石慶環(huán) 劉博然

摘 要：作為城市政治機(jī)器的代表，美國(guó)紐約市的坦慕尼協(xié)會(huì)一度被視為城市“毒瘤”，尤其在進(jìn)步主義時(shí)代，改革者將其視為阻遏市政改革的罪魁禍?zhǔn)?。這一臉譜化的負(fù)面形象在某種程度上是歷史的選擇性“記憶”，而坦慕尼協(xié)會(huì)對(duì)紐約城市發(fā)展的貢獻(xiàn)卻被選擇性地“遺忘”。同時(shí)，坦慕尼協(xié)會(huì)的衰落并非緣于與城市進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)互斥，相反，正是因?yàn)槠鋼肀Ц母铮磐呓饬嗽刑鼓侥峤M織的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。如果將坦慕尼協(xié)會(huì)置于更加宏觀的歷史視域下考察，還會(huì)發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府與社會(huì)之間權(quán)力的消長(zhǎng)，直接影響了坦慕尼協(xié)會(huì)的命運(yùn)，而在其興衰演變的過(guò)程中，美國(guó)政黨政治從中獲得了更大的發(fā)展空間。

關(guān)鍵詞： 美國(guó);進(jìn)步主義時(shí)代;紐約市政改革;坦慕尼協(xié)會(huì);城市機(jī)器紐約是美國(guó)城市發(fā)展的標(biāo)桿，其城市政治也是美國(guó)政治生活的縮影。19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，紐約的政治機(jī)器——坦慕尼協(xié)會(huì)（Tammany Hall）被視為紐約社會(huì)權(quán)力的核心，與其他城市老板（city boss）一樣，這個(gè)協(xié)會(huì)也是賣(mài)官鬻爵、私相授受和貪污行賄等城市問(wèn)題的主要制造者。在早期的城市老板研究中，這樣的腐敗形象被刻畫(huà)得入木三分，其中最具代表性的成果，當(dāng)屬紐約改革派人物林肯·斯特芬斯（Lincoln Steffen）所撰寫(xiě)的幾篇揭露黑幕的論文，其核心論點(diǎn)是“城市老板通過(guò)貪污和政治獻(xiàn)金來(lái)控制市政府”。①20世紀(jì)30年代以后，學(xué)者們的觀點(diǎn)雖有所改變，包括承認(rèn)“在政府缺位以及社會(huì)撕裂的時(shí)代，城市老板充當(dāng)了社會(huì)流動(dòng)的工具，并緩解了窮人和新移民的生存困境”，但仍是負(fù)面評(píng)價(jià)居多。②國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于坦慕尼協(xié)會(huì)以及城市老板的研究，多聚焦在腐敗問(wèn)題上。③上述國(guó)內(nèi)外學(xué)者的立論基礎(chǔ)在于，城市老板是進(jìn)步主義這一話語(yǔ)體系中的假想敵，所以他們看到的多是負(fù)面面相，而在筆者看來(lái)，腐敗不是坦慕尼協(xié)會(huì)和城市老板的唯一面相，否則就有可能忽略了歷史發(fā)展的多元性與復(fù)雜性。在美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代的城市改革中，進(jìn)步主義的話語(yǔ)權(quán)并非由城市改革者獨(dú)占，政治機(jī)器對(duì)市政發(fā)展的推動(dòng)以及公共福利的促進(jìn)，同樣需要被關(guān)注。因此，本文試圖從歷史學(xué)的角度切入，分析坦慕尼協(xié)會(huì)的形成機(jī)緣、組織架構(gòu)及權(quán)力運(yùn)作手段等，力圖從多維視角觀察其在進(jìn)步主義時(shí)代紐約市政革新中所扮演的角色。同時(shí)，以政治學(xué)的權(quán)力視角觀之，坦慕尼協(xié)會(huì)作為社會(huì)權(quán)力聚合的產(chǎn)物，其衰落也揭示出美國(guó)市政治理體系與社會(huì)權(quán)力作用方式之間有著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。

一、美國(guó)城市政治的權(quán)力根基：社會(huì)權(quán)力與政黨政治

現(xiàn)代政府的權(quán)力來(lái)源于社會(huì)，合法性源于多數(shù)人的認(rèn)可，而社會(huì)權(quán)力則以人民為根基。對(duì)于社會(huì)權(quán)力，加利福尼亞大學(xué)洛杉磯分校的邁克爾·曼（Michael Mann）有專著論及，他沒(méi)有將社會(huì)權(quán)力單獨(dú)置于與政府相對(duì)的概念上，而是從宏觀上將國(guó)家權(quán)力囊括于社會(huì)權(quán)力之中進(jìn)行闡釋。 參見(jiàn)[英]邁克爾·曼著，劉北成、李少軍譯：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》，上海人民出版社2016年版。我國(guó)學(xué)者郭道暉進(jìn)一步將社會(huì)權(quán)力與政府權(quán)力的關(guān)系作為研究對(duì)象，并給出定義：“所謂‘社會(huì)權(quán)力，簡(jiǎn)言之，即社會(huì)主體以其所擁有的社會(huì)資源對(duì)國(guó)家和社會(huì)的影響力、支配力?！?/p>

郭道暉：《社會(huì)權(quán)力與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第3-4頁(yè)。本文所討論的“社會(huì)權(quán)力”，類(lèi)似于重要的利益集團(tuán)群體掌握的權(quán)力，也可以說(shuō)成是“小政府權(quán)力”，紐約的坦慕尼協(xié)會(huì)就具有這樣的權(quán)力特征。美國(guó)社會(huì)與政府間具有較強(qiáng)的互動(dòng)性，在基層行政組織方面，19世紀(jì)的美國(guó)城市治理更多地被視為一種社會(huì)責(zé)任，而非政府權(quán)力。就這一意義而言，美國(guó)市政中社會(huì)組織的影響力之大，便不難理解。社會(huì)權(quán)力之所以在美國(guó)社會(huì)中扮演著重要的角色，從制度層面來(lái)看，與美國(guó)立國(guó)時(shí)的“有限政府”傳統(tǒng)及其衍生出的美國(guó)分權(quán)制衡政府結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。以公民權(quán)利觀之，自19世紀(jì)20年代美國(guó)各州經(jīng)歷了政治民主化過(guò)程，普選權(quán)在全國(guó)的推行打破了城市精英壟斷市政的局面，選票價(jià)值提升，政黨政治的興起為社會(huì)組織作為城市機(jī)器把持市政提供了契機(jī)。

美國(guó)殖民地時(shí)期地方自治的傳統(tǒng)因“有限政府”理論在美國(guó)政治體制層面的實(shí)踐而得到了保護(hù)。為防止“利維坦”的膨脹“鯨吞”人民的私權(quán)，政府的權(quán)力應(yīng)該得到明確的限制，這是早期美國(guó)社會(huì)的共識(shí)，即“有限政府”理論。“有限政府”并非美國(guó)制憲先輩們的首創(chuàng)，在此之前，古典自由主義者便從社會(huì)契約論的角度，對(duì)“有限政府”做過(guò)闡釋。例如，洛克認(rèn)為，“統(tǒng)治者在野心和奢望的慫恿下，想要保持和擴(kuò)大權(quán)力，不去做人們當(dāng)初授權(quán)給他時(shí)要他辦的事情”，人們需要“找出一些辦法來(lái)限制專橫和防止濫用權(quán)力”。[英]洛克著，葉啟芳、翟菊農(nóng)譯：《政府論》下篇，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第69-70頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，制憲先輩們進(jìn)一步將“有限政府”理論付諸實(shí)踐。制憲會(huì)議后，美國(guó)建立了橫縱分權(quán)的制衡體制。而對(duì)于聯(lián)邦政府的權(quán)力邊界問(wèn)題，麥迪遜則強(qiáng)調(diào)政府“首先能夠管理被統(tǒng)治者，接下來(lái)強(qiáng)迫政府自控”。 JRPole， ed， Alexander Hamilton， James Madison， John Jay，The Federalist， Indianapolis： Hackett Publishing Company， Inc， 2005， p281因此，限制政府權(quán)力以保障人民合法享有權(quán)利，是美國(guó)早期處理政府與社會(huì)間關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。除了限制政府權(quán)力這一層面，“有限政府”理論還包含著政府功能的有限性，也就是重視社會(huì)對(duì)地方事務(wù)的治理。地方自治始于殖民地時(shí)期的社區(qū)傳統(tǒng)，殖民地人民對(duì)母國(guó)的反抗，肇因便在于英國(guó)政府對(duì)地方自治的威脅。杰斐遜在撰寫(xiě)《獨(dú)立宣言》時(shí)，所提到的平等修辭是“人民之間的平等，這樣的平等被定義為‘自治社區(qū)（selfgoverning communities）”。 Jack NRakove， “Jefferson， Rights and The Priority of Freedom of Conscience，” in Robert Fatton Jrand RKRamazani， eds， The Future of Liberal Democracy： Thomas Jefferson and The Contemporary World， New York： Palgrave Macmillan， 2004， p51既然人民的自由與平等來(lái)自于社區(qū)自治，社會(huì)權(quán)力即始終與政府權(quán)力并行，共同承擔(dān)著社會(huì)治理的公共任務(wù)。而作為基層單位的城市，正是社會(huì)權(quán)力運(yùn)作的舞臺(tái)。在18世紀(jì)末19世紀(jì)初的關(guān)鍵年代，“城市以‘國(guó)家代理人姿態(tài)出現(xiàn)，這些城市首先引發(fā)了美國(guó)獨(dú)立的沖動(dòng)，然后又努力推進(jìn)各個(gè)殖民地走向統(tǒng)一”。 Zane LMiller， The Urbanization of Modern America： A Brief History， New York： Harcourt Brace Jovanovich， Inc， 1973， p21與之相對(duì)，在19世紀(jì)后期的市政改革之前，絕大多數(shù)美國(guó)城市仿效聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)，實(shí)行市長(zhǎng)—議會(huì)制。但市長(zhǎng)的行政權(quán)受限于議會(huì)，是“弱市長(zhǎng)”制，市長(zhǎng)的象征意義大于其實(shí)際管理市政事務(wù)的權(quán)力。在此種建制下，由選舉產(chǎn)生的城市議會(huì)是城市的代表。19世紀(jì)早期的城市議會(huì)通常由律師、商人、銀行家等社會(huì)賢達(dá)組成，而“占城市階層75%的底層社會(huì)成員很少被選為議員”。[美]霍華德·丘達(dá)柯夫等著，熊茜超、郭旻天譯：《美國(guó)城市社會(huì)的演變》（第7版），上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第60頁(yè)。精英掌權(quán)是當(dāng)時(shí)美國(guó)城市政治的慣?，F(xiàn)象，也是聯(lián)邦“紳士政府”的縮影。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，精英影響下的城市權(quán)利難以輻射至“沉默的多數(shù)”。

選舉權(quán)是現(xiàn)代政府的政治基礎(chǔ)，但財(cái)產(chǎn)限制阻遏了廣泛的政治參與，普選權(quán)則打破了城市精英壟斷市政的局面。19世紀(jì)20年代伊始，各州開(kāi)始漸次通過(guò)普選權(quán)，更為廣泛的選民基礎(chǔ)改變了精英壟斷市政的現(xiàn)狀，對(duì)公眾參與政治的“松綁”加速了政治民主化的進(jìn)程，城市選舉也因此受益。同時(shí)，伴隨著這一過(guò)程，政黨政治蔚然成風(fēng)。在聯(lián)邦層面，1828年的總統(tǒng)選舉標(biāo)志著大眾政府時(shí)代的到來(lái)。1828年之前，與總統(tǒng)選舉相比，選民對(duì)州與地方選舉更感興趣，而此后在聯(lián)邦層面，黨派之爭(zhēng)的加劇讓選民開(kāi)始更加重視普選權(quán)。值得注意的是，政黨政治并不意味著大眾控制政府，對(duì)政黨政治持懷疑態(tài)度的歷史學(xué)家認(rèn)為，選民參與度的提升也僅僅意味著“從公開(kāi)的精英主義轉(zhuǎn)向隱秘的精英主義”。 Andrew Burstein， The Passions of Andrew Jackson， New York： Knopf， 2003， p225但無(wú)論如何，1828年之后，政黨在美國(guó)政治話語(yǔ)體系中的地位得以確立。當(dāng)時(shí)在美國(guó)的政界中，對(duì)于政府職能的討論也頗為熱烈，并形成了對(duì)立的亞當(dāng)斯派和杰克遜派。亞當(dāng)斯派在1825年的年度報(bào)告中提出政府的職能在于改善公民的經(jīng)濟(jì)、教育和道德?tīng)顩r;而杰克遜派卻堅(jiān)持政府的唯一職能是保護(hù)自由免受強(qiáng)權(quán)之害。因此，“從那時(shí)起，這兩種對(duì)政府職能的不同定義便構(gòu)成美國(guó)政治對(duì)話的基礎(chǔ)”。 Lynn Hudson Parsons， The Birth of Modern Politics： Andrew Jackson， Quincy Adams， and the Election of 1828， New York： Oxford University Press， 2009， p187這一命題所蘊(yùn)含的矛盾性在內(nèi)戰(zhàn)后更為突出，并且始終伴隨著美國(guó)政治的發(fā)展。與此同時(shí)，普選權(quán)也使得政黨成為社會(huì)意志與政府間的媒介與橋梁。雖然制憲先輩們?nèi)绱藚拹赫h，但如果沒(méi)有政黨，代議制的民主政體將會(huì)十分僵硬。美國(guó)憲法未曾以文本形式承認(rèn)政黨制度，更沒(méi)有規(guī)范政黨的運(yùn)作形式。

所以政黨應(yīng)被看作廣泛的政治聯(lián)盟，同樣也是社會(huì)權(quán)力的具體化。從理論上來(lái)說(shuō)，對(duì)抗性民主為民眾的私權(quán)利提供了生存空間，民眾根據(jù)自身利益而結(jié)社，因此，政黨內(nèi)部也存在著“黨派”，這些“黨派”所依托的便是其背后或大或小的政治聯(lián)盟。在城市一級(jí)，具有影響力的社會(huì)組織甚至可以控制政黨，從而在選舉中獲勝，一定程度上可以說(shuō)，社會(huì)權(quán)力通過(guò)選舉政治深深嵌套于美國(guó)各級(jí)權(quán)力實(shí)體之中。工業(yè)化時(shí)代對(duì)效率政府的追求迫使其向行政現(xiàn)代化的“有為政府”轉(zhuǎn)型，伍德羅·威爾遜所提出的“行政科學(xué)”，便試圖厘清行政與政治之間的關(guān)系。他認(rèn)為行政應(yīng)從政治的混亂與紛爭(zhēng)中獨(dú)立出來(lái)， Woodrow Wilson，“The Study of Administration，” in Arthur Link， et al， The Papers of Woodrow Wilson， Vol5， Princeton： Princeton University Press， 1968， pp359-362以劃分政府職能，提高官員素質(zhì)和行政效率，進(jìn)而減少政府腐敗。

城市是地方自治的基層單位，美國(guó)在19世紀(jì)20年代以后對(duì)選民財(cái)產(chǎn)資格的取消使得更多的民眾參與到城市政治中。不過(guò)，市政府在“有限政府”傳統(tǒng)下是羸弱的，在公共利益的實(shí)現(xiàn)上無(wú)法充當(dāng)“擺渡人”，而城市中不同文化背景的選民則迫切需要“代理人”來(lái)解決城市問(wèn)題，這種要求催生出城市中的政治機(jī)器，通過(guò)城市選舉控制公權(quán)力，將利益私有化。19世紀(jì)中后期到20世紀(jì)初，紐約老牌的政治機(jī)器——坦慕尼協(xié)會(huì)，涉及諸多政治光譜，深刻影響著紐約的城市政治。

二、坦慕尼協(xié)會(huì)的勃興及其權(quán)力運(yùn)作模式

紐約被視為美國(guó)政治的萬(wàn)花筒，其政治影響在美國(guó)歷史中不言自明。紐約州在1821年取消了選舉權(quán)的大部分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)要求，并在1826年完全取消了選舉權(quán)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)限制。普選權(quán)為城市政治注入了大眾活力，在19世紀(jì)的城市政治中，“弱市長(zhǎng)制”給予城市政治團(tuán)體以存續(xù)空間，它們通過(guò)彌補(bǔ)城市政府的失位，與民眾打成一片，形成一定規(guī)模的政治聯(lián)盟，通過(guò)選票來(lái)控制市政。在此背景下，紐約的坦慕尼協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，支配著紐約的城市政治。

坦慕尼協(xié)會(huì)成立于1789年，由手工業(yè)者和生意人組成，最初只有土生土長(zhǎng)的美國(guó)人能夠在協(xié)會(huì)中任職。其“建立之初是出于善意，試圖不斷用各種方式為其政治追隨者提供服務(wù)”。 Everett PWheel， “Tammany Hall： Tammanys Origin the Police Question Half a Century ago， ”O(jiān)utlook， Sep13， 19131799年，協(xié)會(huì)成為民主黨一個(gè)活躍的政治組織。1820年代，紐約州取消選舉權(quán)的財(cái)產(chǎn)限制，這成為坦慕尼協(xié)會(huì)發(fā)跡的開(kāi)始，而其勃興得益于愛(ài)爾蘭裔移民在紐約的人口增長(zhǎng)。作為新移民的愛(ài)爾蘭裔也亟須在新大陸謀求“依靠”，兩者是互相依存的關(guān)系。1845年，愛(ài)爾蘭本土爆發(fā)了大饑荒，很多愛(ài)爾蘭人因此來(lái)到紐約。通過(guò)幫助愛(ài)爾蘭人獲取美國(guó)公民資格，坦慕尼協(xié)會(huì)獲得了掌控市政的選民基礎(chǔ)，同時(shí)愛(ài)爾蘭裔也依靠協(xié)會(huì)的“照顧”而盡快適應(yīng)了陌生的異鄉(xiāng)生活。在這一代移民中，80%～90%都是沒(méi)有技術(shù)和財(cái)產(chǎn)的農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)者和仆人， James Donnelly， The Great Irish Potato Famine， Phoenix Mill： Sutton Publishing Ltd， 2001， pp181-182這令?lèi)?ài)爾蘭裔了解到自己“在美國(guó)權(quán)力的匱乏，同時(shí)他們也知道自己多么地渴慕權(quán)力”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， New York ： WWNorton & Company， 2014， p45愛(ài)爾蘭裔由此為坦慕尼協(xié)會(huì)提供了強(qiáng)大的社會(huì)權(quán)力基礎(chǔ)，后者則通過(guò)自身所獲取的權(quán)力維系著這一政治關(guān)系。為了加強(qiáng)對(duì)紐約各選區(qū)的控制，在組織形式上，坦慕尼協(xié)會(huì)建立了明確的層級(jí)組織，分為普通會(huì)員（rank and file）——鄰里隊(duì)長(zhǎng)（neighborhood captains）——選區(qū)隨從（ward heeler）——區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)（district leader）——城市老板（boss）五級(jí)。層級(jí)分明的組織能夠更快地動(dòng)員選民，把握選票的流向，并且掌握各個(gè)選區(qū)的即時(shí)信息。更為重要的是，選區(qū)控制組織化造成了民眾與組織人員的社交私人化。對(duì)于處在饑饉中的下東區(qū)選民而言，相較于滿足緊迫的切身利益，公共議題并不足以調(diào)動(dòng)他們的興趣，坦慕尼協(xié)會(huì)對(duì)此有深刻認(rèn)識(shí)。在挑選選區(qū)組織人選時(shí)，協(xié)會(huì)任命的選區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者大多與核心選民同源，在坦慕尼協(xié)會(huì)35個(gè)區(qū)長(zhǎng)中，有30人是愛(ài)爾蘭天主教徒，他們組成行政機(jī)關(guān)并頒布政策，其余為德國(guó)人和猶太人。愛(ài)爾蘭人在人數(shù)和影響力上占據(jù)主導(dǎo)地位。 Walter LHawley， “The Strength and Weakness of Tammany Hall，” The North American Review， Vol173， No539 （Oct1901）， p482這樣的選區(qū)控制為坦慕尼協(xié)會(huì)了解選民需求提供了便利。不僅如此，協(xié)會(huì)可以為移民提供切實(shí)的私人幫助。當(dāng)時(shí)困擾移民的首要問(wèn)題是其身份的合法性，坦慕尼協(xié)會(huì)能夠幫助移民迅速辦理歸化手續(xù)，確保愛(ài)爾蘭人聚集的酒吧不會(huì)被警察光顧，還為愛(ài)爾蘭人謀取市政工作崗位，如“路燈點(diǎn)燈員、消防員、肉類(lèi)檢驗(yàn)員以及警察等”。[美]喬治·J蘭克維奇著，辛亨復(fù)譯：《紐約簡(jiǎn)史》，上海人民出版社2005年版，第97頁(yè)?！都~約時(shí)報(bào)》在1869年報(bào)道，“坦慕尼協(xié)會(huì)為754名愛(ài)爾蘭移民提供了政府職位，但只有46個(gè)職位提供給了德國(guó)移民”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p51坦慕尼協(xié)會(huì)的幫助具有家長(zhǎng)式特點(diǎn)，例如，在特威德（William MTweed）執(zhí)掌協(xié)會(huì)時(shí)期，為愛(ài)爾蘭裔兒童組織野餐，確保天主教教堂得到州慈善撥款。1895年，喬治·W普倫基特（George WPlunkitt ）在坦慕尼財(cái)政委員會(huì)決定給每個(gè)選區(qū)50美元。 “Trouble in the Tammany Society，” New York Herald， April 11，1895雖然坦慕尼協(xié)會(huì)此舉主要是為了迎合選民，以換取選票，但也確實(shí)有助于移民在美國(guó)社會(huì)快速安頓下來(lái)，一定程度上緩解了紐約的社會(huì)矛盾。

在紐約城市政治中，杰克遜時(shí)代所確立的“政黨分贓制”也得到了繼承和發(fā)展。坦慕尼協(xié)會(huì)在獲取足夠選票后，通過(guò)對(duì)市級(jí)、州級(jí)乃至聯(lián)邦選舉的把控及其之后的職位分贓完成了權(quán)力的轉(zhuǎn)化。在特威德時(shí)代，協(xié)會(huì)的政治權(quán)力空前膨脹。特威德安排其門(mén)生當(dāng)選為州長(zhǎng)和市長(zhǎng)，而特威德自己也成為州議會(huì)的參議員。 Edwin GBurrows and Mike Wallace， Gotham： A History of New York City to 1898， New York： Oxford University Press， 1999， p837理查德·克羅克（Richard Crocker）主導(dǎo)協(xié)會(huì)時(shí)期更是毫不掩飾地染指選舉。1899年，克羅克支持威廉J布萊恩（William JBryan）競(jìng)選總統(tǒng)，他公開(kāi)聲稱“我們將與違背信任的官員以及帝國(guó)主義進(jìn)行斗爭(zhēng)，而布萊恩先生是唯一一個(gè)能領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)斗爭(zhēng)的人……坦慕尼會(huì)給予他最真誠(chéng)的支持”。 “Go in for Reform，” Bismarck Tribune， Nov29， 1899支持坦慕尼協(xié)會(huì)的選民亦同樣贊成對(duì)布萊恩的重新提名。 布萊恩分別在1896年、1900年和1908年三次競(jìng)選總統(tǒng)，但均未獲得成功。參見(jiàn)EJHale， ed， “Democrats Getting Together，” The Observer， Dec14， 1899然而，選舉政治“陰晴不定”，坦慕尼協(xié)會(huì)亦無(wú)法屢次得手，共和黨領(lǐng)袖羅斯科·康克林（Roscoe Conkling ）在祝賀謝爾曼當(dāng)選參議員的信件中提及坦慕尼協(xié)會(huì)對(duì)于選舉的把控：“這個(gè)國(guó)家是我們的，除非我們的人民不愿在這個(gè)國(guó)家投票，因?yàn)槲覀兿嘈盘鼓侥嵬醭⒉淮砩钤诟叩劓?zhèn)（Highlands）上的大多數(shù)人?！?Roscoe Conkling to John Sherman Congratulating Sherman on his Senate Election and Mentioning Tammany Hall， 13 October 1871http：//wwwamericanhistoryamdigitalcouk/Documents/SearchDetails/GLC02761（2021-03-14）獲取政府權(quán)力后，坦慕尼協(xié)會(huì)又染指城市財(cái)政，與承包商私相授受，控制公共項(xiàng)目，從中獲益。在特威德時(shí)期，承擔(dān)城市墻面粉刷工作的安德魯·J加維開(kāi)出的賬單數(shù)額巨大，兩年間向紐約市索要了接近300萬(wàn)美元，其中特威德集團(tuán)吃掉了60%的回扣。 喬治·J蘭克維奇：《紐約簡(jiǎn)史》，第129頁(yè)。19世紀(jì)90年代，克羅克積累了一大筆個(gè)人財(cái)富，但他始終堅(jiān)稱自己“從未掙過(guò)不誠(chéng)實(shí)的美元”。 ?Carol Berki， Making America： A History of the United States， Sixth Edition， Boston： Wadsworth Publishing， 2014， p438中飽私囊后，坦慕尼協(xié)會(huì)也會(huì)通過(guò)政治賄賂的方式達(dá)成其政治目的。1870年，特威德作為州議會(huì)參議員，通過(guò)巨額賄賂，迫使紐約州通過(guò)了新的州憲章。 Mark DHirsch， “More Light on Boss Tweed，” Political Science Quarterly， Vol60， No2（Jun1945）， p269不過(guò)，在完善城市功能方面，坦慕尼協(xié)會(huì)也在一定程度上推動(dòng)了紐約的公共治理。1865年，特伍德集團(tuán)推動(dòng)設(shè)立大都市消防區(qū)，代替了以往由志愿者組成的消防系統(tǒng)，消防服務(wù)由穿著制服、領(lǐng)取工資的專業(yè)消防人員提供。此外，1866年早期，紐約市成為大都會(huì)公共衛(wèi)生區(qū)的一部分，并設(shè)立衛(wèi)生局，主要應(yīng)對(duì)和解決已存在數(shù)個(gè)世紀(jì)的傳染病問(wèn)題。 喬治·J蘭克維奇：《紐約簡(jiǎn)史》，第130頁(yè)。

綜上不難看出，坦慕尼協(xié)會(huì)的權(quán)力運(yùn)作模式是以“保姆式”的選民蔭庇來(lái)賺取選票，而通過(guò)對(duì)民主黨的支持來(lái)影響選舉，以完成社會(huì)權(quán)力的轉(zhuǎn)化。但19世紀(jì)末20世紀(jì)初的工業(yè)化與城市化帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題，從而使坦慕尼協(xié)會(huì)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

三、何謂“進(jìn)步主義”？坦慕尼協(xié)會(huì)與紐約市政改革的互動(dòng)關(guān)系

在城市資本急劇擴(kuò)張的19世紀(jì)末期，紐約的社會(huì)沖突也更為典型和激烈。關(guān)于這一點(diǎn)，正如美國(guó)紐約史研究學(xué)者喬安妮·雷塔諾（Joanne Reitano）所言：“紐約的復(fù)雜性主要通過(guò)沖突來(lái)展現(xiàn)?！盵美]喬安妮·雷塔諾著，金旼旼等譯：《九面之城：紐約的沖突與野心》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版，第3頁(yè)。工業(yè)化的發(fā)展與城市版圖的擴(kuò)大，使農(nóng)業(yè)帝國(guó)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)已難以為繼，普通百姓在時(shí)代震蕩下顯得手足無(wú)措。同樣，城市治理能力也并未與社會(huì)轉(zhuǎn)型相匹配。鑒于大多數(shù)城市發(fā)展迅速且基本上處于無(wú)計(jì)劃的狀態(tài)，城市政府通常很難滿足擴(kuò)大市政公用設(shè)施和服務(wù)的所有需求，消防安保、學(xué)校教育、污水處理、街道維護(hù)和供水等城市生活問(wèn)題不斷出現(xiàn)。富有的實(shí)業(yè)家在城市政治中獲利尤甚，話語(yǔ)權(quán)也越來(lái)越大，湮沒(méi)了懷念過(guò)去的平民的聲音。在這種歷史情境下，紐約的共和黨人與“燕尾服”民主黨人組成的改革者群體不斷挑戰(zhàn)并一定程度上挫敗了坦慕尼協(xié)會(huì)。1901年克羅克離任后，查爾斯·弗朗西斯·墨菲（Charles FMurphy）接替協(xié)會(huì)老板之位，領(lǐng)導(dǎo)坦慕尼協(xié)會(huì)加入城市改革的浪潮中。不過(guò)，改革者與坦慕尼協(xié)會(huì)在城市改革的理念上存在著難以調(diào)和的政治分歧，這構(gòu)成了進(jìn)步主義時(shí)代紐約城市政治的核心矛盾。

歷史學(xué)家通常用“進(jìn)步主義”一詞來(lái)指代20世紀(jì)初期美國(guó)三個(gè)方面的變化：第一，政府宗旨和職能新概念的出現(xiàn);第二，政府政策和制度的變化;第三，這些變化帶來(lái)的政治變革。 Carol Berki， Making America： A History of the United States， p471然而，美國(guó)學(xué)者丹尼爾·羅杰斯（Daniel TRodgers）并沒(méi)有在進(jìn)步主義的本質(zhì)這一問(wèn)題上多做停留，而是強(qiáng)調(diào)進(jìn)步主義作為社會(huì)話語(yǔ)的多重含義，他認(rèn)為，進(jìn)步主義思想主要圍繞 “社會(huì)言論、反壟斷說(shuō)辭、強(qiáng)化社會(huì)紐帶” Daniel TRodgers， “In Search of Progressivism，” Reviews in American History， Vol10 （1982）， pp113-132等三個(gè)核心方面展開(kāi)。學(xué)者們對(duì)進(jìn)步主義概念進(jìn)行追溯，試圖厘清政府與社會(huì)之間關(guān)系的變化，雖然對(duì)其定義不一而足，但從中可以看到，進(jìn)步主義旨在呼吁政府管控失序社會(huì)，強(qiáng)調(diào)平等的公共利益，反對(duì)商業(yè)資本的壟斷。在后續(xù)的實(shí)證闡釋中，政府職能的擴(kuò)展與制度變化固然是20世紀(jì)初期美國(guó)的時(shí)代命題，但以往城市權(quán)力的持有者則被視為城市腐敗的始作俑者，成為進(jìn)步的“假想敵”。站在改革者一邊的學(xué)者大多秉持這一觀點(diǎn)，即“在現(xiàn)實(shí)中，腐敗的政治機(jī)器很少關(guān)心社會(huì)福利”。 Robert CBrooks， Corruption in American Politics and Life， New York： Dodd， Mead， 1910， p20然而，這樣的說(shuō)法并不全面，選舉政治之所以獲得重視，源于被支持的當(dāng)選者對(duì)選民利益的回應(yīng)。選民利益中已經(jīng)囊括了社會(huì)福利這一項(xiàng)，從這個(gè)意義上說(shuō)，城市老板即使是為了滿足選民的需求，也會(huì)在客觀上促進(jìn)城市的發(fā)展，對(duì)于公共領(lǐng)域的享有是一視同仁的，并非某一黨派的特權(quán)。因此，我們首先應(yīng)該考慮的問(wèn)題是，改革者所反對(duì)的是坦慕尼老板還是城市公共利益？如果反對(duì)的對(duì)象是城市老板，相比于“進(jìn)步主義”，這更傾向于門(mén)戶之見(jiàn);如果反對(duì)的對(duì)象是城市公共利益，那么坦慕尼協(xié)會(huì)自身也在經(jīng)歷著變革，試圖迎合紐約城市的發(fā)展。

進(jìn)步主義時(shí)期的坦慕尼協(xié)會(huì)不僅面臨著改革者的挑戰(zhàn)，同時(shí)也面臨移民成分變化對(duì)其調(diào)整政治策略的要求。1870年，紐約居住著近6萬(wàn)名猶太人，在接下來(lái)的三十年里，這一數(shù)字增長(zhǎng)到將近30萬(wàn)，其中大多數(shù)定居在十四街以南的住宅區(qū)。此外，紐約的意大利人在20世紀(jì)初達(dá)到25萬(wàn)人。愛(ài)爾蘭裔紐約人則從1890年的295萬(wàn)降至1900年的275萬(wàn)。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p147在此背景下，坦慕尼協(xié)會(huì)需要均攤更多利益以應(yīng)對(duì)選民成分的變化，其政策轉(zhuǎn)向也更為包容。繼任協(xié)會(huì)老板的墨菲與其前任克羅克有著很大的不同，墨菲沉默寡言，滴酒不沾，倡導(dǎo)清廉政府，這為坦慕尼協(xié)會(huì)帶來(lái)了清新的風(fēng)貌。墨菲認(rèn)為，“政治不應(yīng)該與賭博和賣(mài)淫有任何關(guān)系”，他還認(rèn)為，“政客們不應(yīng)該與警察部門(mén)或?qū)W校系統(tǒng)有什么關(guān)系”。 Edward JFlynn， Youre the Boss： The Practice of American Politics， New York： Collier Books，1962， p46在其成為協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人后，墨菲便開(kāi)始整頓從事賣(mài)淫與賭博的協(xié)會(huì)成員。墨菲清廉政府的改革意味著坦慕尼協(xié)會(huì)先前所從事的賭博、賄賂以及其他腐敗行為將不復(fù)存在。除卻摒棄之前的陋習(xí)之外，墨菲的政治主張大多符合甚至是超越了進(jìn)步主義時(shí)代，對(duì)紐約政治起到了正向作用。首先，墨菲時(shí)期的坦慕尼協(xié)會(huì)對(duì)婦女等弱勢(shì)群體予以關(guān)注和支持。墨菲對(duì)女性權(quán)利的認(rèn)識(shí)是一個(gè)漸變的過(guò)程，

與其他城市老板一樣，墨菲最初的政策傾向以保護(hù)資本家的利益為主。1911年，為保護(hù)擁有糖果工廠的盟友（這些工廠雇用了許多婦女和兒童），墨菲曾阻止一項(xiàng)限制婦女和兒童超時(shí)工作的法案，但在一年后，他卻支持州參議院通過(guò)了這項(xiàng)法案。對(duì)于女性選舉權(quán)，墨菲最初亦持否定態(tài)度，然而當(dāng)他認(rèn)識(shí)到現(xiàn)實(shí)正義的需要后，便開(kāi)始支持紐約市全民參政，并于1917年推動(dòng)市議會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)支持全民參政的法案，允許婦女參加州和地方選舉。坦慕尼協(xié)會(huì)雖未能超越時(shí)代的桎梏在黑人問(wèn)題上有所建樹(shù)，但是自1920年代起，它的一些主張?jiān)诩~約黑人社區(qū)也付諸實(shí)施，并取得了一定的成效。

1922年，亨利·W希爾茲得到坦慕尼協(xié)會(huì)的支持，被選入州議會(huì)，成為美國(guó)第一位在州立法機(jī)構(gòu)贏得席位的黑人選民。其次，坦慕尼協(xié)會(huì)為兼顧更多的移民，積極推動(dòng)公共福利立法。墨菲及其盟友支持并實(shí)施了全面的新的社會(huì)立法：從工傷補(bǔ)償?shù)焦と俗畹凸べY法出臺(tái)，再到更嚴(yán)格的企業(yè)管理，

使紐約早于“新政”時(shí)代便已開(kāi)始推動(dòng)福利立法。從這個(gè)意義上說(shuō)，坦慕尼協(xié)會(huì)的政治舉措頗具前瞻性，特別是其福利社會(huì)政策，曾被歷史學(xué)家

描述為“創(chuàng)建一個(gè)準(zhǔn)福利國(guó)家”。 Richard AGreenwald， The Triangle Fire， the Protocols of Peace， and Industrial Democracy in Progressive Era New York， Philadelphia： Temple University Press， 2005， p417在墨菲看來(lái)，政府有責(zé)任為公共利益服務(wù)，并且去解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)許多信奉清教的坦慕尼反對(duì)者們移居到郊區(qū)，墨菲向缺席投票的老板和商人課稅，并且將這些收入和資金應(yīng)用于支持公共工作和社會(huì)福利的項(xiàng)目中。 Alfred Connable and Edward Silberfarb， Tigers of Tammany： Nine Men Who Ran New York， New York： Holt， Rinehart and Winston， 1967， pp231-268然而，紐約的進(jìn)步主義改革者們卻對(duì)坦慕尼協(xié)會(huì)的多數(shù)公共福利項(xiàng)目持反對(duì)態(tài)度，例如，協(xié)會(huì)的公共戶外救濟(jì) 戶外救濟(jì)是向住在家里的受助人提供現(xiàn)金和/或煤炭，它與救濟(jì)所和其他監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)提供的“室內(nèi)救濟(jì)”形成對(duì)比。便遭到改革者的猛烈抨擊，市政改革者攻擊坦慕尼協(xié)會(huì)“用救濟(jì)政策籠絡(luò)人心，進(jìn)而制造政治腐敗”，慈善改革者則認(rèn)為，“它是窮人需要被救濟(jì)和道德敗壞的原因”。 Adonica YLui， “The Machine and Social Policies：Tammany Hall and the Politics of Public Outdoor Relief，New York City，1874-1898，”American Political Development， Vol9 （Fall 1995）， p386第三，坦慕尼協(xié)會(huì)還反對(duì)進(jìn)步主義改革者對(duì)移民的限制。改革者視移民為洪水猛獸，認(rèn)為移民是城市各方面問(wèn)題的元兇。從1882年《排華法案》開(kāi)始，美國(guó)社會(huì)對(duì)移民的偏見(jiàn)愈發(fā)嚴(yán)重，一戰(zhàn)期間更為突出。坦慕尼協(xié)會(huì)在20世紀(jì)20年代初堅(jiān)決反對(duì)限制移民的新政策，來(lái)自該協(xié)會(huì)的國(guó)會(huì)議員威廉姆·伯克·科克蘭（William BCochlain）在1921年寫(xiě)給美國(guó)希伯來(lái)移民援助協(xié)會(huì)的一封信中聲稱，限制移民是“脫離和放棄了使這個(gè)國(guó)家在歷史上擁有人類(lèi)文明最偉大力量的政策”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p252當(dāng)然，坦慕尼協(xié)會(huì)反對(duì)限制移民不乏政治動(dòng)因，畢竟其選民基礎(chǔ)是歸化后的移民。但必須指出的是，其反對(duì)限制移民，這也意味著反對(duì)進(jìn)步主義改革者所秉持的美國(guó)主義，即威爾遜和西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)堅(jiān)持的白人至上的美國(guó)主義，而坦慕尼協(xié)會(huì)則堅(jiān)持種族多元化的美國(guó)主義。

進(jìn)步主義改革者雖然高擎進(jìn)步主義的旗幟，但對(duì)于進(jìn)步主義的認(rèn)識(shí)完全基于自身立場(chǎng)。對(duì)于坦慕尼協(xié)會(huì)促進(jìn)公共福利的舉措，他們不但沒(méi)有給予充分肯定，反而將墨菲標(biāo)識(shí)為聲名狼藉的城市老板，視城市政治為非法獲取財(cái)富的途徑。1912年，年輕的富蘭克林·羅斯福還將墨菲和他的同僚比作必須鏟除的毒草，因?yàn)榱_斯福需要像其堂叔西奧多·羅斯福一樣，樹(shù)立改革者的聲譽(yù)，而墨菲則是合適的靶子。 Jean Edward Smith， FDR， New York： Random House， 2007， p78當(dāng)然，對(duì)坦慕尼協(xié)會(huì)一味的否定和敵意，實(shí)則來(lái)自紐約改革者們對(duì)大眾政治的厭惡。在鍍金和進(jìn)步主義時(shí)代，紐約上流社會(huì)對(duì)普選保持著深刻的敵意，這是紐約城市現(xiàn)代民主的一個(gè)核心特征，而與美國(guó)民主崛起的固有觀念并不一致。早在1877年，一群紐約商人、實(shí)業(yè)家、銀行家及專業(yè)人士便聚集在曼哈頓第五大道和第十八街討論一個(gè)重大問(wèn)題，即擬議一項(xiàng)紐約州的憲法修正案，該修正案“旨在限制市政選舉中的男性普選權(quán)”。 Sven Becker， “Democracy and Its Discontents： Contesting Suffrage Rights in Gilded Age New York，” Past & Present， No174 （Feb2002）， p116改革者們認(rèn)識(shí)到，坦慕尼協(xié)會(huì)在紐約之所以擁有如此廣泛的社會(huì)權(quán)力，是因?yàn)樗麄兺耆谌朊癖姷纳钪?。協(xié)會(huì)對(duì)大眾政治的把握正是美國(guó)新民主時(shí)代的重要特點(diǎn)，這同樣是政黨政治的主要特點(diǎn)。坦慕尼協(xié)會(huì)成員、國(guó)會(huì)議員蘇爾澤（Hon William Sulzer）在向外界解釋協(xié)會(huì)的文章中提到，許多智慧的社會(huì)賢達(dá)反對(duì)坦慕尼，是因?yàn)樗麄儾⒉涣私馓鼓侥?，而以民眾為核心的組織更是飽受譴責(zé)，但應(yīng)承認(rèn)的是，“一切力量都來(lái)自人民。這些人和那些委員會(huì)代表選民。如果他們玩忽職守，如果他們被證明不忠于人民的信任，補(bǔ)救的辦法就在人民的手中，而且總是能夠及時(shí)有效地運(yùn)用”。 Hon William Sulzer， “Tammany as seen by a Tammany Man，” The Philadelphia Inquirer， June 8， 1902這對(duì)于

改革者群體來(lái)說(shuō)是難以容忍的。質(zhì)言之，改革者更加懷戀精英政府，并強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)道德與低稅收的財(cái)政政策，而大眾政治則被視為蠶食對(duì)方利益的“罪魁禍?zhǔn)住?。關(guān)于這一點(diǎn)，正如紐約改革者斯蒂芬斯所認(rèn)識(shí)的那樣，“紐約城市理論，即市政府的運(yùn)作是商業(yè)的而不是政治的，一個(gè)商人如果能像管理一家商業(yè)公司那樣管理這座城市，就能解決我們所有的問(wèn)題”。 Lincoln Steffens， The Shame of the Cities， p205更為重要的是，改革者之所以對(duì)大眾政治深?lèi)和唇^，其實(shí)質(zhì)是因?yàn)槲幕系呐潘裕前桓耵敗隹诉d的文化專制?！皩?duì)坦慕尼協(xié)會(huì)道德與政治上的指控，通常與一個(gè)深遠(yuǎn)的偏見(jiàn)相聯(lián)系，即植根于大西洋彼岸的盎格魯—撒克遜人對(duì)愛(ài)爾蘭裔性格缺陷的認(rèn)知，尤其是愛(ài)爾蘭裔對(duì)腐敗的羅馬天主教會(huì)的頑固附庸的偏見(jiàn)”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， pxviii進(jìn)一步說(shuō)，“作為本土主義者的核心，盎格魯美國(guó)人從盎格魯—撒克遜英格蘭島繼承了對(duì)羅馬天主教的偏見(jiàn)，即天主教徒代表了一種異類(lèi)，是威脅美國(guó)文化和體制的顛覆性宗教”。 Lawrence JMcCaffrey， “Overview Forging Forward and Looking Back，” in Ronald HBayor and Timothy JMeagher， eds， The New York Irish， London： The Johns Hopkins University Press， 1996， p214代表著盎格魯—撒克遜主流觀點(diǎn)的紐約改革派認(rèn)為，信奉天主教的愛(ài)爾蘭裔是對(duì)共和政府和公民自由的威脅，他們沒(méi)有將愛(ài)爾蘭裔視為美國(guó)公民。改革者的問(wèn)題在于，他們自認(rèn)為其反對(duì)大眾政治是為了公共利益，當(dāng)然這并不是說(shuō)改革派完全蔑視愛(ài)爾蘭裔、猶太人等移民群體的公共利益，只是認(rèn)為后者應(yīng)該接受并遵循美國(guó)主流社會(huì)的規(guī)訓(xùn)。

需要指出的是，即使作為城市腐敗的“代表”，坦慕尼協(xié)會(huì)在進(jìn)步主義時(shí)代仍始終把控著紐約城市的發(fā)展脈搏，二元對(duì)立的歷史敘事并不能囊括協(xié)會(huì)的政治全貌，改革者的進(jìn)步主義愿景往往與其政治立場(chǎng)相關(guān)。就爭(zhēng)奪紐約城市政治的話語(yǔ)權(quán)而言，對(duì)于進(jìn)步主義改革者來(lái)說(shuō)，坦慕尼是新的危險(xiǎn)階層利益的代表——擁有異教信仰和不確定其是否忠誠(chéng)的城市移民。相較于將這一分歧歸于進(jìn)步和腐敗，不如說(shuō)是政見(jiàn)分歧下的黨派之爭(zhēng)。而坦慕尼協(xié)會(huì)在激烈的社會(huì)變化中，控制紐約政治的影響力也逐漸消弭。拋開(kāi)城市機(jī)器這一單一面相，坦慕尼協(xié)會(huì)所折射的美國(guó)政府與社會(huì)權(quán)力之間的關(guān)系亦值得深入研究。

四、坦慕尼協(xié)會(huì)的衰落及對(duì)美國(guó)城市權(quán)力運(yùn)作的思考

從上文的闡釋與分析中，我們看到，坦慕尼協(xié)會(huì)并非完全是紐約進(jìn)步主義市政改革的阻力，相反，在某種程度上也可以說(shuō)它是改革的推動(dòng)力量。從嚴(yán)格意義上講，改革者與坦慕尼協(xié)會(huì)之間是黨派對(duì)立的關(guān)系，而非改革與反改革的關(guān)系，所以不能臉譜化地將二者的分歧描述為正義與邪惡、廉潔與腐敗之間的較量。雖然坦慕尼協(xié)會(huì)隨著“新政”時(shí)期的到來(lái)而漸趨衰落，但并不意味著其與進(jìn)步主義的政治策略背道而馳，恰恰相反，協(xié)會(huì)的衰落正是由于其融入了城市改革的浪潮中。在進(jìn)步主義改革者看來(lái)，政府應(yīng)在幫助國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同利益方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，因此他們堅(jiān)持認(rèn)為“國(guó)家需要擴(kuò)大權(quán)力”。 Christopher McKnight Nichols and Nancy CUnger， eds， A Companion to the Gilded Age and Progressive Era， Hoboken： John Wiley & Sons， Inc， 2017， p37在這個(gè)意義上，坦慕尼協(xié)會(huì)對(duì)公共福利政策的推進(jìn)，恰恰是對(duì)這一時(shí)代要求的回應(yīng)。

坦慕尼協(xié)會(huì)的權(quán)力來(lái)源于以愛(ài)爾蘭裔為主的移民群體，交換權(quán)力主要通過(guò)企業(yè)或者私人救助的方式，以換取在選舉政治中的優(yōu)勢(shì)以及領(lǐng)導(dǎo)地位。協(xié)會(huì)對(duì)公共福利政策的推進(jìn)，使群體的需求得到最大程度的滿足，救濟(jì)的目標(biāo)不再只是其支持者，而是所有散居在紐約城市邊緣的貧困者，以族群為特點(diǎn)的資源不平等分配因公共福利而漸趨平等，這也就弱化了坦慕尼協(xié)會(huì)私人救濟(jì)的權(quán)力交換。坦慕尼協(xié)會(huì)衰落的另一個(gè)原因在于其選民成分的多元化，導(dǎo)致其無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)多數(shù)選票的控制。1937年，紐約意大利裔居民人數(shù)接近44萬(wàn)，是愛(ài)爾蘭裔居民的兩倍。在1924年移民限制法案有效阻止移民潮之前，來(lái)自中歐和東歐的移民人數(shù)甚至更多，大約有442萬(wàn)城市居民來(lái)自俄羅斯，287萬(wàn)來(lái)自德國(guó)，238萬(wàn)來(lái)自波蘭，這些中歐和東歐人大多數(shù)是猶太人，與紐約當(dāng)?shù)氐耐酞q太人相結(jié)合，紐約猶太人的人口在1930年代末接近200萬(wàn)。 Ira Rosenwaite， Population History of New York City， Syracuse： Syracuse University Press， 1972， p98選民成分的多元化，沖淡了坦慕尼協(xié)會(huì)集中社會(huì)權(quán)力的能力，而紐約合并大都市區(qū)后，協(xié)會(huì)要想維持與選民的私人化關(guān)系需要投入更多的成本，這種家長(zhǎng)式的扶持變得更加困難。坦慕尼協(xié)會(huì)是依靠族群政治發(fā)家的，隨著多元移民的融入，它的影響力也勢(shì)必被削弱。不僅如此，“新政”改革的深化縮小了城市政治的操作空間，作為社會(huì)私人救濟(jì)的政治機(jī)器逐步讓位于公共政府。如前所述，公共福利的推進(jìn)只有政府能夠完成。羅斯福政府通過(guò)各項(xiàng)公共立法完成了聯(lián)邦對(duì)城市的垂直管理，稅收和公共項(xiàng)目的私相授受不再可能;同時(shí)，羅斯福政府也完成了“將社會(huì)保障移植到美國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值觀上的謹(jǐn)慎過(guò)程”， Elmer ECornwell Jr， Presidential Leadership of Public Opinion， Bloomington： Indiana University Press， 1965， p131以尋求來(lái)自人民的合法性，這也使坦慕尼協(xié)會(huì)失去了以往與其進(jìn)行政治分贓的商業(yè)聯(lián)盟。

這一切變化是因?yàn)檎袚?dān)了以往由私人企業(yè)負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，責(zé)任也變得更加重大。個(gè)人結(jié)社所帶來(lái)的權(quán)力越來(lái)越小，無(wú)法負(fù)擔(dān)起城市治理的責(zé)任。我們可以將進(jìn)步主義時(shí)代視為美國(guó)政府角色轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，政府從象征概念轉(zhuǎn)化為具象概念，有限政府成為有為政府。從坦慕尼協(xié)會(huì)的衰落過(guò)程來(lái)看，社會(huì)權(quán)力與政府權(quán)力存在著動(dòng)態(tài)的消長(zhǎng)變化，這也重新界定了政府與社會(huì)之間的關(guān)系。就這一意義而言，在社會(huì)權(quán)力占據(jù)高位時(shí)，大眾與社會(huì)組織之間是橫向的權(quán)力轉(zhuǎn)化關(guān)系，資源分配通常由社群聯(lián)盟進(jìn)行，“政治領(lǐng)導(dǎo)者及其種族的追隨者們聯(lián)合起來(lái)利用政治系統(tǒng)來(lái)消除那些與種族身份相關(guān)的障礙，而不是削減由現(xiàn)存的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序自身進(jìn)行的資源分配所帶來(lái)的不利條件”。[美]羅伯特·A達(dá)爾著，范春輝、張宇譯：《誰(shuí)統(tǒng)治？一個(gè)美國(guó)城市的民主和權(quán)力》，江蘇人民出版社2019年版，第38頁(yè)?？梢?jiàn)，在社會(huì)權(quán)力占據(jù)主位時(shí)，社會(huì)上的平等愿望便難以實(shí)現(xiàn)，占據(jù)上風(fēng)的社會(huì)群體會(huì)因自身的強(qiáng)大而不可避免地對(duì)“他者”抱有歧視態(tài)度。關(guān)于這一點(diǎn)，正如福山所說(shuō)：“促使他們組織起來(lái)的是個(gè)人好處的分配，而不是廣泛的綱領(lǐng)性議題?！盵美]弗朗西斯·福山著，毛俊杰譯：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第134頁(yè)。坦慕尼協(xié)會(huì)對(duì)愛(ài)爾蘭裔選民的關(guān)照是對(duì)紐約盎格魯—撒克遜主流偏見(jiàn)的挑戰(zhàn)，而在愛(ài)爾蘭裔獲得優(yōu)勢(shì)地位后，其對(duì)社會(huì)資源占有的渴望則繼續(xù)發(fā)揮著政治作用。那么，無(wú)論是哪一方占據(jù)上風(fēng)，社會(huì)權(quán)力都會(huì)造成社會(huì)公共利益的分配不均，利益不均導(dǎo)致社會(huì)沖突的加劇，一元化的社會(huì)特征則成為奢求，而進(jìn)步主義改革者對(duì)政府權(quán)力的呼喚則是對(duì)這一事實(shí)的抵抗。因此，政府在獲得對(duì)社會(huì)垂直管理的合法性后，宏觀的社會(huì)權(quán)力流動(dòng)變更為縱向模式，在公共利益得到最大化滿足的同時(shí)，也加深了民眾利益對(duì)政府的依賴，政府權(quán)力得以擴(kuò)張;選舉變得更為重要，然而應(yīng)該看到，政黨政治作為社會(huì)權(quán)力的唯一轉(zhuǎn)化渠道，也隨之將分散的種族和陣營(yíng)集中起來(lái)。從政黨角度觀察，坦慕尼協(xié)會(huì)政治機(jī)器的身份實(shí)則是一種“政黨之中的政黨”，與當(dāng)時(shí)的民主黨相比，它擁有獨(dú)立組織能力，有自己的忠誠(chéng)網(wǎng)絡(luò)。但從政黨選舉模式上看，可以將坦慕尼協(xié)會(huì)視為支持民主黨的利益集團(tuán)，只是坦慕尼協(xié)會(huì)獲得的收益更多，所以其權(quán)力組織也更為有效，在沒(méi)有被紐約民主黨控制的情況下，反而在多數(shù)時(shí)間里主導(dǎo)了政黨。然而，當(dāng)聯(lián)邦政府的權(quán)力自上而下地滲透后，這樣強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)便無(wú)法維持其政治影響，只好委身于能夠拉攏更多同質(zhì)選民的政黨中。

在城市政治機(jī)器衰敗后，美國(guó)城市治理呈現(xiàn)出現(xiàn)代化的行政特征，非人格化政府得以運(yùn)作。在市政一級(jí)，城市經(jīng)理制祛除了城市治理對(duì)地方勢(shì)力的依附。城市經(jīng)理制的內(nèi)在結(jié)構(gòu)邏輯源自商業(yè)公司，“董事會(huì)變成理事會(huì)，總經(jīng)理變成城市經(jīng)理。變革后新制度的民主性在于管理者對(duì)議會(huì)有直接和持續(xù)的責(zé)任，即人民選出的代表”。 HWDodds， “City Manager Government in American Municipalities，” Journal of Comparative Legislation and International Law， Third Series， Vol6， No4（1924）， p186城市經(jīng)理制的優(yōu)點(diǎn)在于把所有的雞蛋放在一個(gè)籃子里，而城市議會(huì)的責(zé)任就是盯著這個(gè)籃子，從專業(yè)化角度而言，城市經(jīng)理制提高了市政效率，也更為契合行政現(xiàn)代化的主題。然而，政黨政治并未因此式微，相反，政府權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)斐闪嗣癖姷膽T性依賴，選舉成為民眾監(jiān)督政府以及表達(dá)政治訴求的關(guān)鍵手段;選舉權(quán)的擴(kuò)大更增加了政黨政治在美國(guó)社會(huì)的權(quán)重。雖然進(jìn)步主義時(shí)代的改革削弱了“黨內(nèi)組織在全黨內(nèi)的統(tǒng)治地位”， Marjorie Randon Hershey， Party Politics in America， Sixteenth edition， New York： Pearson Education， Inc， 2015， p19但同時(shí)也擴(kuò)展了美國(guó)兩黨內(nèi)部的包容性與同質(zhì)性，使其政治影響力得以擴(kuò)張，大眾的政治參與更加依附于政黨，大眾控制進(jìn)一步強(qiáng)化。

從城市政治的角度觀察，美國(guó)城市機(jī)器的衰落意味著社會(huì)權(quán)力的轉(zhuǎn)移，市級(jí)政府與聯(lián)邦政府完成了從有限政府到有為政府的轉(zhuǎn)變，而政黨政治的組織性在此之后更為嚴(yán)密，在影響力方面成為大眾的代言人。雖然民眾通過(guò)工會(huì)以及其他利益集團(tuán)聚合權(quán)力，也可以影響政治，但很難逾越政黨成為獨(dú)立的權(quán)力單元。20世紀(jì)60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)后，身份政治在美國(guó)兩黨選舉策略中占據(jù)重要地位，族裔多元與性別多元所形成的文化多元主義進(jìn)一步刺激著政黨政治的發(fā)展。然而應(yīng)該看到，政黨政治的激進(jìn)勢(shì)頭對(duì)美國(guó)政治體制亦有著致命的威脅，如今政治極化的美國(guó)便是政黨政治極端發(fā)展的力證。從理論上講，政治并無(wú)正義或者邪惡之分，政治的實(shí)踐收益是判斷政治制度、政治群體及政策優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)某一政治實(shí)體的評(píng)估則是一種多面的歷史判斷，而非單一面相，在這個(gè)意義上，對(duì)美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代紐約市政改革中的坦慕尼協(xié)會(huì)的估量，亦當(dāng)如此。

責(zé)任編輯：宋 鷗 鄭廣超

The Other Side of Progressivism： The Tammany Hall for Municipal Reform of New York City in USA

SHI Qinghuan， LIU Boran

（School of History， Liaoning University， Shenyang， Liaoning， 110136，China

）Abstract： Being representative of the urban political machine， the Tammany Hall in New York City was once regarded as a cancer on the city， especially during the progressive era， when reformers saw it as a deterrent to urban reformThis stereotyped negative image is actually a selective memory of history， while the contribution of Tammany Hall to the urban development of New York is selectively forgottenAt the same time， Tammanys decline was not due to its rejection of the urban progressive movementOn the contrary， Tammanys embrace of reform dismantled the original Tammany power networkIf Tammany Hall is examined from a broader historical perspective， we can also see that the rise and fall of the American government and social power directly affect the fate of Tammany Hall， while in the process of its rise and fall， the American party politics has obtained a greater space for development

Key words：USA; Progressivism Era; New York city reform; Tammany Hall; urban political machine

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0032

收稿日期：2020-12-17

基金項(xiàng)目：華僑大學(xué)高層次人才科研啟動(dòng)項(xiàng)目“建國(guó)初期華僑復(fù)員與中外交涉略述”（18SKBS304）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：路陽(yáng)，華僑大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閲?guó)際移民史與華僑華人研究。

① 代表性成果可參見(jiàn) Louise WHolborn， The International Refugee Organization， A Specialized Agency of the United Nations， Its History and Work 1946-1952， London： Oxford University Press，1956; Louise WHolborn， et al， Refugees： A Problem of Our Time： The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees 1951-1972， Metuchen：The Scarecrow Press，1975; Glen Peterson， “The Uneven Development of the International Refugee Regime in Postwar Asia： Evidence from China， Hong Kong and Indonesia，”Journal of Regugee Studies，Vol25， No3（June 2012）， pp326-343; Lili Song， “China and the International Refugee Protection Regime：Past，Present，and Potentials，”Refugee Survey Quarterly，Vol37， Issue 1（March 2018）， pp139-161

② 國(guó)內(nèi)相關(guān)成果主要有王德春：《聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署與中國(guó)》，人民出版社2004年版;宋全成：《論一戰(zhàn)后的歐洲難民問(wèn)題》，《人文雜志》，2008年第3期;甘開(kāi)鵬：《二戰(zhàn)后國(guó)際難民政策的歷史演變》，《海南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第5期;周聿峨、郭秋梅：《20世紀(jì)上半葉國(guó)際性難民組織與難民保護(hù)考察》，《南洋問(wèn)題研究》，2011年第2期等。