劉琳璘

(河南警察學院，河南 鄭州 450046)

清朝末期的中國社會是歷史上最為復雜的轉(zhuǎn)型期社會形態(tài)?，F(xiàn)代法治意識剛開始萌芽便受到舊制的層層阻撓;國外列強通過堅船利炮打開中國國門、干預中國內(nèi)政并推行殖民統(tǒng)治，中國社會進入半封建半殖民地的社會形態(tài)。清末維新運動正是發(fā)端于此，從最初的戊戌變法到清政府的新政再到最后的預備仿行立憲，這場維新運動時間短暫，雖由于缺乏經(jīng)驗而導致推行方式和力度有限，但它卻開創(chuàng)了中國法治建設歷程的新局面，開啟了中國傳統(tǒng)政治形態(tài)的轉(zhuǎn)型之門。更為重要的是，它促進了中國近代警察制度的生成，從而使其逐步走上現(xiàn)代化的改革發(fā)展之路。

一、中國近代警察制度生成的動因——清末維新運動的發(fā)起

1840年的鴉片戰(zhàn)爭使洋務運動開始興起以期能救亡圖存、富國強兵。然而,1895年的甲午海戰(zhàn)卻徹底打破了這一幻想，致使洋務運動宣告失敗。以康有為、梁啟超為代表的維新變法人士開始意識到政治體制改革勢在必行，他們明確提出了維新變法的訴求，拉開了清末維新運動的大幕，警察制度作為政治體制構(gòu)成的關(guān)鍵一環(huán)也被列入改革的重點內(nèi)容。在此背景下，被認為是先進政治體制組成部分的西方近代警察制度由點到面地逐漸普及，中國傳統(tǒng)警政體系遂不斷分化、解體，并最終讓渡于近代化的警政模式，使得近代中國警察制度無論在形式方面或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容方面，均表現(xiàn)出與中國傳統(tǒng)警察制度相異的特色[1]。換言之，正是這場轟轟烈烈維新運動的發(fā)起，促成了中國近代警察制度的產(chǎn)生和發(fā)展，成為其制度生成的重要動因。

(一)思想動因——維新思想與警政思想的傳播

思想是行為的先導，維新運動的先導就是現(xiàn)代法律思想的傳播。1898年康有為在《請定立憲開國會折》中提出：“立行憲法，大開國會，以庶政與國民共之。”[2]1900年梁啟超撰寫《立憲法議》，認為君主立憲政體為最完美的政體，對于中國有利無弊。同時他還指出“立憲政體，必民智稍開而后能行”，希望清政府“渙降明詔，普告臣民，定中國為君主立憲之帝國”(1)參見梁啟超：《立憲法議》，《飲冰室合集》文集之五。。這一時期資產(chǎn)階級改良派提出民權(quán)思想，主張設立議會，推崇自由平等思想。這些法律思想雖然與清末的社會狀況格格不入，且可行性不大，但是相比故步自封的傳統(tǒng)封建思想?yún)s是極大的進步，并推動了清末維新運動的開展。

警察制度作為政治體制的重要組成部分，是歷次政治改革的重要內(nèi)容，在清末維新派法律思想中也包含了進步的警政思想。近代警察觀念的引入始自清末改良主義思想家何啟、胡禮垣、鄭觀應及陳熾等人，他們通過對比中西社會治安狀況反差，指出清末治安管理現(xiàn)狀弊病以及新式警政的優(yōu)越性，闡明了在中國建立新式警察的必要性、緊迫性與可能性。這些改良主義思潮其后迅速發(fā)展成為維新變法的政治運動，而中國近代警政思想也在這一運動中得到豐富和發(fā)展?？涤袨閷ξ鞣骄熘贫攘私廨^早也頗為推崇，在其“維新”奏折中三次提到“設巡捕、辦警務、練巡警”等問題，足見警政在其維新變法思想中的重要地位。作為地方維新派代表人物的黃遵憲更是將維新思想與警政思想緊密結(jié)合，認為警政是法制的根基所在，只有社會穩(wěn)定、百姓安居方能保證法制推行，而新式警察正是安靖地方推行法制的工具，并且對于保障民權(quán)、改善民生有積極作用。此外，警察權(quán)作為對民眾自由的一種限制手段，必須以“衛(wèi)民”為宗旨，以法為限，方能防止警察權(quán)力被濫用。正是這些維新思想和警政思想的傳播，為中國近代警察制度的生成奠定了思想理論基礎，促進了新式警察的出現(xiàn)。

(二)政治動因——清末舊制的腐化與西方列強的入侵

清末的君主專制政體日益凸顯其腐化與落后，龐大庸腐的官僚體系成為阻礙社會發(fā)展進步的枷鎖。慶親王奕劻曾針對晚清政治體制積弊提出批評，認為其權(quán)限不分，行政、立法、司法等權(quán)力交叉共存于一職；職任不明，冗官冗員現(xiàn)象普遍，且分工不明，扯皮推諉之風盛行；名實不副，導致責成不定而廢事誤政[3]。清末政治積弊除了上述官制腐敗問題，還表現(xiàn)為差役擾民與司法黑暗，致使各地盜賊充斥、會匪橫行，游手好閑之輩良多，橫行于市肆之間，欺壓百姓。張之洞也對此認識深刻，指出當時各州縣衙門之內(nèi)所用的差役人等，實已弊端叢生，而清除差役之害的根本途徑就是仿效國外成法，推行警察制度，“警察若設，則差役可以永遠革除，此尤為吏治之根基，除莠安良之長策”[4]。是故，清末舊制僵化和腐敗，與社會發(fā)展脫節(jié)，傳統(tǒng)的治安制度已不能保障社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，新式警察的設立與開創(chuàng)成為必然。

中國由籌海而自強、洋務、變法的應變遞嬗過程，也反映了西方政治制度對中國的影響與沖擊。清末的改革者們將西方的思想觀念與先進制度移植引入中國，其中也包括警察制度的學習與移植。而西方列強的入侵與“租界”的建立也從側(cè)面刺激了維新運動的發(fā)起和警察制度的建立。由于清末廣大民眾對西方列強的侵略和清政府的腐朽統(tǒng)治日益不滿，抗爭不斷，西方列強為了確保在中國的各種利益和人身安全，不得不施壓清政府加快改革官制，這在一定程度上也推動了中國近代警察制度的生成。而“租界”的存在也為國人了解西方社會開辟了一個新的窗口，對西方警察制度的最初認識也是從這里開始的[5]。租界警察在反映租界國政治體制和警察制度的同時，也與清末的政治體制和統(tǒng)治秩序關(guān)系密切，它在維護西方列強在華利益的同時也對清末落后的傳統(tǒng)治安制度和社會管理方式產(chǎn)生了重要影響，成為近代警察制度生成的另一政治動因。

(三)社會動因——社會結(jié)構(gòu)的改變與問題的出現(xiàn)

清朝末期，中國社會呈快速裂變失衡性發(fā)展態(tài)勢，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟受到?jīng)_擊日益萎縮。伴隨民族工業(yè)的逐步興起，大量接受新式教育的開明之士離開鄉(xiāng)村，出現(xiàn)鄉(xiāng)紳進城的潮流。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村宗族社會因族統(tǒng)力量的流失而逐漸弱化，以此拉開了鄉(xiāng)村與城市的裂變、城市內(nèi)新階層的裂變。尤其是洋務運動后，民族工業(yè)得到快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不但由一元化鄉(xiāng)村社會裂變?yōu)槌青l(xiāng)二元對峙，而且城市化進程加快，流動人口增多，其階層結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)單向流動的垂直型“士農(nóng)工商”裂變?yōu)殡p向流動平行型的“紳商學軍”[6]。因此，維新運動的重要內(nèi)容之一就是城市管理問題，而建立在鄉(xiāng)村一元結(jié)構(gòu)上的傳統(tǒng)治安制度在此方面弊病百出，這也成為新式警察制度建立的直接動因。

清末城市管理首先就是市容衛(wèi)生問題。在清末傳統(tǒng)的城市管理中對城市衛(wèi)生、市容建設并不十分重視，隨著城市近代化發(fā)展，市容衛(wèi)生問題逐漸凸顯，在相對繁榮的北京、天津兩大城市中尤其突出。史料記載：“天津海通而后，各國輪船往來如織……惟房屋之低矮，道路之污穢，街巷之狹隘，殊出情理外，沿海兩面居民便溺，所率不能張目。”[7]城市衛(wèi)生狀況的混亂也導致清末瘟疫盛行，危害嚴重。這是清末建警之初賦予其維持市容衛(wèi)生使命的直接動因。其次就是對各類人口的清查與管理問題。清末由于社會經(jīng)濟發(fā)展失衡，貧富不均，流民、乞丐、土匪等人口的增多成為城市管理的一大問題和治安隱患。因而，建立新式警察制度，對各類人口進行清查與管理成為穩(wěn)定社會、消除治安隱患的必行之路。最后是城市交通運輸發(fā)展出現(xiàn)新問題。清末交通工具除古老的畜力、人力交通工具外，汽車、火車、有軌電車也逐漸出現(xiàn)。但清末傳統(tǒng)城市中卻無嚴格的道路交通規(guī)則，行路時皆按照自己的意愿隨意為之。因社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，一些經(jīng)濟稍顯發(fā)達的大城市人口逐步增多，加之租界建立后新式交通工具頻現(xiàn)市井，尤其是繁華商埠，經(jīng)常出現(xiàn)車馬擁擠、秩序混亂的局面，更有甚者造成嚴重傷亡。因此，整治街道，保障街區(qū)暢通也成為近代警察制度建立的動因之一。

二、中國近代警察制度生成的進路——清末維新運動的推進

在清末維新運動發(fā)起之后，近代警察制度的建立成為維新運動的重要環(huán)節(jié)，中國近代警察制度從誕生之時就與清末維新運動密不可分。維新運動促成了新式警察的出現(xiàn)，而新式警察制度的建立又反過來推動了維新運動的進一步發(fā)展。因此，在生成進路上，中國近代警察制度與清末維新運動的發(fā)展呈交叉演進態(tài)勢。

(一)階段式推進

清末的維新運動呈階段式發(fā)展推進。從戊戌變法開始至辛亥革命爆發(fā)，清政府滅亡可分為三個階段，而中國近代警察制度亦是在此過程中逐步建立起來，呈階段式發(fā)展。

1. 戊戌變法與近代警察制度的初創(chuàng)(1898—1900)

甲午海戰(zhàn)的失敗使國人看到洋務運動的局限性。以康有為、梁啟超為代表的維新派開始積極尋求政治制度改革的突破，明確提出建立君主立憲制的訴求，并于1898年發(fā)動了戊戌變法，把19世紀70年代以來的維新主張變成一場有組織、有綱領(lǐng)的現(xiàn)實的維新運動?？涤袨樵凇渡锨宓鄣谖鍟?即《應詔統(tǒng)籌全局折》)中，全面系統(tǒng)地提出了維新變法的綱領(lǐng)，而警察制度的改革在變法中被首次提出[8]。但由于當時變法改革的急務眾多，新式警察制度的建立并未得到清政府的重視，而是在地方上由湖南省開始探索初創(chuàng)。1898年，主張維新變法的湖南按察使黃遵憲在巡撫陳寶箴支持下，建立了近代中國第一個專門的警察機構(gòu)——湖南保衛(wèi)局。黃遵憲參照其在美、日所見的警察局以及上海各通商碼頭捕房的成規(guī)(2)據(jù)史料記載，黃遵憲曾任駐日參贊和駐美舊金山領(lǐng)事，因此對美國和日本的警察制度頗有心得。，將原來的保甲局改組成保衛(wèi)局，首次將近代歐美的警察制度引進中國。該局組織的最大特點，就是由官紳合辦，并由各地士紳籌措經(jīng)費、擬定章程，另增設新的機構(gòu)，除負責緝捕盜賊、清查戶口等事務外，附設遷善所，對失業(yè)、流民、罪行較輕的人犯，進行教習手藝，使其改過自新。由此可見，湖南保衛(wèi)局已初步建立了近代警察制度的組織系統(tǒng)，且職責明晰，并形成了必要的章程制度和一批專職人員，以此區(qū)別于舊式的保甲組織，而具有近代警察制度的特點。然而，隨著“戊戌變法”的失敗，湖南保衛(wèi)局也被清政府降旨裁撤。盡管其存在時間較短，但它的創(chuàng)建卻是中國近代警察制度的萌芽。

2.清末新政與新式警察的試辦(1901—1905)

1901年庚子之亂后，清政府因飽受教訓而有所覺悟，遂使國家的大政重新回到變法維新的道路上，并發(fā)出“變法上諭”開始新政。在政府鼓勵下，上書言政者增多，其中涉及建立新式警察的政見也頗多。鑒于各方要求，清政府開始試辦新式警察，在新政中正式諭令各省將軍督撫，裁汰綠營，改建巡警營。在中央，一方面，清政府仿照八國聯(lián)軍入侵時的“安民公所”設立“善后協(xié)巡營”(后改稱“工巡總局”)，作為維持京師治安、執(zhí)行警察職能的機構(gòu)；另一方面，由慶親王奕劻與日本的川島浪速簽訂合同在北京開辦警務學堂，為新式警察培育人才。在地方，直隸總督袁世凱于1902年在天津奏請設立了天津警察總局，取得了一定成效。因此，清政府以直隸創(chuàng)辦的警察為范例，下令各省仿照直隸普遍推行新式警察。全國各省市開始紛紛效法直隸，相繼廢除原來的保甲制度，建立新式警察機構(gòu)。此外，為更好借鑒國外先進的警察制度，清政府還派遣長福、全興等二十七人前往日本弘文學院研習警務。而地方上，湖北省也派何萬福、張漢清等十二人赴日學習警務，我國近代警察制度至此發(fā)展進入一個新階段。

3.預備仿行立憲與近代警察制度的確立(1906—1911)

1905年的日俄戰(zhàn)爭極大地刺激了中國維新運動的發(fā)展，這場戰(zhàn)爭被看作是專制與法制的對決，日本則以法制而勝。鑒于之前清政府對變法的消極應對，更使得維新變法的呼聲遍布全國。清政府不得不接受維新變法主張，進行預備仿行立憲，于1907年宣布中央籌設資政院，各省籌設資議局，作為中央和地方的維新變法咨詢機關(guān)，其后相繼頒布一系列變法文件，進行預備立憲。清末新政時期，雖然中央和地方都開始試辦新式警察，但由于缺乏中央統(tǒng)一的指導規(guī)劃和管理，各地的督撫對新式警察的認識和態(tài)度各不相同，致使新政時期各地警政建設參差不齊。故清政府宣布正式成立唯一以警政為專責的中央機構(gòu)——巡警部，開始確立近代警察制度。同時，改革直省官制，增設巡警道，作為省級警政的最高長官，負責管理全省的警務。1908年宣布九年預備立憲時，又將各省以下廳州縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方警察制度的確立，列入逐年應辦要政之一，并制定了階段式推進的具體步驟(詳見表一)。同時期，清政府還成立了立憲編查館專門辦理奉旨交議的有關(guān)變法折件，翻譯各國法律、編訂法規(guī)及考核各部院、各省政治情況。立憲編查館在統(tǒng)領(lǐng)全國維新變法法規(guī)文件的編制過程中，也考核頒行了大量有關(guān)警政的法規(guī)文件，這也為中國近代警察制度的確立奠定了法制基礎。

表一 清政府建警規(guī)劃表(3)夏敏．晚清時期中國近代警察制度建設[J]．江蘇警官學院學報，2003(4)：146；王家儉．清末民初我國警察制度現(xiàn)代化的歷程(1901～1928)[M]．臺北：臺灣商務印書館，1984，110-111．

(二)雙向式發(fā)展

清末的維新運動自地方發(fā)起至中央推行再到地方實施，這一過程中既有自上而下的發(fā)展變革，也有自下而上的推動促進，呈雙向式的發(fā)展路徑，而近代警察制度的生成也是沿此發(fā)展路徑逐步形成并確立下來的。

1.自上而下的政府推動——警察立法的完善

維新運動的發(fā)起與展開與相關(guān)立法活動的進行是密不可分的。戊戌變法時，康有為就提出立法的重要性，試圖通過制定憲法和法律推進變法運動。這期間立法主要是以皇帝的詔書諭旨為主，由光緒皇帝陸續(xù)頒發(fā)了一系列關(guān)于政治、法律、經(jīng)濟、軍事、文化的改革詔令。至清末仿行立憲才開始真正頒布了一系列憲法性文件，如《欽定憲法大綱》《資政院院章》《咨議局章程》《選舉法要領(lǐng)》《重大信條十九條》等，同時也圍繞近代警察制度的建立頒布了一系列的法律法規(guī)(詳見表二)。據(jù)統(tǒng)計，當時由巡警部、民政部以及京師內(nèi)外城巡警總廳制定發(fā)布的有關(guān)警務的法令，不下二百余種[9]，足以見清政府對警察立法的重視程度，亦可看出警察立法在清末立法中的重要地位。清末警察立法按其內(nèi)容分為三類(詳見表二)。其一是有關(guān)警察職責權(quán)限的，由表二可看出當時有關(guān)戶籍、消防、治安、印刷出版、結(jié)社集會等專項法規(guī)的出臺，為明晰警察職責權(quán)限提供了可能；其二是有關(guān)警察內(nèi)部組織建構(gòu)的，無論中央與地方的警政建設都是以警察立法為先導開始的，在新式警察機構(gòu)建立之初，都要先期制定警察規(guī)章，這在表二已經(jīng)清晰反映；其三是有關(guān)警務監(jiān)督的立法，主要針對各地警務運行以及巡警個人職務執(zhí)行情況進行考核監(jiān)督，以督促地方進行警察制度建設。因此，警察立法的完善不但為中國近代警察制度的確立提供了法律支持，也為清政府自上而下推進警察制度在全國的確立與構(gòu)建奠定了良好的基礎。

2.自下而上的社會推動——警察教育的實施

清末維新運動的一項重要內(nèi)容就是“開民智”，尤其是庚子之亂后，社會各階層更深刻體會到“開民智”的重要性，開始積極推動維新運動向縱深發(fā)展，而警察作為重要的代言者與執(zhí)行者被賦予重任。蓋因“警察既然站在與人民日常生活接觸的第一線，不管愿不愿意，常常成為推動新事物、新措施的尖兵，所以本身就需要被啟蒙和再教育”[10]。警察的職責也使其與平民階層聯(lián)系緊密，在宣傳新政及處理解決社會矛盾時，警察必須以一種通俗易懂的方式來告知公眾，使其能夠遵循照辦。這就要求警察必須同時扮演教化者的角色。因此，開民智的前提必然是先開警智，普及警察教育，提高警察素質(zhì)。并且近代警察制度在建立過程中對警察的專業(yè)化和職業(yè)化也提出了更高的要求，這也需要有專門的警察教育機構(gòu)培育人才，提供支持。是故，在清末近代警察制度確立過程中警察教育的實施成為重要進路之一。從最早清政府聘請川島浪速創(chuàng)辦京師警務學堂開始，各地方在建立新式警察制度之時都將警察學堂開設作為重要內(nèi)容(詳見表三)。由表三可見，全國各省區(qū)除塞北區(qū)的熱河、科布多、烏里雅蘇臺三省和西藏未開設警察學堂外，其余各省均開辦了警察學堂，有些地方還分為高級巡警學堂和初級巡警教練所、傳練所等，到預備立憲后逐步統(tǒng)一為高等巡警學堂。整體而言，清末警察學堂雖名稱各異，興辦條件及推行力度不一，但在提高警察素質(zhì)、開啟民智方面發(fā)揮了積極作用，也推動了近代警察制度在中國的確立。

表二 清末制定的有關(guān)警察制度的主要法律法規(guī)

(三)與地方自治的結(jié)合

地方政治革新是清末維新運動的重要內(nèi)容，而地方政治革新的中心議題，則是地方自治的籌辦和推行。從戊戌變法時期它就被維新派所倡導，在清政府預備立憲時也作為地方重要的改革內(nèi)容提出。近代警察制度在湖南保衛(wèi)局初創(chuàng)伊始就與地方自治緊密結(jié)合，并在后來的發(fā)展過程中成為其重要進路之一。

表三 清末全國各地開辦警察學堂情況[11]

1.湖南保衛(wèi)局的官紳合辦形式

封建時代的中國雖然中央集權(quán)傾向明顯，全國的政事都歸于朝廷直接管理，但由于疆域廣闊，人口眾多，交通聯(lián)絡不便，國家地方行政權(quán)力大抵止于州縣一級，州縣以下的基層社會，則由地方士紳所控制，構(gòu)成國家權(quán)力以外的紳權(quán)政治。但這種地方自治與西方法治國家的地方自治本質(zhì)上截然不同。清末維新運動倡導的地方自治是在此種自治基礎上進一步與西方地方自治的結(jié)合，包括設立地方議會、公舉鄉(xiāng)官、自保自立等內(nèi)容。維新派認為要伸張民權(quán)，必須先興紳權(quán)，而實行地方自治也是實現(xiàn)興紳權(quán)最好的手段與途徑。清末建立的最早具有近代意義的地方自治形式與組織就是湖南保衛(wèi)局與南學會。黃遵憲認為：“警察一局……誠使官民合力，聽民之籌費，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，陰寓于其中。而民智從此而開，民權(quán)亦從此而伸?！盵12]換言之，警察制度既是推行新政的重要根基，也是促進地方自治的必要手段。而官紳合辦的形式既可以使紳民獲得議事權(quán)力，推動地方自治的實現(xiàn)，也可以解決警察經(jīng)費不足問題。因此在湖南保衛(wèi)局機構(gòu)組成中，總局設有紳商充任的會辦一人，議事紳商十余人，參與議定警察章程和局中事務。并且，總局的最高長官總辦也是由議事紳商公舉，呈請巡撫委任的。官紳合辦的形式推動了紳商階層參與地方政治管理的熱情，使商民權(quán)利獲得保護，社會秩序日益安定。

2.警察制度與地方自治的結(jié)合

清末地方警察制度確立過程中直隸總督袁世凱在保定、天津兩地的建警當屬先驅(qū)。1902年4月，袁世凱在保定創(chuàng)設巡警總局，并設立警務學堂，培訓警察人才。同年7月，又成立天津南段巡警總局及天津四鄉(xiāng)巡警總局，從而使直隸警察制度建設成為其他地方仿效的對象。至1906年，清政府籌議新政，天津官紳在地方自治輿論的影響下，提出舉辦地方自治的創(chuàng)議，并得到直隸總督袁世凱的支持，建立了天津自治局。自治局首先設立了地方自治研究所，警察行政作為其主要研究內(nèi)容被列入研究科目之中。此外，警察經(jīng)費問題作為地方自治事務也被明確規(guī)定在《天津縣地方自治公決草案》之中。通過與地方自治的結(jié)合，直隸的警察制度的科學性與合理性增強，具體制度的操作運行也變得更加規(guī)范。因此，在預備立憲期間，清政府推行新式警察制度之時，各地方也紛紛吸取直隸的經(jīng)驗，將警察制度的構(gòu)建與地方自治緊密結(jié)合。這也反映在1908年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》中。在該章程中明確規(guī)定了地方自治的范圍和內(nèi)容，主要有教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務、慈善事業(yè)、公共營業(yè)等，這些內(nèi)容都與警察制度不無關(guān)系。換言之，近代警察制度建立過程中與地方自治的結(jié)合，在客觀上也推動了紳權(quán)的發(fā)展與地方行政的近代化，而地方自治的實現(xiàn)也促進了警察制度的專業(yè)化和規(guī)范化建設。

三、我國近代警察制度的發(fā)展與完善

清末維新運動由于缺乏法律文化的支持以及相應的社會根基，加上清政府維新變法工具主義的價值取向，導致最后以失敗而告終。近代警察制度在這場維新運動之后有幸獲得繼續(xù)發(fā)展完善，但我們也應看到警察制度本身構(gòu)建中問題良多。綜上所述，筆者認為,我國近代警察制度的發(fā)展與完善或可從以下三個方面吸取清末的經(jīng)驗與教訓。

(一)與法治發(fā)展的契合

清朝末期中國近代警察制度的生成主要得益于維新運動的發(fā)起，并作為當時維新派主要倡導的新政內(nèi)容推行全國而獲得發(fā)展，亦即警察制度形成伊始即置于法治改革的框架之下，并按照法治預設的軌道建立發(fā)展。換言之，警察制度的發(fā)展不具有自主性，它受限于一國法治發(fā)展的水平與狀況。因此，清末維新運動的曲折與坎坷，也使我國近代警察制度的生成過程多變而崎嶇。制度的現(xiàn)代化往往具有兩種特征：一是時間上的延續(xù)性，二是空間上的關(guān)聯(lián)性。清末的警察制度在時間上可以說是打破傳統(tǒng)治安制度基礎上的新成果，在空間上則是與清末的維新運動密切相關(guān)，而成為其中一項重要內(nèi)容。由于維新運動的倉促與短暫，也導致清末警察制度的建設呈多變性與過渡性特點，因此“因陋就簡，有名無實，形體雖具，精神尚虛”的現(xiàn)象，也就無可避免[13]。清政府對維新變法問題認識本就不足，不僅缺乏一個明確的方案，也缺乏長遠的規(guī)劃和切實可行的具體部署，這也是導致近代警察制度呈粗糙性與不穩(wěn)定性的根本原因。然而，警察制度在建立之后,在開民智、興民權(quán)和推動地方自治方面還是促進了維新運動的發(fā)展。

(二)制度定位準確與均衡發(fā)展

清末維新運動的失敗有多重因素，而對維新變法定位的偏頗是關(guān)鍵之一。清政府自始至終將維新變法推行新政作為挽救其政治統(tǒng)治危機的工具，認為維新變法可以人為設計、強行推廣而忽視了變法最核心的價值追求——對公民權(quán)利的保障，也忽略了變法與經(jīng)濟基礎、社會文化、傳統(tǒng)習俗等因素的必然聯(lián)系。這些問題在近代警察制度的生成過程中同樣存在，警察最初的制度定位過度強調(diào)對國家安全與社會秩序的維護，忽略了對公民權(quán)利的保障。在構(gòu)建新式警察制度時，地方官員難免存在工具主義思想，將警察作為治理地方、推行新政的工具。因此，雖然在清末從警察立法與警察教育兩方面雙向式推進警察制度，卻收效甚微。

此外，清末政權(quán)的顯著特點是外重內(nèi)輕，警察制度的構(gòu)建也是如此。由于清政府對地方控制力的下降和軟弱，在推行警察制度時導致權(quán)力下放變成權(quán)力旁移，對中央創(chuàng)辦新式警察的政策與規(guī)劃貫徹如何，取決于地方官員對其認識與重視程度。因此，清末各地對此執(zhí)行程度不一，警察的制度建設與發(fā)展極不平衡。具體表現(xiàn)為：在京師地區(qū)與個別經(jīng)濟發(fā)達的大城市或有重視警察制度建設的地方官員的城市，警察制度建設推進開展較為積極；而在經(jīng)濟落后的偏遠地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)，警察制度建設則相對緩慢甚至形同虛設。

(三)制度移植與本土化的結(jié)合

清末警察制度生成過程中，對外國先進警察制度的學習與移植成為主要內(nèi)容，移植對象主要是日本、美國、德國、英國等國家的警察法律制度，尤其是對日本警察制度的學習。例如清政府在進行全國的警政規(guī)劃時，大量參考借鑒了日本警察制度和租界內(nèi)英、美、法、德等國的警察制度。此外，在警察立法方面清末也大量借鑒西方各國的立法經(jīng)驗。如《大清違警律》的制定就借鑒了德國、法國、意大利、奧地利等國的相關(guān)法律[14]。而清末警察教育的興辦更是移植了日本警察教育模式。需強調(diào)的是，在對外國警察制度移植過程中，清政府也結(jié)合中國的封建傳統(tǒng)對這一制度進行了本土化的改造。這種本土化，就是結(jié)合清末的傳統(tǒng)治安制度同化和整合國外警察制度，主要表現(xiàn)為將近代警察制度與中國封建傳統(tǒng)地方的鄉(xiāng)紳之治相結(jié)合。國外警察機構(gòu)都是由國家統(tǒng)一設置管理，屬于典型的官方機構(gòu)。而在清末最早建立的湖南保衛(wèi)局則采取官紳合辦形式，一方面是為了解決警察經(jīng)費保障的問題，但另一方面更多是因為傳統(tǒng)士紳階層在地方自治中的重要作用。在中國封建社會統(tǒng)治下中央的權(quán)力有限，止步于縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層往往依靠士紳和家族勢力的統(tǒng)治，因而警察制度在基層的建立推廣與之結(jié)合成為必然。需注意，中國傳統(tǒng)法律文化中存在的工具主義思想也導致在移植過程中清政府將警察作為推行新政和維護社會穩(wěn)定、暴力鎮(zhèn)壓的工具，民國時期警察淪落為專制政權(quán)瘋狂鎮(zhèn)壓革命的工具也多源自于此，筆者認為此種“本土化”是一種畸形的，不能稱之為真正的“本土化”。

由上可知，在清末警察制度生成過程中對國外警察制度的移植與本土化是互相結(jié)合、同時進行的，它既有利于對國外先進經(jīng)驗的吸取，也使新型警察制度在中國得以生成推行。值得注意的是，移植過程與本土化結(jié)合應當是揚長避短的結(jié)果，而不是打著“本土化”旗幟規(guī)避應當移植改變的問題，或者將應當吸取的先進經(jīng)驗移花接木、歪曲利用。

四、中國近代警察制度的發(fā)展對我國現(xiàn)代警察制度改革的啟示

警察制度現(xiàn)代化改革是我國當前法治建設的重點，各地也已展開相關(guān)的探索與實踐。需注意的是，這些探索與實踐有時為解決某些具體問題會出現(xiàn)借改革之名而突破憲法和法律的現(xiàn)象，這將對法治的實施與運行造成損害或阻礙，不利于現(xiàn)代化警察制度的順利推進與科學發(fā)展。因此，一方面我們要積極推進法治建設，另一方面在進行警察制度改革時必須始終堅持在法治框架下進行，遵循法治原則，努力使警察制度的發(fā)展與法治的發(fā)展保持一致，才能保證警察制度改革富有科學性與進步性。因此，汲取清末警察制度生成的經(jīng)驗，筆者認為，近代警察制度的發(fā)展與完善必須與法治的發(fā)展相契合。警察權(quán)本身就是行政權(quán)的重要內(nèi)容，在法治發(fā)展過程中對權(quán)力的監(jiān)督與制約貫穿始終，因此,對警察權(quán)的變革與發(fā)展也是國家進行法治建設的關(guān)鍵因素。故,警察制度的建設必須與法治的發(fā)展相契合，才能獲得發(fā)展改革的正當性與合法性。而在制度定位方面，當前我國的警察制度發(fā)展存在著“對公民權(quán)利的保障”問題，警察法治建設的關(guān)鍵之一就是人，警察角色定位制約著警察制度的發(fā)展與完善。因此，在構(gòu)建現(xiàn)代化的警察制度時,我們一定要注重對其價值目標的準確定位，也要注重對警察個體法律素養(yǎng)的培養(yǎng)。

此外，我國當前警察制度發(fā)展也同樣面臨著“國外警察制度的移植與本土化”問題。改革的重點區(qū)域集中在大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)和偏遠地區(qū)推行力度明顯不夠，改革的內(nèi)容也是以城鎮(zhèn)化為制度設計背景，忽視農(nóng)村地區(qū)的不同需求，故警察制度發(fā)展也呈失衡態(tài)勢。由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村治安形勢也發(fā)生了變化，同樣需要警察制度的調(diào)整，因此，我們在進行警察制度改革時也應注意結(jié)合不同情況，使城市和農(nóng)村地區(qū)警務建設均衡發(fā)展。中華人民共和國成立后，我國警察制度吸收借鑒了大量外國因素，既受蘇聯(lián)模式影響又吸收借鑒了美國和日本因素，至今還在不斷變革發(fā)展過程中，然而，有很多移植過來的先進因素因未能與具體情況相結(jié)合進行本土化改造，導致最后失去實效而流于形式。另有一些先進經(jīng)驗在吸收借鑒時被以本土化為借口而拒之門外或歪曲篡改，造成制度建設的后退或停滯。筆者認為，警察制度移植強調(diào)的是國外先進經(jīng)驗的合理吸收與借鑒，而警察制度本土化強調(diào)的是國外先進經(jīng)驗與傳統(tǒng)制度中良性因素的結(jié)合，唯其如此，才能真正實現(xiàn)現(xiàn)代警察制度的發(fā)展與完善。