馬超 孟天廣

基層治理是直接面向人民群眾的治理，其目標是打通社會治理的“最后一公里”。但基層治理長期面臨著中層梗阻、彈性欠缺、資源錯配、結構倒懸等痼疾。北京市近年來依托于政務熱線所開展的“接訴即辦”機制改革，有效解決了基層治理頑疾，提升了基層治理效能，形成了基層治理的“北京模式”。

改革歷程：從“賦權一線”到“群眾參與”

北京市“接訴即辦”機制的改革歷程分為兩個階段。第一階段的“吹哨報到”改革主要解決政府內部不同層級、不同部門間的權責不匹配問題;第二階段是“吹哨報到”的基礎上，探索出廣泛吸納社情民意、推動協(xié)同共治的“接訴即辦”機制。

2016年，北京市平谷區(qū)為有效治理長期存在的盜采金礦、偷挖砂石等違法現象，主動將執(zhí)法主導權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即一旦發(fā)現問題，基層單位可以召集相關部門執(zhí)法人員，根據職責采取執(zhí)法措施，不到位就問責，“事不完、人不走”。這一工作機制被概括為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”。2018年2月，北京市將“吹哨報到”樹立為“1號改革課題”，賦予街道“考核上級條塊部門”的特權，促進基層條塊部門間的職能銜接，破解“八個大蓋帽管不了一個破草帽”的治理難題?！按瞪趫蟮健备母锏哪康氖琴x權治理一線的基層治理單位，促成基層治理組織的權責一致。

為了進一步擴展“哨源”，深化群眾監(jiān)督，北京市在“吹哨報到”的基礎上，進一步提出了“接訴即辦”機制。具體措施是，北京市將各類熱線整合到統(tǒng)一的12345市民服務熱線中，實行“一條熱線聽訴求”，由統(tǒng)一的市民服務熱線匯聚市民訴求，并以工單形式派往街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“吹哨報到”機制協(xié)同職能部門精準回應訴求。同時，市民熱線中心會通過電話回訪及時跟蹤和記錄工單辦理情況，如實記錄職能部門聯系與否、訴求問題解決情況以及當事人滿意程度等情況，最終量化為“回應率”“解決率”和“滿意率”三個核心指標，由北京市委領導每月底在全市街鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主要職能部門負責人出席的書記點評大會上，公布全市333個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門的考核排名。由此，政務熱線從單純的信息傳遞渠道升級為綜合性的基層治理機制。

改革舉措：組織建設、機制設計與技術賦能

“接訴即辦”改革的成功離不開對原有組織體系和運行機制的重塑。同時，“接訴即辦”改革通過積極引入大數據等先進數字技術，在改革過程中實現了技術賦能，極大地提升了政府治理效能。

首先，組織建設。北京市在原有政府組織體系的基礎上，根據“接訴即辦”的運行特點，自上而下設計了一整套針對性的組織體系。具體來說，市委市政府成立接訴即辦領導小組，負責全市接訴即辦改革的頂層設計、統(tǒng)籌謀劃、整體推進;市政務服務部門具體負責組織、協(xié)調、推進本市接訴即辦工作，定期向市接訴即辦領導機構報告本市接訴即辦改革工作情況;各區(qū)接訴即辦領導小組及其相應機構，負責本區(qū)域接訴即辦工作的統(tǒng)籌推動、督導落實;同時，選派政治過硬、業(yè)務熟練、服務意識強的業(yè)務骨干負責接訴即辦改革工作。

其次，機制設計。一是設立接訴主渠道。北京市建立了以12345市民服務熱線和“北京12345”網上互動平臺為主渠道的接訴即辦平臺，實行二十四小時工作制（含節(jié)假日），全時段統(tǒng)一接收、處置各類訴求事項。二是分類處置。建立接訴即辦派單目錄，將主要訴求分為八種類型，話務員根據來電類型進行相應的及時處理。三是首接負責制。要求首先接到派單的承辦單位對訴求辦理工作負責，除管轄地域問題外，各承辦單位均應承擔首接責任，不得以任何理由推諉。四是限時辦理。要求接到訴求的承辦單位第一時間與訴求人取得聯系，聽取訴求人意見建議，了解訴求具體情況，并在規(guī)定的期限內向訴求人反饋有關情況。

再次，技術賦能。北京市在改革伊始就謀劃接訴即辦的大數據基礎設施建設，要求首先構建接訴即辦大數據平臺，建立市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級民生大數據匯聚資源中心，構建層級分明、類別詳細的接訴即辦數據體系;并依托全市大數據平臺，整合各行業(yè)、各部門民生數據，實現全口徑共享。此外，北京市確立了依數治理、循數決策的目標，要求市民服務熱線工作機構積極對訴求數據開展分析、研究，強化民生數據動態(tài)預警監(jiān)測，通過日報、周報、月報、專題報告等多種形式對階段性熱點問題和群眾突出訴求進行匯總分析。同時，積極引入“外腦”，與清華大學數據治理中心等智庫機構建立了密切的合作關系，以大數據為基礎，借助專家知識，為市委市政府領導提供針對性的決策建議。

改革實效：治理效能與精準性的雙重提升

“接訴即辦”改革實施兩年多來，受到了北京廣大市民的歡迎和好評，既提升了基層治理的總體效能，也提升了政策制定的精準性。

在實地調研中發(fā)現，“接訴即辦”通過將公眾訴求作為“哨聲”，妥善解決了海淀區(qū)某小區(qū)長期未決的垃圾處理問題。該小區(qū)是典型老舊小區(qū)，二次裝修頻繁，裝修垃圾數量龐大，堆放散亂、侵占便道，造成安全隱患。居委會發(fā)現情況后，對物業(yè)公司提出清運整改的要求。但物業(yè)公司僅設置了臨時堆放點并安排巡視，由于清運不及時，四個月以來成為長期亂點。小區(qū)居民向市民服務熱線來電投訴，并明確要求盡快解決。海淀區(qū)積極響應，到場核實情況后出面協(xié)調小區(qū)物業(yè)，當天將垃圾清運完畢;街道為小區(qū)開辟垃圾清運存放地點，與居委會安排定期巡查，解決了積壓已久的垃圾堆放問題。同時，公眾對治理效果和后續(xù)情況進行反饋與監(jiān)督，媒體也及時介入追蹤報道，維持了處理成果長期持續(xù)。

從根本上縮短了政府回應市民訴求的“事項辦理業(yè)務路徑”，而且使政府條塊部門間，真正實現“圍繞市民訴求”“直接面向問題解決”的根基性融

疫情期間，“接訴即辦”擔任匯聚民意民情、及時向上反映的角色。以市民的口罩相關訴求為例，疫情初期，口罩訴求急速攀升，在2020年1月26日達到峰值，12345熱線服務中心立刻以疫情?？问教岢觥敖ㄗh出臺強制措施，規(guī)定人員密集場所必須戴口罩”的對策，并在市人大常委會的相關決定中獲得呼應;在6月中旬疫情反彈時期，口罩相關來電量回升，12345適時將“調整疫情應急響應等級”的呼聲向市委市政府上報，立即在6月16日市疫情防控工作新聞發(fā)布會中獲得體現。反映出“接訴即辦”通過提煉和上傳市民訴求，促進政府及時調整防疫政策。

“接訴即辦”何以有效？

目前，地方政府基層治理的困難在于基層治理資源碎片化分布、自上而下信息傳遞渠道梗阻、監(jiān)督考核機制不明確等方面。接訴即辦之所以成效斐然，在于對上述方面均進行了針對性破解。

第一，以黨建引領統(tǒng)合基層治理資源?！敖釉V即辦”改革通過明確黨組織在基層治理資源的統(tǒng)合角色，發(fā)揮基層黨組織直通群眾的優(yōu)越性，落實黨建引領的要求。一方面，“接訴即辦”制度強調明確基層黨組織在基層治理結構中的核心地位。“接訴即辦”各項工作的展開，以黨政領導班子高度重視為起點，調動各層黨組織的通力配合，形成組織資源和組織保障。另一方面，“接訴即辦”制度將黨建工作與群眾參與相聯通，充分發(fā)揮基層黨組織在聯系基層群眾、了解群眾所需上的優(yōu)勢，切實了解群眾身邊的難點、痛點、堵點問題，街道黨政主要領導直接接觸群眾，傾聽與了解群眾所需。

第二，以群眾參與重構政民互動模式。12345市民熱線作為各政府部門的共同“前端”，“統(tǒng)一”接受市民訴求，進而將市民訴求轉接給相應政府職能部門。一方面，使政民互動過程從“市民→各職能部門→市民”變成“市民→政務熱線→各職能部門→政務熱線→市民”的新模式。另一方面，這也使政府內部科層部門間的關系，從以專業(yè)分工為基礎的“串聯式業(yè)務流程”，變成以市民訴求為中心，各部門同時處理市民訴求的“并聯式業(yè)務流程”。這從根本上縮短了政府回應市民訴求的“事項辦理業(yè)務路徑”，而且使政府條塊部門間，真正實現“圍繞市民訴求”“直接面向問題解決”的根基性融合。

第三，以“三率”考核激勵政府主動治理。自2018年以來，北京市開展的基層治理現代化改革，一個重要目標是要打破“唯上負責制”的官場文化，讓各級干部深入到市民中去，主動為市民排憂解難。而“接訴即辦”恰恰是這項改革的關鍵一環(huán)，北京市12345政務服務管理局，以“日報”“周報”和“月報”等形式，定期在全市范圍內對政府回應市民熱線訴求的全過程進行量化考核，并以問題解決率和群眾滿意率為依據，在全市的委辦局間、城郊區(qū)間，以及333個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)間進行績效考核排名。這種政府橫向部門間的排名競爭機制，產生強有力的激勵效應，迫使各級政府積極回應市民訴求，變消極治理為主動治理。

（作者單位：清華大學社會科學學院）