國(guó)內(nèi)外城市更新經(jīng)驗(yàn)及啟示

在城市減量發(fā)展的大背景下，首都北京的城市開發(fā)建設(shè)模式面臨巨大的轉(zhuǎn)型，以往“大拆大建”的外延式擴(kuò)張道路已經(jīng)難以為繼，城市更新是城市發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長(zhǎng)的必然選擇。歐美國(guó)家經(jīng)過幾十年探索，城市更新從大規(guī)模的推倒重建轉(zhuǎn)為小規(guī)模、分階段的謹(jǐn)慎修復(fù)和改造，從單一的物質(zhì)環(huán)境改造過渡到基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多層面的整體更新。在國(guó)內(nèi)，深圳、上海、廣州等城市也積極通過城市更新推動(dòng)空間重構(gòu)和功能改善。北京應(yīng)充分借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，以“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，以存量土地二次開發(fā)為突破口，盡快建立符合市情的城市更新機(jī)制。

一、國(guó)內(nèi)外城市更新發(fā)展歷程

隨著城市發(fā)展階段的演變，國(guó)內(nèi)外城市更新從以物質(zhì)改造為主的大規(guī)模重建過渡為漸進(jìn)式、修補(bǔ)式的有機(jī)更新，對(duì)存量空間的利用也從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，尤其是更加重視對(duì)歷史文化遺產(chǎn)和工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)，以及通過微更新來提升存量空間的品質(zhì)。

（一）在舊居住區(qū)上重建公共服務(wù)設(shè)施

城市發(fā)展初期，發(fā)達(dá)國(guó)家城市更新的方式以“拆舊建新”為主，即對(duì)某些破敗老舊的建筑予以拆除，并結(jié)合土地利用情況和城市發(fā)展需求對(duì)城市進(jìn)行重新規(guī)劃和建設(shè)，其中很多公共服務(wù)設(shè)施是在舊居住區(qū)上重建而成的。美國(guó)紐約市的林肯中心是這一更新實(shí)踐的典型案例。1955年紐約市政府出面選定地址，由貧民窟清理委員會(huì)征用部分既有空地并推倒大片貧民窟，為項(xiàng)目騰出共計(jì)15畝的地塊，建成后的林肯藝術(shù)中心成為世界上最龐大的表演藝術(shù)綜合體。

（二）為舊建筑增加新的功能

“大拆大建”雖然使交通、居住等物質(zhì)環(huán)境得到迅速改善，但也摧毀了城市中諸多有價(jià)值的東西。經(jīng)過一段時(shí)間后，發(fā)達(dá)國(guó)家開始轉(zhuǎn)變城市更新方式，舊建筑不再統(tǒng)一推倒重建，而是有選擇性地進(jìn)行修繕和改造，以適應(yīng)城市發(fā)展的新需要。美國(guó)波士頓昆西市場(chǎng)是舊建筑改造的知名案例。隨著地區(qū)擁擠、建筑陳舊等問題日益凸顯，昆西市場(chǎng)作為食品集散中心的功能逐漸消失。1961年，波士頓市政府將其列入改造計(jì)劃，昆西市場(chǎng)在保留原有建筑的基礎(chǔ)上被再度開發(fā)成為現(xiàn)代化商業(yè)綜合中心，吸引大量游客前往觀光和購(gòu)物。

（三）對(duì)城市歷史風(fēng)貌進(jìn)行整體保護(hù)

在隨后的城市更新中，發(fā)達(dá)國(guó)家愈加強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，保護(hù)范圍也從建筑遺產(chǎn)擴(kuò)展到整體歷史環(huán)境、文化生態(tài)，以及地方特色等。意大利的博洛尼亞是早期歐洲城市整體保護(hù)思想的發(fā)源地。作為一座歷史文化名城，博洛尼亞確立了以整體保護(hù)和有機(jī)更新為核心的發(fā)展方向，在世界上首次提出“把人和房子一起保護(hù)”的理念，即不僅要保存歷史建筑， 更要留住其中的居住者。實(shí)踐中，在不破壞歷史城區(qū)空間特征的前提下，適當(dāng)配備現(xiàn)代化設(shè)施，為人們營(yíng)造歷史氣息濃厚、市政設(shè)施完備的生活環(huán)境。

（四）利用工業(yè)遺產(chǎn)打造文化地標(biāo)

國(guó)內(nèi)外城市經(jīng)常對(duì)舊工業(yè)區(qū)地段采用文化開發(fā)的更新模式，即將工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可利用的文化資源，以實(shí)現(xiàn)城市工業(yè)文脈的延續(xù)和發(fā)展。如曾是德國(guó)工業(yè)引擎的魯爾區(qū)，隨著煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)走向衰落，開啟了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和文化復(fù)興之路。舊工業(yè)區(qū)中的鋼鐵廠、采煤廠、焦化廠等建筑被改建成風(fēng)格獨(dú)特的博物館和劇院，工業(yè)空地被打造成景觀公園、體育中心、藝術(shù)演示場(chǎng)所等公共休憩空間。目前魯爾區(qū)擁有上百個(gè)博物館、劇院和音樂廳，是當(dāng)之無愧的“歐洲文化之都”。

（五）通過微更新進(jìn)行“小而美”改造

面對(duì)土地資源趨緊的新形勢(shì)，上海、廣州等地積極通過微更新來提升存量空間的品質(zhì)。相比大型城市更新項(xiàng)目，微更新關(guān)注零星地塊、閑置地塊和小微空間的品質(zhì)提升和功能創(chuàng)造，由于不涉及用地性質(zhì)、容積率等指標(biāo)調(diào)整，操作起來也相對(duì)容易。實(shí)踐中主要是對(duì)老舊小區(qū)的公共空間和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行“小而美”改造，如上海楊浦的蘇家屯路，通過擴(kuò)寬人行道、建設(shè)休閑設(shè)施等改造，成為一個(gè)多元的公共活動(dòng)空間。

二、國(guó)內(nèi)外城市更新經(jīng)驗(yàn)借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家城市更新起步較早，在體制機(jī)制、保障措施等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，上海、深圳、廣州等城市也進(jìn)行了有益探索，具有借鑒意義。

（一）注重中心城區(qū)的功能提升

當(dāng)城市從增量規(guī)劃步入減量規(guī)劃階段，圍繞中心城區(qū)的空間重組和功能提升成為國(guó)內(nèi)外城市更新中的重點(diǎn)。國(guó)際大都市為解決逆城市化帶來的中心城區(qū)功能衰退、環(huán)境惡化等問題，紛紛實(shí)施中心城區(qū)重振和再開發(fā)計(jì)劃。如倫敦在規(guī)劃中逐步放開建筑物高度限制，加大中心城區(qū)建設(shè)密度，以提升人口承載力。東京在中心城區(qū)布局中強(qiáng)調(diào)區(qū)域功能的多樣化，不再一味發(fā)展商業(yè)功能，而是促進(jìn)文化、交流、貿(mào)易及其他功能共同發(fā)展。國(guó)內(nèi)如廣州、深圳等城市逐漸從關(guān)注增量用地?cái)U(kuò)張向聚焦存量土地更新轉(zhuǎn)變，追求中心城區(qū)物質(zhì)環(huán)境改造和功能轉(zhuǎn)型的有機(jī)結(jié)合。

（二）健全城市更新的法律體系

城市更新作為平衡多元主體利益、激發(fā)城市活力的戰(zhàn)略安排，需要法律提供堅(jiān)實(shí)保障。從國(guó)外實(shí)踐看，美國(guó)頒布的《住房法》對(duì)城市更新的機(jī)構(gòu)、流程和政策等進(jìn)行了明確規(guī)定。從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，香港地區(qū)通過《市區(qū)建設(shè)局條例》來指導(dǎo)和規(guī)范城市更新工作。臺(tái)灣地區(qū)建立以《都市更新條例》為主，《都市更新轉(zhuǎn)移實(shí)施辦法》《都市更新權(quán)利變換實(shí)施辦法》《都市更新條例實(shí)施細(xì)則》等為輔的整套城市更新法律體系。深圳、廣州、上海也相繼出臺(tái)了城市更新辦法及相關(guān)配套文件，而且在盤活存量工業(yè)用地、提高工業(yè)用地利用效率等方面還制定了更為詳細(xì)的實(shí)施意見。

（三）重視歷史文化文脈的延續(xù)和傳承

歷史文化遺跡不僅是城市發(fā)展和變遷的生動(dòng)反映，也是城市打造特色品牌、提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要戰(zhàn)略資源。國(guó)內(nèi)外城市更新中越來越重視歷史文化文脈的延續(xù)和傳承，并在法律、政策等方面進(jìn)行體現(xiàn)。法國(guó)最早對(duì)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行立法保護(hù)，要求在“歷史建筑”周圍500米半徑的范圍內(nèi)采取保護(hù)措施。英國(guó)創(chuàng)立“登錄建筑”保護(hù)制度，規(guī)定城市規(guī)劃的公共權(quán)優(yōu)先于建筑所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)。廣州對(duì)歷史文化街區(qū)和優(yōu)秀歷史文化建筑按照“修舊如舊、建新如故”的原則進(jìn)行保護(hù)性整治更新，同時(shí)探索采取出售文化保護(hù)建筑使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)的方法，引進(jìn)社會(huì)資金建立保護(hù)歷史文化建筑的新機(jī)制。

（四）支持城市微更新項(xiàng)目

城市開發(fā)建設(shè)過程中，既需要有開膛破肚的改造，像外科手術(shù)一樣，治愈一些頑疾，也需要小修小補(bǔ)的微更新，如同中醫(yī)的針灸療法，對(duì)城市進(jìn)行疏通改善。上海成立城市公共空間設(shè)計(jì)促進(jìn)中心負(fù)責(zé)微更新項(xiàng)目，邀請(qǐng)專業(yè)人員、社區(qū)居民和志愿者參與整個(gè)更新過程，充分激發(fā)社區(qū)活力。廣州將“微改造”和“全面改造”放在同等重要的位置，并明確城市更新資金將優(yōu)先安排微改造項(xiàng)目，當(dāng)歷史文化街區(qū)和優(yōu)秀歷史文化建筑保護(hù)性整治改造項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)，由城市更新資金進(jìn)行補(bǔ)貼。深圳規(guī)定，城市更新單元范圍內(nèi)的邊角地、夾心地、插花地等零星未出讓國(guó)有土地，優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

（五）對(duì)城市更新給予獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策

國(guó)內(nèi)外城市常常通過降低項(xiàng)目門檻、容積獎(jiǎng)勵(lì)、稅負(fù)減免、貸款擔(dān)保等措施來吸引社會(huì)資本參與城市更新。美國(guó)對(duì)私人和公私合營(yíng)的開發(fā)計(jì)劃給予城市開發(fā)活動(dòng)津貼，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)利用抵押貸款資助城市開發(fā)項(xiàng)目。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)更新單元內(nèi)提供公共空間或公共設(shè)施、保留原歷史風(fēng)貌、擴(kuò)大更新單元規(guī)模及縮短更新時(shí)序的實(shí)施者給予一定容積獎(jiǎng)勵(lì)。廣州規(guī)定，在傳統(tǒng)商住混合的用地格局和現(xiàn)狀商業(yè)氛圍濃厚的臨主街一線街面，允許有條件地變更建筑使用用途。廣州和上海的城市更新辦法都提到，為地區(qū)提供公益性設(shè)施或者公共開敞空間的，在原有地塊建筑總量的基礎(chǔ)上，可獲得獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)增加經(jīng)營(yíng)性建筑面積。

（六）保障多方共同參與城市更新

城市更新是對(duì)城市社會(huì)空間和經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配的動(dòng)態(tài)重組過程，各方有效參與、共建共享直接決定著城市更新的成敗。法國(guó)實(shí)施國(guó)家建筑與規(guī)劃師制度，派駐專業(yè)規(guī)劃人員參與城市更新項(xiàng)目設(shè)計(jì)。日本成立由建筑、文物保護(hù)、城市規(guī)劃、歷史研究等領(lǐng)域的專家組成的“舊城區(qū)風(fēng)貌審議會(huì)”，保障舊城區(qū)保護(hù)與更新工作在科學(xué)指導(dǎo)下進(jìn)行。英國(guó)成立城市開發(fā)公司，鼓勵(lì)私人和公眾參與到城市更新過程中，形成“自下而上”的社區(qū)規(guī)劃方式。我國(guó)香港地區(qū)設(shè)立專門的城市更新咨詢平臺(tái)，圍繞市區(qū)更新工作、更新及重建范圍、執(zhí)行模式等問題全面征集公眾的看法和建議。

三、對(duì)北京的啟示

（一）探索建立城市更新機(jī)制

在減量發(fā)展的背景下，城市更新將成為引領(lǐng)城市空間轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要路徑。北京應(yīng)充分借鑒上海、深圳等城市經(jīng)驗(yàn)，盡快建立符合市情的城市更新機(jī)制，形成從規(guī)劃、法規(guī)到政策的完整城市更新體系和各部門有序分工、協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作格局，通過存量用地的更新利用來滿足城市未來發(fā)展的空間需求，倒逼土地利用方式由外延粗放式擴(kuò)張向內(nèi)涵式效益提升轉(zhuǎn)變，促進(jìn)空間利用向集約緊湊、功能復(fù)合、低碳高效轉(zhuǎn)變，不斷提升城市品質(zhì)和活力。

（二）健全城市更新配套政策

城市更新的實(shí)施不僅僅是規(guī)劃問題，還涉及土地、財(cái)稅、投融資等諸多環(huán)節(jié)的調(diào)整。土地政策方面，北京可以參照深圳的做法，探索更新改造用地以協(xié)議方式出讓給原權(quán)利人和參與改造的市場(chǎng)主體，對(duì)更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的零星未建設(shè)用地通過規(guī)劃手段進(jìn)行空間騰挪置換，建立更新地價(jià)與規(guī)劃容積率調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。財(cái)稅政策方面，要加大對(duì)城市更新的財(cái)政支持力度，如實(shí)行稅收減免、提供低息貸款等。投融資政策方面，要拓寬城市更新項(xiàng)目的投融資渠道，如發(fā)展城市更新“信托制”、建立“城市更新基金”制度等。

（三）因地制宜推進(jìn)城市更新

在城市更新的路徑和模式選擇上，要改變過去“大拆大建”式的粗暴手段，采取“雙修（生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)）”與“織補(bǔ)”相結(jié)合的城市更新策略，從關(guān)注物質(zhì)空間改善轉(zhuǎn)向社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值等綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，根據(jù)更新對(duì)象和發(fā)展目標(biāo)的不同，可考慮將全市更新地區(qū)劃分為成片轉(zhuǎn)型、零星改造、風(fēng)貌保護(hù)等類型，因地制宜、分級(jí)分類推進(jìn)，同時(shí)強(qiáng)化市場(chǎng)資源配置，建立各方利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與。

（四）科學(xué)規(guī)劃和利用疏解騰退空間

疏解騰退空間是北京城市更新過程中寶貴的發(fā)展資源，要規(guī)劃和利用好，尤其要用在提升人民獲得感的“刀刃”上。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，疏解騰退空間將用于保障中央政務(wù)功能、發(fā)展文化與科技創(chuàng)新功能、增加綠地和公共空間、補(bǔ)充公共服務(wù)設(shè)施、完善交通市政基礎(chǔ)設(shè)施等。在具體落實(shí)中，要建立疏解騰退空間管理機(jī)制，著力健全規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管等各方面制度，促進(jìn)騰退空間資源優(yōu)化配置。

（壓題圖片：美國(guó)波士頓市區(qū)? 攝影：賈碩）

（責(zé)任編輯：張斌）