冉茂疑 單 越 馮 祺 向 洋

（吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林 長春 130012）

為保障貧困地區(qū)學(xué)生的健康成長，國務(wù)院辦公廳于2011年11月23日印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》，決定在全國集中連片特殊困難地區(qū)啟動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃試點(diǎn)工作。2012年3月，貴州省落實(shí)了配套政策，為鄉(xiāng)村中小學(xué)生提供免費(fèi)午餐。政策實(shí)施后，貴州省L小學(xué)每天對每名學(xué)生補(bǔ)助4元，實(shí)行三菜一湯的用餐標(biāo)準(zhǔn)。2018年，L小學(xué)以企業(yè)承包供餐代替了學(xué)校供餐。但一段時(shí)間后，矛盾開始出現(xiàn)，L小學(xué)老師普遍認(rèn)為企業(yè)所購買不新鮮的冷鏈?zhǔn)卟藢?dǎo)致了供餐質(zhì)量的下降。2019年底，豬肉價(jià)格居高不下所引起的肉品減少問題，又放大了前述供餐矛盾，引發(fā)了師生和家長的不滿情緒。

L小學(xué)希望通過引入承包制實(shí)現(xiàn)政府與市場優(yōu)勢互補(bǔ)的初衷似乎未能達(dá)到。肉品成本上升、企業(yè)利潤空間受擠壓、財(cái)政資金反應(yīng)滯后等一系列問題使得L小學(xué)的政策執(zhí)行產(chǎn)生了明顯的偏差。本文將在對比貴州省L小學(xué)與江西省W小學(xué)的基礎(chǔ)上，深化對L小學(xué)政策執(zhí)行偏差原因的認(rèn)識(shí)，并運(yùn)用修正后的模糊-沖突模型分析此項(xiàng)政策在L小學(xué)的執(zhí)行情況，探尋有效市場與有為政府的平衡之道。

1 文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的研究大概有四類。第一類是對兒童營養(yǎng)狀況以及基于此營養(yǎng)狀況來闡述營養(yǎng)午餐實(shí)施的必要性研究。第二類是在營養(yǎng)午餐改善計(jì)劃實(shí)施后的實(shí)施現(xiàn)狀研究，如學(xué)者馬文起的《營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施的成效、問題及對策》一文。第三類是有關(guān)改進(jìn)計(jì)劃實(shí)施效果的研究。例如，學(xué)者唐林便根據(jù)其在湖北省鶴峰縣做的調(diào)查研究對營養(yǎng)改善計(jì)劃的效果進(jìn)行了評估，并提出了改進(jìn)建議。第四類是對政策落實(shí)阻礙因素的研究。雖然目前學(xué)界已有大量關(guān)于此政策的研究成果，但問題首先在于，大部分研究將時(shí)間點(diǎn)放在了營養(yǎng)改善計(jì)劃執(zhí)行的初期，針對的是試點(diǎn)初期出現(xiàn)的問題；其次在于缺乏從政策執(zhí)行角度出發(fā)來進(jìn)行政策分析的研究，關(guān)注視角主要在營養(yǎng)學(xué)。因此，針對現(xiàn)階段我國營養(yǎng)改善計(jì)劃已經(jīng)進(jìn)入總結(jié)階段性經(jīng)驗(yàn)時(shí)期的事實(shí)，更加關(guān)注政策的實(shí)際落實(shí)問題就成了當(dāng)下的研究需要。所以，本文基于修正后的模糊-沖突模型，從模糊性與沖突性的角度出發(fā)，試圖填補(bǔ)先前的研究空白，也希望能平衡市場環(huán)境波動(dòng)問題下列政策主體之間的關(guān)系，為破解改善計(jì)劃在當(dāng)前落實(shí)中碰到的難題提供思路。

2 模糊-沖突模型及其動(dòng)態(tài)修正

2.1 模糊-沖突模型

學(xué)者馬特蘭德通過整合自上而下和自下而上兩種政策執(zhí)行分析途徑，建立了模糊-沖突模型，如表1所示。模型將政策執(zhí)行過程分為四類：行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行。其中，模糊性有兩大來源，即政策目標(biāo)的模糊性和政策手段的模糊性。沖突性亦是從政策執(zhí)行目標(biāo)和手段出發(fā)的，其產(chǎn)生通常是由于目標(biāo)的不兼容以及相關(guān)組織對執(zhí)行手段產(chǎn)生了不同的看法[1]。

表1 馬特蘭德模糊-沖突模型

第一種情況是行政性執(zhí)行，該執(zhí)行模式具有較低的模糊性和沖突性，此種情況較為理想，通過按部就班的實(shí)施就可以達(dá)到理想的執(zhí)行效果。影響該種執(zhí)行類型的主導(dǎo)性因素是資源。第二種情況是政治性執(zhí)行，該執(zhí)行模式具有較低的模糊性和較高的沖突性，政策的目標(biāo)較為明確，但政策制定者和執(zhí)行者出現(xiàn)了利益沖突的現(xiàn)象，主導(dǎo)性因素是權(quán)力。第三種情況是試驗(yàn)性執(zhí)行，具有較高的模糊性和較高的沖突性，政策制定部門目標(biāo)和政策執(zhí)行部門利益的一致性影響政策執(zhí)行的效果。第四種情況是象征性執(zhí)行，該執(zhí)行模式具有較高的模糊性和沖突性。在此類政策執(zhí)行類型過程中，只有明確政策目標(biāo)或是對政策制定、執(zhí)行部門間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，才能達(dá)到較好的政策執(zhí)行效果。

2.2 模糊-沖突模型的局限性與模型修正

雖然模糊-沖突模型在整合自上而下與自下而上兩種政策執(zhí)行分析路徑中將執(zhí)行分析劃分得更加細(xì)致，但在實(shí)際使用過程中不難發(fā)現(xiàn)，模糊-沖突模型本身和其適用性上都具有一定的局限性。首先，模糊性、沖突性的高低判斷缺乏標(biāo)準(zhǔn)，一是易受判斷者主觀想法的影響，二是忽視了模糊性、沖突性高與低的中間過渡地帶存在的事實(shí)，影響了政策執(zhí)行類型判斷的準(zhǔn)確性。其次，模型缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整，只能在靜態(tài)分析的基礎(chǔ)上將政策執(zhí)行與四個(gè)靜態(tài)類別進(jìn)行匹配。但在實(shí)際的政策執(zhí)行過程中，模糊性和沖突性的高低會(huì)隨政策推進(jìn)而發(fā)生變化，因而，該模型無法體現(xiàn)政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程。

基于以上考慮，對模糊-沖突模型進(jìn)行修正便有了必要。在此，本文部分地借鑒了王洛忠等學(xué)者修正后的模糊-沖突動(dòng)態(tài)框架，對原有模型進(jìn)行了動(dòng)態(tài)性調(diào)整，以期減少難以判斷模糊性與沖突性高低這個(gè)弊端帶來的影響，同時(shí)體現(xiàn)政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程。如表2所示，總體修正變化有二：其一，用升高與降低取代了高與低，以體現(xiàn)執(zhí)行的動(dòng)態(tài)特征；其二，在執(zhí)行的類別上添加了“趨近”二字，以體現(xiàn)政策執(zhí)行類別判斷的絕對性與相對性的統(tǒng)一，承認(rèn)不同政策執(zhí)行模式之間存在過渡地帶的事實(shí)[2]。

表2 修正后的模糊-沖突模型

3 貴州省L小學(xué)與江西省W小學(xué)的政策執(zhí)行情況對比分析

如引言所述，L小學(xué)的政策執(zhí)行因市場物價(jià)環(huán)境波動(dòng)產(chǎn)生了一定的偏差。為有效探尋上述案例中的矛盾所在，調(diào)研選取了未引入承包制、市場參與程度低的江西省W小學(xué)作為對比案例，并展開了對此兩地的調(diào)研，以期確定L小學(xué)在營養(yǎng)午餐供給過程中問題出現(xiàn)的原因。此次調(diào)研采取了網(wǎng)絡(luò)與實(shí)體問卷相結(jié)合的形式，搜集了兩所小學(xué)教師關(guān)于食堂午餐質(zhì)量滿意度、食堂衛(wèi)生滿意度、對豬肉價(jià)格上漲引起飯菜質(zhì)量問題感知、對政策改革的必要性認(rèn)知等問題的看法，并且與兩校部分老師進(jìn)行了訪談。在L小學(xué)的22名調(diào)查對象中，18名認(rèn)為豬肉價(jià)格上漲影響了供餐質(zhì)量，而在W小學(xué)的20位受訪者中，僅8名認(rèn)為存在前述影響。其中，L小學(xué)受訪教師認(rèn)為本校問題有二，一是豬肉價(jià)格上漲導(dǎo)致飯菜質(zhì)量下降，二是企業(yè)冷鏈?zhǔn)卟穗y以達(dá)到營養(yǎng)要求。而未引入承包制、由學(xué)校供餐的W小學(xué)受訪教師則認(rèn)為本校主要矛盾在于陪餐制度增加了教師的工作量，這與引入承包制的L小學(xué)呈現(xiàn)出了不同的主要矛盾取向。據(jù)此，本文在數(shù)據(jù)整理的基礎(chǔ)上進(jìn)行了深入的推斷分析，結(jié)論如表3所示。

表3 推斷統(tǒng)計(jì)分析

4 L小學(xué)政策執(zhí)行類型辨別——基于模糊性與沖突性的分析

4.1 模糊性降低：政策文件闡述的清晰化與認(rèn)識(shí)的深入

如前文所述，政策模糊性有兩大來源，政策目的以及政策手段。從調(diào)研結(jié)果來看，L小學(xué)的政策執(zhí)行呈現(xiàn)出模糊性降低的特征。

首先，政策目的的模糊性在降低。第一，從初始政策文件來看，在2011年貴州省政府頒布的政策文件中，學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的執(zhí)行目標(biāo)較為明確——幫助貧困地區(qū)兒童健康成長。第二，從后續(xù)政策的發(fā)展過程來看，2019年貴州省政府對政策目的的闡述更具有可操作性，給出了兒童肥胖率和生長遲緩率等方面的具體目標(biāo)。值得一提的是，人們對于此項(xiàng)政策的認(rèn)識(shí)是在不斷深入與發(fā)展的，正所謂世界上只存在尚未認(rèn)識(shí)的事物，而不存在不可認(rèn)識(shí)的事物。因此，政策目的的模糊性在降低。

其次，政策手段的模糊性在降低。第一，從初始政策來看，根據(jù)2011年貴州省政府頒布的文件，實(shí)施該計(jì)劃的學(xué)校可以采用學(xué)校供餐、校外供餐等多種形式，且各地可以探索合適的供餐模式。所以，初始政策的執(zhí)行手段比較明晰。第二，從后續(xù)政策的發(fā)展過程來看，許多學(xué)校在執(zhí)行政策的實(shí)踐中遵循本體政策框架，靈活采取了企業(yè)承包等校外供餐辦法。政府也通過鼓勵(lì)推進(jìn)有關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施使得政策落地的手段更加多元，政策手段愈發(fā)清晰。也如政策目的模糊性部分所述，受政策影響群體對此政策手段的認(rèn)知也在實(shí)踐中變得更加清晰，降低了政策手段的模糊性[3]。

4.2 沖突性升高：承包制的引入與市場價(jià)格的波動(dòng)

結(jié)合問卷數(shù)據(jù)與訪談數(shù)據(jù)可知，L小學(xué)的政策執(zhí)行呈現(xiàn)出了目的與手段的沖突性逐漸升高，并在豬肉漲價(jià)后越發(fā)突出的動(dòng)態(tài)性特征。總的來看，其沖突性的升高可以分為以下三個(gè)階段。

第一階段沖突性較小。在2018年引入企業(yè)承包制之前，食材由學(xué)校在當(dāng)?shù)厥袌錾线M(jìn)行采購，此供餐方式以及供餐目的——提升貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)健康水平、保障和改善民生，得到了家長與老師的廣泛好評，沖突性較小。

第二階段沖突性升高。承包制的實(shí)行使得沖突逐漸顯現(xiàn)。在目的上，政府提供此政策性公共產(chǎn)品是出于提高貧困地區(qū)兒童健康水平以及保障和改善民生的考慮，而企業(yè)從一定程度上來說是以營利為目的的。不過，雖然二者目的存在著不同，但此時(shí)目的層面的沖突仍在可控范圍內(nèi)。相反，真正導(dǎo)致此階級(jí)沖突性產(chǎn)生的重要原因是對政策執(zhí)行手段看法差異的增加。企業(yè)基于成本的考量，選擇了價(jià)格較低的采購方式——購買冷鏈配送的蔬菜及肉制品，此手段難以獲得L小學(xué)老師和學(xué)生家長們的認(rèn)可。因?yàn)楫?dāng)?shù)厝似毡檎J(rèn)為本地市場上的蔬菜更加新鮮，本地家畜也更為健康。由此，不同群體對政策執(zhí)行手段看法的差異導(dǎo)致了沖突性的逐漸增強(qiáng)。

第三階段沖突性明顯升高。進(jìn)入2019年末，在豬肉價(jià)格上漲后，營養(yǎng)改善計(jì)劃在L小學(xué)的執(zhí)行沖突受物價(jià)環(huán)境的變動(dòng)進(jìn)一步增強(qiáng)。從目的上來看，在此階段，政府和市場天然存在的邏輯分析所導(dǎo)致沖突依然存在。但與第二階段不同的是，此階段的目的沖突得到了放大，并進(jìn)一步偏離了原有的政策預(yù)期，原因在于豬肉價(jià)格的上漲使得供餐的肉品數(shù)量受到了影響。從根本上來說，是企業(yè)的營利性目的迫使其在物價(jià)上漲的背景下減少了肉品的供應(yīng)量，為的是確保企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的正常展開。而對于政策本身而言，此般執(zhí)行不能達(dá)到營養(yǎng)的要求，并使得執(zhí)行偏離了提高貧困地區(qū)兒童健康水平的政策目的[4]。從手段上來看，原有第二階段的手段沖突并未消失，并且因?yàn)榈谌A段豬肉價(jià)格的上升得到了增強(qiáng)，進(jìn)一步使許多老師、家長對承包式供餐模式的不信任感增強(qiáng)。畢竟，目的上的沖突性與手段上的沖突性在一定程度上是相互促進(jìn)的。

所以，當(dāng)前L小學(xué)營養(yǎng)改善計(jì)劃執(zhí)行的沖突性存在由一般到較高的發(fā)展過程，呈現(xiàn)出了先有手段上的沖突，再有目的上的沖突，進(jìn)而疊加并放大的漸進(jìn)性特征。這些都最終使得當(dāng)前的政策執(zhí)行脫離了營養(yǎng)改善計(jì)劃安全與營養(yǎng)的要求，以及保障和改善民生的政策執(zhí)行目的。

4.3 趨近政治執(zhí)行權(quán)力結(jié)構(gòu)的案例結(jié)論與對策建議

綜上所述，L小學(xué)模糊性降低而沖突性升高的政策執(zhí)行模式屬于趨近政治執(zhí)行權(quán)力結(jié)構(gòu)類。需要說明的是，第一，其中的“權(quán)力”屬于西方語境下的影響力；第二，對于“趨近”來說，趨近是接近而又不完全與原有的政治執(zhí)行權(quán)力類相重合，因此就不可避免地包含著一些行政執(zhí)行資源類的特征。所以，改善L小學(xué)的營養(yǎng)改善計(jì)劃執(zhí)行需要權(quán)力與資源的同時(shí)介入。

第一，改善政策執(zhí)行需要權(quán)力。在L小學(xué)營養(yǎng)改善計(jì)劃當(dāng)前的執(zhí)行情況下，執(zhí)行結(jié)果主要由權(quán)力決定，即政策制定者需要將權(quán)力施加于政策執(zhí)行者，對政策執(zhí)行主體、執(zhí)行過程施加更多的影響力，提高一定的控制水平。針對目前學(xué)校自辦自管的供餐模式正在被逐步提出的事實(shí)，政府需要通過相關(guān)政策的出臺(tái)將政策的執(zhí)行責(zé)任攬進(jìn)學(xué)校與政府的主體范圍，對出現(xiàn)問題的承包制食堂進(jìn)行整改，將權(quán)力的影響更多地觸及到食材采購、加工、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)，以保障餐食的營養(yǎng)與安全要求[5]。所以，權(quán)力在責(zé)任維度、控制維度的作用需要得到進(jìn)一步加強(qiáng)，非必要不承包以保證供餐的公益性與非營利性的措施也亟待考慮。

第二，改善政策執(zhí)行需要資源。如前文所述，趨近政治執(zhí)行權(quán)力結(jié)構(gòu)并不意味著完全與政治執(zhí)行類重合，其不可避免地帶有行政執(zhí)行資源的特征。如果能將充分的資源運(yùn)用到政策執(zhí)行中，預(yù)期政策結(jié)果事實(shí)上可以得到保證。據(jù)此，更好地實(shí)現(xiàn)政策制定初衷還需要資源的加入[6]。當(dāng)然，本文認(rèn)為資源的加入不一定只能由政府來做，其他主體也能參與資源的充分供給，這在與L小學(xué)老師的訪談中體現(xiàn)了出來。大部分老師對社會(huì)的參與呈支持態(tài)度，許多家長也愿意自己為孩子提供午飯。因此，基于各社會(huì)主體的實(shí)際態(tài)度，本文認(rèn)為社會(huì)可以對此政策執(zhí)行資源提供補(bǔ)充，縫合政府與市場在物價(jià)波動(dòng)環(huán)境下出現(xiàn)的政策資源短暫性缺口，使政策執(zhí)行及時(shí)回到原有設(shè)定的軌道。在此，“學(xué)校+家庭”的供餐模式可以納入政策執(zhí)行的完善路徑當(dāng)中。政府要在充分尊重家庭補(bǔ)充供餐資源意愿的前提下，改變部分學(xué)校、家庭將營養(yǎng)午餐視作免費(fèi)午餐的政策觀念，并逐步落實(shí)家庭參與制度，穩(wěn)定供餐資源，提高供餐質(zhì)量[7]。

5 結(jié)語

農(nóng)村義務(wù)教育階段營養(yǎng)改善計(jì)劃的執(zhí)行困境源于市場物價(jià)環(huán)境的波動(dòng)、資金的未及時(shí)到位、政策執(zhí)行主體間對執(zhí)行手段與目的看法的差異。本文從修正后的模糊-沖突模型角度出發(fā)，在調(diào)研的基礎(chǔ)上分析了貴州省L小學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育階段營養(yǎng)改善計(jì)劃執(zhí)行困境，并對其做出了解釋，以期在個(gè)案分析中推動(dòng)政策執(zhí)行效果的研究。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，營養(yǎng)改善計(jì)劃在L小學(xué)的執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出了模糊性降低而沖突性升高的特點(diǎn)，尤其是在面臨市場環(huán)境波動(dòng)的情況下，資源與權(quán)力的失位導(dǎo)致了執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。因此，推進(jìn)營養(yǎng)改善計(jì)劃的順利落實(shí)亟須政府權(quán)力的介入，尤其是針對責(zé)任與實(shí)際執(zhí)行主體政策的出臺(tái)。同時(shí)，要注意此階段資源的投入。在資源方面，本文認(rèn)為社會(huì)可以作為一大主體對該政策的執(zhí)行資源做出補(bǔ)充，“學(xué)校+家庭”的模式應(yīng)該及時(shí)構(gòu)建。由此，有用社會(huì)得以補(bǔ)充有效市場與有為政府的二元關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)政策對社會(huì)福祉的提升作用。