我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管存在的問題及政策建議

□陳彥達(dá) 隋學(xué)深 王玉鳳

一、引言

2008 年金融危機(jī)后，國(guó)際社會(huì)更加關(guān)注金融基礎(chǔ)設(shè)施之間的相互依賴性，要求監(jiān)管部門關(guān)注系統(tǒng)間的相互影響；防范金融基礎(chǔ)設(shè)施的道德風(fēng)險(xiǎn)，避免金融基礎(chǔ)設(shè)施“大而不能倒”；加強(qiáng)場(chǎng)外衍生品監(jiān)管[1-2]。我國(guó)高度重視金融基礎(chǔ)設(shè)施安全和統(tǒng)籌監(jiān)管。2017 年7 月16 日，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確要求“加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管與互聯(lián)互通”。經(jīng)中央深改委第十次會(huì)議審議通過，2020 年2 月，中國(guó)人民銀行、發(fā)展改革委、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局印發(fā)了《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，旨在加強(qiáng)對(duì)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管。2020 年11 月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求維護(hù)金融重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全。

國(guó)內(nèi)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的研究集中在金融基礎(chǔ)設(shè)施基本概念[3-5]；對(duì)歐美等金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和借鑒，特別是《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》、場(chǎng)外中央對(duì)手方、系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管等方面[6-8]；金融基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響[9-10]，金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管[11-13]。從對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施基本概念的研究來看，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施并沒有統(tǒng)一的定義，同時(shí)使用金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施這兩個(gè)概念，兩者的差異主要是范圍不同，對(duì)于金融基礎(chǔ)設(shè)施的主要職能和風(fēng)險(xiǎn)研究較少。從對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的研究來看，研究運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的文獻(xiàn)相對(duì)較少且不成體系，主要針對(duì)支付、清算等金融基礎(chǔ)設(shè)施子類進(jìn)行具體分析，從整體層面研究運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不夠。從對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的研究來看，主要關(guān)注監(jiān)管分散、監(jiān)管碎片化的問題。但是，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)、監(jiān)管統(tǒng)籌如何落地、加強(qiáng)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)等問題涉及較少。

金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融體系運(yùn)行的骨架支撐和管網(wǎng)，是金融市場(chǎng)穩(wěn)健高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障[13]，天然具有跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的特征，集中了金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。金融基礎(chǔ)設(shè)施之間、金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融市場(chǎng)參與者之間高度關(guān)聯(lián)，對(duì)于金融體系的安全與穩(wěn)定具有重要意義，一旦出現(xiàn)問題易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，分業(yè)監(jiān)管體制在應(yīng)對(duì)這種跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)容易產(chǎn)生監(jiān)管空白。因此，亟需從運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管、監(jiān)督三個(gè)層面系統(tǒng)構(gòu)建金融基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

二、金融基礎(chǔ)設(shè)施定義、主要職能及風(fēng)險(xiǎn)

（一）金融基礎(chǔ)設(shè)施定義

中國(guó)人民銀行于2005 年發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》正式提出，金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融運(yùn)行的硬件設(shè)施和制度安排。2020 年在《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》中，金融基礎(chǔ)設(shè)施通常是指為各類金融活動(dòng)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的系統(tǒng)及制度安排。從定義的變化來看，金融基礎(chǔ)設(shè)施定義更加強(qiáng)調(diào)本質(zhì)特征。從定義范疇來看，一般將金融基礎(chǔ)設(shè)施分為廣義和狹義兩個(gè)范疇[3-4]。從廣義看，金融基礎(chǔ)設(shè)施可涵蓋支付、征信、交易、登記托管、清算結(jié)算、金融統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)、反洗錢等多個(gè)領(lǐng)域。既包括“看得見摸得著”的硬件設(shè)施、技術(shù)系統(tǒng)或具體機(jī)構(gòu)，也可以是“無形”的制度規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制、市場(chǎng)文化、信用環(huán)境等。狹義看，金融基礎(chǔ)設(shè)施通常是指那些“有形”的設(shè)施、系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，狹義的金融基礎(chǔ)設(shè)施，是專指金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。2012 年，國(guó)際清算銀行支付結(jié)算體系委員會(huì)（CPSS）和國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）聯(lián)合發(fā)布了《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則（PFMI）》，將金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施定義為參與機(jī)構(gòu)（包括系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)）之間，用于清算、結(jié)算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統(tǒng)[14]，這個(gè)狹義定義關(guān)注的是金融市場(chǎng)交易后臺(tái)的多邊系統(tǒng)，范圍比較窄，并沒有包括交易前臺(tái)。

從定義可以看出，金融基礎(chǔ)設(shè)施一般為市場(chǎng)所有參與者提供服務(wù)，往往帶有公共設(shè)施性質(zhì)，具有聯(lián)合消費(fèi)、共同受益的特點(diǎn)，其“公共性”“基礎(chǔ)性”特征表明金融基礎(chǔ)設(shè)施需要滿足的首要利益是“公共利益”。而“公共性”特征通常衍生出規(guī)模經(jīng)濟(jì)、溢出效應(yīng)大、轉(zhuǎn)換成本高、自然壟斷等特征[15]，金融基礎(chǔ)設(shè)施極易形成壟斷利潤(rùn)，降低市場(chǎng)效率，損害公共利益，需要通過監(jiān)管等手段糾偏。

（二）金融基礎(chǔ)設(shè)施主要職能及風(fēng)險(xiǎn)

目前國(guó)際上運(yùn)用較多的分類方法為五分類法。CPSS 和IOSCO 在PFMI 中將金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施分為五大類：支付系統(tǒng)（PS）、中央證券存管（CSD）、證券結(jié)算系統(tǒng)（SSS）、中央對(duì)手（CCP）和交易數(shù)據(jù)庫（TR）。PFMI 不具有強(qiáng)制性，是參考標(biāo)準(zhǔn)，由各國(guó)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匯總形成，CPSS 和IOSCO 建議監(jiān)管部門可自行拓展金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的定義范圍。參考PFMI 金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施分類方法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》從統(tǒng)籌監(jiān)管的角度出發(fā)，適度拓展和整合金融基礎(chǔ)設(shè)施，將之分為6 類：金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、清算結(jié)算系統(tǒng)（包括開展集中清算業(yè)務(wù)的中央對(duì)手方）、交易設(shè)施、交易報(bào)告庫、重要支付系統(tǒng)、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)。這種分類較為貼近狹義金融基礎(chǔ)設(shè)施范疇，涵蓋了登記、托管、交易、清算、結(jié)算等前臺(tái)、后臺(tái)主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，功能是促進(jìn)或記錄資金、信息、金融資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)。清算結(jié)算系統(tǒng)“資金交割”功能、重要支付系統(tǒng)“資金轉(zhuǎn)賬”功能促進(jìn)資金的流轉(zhuǎn)，金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)“確權(quán)”功能、清算結(jié)算系統(tǒng)“資產(chǎn)交割”功能促進(jìn)金融資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)，交易場(chǎng)所“價(jià)格發(fā)現(xiàn)”功能、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)“信用信息”功能、交易報(bào)告庫“市場(chǎng)信息”功能促進(jìn)信息的流動(dòng)，提高市場(chǎng)透明度。

金融基礎(chǔ)設(shè)施的功能是促進(jìn)或記錄金融交易，不以本金承擔(dān)自由裁量風(fēng)險(xiǎn)。從個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)來看，金融基礎(chǔ)設(shè)施面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)主要包括法律風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、托管風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)以及運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等；從整體來看，金融基礎(chǔ)設(shè)施集中了金融市場(chǎng)的各類風(fēng)險(xiǎn)，自身容易成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的源頭，同時(shí)金融基礎(chǔ)設(shè)施之間、金融基礎(chǔ)設(shè)施與金融市場(chǎng)參與者之間高度關(guān)聯(lián)，極易成為擴(kuò)散系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的渠道。6 類金融基礎(chǔ)設(shè)施除了法律風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、一般業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之外，各自承擔(dān)的專有風(fēng)險(xiǎn)不同，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的重點(diǎn)也不同。例如，金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、交易報(bào)告庫、交易設(shè)施、重要征信系統(tǒng)一般不存在信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，而清算結(jié)算系統(tǒng)、重要支付系統(tǒng)涉及到資金的清算結(jié)算和轉(zhuǎn)賬，則會(huì)面臨較大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)[5]。

三、我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施總體架構(gòu)及其監(jiān)管體系分析

（一）我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施總體框架

我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施是世界上規(guī)模最大、最復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施之一。它由一系列支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)組成，包括多個(gè)銀行間支付系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)、場(chǎng)內(nèi)外衍生品的中央對(duì)手方。如圖1 所示[16]，不同的系統(tǒng)通過中國(guó)人民銀行實(shí)時(shí)全額結(jié)算系統(tǒng)（即大額支付系統(tǒng)，HVPS）相連，并直接或間接（通過清算銀行）進(jìn)行結(jié)算。

圖 中國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施概覽圖

近年來，我國(guó)逐步形成了涵蓋全國(guó)性、行業(yè)性、區(qū)域性市場(chǎng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。我國(guó)已有較為完整的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，包括滬深證券交易所、四家期貨交易所、外匯交易中心、上海黃金所、上海票交所、上海清算所、中央結(jié)算公司、中國(guó)結(jié)算、人民銀行征信中心、清算總中心、中國(guó)銀聯(lián)等。我國(guó)還組建了一些行業(yè)性數(shù)據(jù)信息收集機(jī)構(gòu)以支持“穿透式”監(jiān)管要求，部分機(jī)構(gòu)同時(shí)為銀行貸款、理財(cái)、信托、保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品提供登記托管、清算結(jié)算等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，部分地方交易所、新興科技企業(yè)（包括互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）等提供登記托管、清算結(jié)算等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

（二）我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管體系

目前我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施以國(guó)有為主，主要監(jiān)管部門為中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和地方政府。我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施采取分業(yè)監(jiān)管原則，不同的監(jiān)管部門管理不同的金融基礎(chǔ)設(shè)施（見下表）。中國(guó)人民銀行主要監(jiān)管銀行間債券市場(chǎng)、銀行間外匯市場(chǎng)、銀行間黃金市場(chǎng)、銀行間貨幣市場(chǎng)和銀行間場(chǎng)外交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施、支付系統(tǒng)、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)。證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管公司證券及衍生品的結(jié)算系統(tǒng)、清算系統(tǒng)、交易所。銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管信貸資產(chǎn)、債券、信托、理財(cái)、保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品所涉及的金融基礎(chǔ)設(shè)施。地方政府監(jiān)管地方金融類資產(chǎn)交易場(chǎng)所及基礎(chǔ)設(shè)施。行業(yè)數(shù)據(jù)信息收集機(jī)構(gòu)由中央金融監(jiān)督管理部門按照監(jiān)管職責(zé)范圍進(jìn)行監(jiān)管。

表 金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管現(xiàn)狀

四、我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管存在的主要問題

隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯、跨市場(chǎng)交易日益活躍，我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施微觀運(yùn)營(yíng)的安全性、可靠性等面臨一定的挑戰(zhàn)，法治建設(shè)、監(jiān)管統(tǒng)籌等宏觀管理方面滯后于行業(yè)發(fā)展速度，難以滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要。

（一）金融基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)連續(xù)性保障不足

金融基礎(chǔ)設(shè)施面臨重大的操作風(fēng)險(xiǎn)，賬戶的交易操作和信息記錄必須持續(xù)進(jìn)行。如果一個(gè)具有系統(tǒng)重要性的支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)不能及時(shí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就不僅會(huì)影響到金融市場(chǎng)參與者，而且會(huì)使金融市場(chǎng)暴露于更大的、系統(tǒng)性的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)下[17]。目前在金融基礎(chǔ)設(shè)施連續(xù)性保障方面主要存在兩個(gè)方面的問題：一是業(yè)務(wù)連續(xù)性管理機(jī)制不完善。隨著業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)迅速，業(yè)務(wù)中斷容忍程度在下降，以“安全生產(chǎn)”為目標(biāo)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)連續(xù)性管理尚未適應(yīng)這一新的要求。例如，業(yè)務(wù)連續(xù)性管理中沒有預(yù)設(shè)重大突發(fā)疫情這一場(chǎng)景，應(yīng)急演練一般僅局限于斷電、斷網(wǎng)等演練項(xiàng)目，缺少應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的場(chǎng)景演練，缺少與應(yīng)急管理部門、減災(zāi)救災(zāi)部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門等的聯(lián)合演練體系。各類金融基礎(chǔ)設(shè)施之間缺乏應(yīng)急協(xié)調(diào)和溝通。二是金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急體系建設(shè)、應(yīng)急能力評(píng)估等方面還缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。部分金融基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)備建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)較低，比如支付系統(tǒng)應(yīng)急城市處理中心采用的是雙中心的運(yùn)行模式，而不是更為安全的“兩地三中心”的運(yùn)行模式。

（二）部分核心設(shè)備的安全可控性還存在一定風(fēng)險(xiǎn)

“十四五”規(guī)劃提出，要實(shí)現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控。目前來看，金融基礎(chǔ)設(shè)施部分核心設(shè)備的安全可控性還存在一定風(fēng)險(xiǎn)。例如，占據(jù)跨境支付主導(dǎo)地位的SWIFT 網(wǎng)絡(luò)，其系統(tǒng)接入與運(yùn)維、報(bào)文傳輸、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)均嚴(yán)重依賴境外。人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-border Interbank Payment System，簡(jiǎn)稱CIPS）業(yè)務(wù)雖然增長(zhǎng)迅速，但目前無法撼動(dòng)SWIFT 的主導(dǎo)地位。2020 年第二季度，人民幣跨境支付系統(tǒng)處理業(yè)務(wù)49.19 萬筆，同比增長(zhǎng)8.83%，日均處理業(yè)務(wù)7934.29 筆。2020 年3 月，SWIFT 日均處理業(yè)務(wù)3875 萬筆。部分金融基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件設(shè)施受制于人，采用的是基于IOE 的系統(tǒng)架構(gòu)（IBM 的小型機(jī)、Oracle 數(shù)據(jù)庫、EMC 存儲(chǔ)設(shè)備），一旦國(guó)外對(duì)軟硬件供給體系進(jìn)行限制，可能帶來重大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）金融基礎(chǔ)設(shè)施賬戶體系存在“單點(diǎn)失效”風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)金融市場(chǎng)普遍采用“一級(jí)托管”、實(shí)行單層賬戶體系，導(dǎo)致市場(chǎng)架構(gòu)過于扁平，基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)結(jié)算壓力過大，特別是如果采用中心化的技術(shù)架構(gòu)，在極端情形下極易引發(fā)“單點(diǎn)失效”風(fēng)險(xiǎn)。從中央結(jié)算公司的成立背景來看，當(dāng)時(shí)由銀行代理發(fā)行國(guó)債，銀行各自為戰(zhàn)，容易出現(xiàn)國(guó)債超發(fā)和挪用的現(xiàn)象，為此成立了統(tǒng)一的債券登記托管結(jié)算公司。但是由一個(gè)系統(tǒng)集中承擔(dān)債券登記托管結(jié)算職責(zé)，一旦發(fā)生“單點(diǎn)失效”將會(huì)影響市場(chǎng)間流動(dòng)性調(diào)劑。

（四）金融基礎(chǔ)設(shè)施存在一定結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)交易所市場(chǎng)為“證券一級(jí)托管，資金多級(jí)結(jié)算”體系，證券采取T+0 結(jié)算，資金采取T+1 結(jié)算，未能完全實(shí)現(xiàn)貨銀對(duì)付（Delivery Versus Payment，DVP）結(jié)算，無法充分保護(hù)交易方免遭交易本金全部損失。雖然《證券登記結(jié)算管理辦法》第6 章第49 條規(guī)定結(jié)算應(yīng)當(dāng)以貨銀對(duì)付方式進(jìn)行，但證券買方可以在支付證券款和資金方結(jié)算之前出售證券。雖然有一條從買方追回證券的條款，但這是事后措施，不能減少本金風(fēng)險(xiǎn)。

（五）金融基礎(chǔ)設(shè)施過于追求經(jīng)濟(jì)利益，服務(wù)公共利益不夠

金融基礎(chǔ)設(shè)施一般為市場(chǎng)所有參與者提供服務(wù)，往往帶有公共設(shè)施性質(zhì)，具有聯(lián)合消費(fèi)、共同受益的特點(diǎn)，其“公共性”“基礎(chǔ)性”特征表明金融基礎(chǔ)設(shè)施需要滿足的首要利益是“公共利益”，金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)以提高運(yùn)行效率和服務(wù)水平為其宗旨。以國(guó)有金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為例：國(guó)有金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)，在國(guó)有資本保值增值和利潤(rùn)等考核壓力下有動(dòng)力去追求經(jīng)濟(jì)利益，且借助規(guī)模經(jīng)濟(jì)、國(guó)家強(qiáng)制力等在運(yùn)營(yíng)過程中易形成壟斷地位，利用壟斷定價(jià)來獲取高額壟斷利潤(rùn)，增加了市場(chǎng)成本；同時(shí)，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)沒有提升服務(wù)水平的主動(dòng)性，市場(chǎng)運(yùn)行效率還有待提高。而從非國(guó)有金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位來看，互聯(lián)網(wǎng)巨頭（非國(guó)有）從第三方支付起家，迅速成長(zhǎng)為擁有銀行、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的金融控股公司，憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)掌握大量數(shù)據(jù)，加上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的外部性特征，容易形成壟斷抑制公平競(jìng)爭(zhēng)；以“技術(shù)創(chuàng)新”口號(hào)逃避金融監(jiān)管，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)；企業(yè)集團(tuán)內(nèi)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域金融產(chǎn)品相互交錯(cuò)，“大而不能倒”，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)突出。

（六）金融基礎(chǔ)設(shè)施法治建設(shè)相對(duì)滯后

一是我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施在結(jié)算最終性和終止凈額結(jié)算方面的法律框架存在不足。結(jié)算最終性、終止凈額結(jié)算只是由低級(jí)別的部門規(guī)章來明確，并沒有從上位法予以明確，當(dāng)與《企業(yè)破產(chǎn)法》發(fā)生沖突時(shí)，低級(jí)別的規(guī)章制度是無效的。撤銷交易、抵押支付或解除頭寸可能導(dǎo)致大量流動(dòng)資金和信用損失，并在金融基礎(chǔ)設(shè)施及成員之間形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是期貨法仍處在起草階段，當(dāng)其他上位法與證監(jiān)會(huì)管理辦法發(fā)生沖突時(shí)，可能會(huì)給證監(jiān)會(huì)在適時(shí)改革期貨市場(chǎng)時(shí)帶來法律風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樽C監(jiān)會(huì)的權(quán)力是基于行政法規(guī)的。隨著市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展，如出現(xiàn)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)、出現(xiàn)新的跨行業(yè)產(chǎn)品時(shí)，監(jiān)管缺失或重復(fù)監(jiān)管可能引發(fā)金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。三是不同金融子市場(chǎng)中的登記、托管等基本概念尚不一致。四是各基礎(chǔ)設(shè)施中普遍存在以資管產(chǎn)品為名開立的賬戶，但由于資管產(chǎn)品不是《民法典》承認(rèn)的民事行為主體，相關(guān)賬戶法律權(quán)屬關(guān)系不明，一旦出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)事件，承擔(dān)責(zé)任主體不清，將誘發(fā)一系列違法違規(guī)案件和司法糾紛。比如，資管產(chǎn)品投資P2P 平臺(tái)成為十大股東，由于資管產(chǎn)品不是獨(dú)立法人，在工商注冊(cè)只能登記資管產(chǎn)品管理人為股東，一旦P2P 出現(xiàn)暴雷等問題，P2P 的投資者有可能轉(zhuǎn)而起訴資管產(chǎn)品管理人。

（七）金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管統(tǒng)籌不夠

從橫向來看，我國(guó)金融市場(chǎng)采取分業(yè)監(jiān)管原則，不同的監(jiān)管部門管理不同的金融基礎(chǔ)設(shè)施，而各個(gè)監(jiān)管部門的管理方式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同，如果統(tǒng)籌不夠，容易造成監(jiān)管空白、協(xié)調(diào)成本較高、管理效率低下等問題，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的跨部門、全局性發(fā)展造成影響。

從債券市場(chǎng)上看，我國(guó)債券市場(chǎng)實(shí)行分市場(chǎng)、分券種多頭監(jiān)管，即債券的發(fā)行審批、流通交易分別由不同的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。央行、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部分別分管短期融資券和中期票據(jù)、企業(yè)債、公司債、國(guó)債。目前，我國(guó)債券市場(chǎng)處于中央結(jié)算、中國(guó)結(jié)算、上海清算所三個(gè)托管后臺(tái)并立分割的狀態(tài)。與之相對(duì)應(yīng)，中國(guó)人民銀行監(jiān)管上海清算所，銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管中央結(jié)算（銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管組織人事，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委分別就各自管轄范圍的債券業(yè)務(wù)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管），證監(jiān)會(huì)監(jiān)管中國(guó)結(jié)算。托管結(jié)算分割給市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)會(huì)造成技術(shù)障礙，降低市場(chǎng)效率。從新興科技企業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）提供的類基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)來看，由于相關(guān)法律并未落實(shí)“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，導(dǎo)致對(duì)新興科技企業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）無明確的監(jiān)管主體。

從縱向來看，中央和地方金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管和規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌。一是地方金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌。早期，政府部門主導(dǎo)建設(shè)金融基礎(chǔ)設(shè)施，主要集中在中央層面、全國(guó)范圍開展業(yè)務(wù)，服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)較高且數(shù)量有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各方對(duì)于建設(shè)多層次金融基礎(chǔ)設(shè)施、更好服務(wù)本區(qū)域發(fā)展的需求十分迫切。但各地自發(fā)建設(shè)的金融資產(chǎn)交易場(chǎng)所，多處于無序擴(kuò)張、監(jiān)管缺失的狀態(tài)，各類亂象時(shí)有發(fā)生。二是金融基礎(chǔ)設(shè)施屬地風(fēng)險(xiǎn)處置缺乏資源統(tǒng)籌。金融基礎(chǔ)設(shè)施屬地風(fēng)險(xiǎn)處置存在一定難度，地方?jīng)]有足夠的資源壓實(shí)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。三是對(duì)提供類基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的新興科技企業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）的監(jiān)管缺乏統(tǒng)籌。部分提供類基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的新興科技企業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）雖然注冊(cè)地在地方，但是在全國(guó)開展業(yè)務(wù)，一方面按照屬地原則監(jiān)管容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，另一方面該企業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)是全國(guó)性的，屬地風(fēng)險(xiǎn)處置需要統(tǒng)籌地方政府。

五、金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管與監(jiān)督的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）強(qiáng)調(diào)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的依法統(tǒng)籌監(jiān)管

海外各國(guó)（地區(qū)）的金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管模式，是與各國(guó)（地區(qū)）的管理體制、金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r等緊密相關(guān)的，并沒有最優(yōu)的監(jiān)管模式，可根據(jù)需要選擇適用的監(jiān)管模式。海外各國(guó)（地區(qū)）金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管模式主要分為三種：以歐盟為代表的雙層監(jiān)管模式，各成員國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施除了本國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管之外，還需要接受歐盟金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（歐洲中央銀行及歐元系統(tǒng)、歐洲證券及市場(chǎng)管理局）的監(jiān)管；以美國(guó)、日本為代表的單層監(jiān)管模式，金融基礎(chǔ)設(shè)施由中央銀行和金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照各自的權(quán)限實(shí)施監(jiān)管；以英國(guó)為代表的雙峰監(jiān)管模式，金融基礎(chǔ)設(shè)施由中央銀行實(shí)施審慎監(jiān)管，由金融行為監(jiān)管局實(shí)施行為監(jiān)管。

海外各國(guó)（地區(qū)）對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管方法主要分為兩類：一類以美國(guó)、歐洲、英國(guó)為代表，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管內(nèi)容和手段較為全面，既包括金融基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入監(jiān)管，又包括業(yè)務(wù)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)檢查評(píng)估、數(shù)據(jù)收集等；一類以日本、中國(guó)香港為代表，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管主要集中在檢查評(píng)估，日本采取現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式，中國(guó)香港地區(qū)采取非現(xiàn)場(chǎng)檢查與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合、審計(jì)報(bào)告、約談等方式。

（二）逐步探索對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的外部審計(jì)監(jiān)督——以美國(guó)為例

由于美國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施大部分為私營(yíng)，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的審計(jì)不在美國(guó)審計(jì)署的審計(jì)范疇之內(nèi)，美國(guó)審計(jì)署對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的審計(jì)一部分是基于法律授權(quán)，評(píng)估美聯(lián)儲(chǔ)作為支付服務(wù)提供者和支付行業(yè)監(jiān)管者的潛在利益沖突。根據(jù)格萊姆-里奇-布萊利法案（1999 年）要求，美國(guó)審計(jì)署需要研究美聯(lián)儲(chǔ)作為中央銀行、支付服務(wù)提供者和銀行系統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所面臨的潛在利益沖突。目前，美國(guó)審計(jì)署共發(fā)布了2 份系列審計(jì)報(bào)告，第1 份發(fā)布于2000 年，第2 份發(fā)布于2016 年，第2 份審計(jì)報(bào)告是基于美國(guó)支付技術(shù)和支付體系的變化對(duì)第1 份報(bào)告的更新。美國(guó)審計(jì)署特別關(guān)注了美聯(lián)儲(chǔ)支付服務(wù)的成本核算與定價(jià)的合理性，審查了美聯(lián)儲(chǔ)計(jì)算和收回成本的方法和流程，包括美聯(lián)儲(chǔ)支付服務(wù)的成本會(huì)計(jì)核算，美聯(lián)儲(chǔ)評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響的流程，美聯(lián)儲(chǔ)評(píng)估私營(yíng)支付服務(wù)提供商產(chǎn)生的債務(wù)融資成本、股權(quán)融資成本（或股本回報(bào)率）、稅收的方法。

金融基礎(chǔ)設(shè)施作為金融市場(chǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，需要保證持續(xù)運(yùn)營(yíng)，但是卻容易遭受恐怖襲擊、重大公共衛(wèi)生事件、重大自然災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)攻擊等的破壞。在“9·11”恐怖襲擊事件之后，根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)提議，美國(guó)審計(jì)署需要評(píng)估證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和彈性，可同時(shí)對(duì)證券市場(chǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)是評(píng)估證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的物理和信息安全計(jì)劃以及業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃能否應(yīng)對(duì)大規(guī)模破壞，評(píng)估證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施提高業(yè)務(wù)持續(xù)性能力的監(jiān)管職責(zé)履行是否到位。目前，美國(guó)審計(jì)署共發(fā)布了5期關(guān)于證券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)大規(guī)模破壞的準(zhǔn)備工作情況的審計(jì)報(bào)告。

六、防范金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

金融基礎(chǔ)設(shè)施通過復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相互關(guān)聯(lián)，風(fēng)險(xiǎn)傳染迅速。對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管和監(jiān)督需要運(yùn)用系統(tǒng)思維，不僅要加強(qiáng)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施安全性、可靠性的監(jiān)管，還要厘清金融監(jiān)管部門對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管職責(zé)，彌補(bǔ)監(jiān)管空白，減少重復(fù)監(jiān)管，加大對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管。更為重要的是，由于金融基礎(chǔ)設(shè)施是傳播系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵渠道，需要從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)國(guó)家金融安全角度，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施體系進(jìn)行跨行業(yè)、跨區(qū)域的系統(tǒng)性、貫通性綜合監(jiān)管，加大對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的監(jiān)督。

（一）加強(qiáng)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)安全性、可靠性的監(jiān)管，防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

以“穩(wěn)健高效運(yùn)行”為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)安全性、可靠性的監(jiān)管。按照金融基礎(chǔ)設(shè)施的六大分類，參照《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》，從法律基礎(chǔ)、治理、全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架入手，評(píng)估每類金融基礎(chǔ)設(shè)施是否實(shí)現(xiàn)了基本功能，是否穩(wěn)健高效運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)管理措施、風(fēng)險(xiǎn)管理人員技術(shù)投入是否足以防范金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的特定風(fēng)險(xiǎn)。支持資金流轉(zhuǎn)的金融基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)關(guān)注流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)，支持資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、信息流動(dòng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)安全。特別需要關(guān)注金融基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)、核心基礎(chǔ)設(shè)施安全。在業(yè)務(wù)連續(xù)性方面，監(jiān)管部門需要制定應(yīng)急體系建設(shè)、應(yīng)急能力評(píng)估、系統(tǒng)重要性基礎(chǔ)設(shè)施判定的標(biāo)準(zhǔn)，健全金融基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)連續(xù)性機(jī)制。通過向所有具有系統(tǒng)重要性、清償型的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施提供中央銀行流動(dòng)性服務(wù)，提高金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)能力。在網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)方面，監(jiān)管部門需要推動(dòng)金融基礎(chǔ)設(shè)施落實(shí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的要求，對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行防御，防范未經(jīng)授權(quán)訪問、篡改和泄露數(shù)據(jù)。在核心基礎(chǔ)設(shè)施安全方面，監(jiān)管部門需要關(guān)注金融基礎(chǔ)設(shè)施去IOE和軟硬件國(guó)產(chǎn)化的進(jìn)度，制定應(yīng)對(duì)他國(guó)可能的金融制裁預(yù)案。在賬戶體系風(fēng)險(xiǎn)方面，監(jiān)管部門需要關(guān)注防范“單點(diǎn)失效”風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)架構(gòu)預(yù)案。在結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)方面，監(jiān)管部門需要著手解決交易所市場(chǎng)的DVP 結(jié)算問題。對(duì)于同時(shí)兼幾類金融基礎(chǔ)設(shè)施功能的機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管部門需要分別評(píng)估每類金融基礎(chǔ)設(shè)施功能是否實(shí)現(xiàn)，特別是分析是否存在不相容的金融基礎(chǔ)設(shè)施功能。

（二）加快金融基礎(chǔ)設(shè)施法治建設(shè)，防范法律滯后風(fēng)險(xiǎn)

健全貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的法律體系，推動(dòng)各個(gè)金融子市場(chǎng)中各項(xiàng)基礎(chǔ)性、底層性制度規(guī)則的完善和統(tǒng)一，統(tǒng)一登記、托管等基本概念，明確權(quán)益保護(hù)的有效性、結(jié)算最終性、終止凈額有效性。明確不同類別金融基礎(chǔ)設(shè)施中金融工具的權(quán)益、市場(chǎng)參與者的權(quán)利和權(quán)益。對(duì)于中央交易對(duì)手系統(tǒng)、金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、重要支付系統(tǒng)，明確市場(chǎng)參與者的資產(chǎn)被托管方或相連接的金融基礎(chǔ)設(shè)施（中央對(duì)手、金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)）持有時(shí)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)；對(duì)于交易設(shè)施、基礎(chǔ)征信，明確市場(chǎng)參與者和其他利益相關(guān)方所儲(chǔ)存數(shù)據(jù)的權(quán)利和權(quán)益；對(duì)于中央對(duì)手，完善合約替代、公開報(bào)價(jià)和其他使金融基礎(chǔ)設(shè)施成為中央對(duì)手的法律手段的相關(guān)法律規(guī)定。

（三）厘清監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，防范監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)

梳理金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，分別從橫向（中央各監(jiān)管部門）和縱向（中央和地方監(jiān)管部門）兩個(gè)層面，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，按時(shí)完成《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》工作部署，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，消除監(jiān)管套利。針對(duì)多頭監(jiān)管問題，以“同業(yè)務(wù)同監(jiān)管”為原則，制定統(tǒng)一的分類監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的評(píng)估檢查機(jī)制，明確各部門在法規(guī)制定、業(yè)務(wù)管理、打擊治理等方面的責(zé)任劃分，并根據(jù)金融基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)重要性程度，實(shí)施分層監(jiān)管，統(tǒng)籌中央層、區(qū)域性（部分地方金交所、地方登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等）、行業(yè)性（為資管產(chǎn)品等金融資產(chǎn)提供登記托管、清算結(jié)算服務(wù)的托管銀行）提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的機(jī)構(gòu)。針對(duì)類基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的新興科技企業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)）無明確的監(jiān)管主體等監(jiān)管空白問題，采用功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合的方式，健全準(zhǔn)入管理，解決混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式與現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制之間的制度性錯(cuò)配問題。

（四）構(gòu)建多層次金融基礎(chǔ)設(shè)施體系

合理布局金融基礎(chǔ)設(shè)施，清晰規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)和整體格局，著力解決市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)、供給不足等問題，優(yōu)化金融基礎(chǔ)設(shè)施的治理以實(shí)現(xiàn)“優(yōu)先維護(hù)公共利益、防止過度追求利潤(rùn)”的目標(biāo)，構(gòu)建“適度競(jìng)爭(zhēng)、有序聯(lián)通”的多層次金融基礎(chǔ)設(shè)施體系?！斑m度競(jìng)爭(zhēng)”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常用市場(chǎng)參與者是否有選擇權(quán)來衡量。根據(jù)每一功能類型的金融基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)現(xiàn)狀不同，“適度競(jìng)爭(zhēng)”也呈現(xiàn)不同的要求。在保障國(guó)家安全的前提下，對(duì)屬于交易前臺(tái)的金融基礎(chǔ)設(shè)施，如市場(chǎng)壟斷明顯，從增加消費(fèi)者選擇權(quán)的角度則應(yīng)鼓勵(lì)多元化；對(duì)于屬于交易后臺(tái)的金融基礎(chǔ)設(shè)施，如市場(chǎng)呈割據(jù)狀態(tài)，從降低消費(fèi)者使用成本的角度則應(yīng)鼓勵(lì)一體化。針對(duì)債券市場(chǎng)銀行間市場(chǎng)與交易所市場(chǎng)割裂的現(xiàn)狀，落實(shí)中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的2020 年第7號(hào)公告的要求，通過債券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)債券的跨基礎(chǔ)設(shè)施交易結(jié)算。針對(duì)我國(guó)部分金融基礎(chǔ)設(shè)施還存在事業(yè)單位或國(guó)資所有與會(huì)員制的兩套治理架構(gòu)的情況，金融監(jiān)管部門需要關(guān)注如何優(yōu)化治理模式以實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本的保值增值，服務(wù)于公共利益。

（五）防范金融基礎(chǔ)設(shè)施可能帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

金融監(jiān)管部門需要評(píng)估金融基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)、相互關(guān)聯(lián)性管理、激勵(lì)市場(chǎng)參與者的規(guī)則、恢復(fù)和有序處置計(jì)劃等風(fēng)險(xiǎn)管理手段是否有效管理了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的宏觀審慎監(jiān)管，明確系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的判斷標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估認(rèn)定流程、額外的監(jiān)管要求等[18]；加快制定《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》配套制度；建立覆蓋全市場(chǎng)的交易報(bào)告制度和總交易報(bào)告庫，有效銜接金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)制度，打破“數(shù)據(jù)信息孤島”；對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施宏觀審慎指標(biāo)體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的宏觀審慎管理。

從科技創(chuàng)新來看，一方面，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新型科技手段，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和模型，建設(shè)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)，提升監(jiān)管效能；另一方面，加強(qiáng)具有重大戰(zhàn)略意義的新興技術(shù)在金融基礎(chǔ)設(shè)施中的謀劃和應(yīng)用，特別是加強(qiáng)央行數(shù)字貨幣推廣和應(yīng)用，強(qiáng)力支撐人民幣國(guó)際化結(jié)算和“一帶一路”倡議。積極應(yīng)對(duì)中美金融博弈過程中可能出現(xiàn)美國(guó)利用SWIFT 和美元清算系統(tǒng)實(shí)施金融制裁的情況，加強(qiáng)對(duì)SWIFT 監(jiān)管，全方位掌握我國(guó)跨境交易數(shù)據(jù)，同時(shí)積極推廣獨(dú)立自主的跨境報(bào)文傳輸系統(tǒng)，從根本上解決被美國(guó)“卡脖子”的問題。

（六）加大對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督

面對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，在加強(qiáng)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的依法統(tǒng)籌監(jiān)管的同時(shí)，加大審計(jì)監(jiān)督。由于我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施大部分為國(guó)有，國(guó)有金融基礎(chǔ)設(shè)施屬于國(guó)家審計(jì)的審計(jì)范疇。因此，國(guó)家審計(jì)可充分發(fā)揮專業(yè)性強(qiáng)、觸角廣泛、反應(yīng)迅速等優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、中央金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施審計(jì)全覆蓋。既要聚焦監(jiān)管部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)，客觀公正評(píng)價(jià)，促進(jìn)監(jiān)管權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，也要對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)性、貫通性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，密切跟蹤金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行中的新情況新問題，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。