value orientation which emphasizes efficiency and ignores quality; second， the villagers′ lack of participation in the main dialogue; third， the tendency of departmentalism in goal setting; fourth， the low institutionalization defect in method application. By providing public services， improving the public system， strengthening villagers′ participation and optimizing the allocation of resources， the publicity of township government′s power expansion reform can be constructed， and then the social governance and service ability of township government can be improved.

Key words：township governments; power expansion reform; administrative system; publicity

收稿日期：2021-01-25

作者簡介：張雷，男，東北大學(xué)文法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師（沈陽 110169）。

唐京華，女，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生（沈陽 110169）。