國(guó)際難民機(jī)制與戰(zhàn)后初期全球難民治理

路陽(yáng)

摘 要：二戰(zhàn)的爆發(fā)造成全球產(chǎn)生了大量的難民和流離失所者，國(guó)際社會(huì)圍繞這一問(wèn)題的解決進(jìn)行了積極探索。國(guó)際難民組織作為聯(lián)合國(guó)處理難民問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)與各國(guó)政府、社團(tuán)組織開(kāi)展合作與互動(dòng)，共同致力于戰(zhàn)后國(guó)際難民問(wèn)題的解決。該組織重點(diǎn)從難民的照護(hù)、失蹤人員追蹤、法律和政治保護(hù)等領(lǐng)域出發(fā)，參與到國(guó)際難民保護(hù)實(shí)踐當(dāng)中。同時(shí)，該組織通過(guò)遣返、重新安置以及本地安置等方式積極推動(dòng)難民安置目標(biāo)的達(dá)成。作為聯(lián)合國(guó)對(duì)于戰(zhàn)后難民問(wèn)題的制度化回應(yīng)，國(guó)際難民組織的實(shí)踐本身體現(xiàn)了持不同立場(chǎng)的國(guó)家之間的合作，也逐漸顯現(xiàn)出各國(guó)的合作意愿與冷戰(zhàn)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。隨著冷戰(zhàn)在歐洲及其他地區(qū)的開(kāi)啟，國(guó)際難民問(wèn)題日趨復(fù)雜且出現(xiàn)新變化，聯(lián)合國(guó)難民署的成立標(biāo)志著全球難民治理進(jìn)入新的階段。

關(guān)鍵詞： 國(guó)際難民;國(guó)際難民機(jī)制;國(guó)際難民組織;難民治理

自17世紀(jì)現(xiàn)代國(guó)家形成以來(lái)，難民問(wèn)題成為重要的國(guó)際問(wèn)題。20世紀(jì)初，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始建立正式的國(guó)際組織處理難民問(wèn)題，這也為難民問(wèn)題上的制度性多邊合作提供了現(xiàn)實(shí)條件。二戰(zhàn)的爆發(fā)造成全球產(chǎn)生了大量的難民和流離失所者，國(guó)際社會(huì)為解決這一問(wèn)題進(jìn)行了積極探索，國(guó)際難民組織作為聯(lián)合國(guó)處理難民問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。

國(guó)際難民是全球治理與國(guó)際政治的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，目前已成為國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的一大重點(diǎn)領(lǐng)域。國(guó)外學(xué)者對(duì)于20世紀(jì)以來(lái)有關(guān)國(guó)際難民機(jī)制的組織沿革、工作職能以及運(yùn)作實(shí)踐等問(wèn)題多有關(guān)注，取得了較具價(jià)值的研究成果。①

從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，學(xué)術(shù)界對(duì)于聯(lián)合國(guó)難民署、國(guó)際移民組織等機(jī)構(gòu)及當(dāng)代國(guó)際難民問(wèn)題給予較多關(guān)注，但對(duì)20世紀(jì)至今與難民問(wèn)題相關(guān)的國(guó)際組織的歷史、職能和作用等問(wèn)題多進(jìn)行一般性介紹，專(zhuān)門(mén)的個(gè)案研究并不多見(jiàn)。② 本文主要基于聯(lián)合國(guó)年鑒、聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)檔案及相關(guān)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)資料，對(duì)國(guó)際難民組織的成立過(guò)程、機(jī)構(gòu)與預(yù)算、宗旨與職能、難民權(quán)益保護(hù)和安置工作等問(wèn)題加以深入考察，力圖呈現(xiàn)戰(zhàn)后初期的難民治理實(shí)踐與國(guó)際合作的真實(shí)面貌。國(guó)際難民組織注意加強(qiáng)各國(guó)政府、社團(tuán)組織的合作與互動(dòng)，致力于國(guó)際難民問(wèn)題的解決，其具體運(yùn)作實(shí)踐對(duì)于難民來(lái)源國(guó)、重新安置國(guó)以及難民與流離失所者自身均具有重要意義。

一、國(guó)際難民組織的成立及其職能

作為國(guó)際社會(huì)的一項(xiàng)重要議題，對(duì)于難民的國(guó)際保護(hù)自20世紀(jì)初才開(kāi)始出現(xiàn)。隨著國(guó)際聯(lián)盟等重要政府間國(guó)際組織的出現(xiàn)，其與現(xiàn)有民族國(guó)家一起推動(dòng)有關(guān)難民事務(wù)的國(guó)際合作實(shí)踐，促成了國(guó)際難民制度與機(jī)制的形成。從這個(gè)意義而言，國(guó)際制度（international institutions）的形成首先以對(duì)各國(guó)主權(quán)地位的認(rèn)可為前提，并在此基礎(chǔ)上確立和發(fā)展了負(fù)責(zé)調(diào)整國(guó)家間關(guān)系的各種正式、非正式的規(guī)則和機(jī)構(gòu)。 陳岳、田野主編：《國(guó)際政治學(xué)學(xué)科地圖》，北京大學(xué)出版社2016年版，第188頁(yè)。國(guó)際難民保護(hù)機(jī)構(gòu)最早成立于一戰(zhàn)后，由國(guó)際聯(lián)盟（League of Nations）建立，這標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)在難民保護(hù)方面邁出了關(guān)鍵一步。 [美]羅斯瑪麗·塞爾斯著，黃晨熹譯：《解析國(guó)際遷移和難民政策：沖突和延續(xù)》，格致出版社·上海人民出版社2011年版，第67頁(yè)。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)造成全球約有800萬(wàn)人流離失所。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， New York： United Nations，1948， p957二戰(zhàn)之后，有關(guān)難民問(wèn)題的國(guó)際合作以及國(guó)際難民組織的建立，為全球難民制度的建立奠定了重要基礎(chǔ)。 Alexander Betts Gil Loescher & James Milner， UNHCR： The Politics and Practice of Refugee Protection （2nd edition）， London： Routledge， 2012， p10隨著國(guó)際難民問(wèn)題日益高度政治化，該組織的成立代表聯(lián)合國(guó)對(duì)于這一問(wèn)題的制度化回應(yīng)，通過(guò)與各國(guó)政府、相關(guān)志愿團(tuán)體的合作以致力于難民問(wèn)題的解決。

（一）國(guó)際難民組織的醞釀與籌備

第二次世界大戰(zhàn)后，成千上萬(wàn)國(guó)際流離失所者使處理難民問(wèn)題的需求更為緊迫。1946年2月，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)（ECOSOC）專(zhuān)門(mén)成立了處理國(guó)際難民問(wèn)題的特別委員會(huì)。該委員會(huì)向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)提交了有關(guān)國(guó)際難民問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)報(bào)告， “Report of the Special Committee on Refugees and Displaced Persons”（E/REF/75）， Economic and Social Council Official Records， First Year， Second Sessionhttps：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NG9/110/76/pdf/NG911076pdf？OpenElement（2020-09-01）并建議成立處理難民及流離失所者問(wèn)題的、非常任的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。 該委員會(huì)提交的專(zhuān)門(mén)報(bào)告主要涉及以下方面：（1）處理問(wèn)題的范圍和性質(zhì);（2）難民及流離失所者的定義;（3）起草國(guó)際難民組織章程并提供財(cái)政支持;（4）各國(guó)流離失所者及難民的人數(shù);（5）該組織第一年預(yù)估重新安置的人數(shù)。參見(jiàn)United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947，New York：United Nations，1947，p805 6月21日，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)舉行全體會(huì)議，以14票贊同、4票反對(duì)（蘇聯(lián)、烏克蘭、捷克和南斯拉夫）通過(guò)聯(lián)合國(guó)大會(huì)設(shè)立“國(guó)際難民組織”（International Refugee Organization，IRO）的建議，并請(qǐng)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)就該組織章程草案向各國(guó)政府征求意見(jiàn)。 《社經(jīng)理事會(huì)通過(guò)設(shè)立國(guó)際難民新機(jī)構(gòu) 本年底將接管聯(lián)總大部職務(wù)》，《申報(bào)》，1946年6月23日，第3版。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)建議聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)與聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署（UNRRA）及難民問(wèn)題政府間委員會(huì)（IGC）等難民問(wèn)題相關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)商，啟動(dòng)國(guó)際難民組織的籌備工作。 聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署于1943年成立，其主要職能是負(fù)責(zé)數(shù)百萬(wàn)流離失所者的遣返工作。該組織作為一個(gè)政府間機(jī)構(gòu)，并非難民組織，盡管向所照顧的人士提供暫時(shí)性救濟(jì)，但未被授權(quán)安排難民和流離失所者進(jìn)行第三國(guó)重新安置。難民問(wèn)題政府間委員會(huì)（IGC）于1938年成立，旨在幫助在德國(guó)和奧地利遭受納粹迫害的受害者，為他們提供法律保護(hù)、照護(hù)及重新安置。此后，難民問(wèn)題政府間委員會(huì)逐步擴(kuò)大工作范圍，涵蓋不可遣返難民和流離失所者群體。在處理難民問(wèn)題及新組織目標(biāo)職能問(wèn)題上，各國(guó)立場(chǎng)存在明顯差異。西方希望增加流離失所者的選擇，比如他們可以選擇遣返，也可以選擇在第三國(guó)重新安置;而蘇聯(lián)陣營(yíng)則希望重新恢復(fù)聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署的職能，或至少有新組織能優(yōu)先處理遣返回原籍國(guó)的事宜。 [美]蘇珊·馬丁著，章雅荻譯：《國(guó)際移民的演化趨勢(shì)：百年回顧與展望》，浙江大學(xué)出版社2020年版，第63頁(yè)。當(dāng)時(shí)的報(bào)章指出：“蘇美對(duì)難民問(wèn)題迄未參與辯論，美國(guó)一向主張將流亡難民，尤其是政治難民移居新土地，而不送還故地。而蘇聯(lián)則力主將流亡難民遣送其本國(guó)?！?《經(jīng)社理事會(huì)討論救濟(jì)難民問(wèn)題 國(guó)際難民組織決提前成立》，《華北日?qǐng)?bào)》，1946年9月16日，第3版。美國(guó)致力于以重新安置作為新組織的工作重點(diǎn)，這與蘇聯(lián)的立場(chǎng)有較大差異。12月15日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)經(jīng)過(guò)討論通過(guò)了《國(guó)際難民組織章程》，以及組建“國(guó)際難民組織籌備委員會(huì)” （PCIRO，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“籌備委員會(huì)”）的臨時(shí)措施協(xié)定。該協(xié)定要求籌備委員會(huì)應(yīng)采取一切必要和實(shí)際措施加緊推動(dòng)該組織正常運(yùn)作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947，p805.

1946年12月31日，國(guó)際難民組織籌備委員會(huì)正式成立。該組織在運(yùn)作中適用聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)的議事規(guī)則，并委任一名“執(zhí)行秘書(shū)”負(fù)責(zé)籌備委員會(huì)工作。執(zhí)行秘書(shū)作為籌備委員會(huì)重要的行政管理人員，擔(dān)負(fù)該組織所賦予的各項(xiàng)職責(zé)，并任命和指導(dǎo)該組織的日常工作人員。1947年2月，籌備委員會(huì)在瑞士日內(nèi)瓦召開(kāi)了第一屆第一階段會(huì)議。本次會(huì)議選舉法國(guó)人亨利·龐索（Henri Ponsot）為主席，挪威人斯凱爾斯塔德（RBSkylstad）為副主席，荷蘭人薩森（EMJSassen）為報(bào)告員，美國(guó)人阿瑟·阿爾特邁耶（Arthur JAltmeyer）被任命為執(zhí)行秘書(shū)。1947年7月18日，美國(guó)人威廉·塔克（William HTuck）接任該組織執(zhí)行秘書(shū)。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， pp806-807 籌備委員會(huì)也選舉產(chǎn)生了一個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)，根據(jù)其咨詢(xún)建議指導(dǎo)執(zhí)行秘書(shū)的工作，與處理難民及流離失所者問(wèn)題的現(xiàn)有組織簽署協(xié)議，以接管其有關(guān)職能、活動(dòng)、資產(chǎn)及人員，并與有關(guān)國(guó)家政府和占領(lǐng)當(dāng)局達(dá)成必要的協(xié)定以順利實(shí)現(xiàn)工作交接。截至1947年7月1日，共有19個(gè)國(guó)家的政府代表簽署了該組織章程草案和臨時(shí)措施協(xié)議。聯(lián)合國(guó)成員國(guó)可通過(guò)接受?chē)?guó)際難民組織章程的方式加入該組織，其他國(guó)家則需經(jīng)過(guò)執(zhí)委會(huì)的推薦并經(jīng)過(guò)全體理事會(huì)三分之二多數(shù)表決同意方可加入。

（二）國(guó)際難民組織的機(jī)構(gòu)與預(yù)算

1948年8月20日，國(guó)際難民組織正式成立。按照國(guó)際難民組織的性質(zhì)、職能和運(yùn)作實(shí)踐，可以分為兩個(gè)階段：一是組織籌備時(shí)期，從國(guó)際難民組織籌備委員會(huì)成立至1948年8月國(guó)際難民組織正式成立之前;二是正式運(yùn)作時(shí)期，從國(guó)際難民組織正式成立至1952年2月底終止運(yùn)作為止。本文所稱(chēng)“該組織”，包括國(guó)際難民組織籌委會(huì)和正式的國(guó)際難民組織，根據(jù)時(shí)間演進(jìn)具體指代略有差異。

成立之初，共有15個(gè)國(guó)家作為該組織成員國(guó)，隨后丹麥、意大利和瑞士的加入使成員國(guó)數(shù)量增至18個(gè)。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， New York： United Nations，1950， p982根據(jù)該組織章程的規(guī)定，國(guó)際難民組織的主要機(jī)關(guān)包括全體理事會(huì)（General Council）、執(zhí)委會(huì)（Executive Committee）和總干事領(lǐng)導(dǎo)下的秘書(shū)處（secretariat）。全體理事會(huì)是國(guó)際難民組織的最高決策機(jī)構(gòu)，由各成員國(guó)的代表組成，每年召開(kāi)不少于兩次會(huì)議。執(zhí)委會(huì)由全體理事會(huì)選出的9名成員組成，負(fù)責(zé)執(zhí)行全體理事會(huì)的政策決定，或根據(jù)全體理事會(huì)的意見(jiàn)做出緊急決定。執(zhí)委會(huì)可訪問(wèn)該組織的難民營(yíng)、收容所及集散中心等機(jī)構(gòu)，通過(guò)調(diào)查了解實(shí)際情況，并基于此向總干事發(fā)出指示。秘書(shū)處由經(jīng)執(zhí)委會(huì)提名并由全體理事會(huì)任命的總干事領(lǐng)導(dǎo)。作為國(guó)際難民組織的首席行政官員，總干事根據(jù)全體理事會(huì)及執(zhí)委會(huì)的決定履行相關(guān)管理和執(zhí)行功能，在全體理事會(huì)制定的規(guī)章下主持秘書(shū)處工作，并負(fù)責(zé)任命相關(guān)人員。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p806除該組織章程及全體理事會(huì)另有規(guī)定外，全體理事會(huì)和執(zhí)委會(huì)均經(jīng)多數(shù)票表決以做出決定。但是，如果提出國(guó)際難民組織章程修正案，則需獲得全體理事會(huì)三分之二票數(shù)的支持以及三分之二成員國(guó)的批準(zhǔn)。

1948年9月13日，國(guó)際難民組織第一屆全體理事會(huì)第一次會(huì)議在日內(nèi)瓦開(kāi)幕。本次會(huì)議批準(zhǔn)了一項(xiàng)確立該組織與聯(lián)合國(guó)關(guān)系的協(xié)定，并與聯(lián)合國(guó)就此展開(kāi)相關(guān)談判。11月18日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)有關(guān)協(xié)定，批準(zhǔn)國(guó)際難民組織作為專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)正式加入聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)。全體理事會(huì)選出九位各國(guó)成員組成國(guó)際難民組織執(zhí)委會(huì)，任命美國(guó)人威廉·塔克（William HTuck）為該組織總干事，英國(guó)人亞瑟·拉克（Arthur NRucker）為副總干事。次年，第一屆全體理事會(huì)任命美國(guó)人唐納德·金斯利（Donald Kingsley）為總干事，任期自1949年6月31日開(kāi)始。國(guó)際難民組織總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦，并在歐洲、中東和遠(yuǎn)東等地區(qū)設(shè)立了20余個(gè)辦事處及數(shù)目更多的分支辦事處。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， New York： United Nations，1949， p1088國(guó)際難民組織約有700個(gè)難民營(yíng)開(kāi)始運(yùn)作，每個(gè)難民營(yíng)平均收容1000名難民，主要集中在德國(guó)、奧地利和意大利，同時(shí)擴(kuò)展到美洲以外的每一個(gè)大陸。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982

該組織于1947年11月成立 “資格上訴審查委員會(huì)”（Review Board of Eligibility Appeals），處理此前被裁定不符合援助條件的難民及流離失所者的上訴申請(qǐng)。審查委員會(huì)由一名主席和其他四位成員組成，人選由總干事指定并經(jīng)執(zhí)委會(huì)批準(zhǔn)。該委員會(huì)負(fù)責(zé)聽(tīng)取和裁定申請(qǐng)者就其是否符合相關(guān)身份資格所提請(qǐng)的上訴，同時(shí)向總干事提供有關(guān)身份資格問(wèn)題的咨詢(xún)意見(jiàn)。

United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p956在1948—1950三年間，審查委員會(huì)對(duì)于26 990件難民是否符合援助資格的申請(qǐng)做出最終裁定。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1091; United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p988

在預(yù)算方面，聯(lián)合國(guó)大會(huì)批準(zhǔn)的該組織第一年預(yù)算包括超過(guò)15億美元的執(zhí)行預(yù)算，480萬(wàn)美元的行政預(yù)算以及500萬(wàn)美元的大規(guī)模重新安置預(yù)算。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p957 籌備委員會(huì)的開(kāi)支由各會(huì)員國(guó)的預(yù)繳墊款支付，從各國(guó)需繳納資金比例來(lái)看，美國(guó)（4575%）位居第一，英國(guó)（1475%）位居第二，法國(guó)（410%）、加拿大（350%）和中國(guó)（250%）分列第三到第五位。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p809作為戰(zhàn)后國(guó)際難民機(jī)制的主要締造者，美國(guó)不僅負(fù)擔(dān)該組織預(yù)算成本中的最大份額，也幾乎完全實(shí)現(xiàn)對(duì)該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。該組織敦促聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)遵守組織章程，并強(qiáng)調(diào)不會(huì)將接收難民及流離失所者的義務(wù)強(qiáng)加給各成員國(guó)。同時(shí)，接納難民和流離失所者進(jìn)入各國(guó)，以及提供本國(guó)所承擔(dān)捐款的具體形式，均是相關(guān)國(guó)家與該組織之間通過(guò)自由談判處理的問(wèn)題。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808

國(guó)際難民組織原計(jì)劃在1950年6月結(jié)束運(yùn)行，后隨著現(xiàn)實(shí)需要繼續(xù)開(kāi)展工作。1950年12月，全體理事會(huì)召開(kāi)會(huì)議決定授權(quán)總干事在現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上將工作延期至1951年9月30日。1952年2月11日，國(guó)際難民組織全體理事會(huì)在日內(nèi)瓦舉行的閉幕會(huì)議上商定了有關(guān)清算的最后計(jì)劃，并于2月28日正式結(jié)束運(yùn)行。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， New York： United Nations，1952， p941

（三）國(guó)際難民組織的宗旨和職能

根據(jù)國(guó)際難民組織的規(guī)定，“難民”是指離開(kāi)或者遠(yuǎn)離本人的國(guó)籍國(guó)或經(jīng)常居住國(guó)的人，也適用于屬于以下任何一種情況之人，無(wú)論其是否保留國(guó)籍：（1）二戰(zhàn)期間納粹或法西斯政權(quán)（或?qū)儆谶@一陣營(yíng)的其他政權(quán)）的受害者或反對(duì)者，無(wú)論其是否享有難民的國(guó)際地位;（2）西班牙共和黨人或佛朗哥政權(quán)的受害者，無(wú)論其是否享有難民的國(guó)際地位;（3）由于種族、宗教、國(guó)籍或政治見(jiàn)解等原因在二戰(zhàn)爆發(fā)前被認(rèn)定為難民的人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p816“流離失所者”是指被迫離開(kāi)本人的國(guó)籍國(guó)或經(jīng)常居住國(guó)的被強(qiáng)迫勞工，或是由于種族、宗教或政治原因而被驅(qū)逐的人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p806總體而言，國(guó)際難民組織有關(guān)難民的定義非常寬泛，流離失所者和戰(zhàn)爭(zhēng)孤兒也包括在難民概念之中，以便對(duì)其進(jìn)行援助和保護(hù)。 國(guó)際難民組織有關(guān)難民等概念的定義、取得難民身份的條件、難民身份喪失等方面的規(guī)定，具體參見(jiàn)梁淑英：《國(guó)際難民法》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第31-36頁(yè)。至1947年初，仍有近150萬(wàn)難民和流離失所者無(wú)法重返家園，難民中有三分之二居于德國(guó)、奧地利和意大利等國(guó)的難民營(yíng)中，還有14萬(wàn)名來(lái)自歐洲的難民在中國(guó)上海等地避難。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p807

國(guó)際難民組織與有關(guān)國(guó)家及非政府組織密切合作，開(kāi)展遣返，身份核驗(yàn)、登記和分類(lèi)，照顧和援助，法律和政治保護(hù)，運(yùn)輸，重新安置和重建等工作，這也是該組織的宗旨所在。具體而言，主要包括以下方面：（1）鼓勵(lì)和協(xié)助本組織所關(guān)注的遣送者，同時(shí)注意非強(qiáng)迫遣返的原則;（2）盡一切可能的方式推動(dòng)遣返，以幫助難民及流離失所者返回原籍國(guó)，并在該組織主持下為待遣返者提供三個(gè)月的食品保障;（3）推進(jìn)未遣返難民在其他國(guó)家的重新安置，并調(diào)查、推進(jìn)或執(zhí)行集體重新安置或大規(guī)模重新安置項(xiàng)目。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， pp955-956 籌備委員會(huì)自1947年7月起接替聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署和難民問(wèn)題政府間委員會(huì)先前所承擔(dān)的相關(guān)工作職能，開(kāi)始履行救助符合條件的難民和流離失所者的責(zé)任。國(guó)際難民組織認(rèn)為，真正的難民和流離失所者應(yīng)在國(guó)際社會(huì)的支持下重返原籍國(guó)或常居國(guó)，或在該組織章程規(guī)定條件下重新安置到其他國(guó)家。

作為一個(gè)具有國(guó)際主義精神的現(xiàn)代機(jī)構(gòu)，國(guó)際難民組織重視與相關(guān)國(guó)家開(kāi)展合作。 Stefan-Ludwig Hoffmann， Human Right in the Twentieth Century， New York： Cambridge University Press， 2011， p52該組織敦促有關(guān)國(guó)家根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)有關(guān)決議，盡快對(duì)難民及流離失所者進(jìn)行身份甄別，并為他們?cè)跉w國(guó)或重新安置前提供就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，該組織與難民或流離失所者所在國(guó)以及難民安置國(guó)締結(jié)了多項(xiàng)相關(guān)協(xié)定，以促進(jìn)難民問(wèn)題的解決。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p960該組織也重視與相關(guān)志愿團(tuán)體開(kāi)展合作，許多團(tuán)體參與到國(guó)際難民組織幾乎所有職能領(lǐng)域的運(yùn)作實(shí)踐當(dāng)中。國(guó)際難民組織成立了一個(gè)志愿服務(wù)部門(mén)以幫助協(xié)調(diào)有關(guān)活動(dòng)。一方面，國(guó)際難民組織不斷尋求政府的資源與幫助;另一方面，國(guó)際難民組織給予從事相關(guān)工作的非政府組織以適當(dāng)身份并提供一定協(xié)助，并在談判時(shí)允許它們和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。蘇珊·馬?。骸秶?guó)際移民的演化趨勢(shì)：百年回顧與展望》，第67-68頁(yè)。這些團(tuán)體面向難民和流離失所者開(kāi)展如移民安置、福利、咨詢(xún)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、語(yǔ)言培訓(xùn)、康復(fù)、青少年服務(wù)等多種項(xiàng)目活動(dòng)實(shí)踐。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p958

二、國(guó)際難民組織的難民權(quán)益保護(hù)實(shí)踐

國(guó)際難民組織成立伊始，就按照章程規(guī)定為符合資格的難民和流離失所者提供援助和支持。同時(shí)，該組織負(fù)責(zé)追蹤二戰(zhàn)期間數(shù)百萬(wàn)失蹤者，以及受納粹迫害兒童的追蹤工作。另外，該組織在難民的法律和政治保護(hù)方面的工作也是其重要職能之一。

（一）“照護(hù)”（Care and Maintenance）

該組織成立伊始，就按照章程為符合資格的難民和流離失所者提供援助。在1947年7月1日，符合資格且在遣返或重新安置前需要照護(hù)的人數(shù)為879 950人，其中八成在盟軍占領(lǐng)區(qū)。截至1948年9月21日，國(guó)際難民組織在世界各地共有相關(guān)設(shè)施672處，包括集散中心538處，醫(yī)院和療養(yǎng)院58處。此外，有康復(fù)中心、職業(yè)培訓(xùn)中心、兒童中心、遣返中心、重新安置選擇中心等70余處。國(guó)際難民組織正式成立以來(lái)，在576 716名接受照護(hù)者當(dāng)中，有542 020人居于集散中心，34 696人在中心之外。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p959該組織針對(duì)各個(gè)地區(qū)難民情況采取了不同的“照護(hù)”方式。例如，在德國(guó)、意大利、奧地利和中東地區(qū)，主要依托難民營(yíng)或集散中心提供服務(wù);在其他國(guó)家和地區(qū)（尤其是西歐），主要通過(guò)現(xiàn)金贈(zèng)款的方式向個(gè)人和家庭提供支持。

該組織對(duì)難民的“照護(hù)”工作涵蓋住房、食物、衣物、個(gè)人物品、衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)院護(hù)理、就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、教育、個(gè)人咨詢(xún)、兒童福利等多個(gè)領(lǐng)域。（1）職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。國(guó)際難民組織通過(guò)舉辦多種形式的培訓(xùn)班，向難民提供基本培訓(xùn)以提升其職業(yè)技能。培訓(xùn)班面向男性主要以汽車(chē)機(jī)械師、鐵匠、瓦工、木匠、電工、機(jī)械師、水管工、無(wú)線電技師、修鞋工、裁縫和焊工有關(guān)的語(yǔ)言和技能培訓(xùn)為主;面向女性主要集中在家庭傭工、護(hù)士、裁縫、紡織工人和打字員等方面的培訓(xùn)。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p960 接受培訓(xùn)的難民可以從事如難民營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)、日用品生產(chǎn)以及其他臨時(shí)性工作。（2）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。該組織規(guī)定，提供給難民及流離失所者的飲食不應(yīng)低于當(dāng)?shù)鼐用竦乃剑缬斜匾獙⒂枰匝a(bǔ)充以維持最低限度的健康標(biāo)準(zhǔn)。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808 國(guó)際難民組織在不同地區(qū)開(kāi)展醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目，為難民群體提供日常診療服務(wù)，也設(shè)立了面向孕婦、哺乳期婦女、嬰兒及學(xué)齡兒童的診療機(jī)構(gòu)。國(guó)際難民組織特別重視針對(duì)難民群體的結(jié)核病防控以及營(yíng)養(yǎng)保障問(wèn)題，也關(guān)注病人的遣返、重新安置的難民的醫(yī)療救護(hù)以及面向殘疾人的就業(yè)培訓(xùn)和康復(fù)護(hù)理等問(wèn)題。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p959（3）福利咨詢(xún)項(xiàng)目。自1947年開(kāi)始，該組織針對(duì)移民安置機(jī)會(huì)有限的家庭及個(gè)人開(kāi)展調(diào)查登記，主要向?qū)で笾匦掳仓玫膫€(gè)人和家庭，尤其是難民營(yíng)內(nèi)外依賴(lài)“照護(hù)”的群體提供協(xié)助。 基于訪談以及受訪者自身意愿和機(jī)會(huì)，國(guó)際難民組織將難民及流離失所者分為以下幾類(lèi)：（1）遣返;（2）重新安置;（3）沒(méi)有持續(xù)援助的本地安置;（4）需要機(jī)構(gòu)關(guān)懷的重點(diǎn)人員;（5）尋求重新安置，但機(jī)會(huì)渺茫;（6）拒絕接受?chē)?guó)際難民組織的有關(guān)服務(wù)或建議。參見(jiàn)United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1090（4）特殊困難群體援助。在難民當(dāng)中，有相當(dāng)部分無(wú)法通過(guò)國(guó)際難民組織進(jìn)行遣返或重新安置， 也不愿返回來(lái)源國(guó)的困難群體，主要依靠公共基金來(lái)給予支持。 Natasha Saunders， International Political Theory and the Refugee Problem， New York： Routledge， 2018， pp39-40國(guó)際難民組織針對(duì)患病、年邁及殘疾等難民群體進(jìn)行重點(diǎn)照護(hù)工作，尋求愿意接納這一困難群體并給予生活照料的國(guó)家和機(jī)構(gòu)。在國(guó)際難民組織停止運(yùn)作前，大多數(shù)難民均得到了令人滿(mǎn)意的安排。

在籌備委員會(huì)運(yùn)行時(shí)期，該組織對(duì)超過(guò)719萬(wàn)的難民和流離失所者給予直接的“照護(hù)”，并對(duì)其他約90萬(wàn)人的利益負(fù)有保護(hù)的責(zé)任。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982 隨著該組織各地分支機(jī)構(gòu)的逐步減少，接受“照護(hù)”的人數(shù)在1949年底降至318萬(wàn)人，至1950年底減少到8萬(wàn)余人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， pp982-985 此后，除了正在重新安置和屬于特殊困難群體的難民外，其他所有難民的“照護(hù)”責(zé)任移交給難民居住的地方當(dāng)局。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p985

（二）失蹤人員追蹤（Tracing of Missing Persons）

二戰(zhàn)期間，有大約300萬(wàn)人因戰(zhàn)爭(zhēng)而流散在世界各地，盡管他們中的大多數(shù)人被認(rèn)為已死亡，但始終無(wú)法獲得任何確切信息。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808鑒于這一情況，聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署成立中央追查局（Central Tracing Bureau，CTB）負(fù)責(zé)追蹤二戰(zhàn)期間數(shù)百萬(wàn)失蹤者?；I備委員會(huì)自1947年6月起接替中央追查局的原有工作，并于1948年1月成立“國(guó)際追查服務(wù)”（International Tracing Service，ITS），開(kāi)始與各國(guó)相關(guān)部門(mén)密切合作，在全球范圍內(nèi)開(kāi)展相關(guān)工作。籌備委員會(huì)呼吁，各國(guó)政府盡可能提供需要追蹤的人員名單及具體資料，并與具體執(zhí)行追查的國(guó)家開(kāi)展合作。

“國(guó)際追查服務(wù)”重點(diǎn)追蹤從1939年9月至1945年5月間失蹤人口的情況，并關(guān)注相關(guān)文件和信息。其中央總部位于德國(guó)阿羅森（Arolsen），建立起數(shù)量龐大的失蹤者相關(guān)信息的索引，構(gòu)成其最重要的信息來(lái)源。在1948年初，總索引包括1 976 499張信息卡片，至1950年底總索引包含10 538 358張，每天約有28萬(wàn)張新卡片被列入。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， pp989-990隨著相關(guān)文件資料的整理完備，相關(guān)姓名信息會(huì)登記進(jìn)主索引中，并可受理有關(guān)失蹤人員的查詢(xún)申請(qǐng)。數(shù)據(jù)顯示， “國(guó)際追查服務(wù)”及其前身中央追查局在1945—1949年間共解決完成失蹤人員申請(qǐng)案件67 320件。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p10951950年，共收到來(lái)自35個(gè)國(guó)家的近81萬(wàn)份查詢(xún)申請(qǐng)，其中大部分來(lái)自荷蘭、波蘭、德國(guó)和美國(guó)。在1950年內(nèi)，共發(fā)出近64萬(wàn)份有關(guān)申請(qǐng)的正面回復(fù)。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p990

1948年5月，籌備委員會(huì)在“國(guó)際追查服務(wù)”的工作中新增搜尋被納粹綁架失蹤兒童的項(xiàng)目，兒童搜索部門(mén)位于德國(guó)美占區(qū)埃斯林根（Esslingen）。這一工作旨在確認(rèn)數(shù)十萬(wàn)失蹤兒童的國(guó)籍身份，盡可能使其回歸昔日家庭之中。在德國(guó)和奧地利， 聯(lián)合國(guó)善后救濟(jì)總署和籌備委員會(huì)截至1948年6月底已經(jīng)實(shí)現(xiàn)來(lái)自23個(gè)不同國(guó)家的16 413名兒童的集中、遣返、重新安置和與家人團(tuán)聚。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p964在1949年，“國(guó)際追查服務(wù)”的重要任務(wù)之一就是擴(kuò)大兒童搜索項(xiàng)目，僅在德國(guó)就對(duì)超過(guò)19萬(wàn)名兒童開(kāi)展了篩查和登記工作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1095直至1950年9月，“國(guó)際追查服務(wù)”的兒童搜索部門(mén)停止運(yùn)作，相關(guān)記錄被轉(zhuǎn)移至“國(guó)際追查服務(wù)”總部來(lái)具體處理有關(guān)失蹤兒童的工作。

早在1949年10月，國(guó)際難民組織全體理事會(huì)針對(duì)該組織結(jié)束運(yùn)作后“國(guó)際追查服務(wù)”業(yè)務(wù)有關(guān)問(wèn)題，向總干事做出指示，要求其就“國(guó)際追查服務(wù)”從國(guó)際難民組織移交至其他國(guó)家、國(guó)際或政府間組織與有關(guān)方面展開(kāi)磋商談判。

United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p10891950年3月，國(guó)際難民組織全體理事會(huì)會(huì)議決定，“國(guó)際追查服務(wù)”應(yīng)逐步減少其行動(dòng)并在1951年3月前與相關(guān)機(jī)構(gòu)展開(kāi)溝通與合作，以順利完成業(yè)務(wù)移交工作。

（三）法律和政治保護(hù)（Legal and Political Protection）

法律和政治保護(hù)是該組織的重要職能之一。1947年12月，籌備委員會(huì)向聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)提交了一份涉及解決難民特別重要問(wèn)題的備忘錄， United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p963針對(duì)其所關(guān)注的難民和流離失所者問(wèn)題，提出了包括法律面前人人平等、防止歧視、少數(shù)族裔保護(hù)、國(guó)籍、移民、驅(qū)逐及庇護(hù)權(quán)等方面的具體建議。 “Statement from the Preparatory Commission for the International Refugee Organization”， Commission on Human Rights Second session（E/CN4/41）， 1 December 1947， pp1-4https：//documents-dds- nyunorg/doc/

UNDOC/GEN/GL9/000/54/pdf/GL900054pdf？OpenElement（2020-09-12）該組織致力于幫助難民克服因自身非自然地位所引發(fā)的法律問(wèn)題，并代表難民群體以及難民個(gè)人在各國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)及國(guó)際組織中的利益。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， New York： United Nations，1952， p939 該組織在履行這一職能時(shí)，向難民提供（或試圖提供）通常由主權(quán)國(guó)家所給予的外交保護(hù)。

國(guó)際難民組織意識(shí)到，由于種族、宗教、國(guó)籍或政治等方面的原因，個(gè)人可能基于正當(dāng)理由而不愿返回原籍國(guó)。 Rafiqul Islam & Jahid Hossain Bhuiyan， eds，An Introduction to International Refugee Law， Leiden： Brill， 2013， pp18-19由于戰(zhàn)爭(zhēng)期間無(wú)國(guó)籍人士和遭受迫害者的地位涉及多種法律問(wèn)題和各類(lèi)困難，諸如難民的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)問(wèn)題（如財(cái)產(chǎn)評(píng)估，納粹和法西斯造成的損害賠償，被扣押資產(chǎn)的清理），難民在婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)及死亡等案件中的民事地位保障等問(wèn)題需要該組織加以解決。具體而言，國(guó)際難民組織在難民的法律和政治保護(hù)方面的重要工作涉及人權(quán)、無(wú)國(guó)籍人士、失蹤者的死亡聲明以及旅行證件簽發(fā)等方面。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p963 國(guó)際難民組織積極推動(dòng)各國(guó)廣泛采用1946年《倫敦協(xié)定》 經(jīng)過(guò)“難民問(wèn)題政府間委員會(huì)”不斷努力，有關(guān)各方于1946年10月15日在英國(guó)倫敦通過(guò)了一項(xiàng)在國(guó)際難民組織授權(quán)范圍內(nèi)向難民及流離失所者簽發(fā)旅行證件的國(guó)際公約——《倫敦協(xié)定》。規(guī)定的旅行證件制度。到1950年底，有20個(gè)國(guó)家接受《倫敦協(xié)定》，2個(gè)國(guó)家簽署但等待批準(zhǔn)，另有12個(gè)國(guó)家承認(rèn)旅行證件的效力。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p988另外，在履行保護(hù)難民及流離失所者的法律和政治權(quán)利等相關(guān)職能時(shí)，國(guó)際難民組織與聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處合作擬定了有關(guān)難民地位的公約及失蹤人員死亡宣告公約草案。

三、國(guó)際難民組織與難民安置問(wèn)題的解決

在為難民和流離失所者提供直接“照護(hù)”以及政治和法律保護(hù)的同時(shí)，國(guó)際難民組織的中心任務(wù)是找到盡可能多的永久性解決方案。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p939遣返和重新安置是難民問(wèn)題的主要解決辦法。同時(shí)，對(duì)于許多不愿或不能返回家園的難民以及缺少重新安置機(jī)會(huì)的難民來(lái)說(shuō)，在庇護(hù)國(guó)當(dāng)?shù)匕仓檬俏ㄒ豢赡艿慕鉀Q辦法。

（一）遣返（Repatriation）

國(guó)際難民組織通過(guò)向難民和流離失所者提供有關(guān)原籍國(guó)的情況，以協(xié)助他們自行決定是否重返家園。該組織與各來(lái)源國(guó)政府積極建立聯(lián)系，在波蘭、捷克和南斯拉夫等國(guó)設(shè)立辦事處，以推動(dòng)遣返工作的正常開(kāi)展。國(guó)際難民組織也通過(guò)開(kāi)展個(gè)別遣返行動(dòng)，以及協(xié)助轉(zhuǎn)運(yùn)、文件證明以及其他相關(guān)服務(wù)推動(dòng)遣返工作順利進(jìn)行。按照章程規(guī)定向戰(zhàn)爭(zhēng)期間因所在國(guó)遭受侵略占領(lǐng)而無(wú)法返國(guó)的流離失所者提供三個(gè)月的食物供應(yīng)，但限于財(cái)政原因該組織最初未能執(zhí)行這一政策。1948年初，籌備委員會(huì)決定開(kāi)始在適當(dāng)范圍提供這一援助。自同年6月1日起，凡符合資格條件的，從德國(guó)或奧地利返回波蘭、南斯拉夫、蘇聯(lián)等國(guó)的流離失所者可獲得20天的食物供應(yīng)。

從1947年7月至1949年12月底，國(guó)際難民組織（含前身籌備委員會(huì)）共遣送68 778人返回原籍國(guó)。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p982絕大多數(shù)希望返回原籍國(guó)的人士主要在國(guó)際難民組織成立前或成立之初的幾年遣返回國(guó)，此后接受遣返回國(guó)的難民數(shù)量不斷下降。盡管遣返方式無(wú)助于這一時(shí)期大規(guī)模難民問(wèn)題的解決，國(guó)際難民組織繼續(xù)盡一切可能協(xié)助希望被遣返的難民歸國(guó)。由于東西方冷戰(zhàn)愈演愈烈，國(guó)際難民組織在難民管理、遣返和重新安置等方面遇到較大困難。其中，難民遣返的總體進(jìn)展也不甚樂(lè)觀。1950年共有2917名流離失所者被遣返回國(guó)。從1951年至1952年1月，有1039名難民被遣返回國(guó)。數(shù)據(jù)顯示，從1947年7月至1952年1月，該組織共遣返難民73 873人。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

（二）重新安置（Resettlement）

國(guó)際難民組織認(rèn)為，難民和流離失所者不僅是國(guó)際社會(huì)亟待解決的問(wèn)題及責(zé)任之所在，

也可視為對(duì)于人力資源短缺國(guó)家的一種寶貴幫助。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1946-1947， p808 國(guó)際難民組織大部分的重新安置工作是基于“大規(guī)模重新安置計(jì)劃”來(lái)實(shí)施，主要通過(guò)船只運(yùn)送海外重新安置的難民，也采用預(yù)定普通商業(yè)船只、飛機(jī)艙位和陸路運(yùn)輸?shù)姆绞健榱诉\(yùn)送重新安置到其他國(guó)家的難民，國(guó)際難民組織承租組建了最多由36艘艦船組成的船隊(duì)，并通過(guò)預(yù)定商船、飛機(jī)及火車(chē)等方式從事相關(guān)工作。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p987

1948年9月，國(guó)際難民組織第一屆全體理事會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)呼吁個(gè)人和國(guó)家參與達(dá)成更廣泛重新安置的計(jì)劃，并尋求聯(lián)合國(guó)及所有國(guó)家（無(wú)論是否為該組織成員國(guó)）的支持。該組織敦促各國(guó)政府接收有關(guān)非遣返難民及流離失所者的“公平份額”，擴(kuò)寬遴選標(biāo)準(zhǔn)并降低入境條件。 “Resettlement of Non-Repatriable Refugees and Displaced Persons： Report of the International Refugee Organization” （E/1092），19 January 1949， pp5-7https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NL1/491/

39/pdf/NL149139pdf？OpenElement（2020-09-10）到1948年底，有20個(gè)國(guó)家接收了大量經(jīng)過(guò)該組織援助的難民，有35個(gè)國(guó)家接收了投親靠友方式的個(gè)人移民?！癛esettlement of NonRepatriable Refugees and Displaced Persons： Report of the International Refugee Organization” （E/1092），19 January 1949， p7https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC/GEN/NL1/491/39/

pdf/NL149139pdf？OpenElement（2020-09-10）.隨著對(duì)難民及流離失所者的適應(yīng)性有了更好的認(rèn)識(shí)，各國(guó)的甄選標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始逐步放寬，某些國(guó)家尤其是拉美國(guó)家對(duì)于難民中的家庭群體采取了更為積極的態(tài)度。國(guó)際難民組織基于各成員國(guó)自愿捐助設(shè)立了500萬(wàn)美元的“大規(guī)模重新安置”基金，以支持工業(yè)和農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)接納重新安置的難民群體。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1947-1948， p962有學(xué)者指出，各參加國(guó)基于共同的價(jià)值觀和義務(wù)去保護(hù)戰(zhàn)爭(zhēng)的受害者，并創(chuàng)造了有助于實(shí)施重新安置的“工具性共同體”。 Alexander Betts， Protection by Persuasion： International Cooperation in the Refugee Regime， New York：

Cornell University Press， 2009， p30

在國(guó)際難民組織的支持下，成千上萬(wàn)的難民和流離失所者通過(guò)政府選拔計(jì)劃、個(gè)人移民和就業(yè)安置等形式得以重新安置。 Guy SGoodwinGill， The International law of Refugee Protection， Elena Fiddian Qasmiyeh， Gil Loescher，

Katy Long & Nando Sigona， eds， The Oxford Handbook of Refugee and Forced Migration Studies， Oxford： Oxford University Press， 2014， p521949年11月，國(guó)際難民組織總干事任命六名特別代表前往相關(guān)國(guó)家，通過(guò)與政府、公共及私人機(jī)構(gòu)開(kāi)展談判，為具有專(zhuān)業(yè)資格的難民及其他不符合移民標(biāo)準(zhǔn)的可就業(yè)群體提供重新安置的機(jī)會(huì)。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1093在1949年，西歐國(guó)家因自身沉重負(fù)擔(dān)，接受難民比例逐步下降。在個(gè)人移民方面，國(guó)際難民組織及相關(guān)國(guó)家繼續(xù)為大量難民提供重新安置的機(jī)會(huì)，尤其是前往拉丁美洲和加拿大。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1092數(shù)據(jù)顯示，從1947年7月至1952年1月，經(jīng)該組織協(xié)助進(jìn)行重新安置的難民人數(shù)達(dá)1 045 750人，主要前往美國(guó)、以色列、澳大利亞、英國(guó)、加拿大、法國(guó)、阿根廷等國(guó)家和地區(qū)。此外，國(guó)際難民組織在結(jié)束運(yùn)作時(shí)向歐洲移民政府間委員會(huì)提供了一筆贈(zèng)款，用于12 205名獲得有關(guān)國(guó)家簽證的難民重新安置的費(fèi)用。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

（三）本地安置（Local Settlement）

隨著國(guó)際難民組織進(jìn)入終止運(yùn)作階段，難民的安置問(wèn)題日益緊迫且需要特殊關(guān)注。有兩類(lèi)群體因此牽入其中：一是有能力且希望自立，但未能滿(mǎn)足重新安置選擇標(biāo)準(zhǔn)的群體;二是由于身體或年齡原因而需要接受專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)護(hù)理的人員及家屬。一方面，國(guó)際難民組織在愿意接收的國(guó)家?guī)椭y民尋求就業(yè)機(jī)會(huì);另一方面，對(duì)于無(wú)法實(shí)現(xiàn)重新安置的人員提供本地安置的最佳安排。國(guó)際難民組織開(kāi)展了諸如職業(yè)培訓(xùn)、健康和康復(fù)服務(wù)、案例工作服務(wù)、重新安置地服務(wù)，以幫助那些無(wú)法達(dá)到“大規(guī)模移民計(jì)劃”遴選標(biāo)準(zhǔn)的人群。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1092 國(guó)際難民組織盡其所能給予這些難民以幫助，不僅要確保他們的地位，也提供必要的衣物和家庭日用品以支持他們重新開(kāi)啟生活。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1948-1949， p1093

國(guó)際難民組織預(yù)計(jì)，將有相當(dāng)數(shù)量的難民在該組織結(jié)束運(yùn)作前無(wú)法實(shí)現(xiàn)遣返或重新安置，因此繼續(xù)尋求有關(guān)國(guó)家的支持和保證，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)難民的就地安置，做出對(duì)于難民而言最為理想的安排。國(guó)際難民組織同時(shí)注意到，越來(lái)越多的難民希望永久居留在先前被視為暫時(shí)居住或過(guò)境的國(guó)家。直至國(guó)際難民組織停止運(yùn)作時(shí)，仍有數(shù)萬(wàn)名雖有移民意愿，但缺少移民可能性的難民留在現(xiàn)居留國(guó)家。有鑒于此，國(guó)際難民組織努力為這一群體在現(xiàn)居國(guó)開(kāi)啟生活創(chuàng)造好的條件。具體措施包括：提供法律和政治保護(hù);為老年人、殘疾人和慢性病患者建立適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu);通過(guò)志愿團(tuán)體或地方當(dāng)局作為中介給難民提供適當(dāng)?shù)母＠O(shè)施。 United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1950， p987在1951年初，仍有大約25萬(wàn)難民在國(guó)際難民組織的登記名冊(cè)當(dāng)中，他們?cè)谇卜?、重新安置或本地安置方面需要幫助?United Nations Department of Public Information， Yearbook of the United Nations 1951， p940

結(jié) 語(yǔ)

如前所述，對(duì)于難民的國(guó)際保護(hù)自20世紀(jì)初開(kāi)始出現(xiàn)，民族國(guó)家與重要的國(guó)際組織一起推動(dòng)有關(guān)難民事務(wù)的國(guó)際合作實(shí)踐，促成了國(guó)際難民制度與機(jī)制的形成。國(guó)際難民機(jī)制是國(guó)際政治行為體圍繞國(guó)際難民問(wèn)題的解決而制定原則、規(guī)范、規(guī)則和決策執(zhí)行程序的過(guò)程。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)際難民機(jī)制可分為三大階段：一是對(duì)難民的集體承認(rèn)階段（從一戰(zhàn)到二戰(zhàn)時(shí)期）;二是過(guò)渡階段（二戰(zhàn)結(jié)束不久），建立若干臨時(shí)性的體制框架（如國(guó)際難民組織的成立）;三是對(duì)難民的個(gè)人承認(rèn)階段，以聯(lián)合國(guó)難民署的建立和1951年日內(nèi)瓦國(guó)際難民公約為開(kāi)端。 Georgia Papagianni，“Asylum in the twentyfirst century： Trends and Challenges，” Anna Triandafyllidou，

eds， Routledge Handbook of Immigration and Refugee Studies， Abingdon： Routledge， 2016， p345

有學(xué)者指出，國(guó)際難民組織的建立本身體現(xiàn)了持不同立場(chǎng)的國(guó)家之間的合作，也標(biāo)志著戰(zhàn)后有效合作的愿景轉(zhuǎn)向冷戰(zhàn)現(xiàn)實(shí)。 ?Jose HFischel de Andrade，“Brazil and the International Refugee Organization （1946-1952），” Refugee Survey Quarterly， Vol30， Issue 1（March 2011）， pp67-68筆者認(rèn)為，作為聯(lián)合國(guó)對(duì)于戰(zhàn)后難民問(wèn)題的制度化回應(yīng)，國(guó)際難民組織的運(yùn)作實(shí)踐本身就是不同國(guó)家之間的沖突、協(xié)商與合作的過(guò)程，也逐漸顯現(xiàn)出各國(guó)的合作意愿與冷戰(zhàn)現(xiàn)實(shí)之間的某種矛盾。國(guó)際難民組織為難民問(wèn)題的解決所做出的最有價(jià)值的貢獻(xiàn)之一，就是促進(jìn)難民來(lái)源國(guó)與臨時(shí)庇護(hù)國(guó)間的合作，為逃避迫害的人提供庇護(hù)。 “Communication from the DirectorGeneral of the International Refugee Organization”（E/CN4/392）， Commission on Human Rights Sixth session， 30 March 1950， p2https：//documentsddsnyunorg/doc/UNDOC

/GEN/GL9/007/26/PDF/GL900726pdf？OpenElement（2020-10-01）作為過(guò)渡階段的重要產(chǎn)物，國(guó)際難民組織的主要目標(biāo)是幫助難民和流離失所者返回其原居國(guó)，但在美蘇關(guān)系發(fā)生根本性變化之后其政策有了明顯的轉(zhuǎn)向，日益強(qiáng)調(diào)援助來(lái)自東歐、試圖擺脫蘇聯(lián)的控制并尋求庇護(hù)和第三國(guó)重新安置的難民。國(guó)際難民組織得到許多聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的支持與參與，同時(shí)也為蘇聯(lián)和東歐國(guó)家所反對(duì)。蘇聯(lián)將這一組織視為西方的政治工具而未執(zhí)行早期簽署的協(xié)議，蘇聯(lián)和東歐國(guó)家此后也不再參加聯(lián)合國(guó)的難民救濟(jì)工作。 甘開(kāi)鵬：《二戰(zhàn)后國(guó)際難民政策的歷史演變》，《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第5期，第135頁(yè)。從實(shí)踐來(lái)看，盡管遇到各種困難和問(wèn)題，國(guó)際難民組織在戰(zhàn)后初期與各國(guó)政府、社團(tuán)組織開(kāi)展合作與互動(dòng)，共同致力于戰(zhàn)后國(guó)際難民問(wèn)題的解決，其難民治理實(shí)踐對(duì)于難民、流離失所者及有關(guān)國(guó)家均具有重要意義。

有數(shù)據(jù)顯示，國(guó)際難民組織在運(yùn)行的幾年間，共幫助了160多萬(wàn)難民。蘇珊·馬丁：《國(guó)際移民的演化趨勢(shì)：百年回顧與展望》，第66頁(yè)。盡管?chē)?guó)際難民組織的安置工作成績(jī)斐然，但是該組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決戰(zhàn)后的難民問(wèn)題。隨著冷戰(zhàn)在歐洲及其他地區(qū)的開(kāi)啟，難民問(wèn)題并未因國(guó)際難民組織的結(jié)束而消失，歐洲以及亞洲的數(shù)百萬(wàn)新的難民群體在20世紀(jì)40年代末和50年代出現(xiàn)。

應(yīng)該看到，作為解決二戰(zhàn)以來(lái)難民問(wèn)題的非常設(shè)性專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，國(guó)際難民組織在短短幾年的工作中成效顯著。但是，冷戰(zhàn)時(shí)期大的國(guó)際背景以及國(guó)際難民問(wèn)題的新變化，最終使美國(guó)基于自身立場(chǎng)不再支持以國(guó)際難民組織為核心的國(guó)際難民機(jī)制，不愿無(wú)限期承擔(dān)在難民問(wèn)題上的國(guó)際責(zé)任，同時(shí)反對(duì)創(chuàng)立一個(gè)具有廣泛授權(quán)的強(qiáng)大組織。

鑒于冷戰(zhàn)初期全球難民問(wèn)題的新變化，聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）在1950年12月成立，其范圍和議程相較國(guó)際難民組織更為全面，并承接了國(guó)際難民組織的大多數(shù)工作職能，在鞏固難民機(jī)制的未來(lái)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用;此外，歐洲移民跨國(guó)委員會(huì)（ICEM）則主要負(fù)責(zé)歐洲范圍內(nèi)的難民安置和人口問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，1950年聯(lián)合國(guó)難民署的成立、1951年《難民公約》及1967年《難民地位公約議定書(shū)》的簽署標(biāo)志著國(guó)際難民機(jī)制進(jìn)入新的發(fā)展階段。責(zé)任編輯：宋 鷗 鄭廣超

International Refugee Regime and Governance of International Refugees in the Early Period after World War Ⅱ：Focusing on? the International Refugee Organization

LU Yang

（School of International Relations， Huaqiao University， Xiamen， Fujian， 361021， China

）Abstract：During the World War Ⅱ， there were a large number of refugees and displaced persons due to the outbreak of the war， International Community had actively explored solutions to this problem. International Refugee Organization （IRO）， which was a specialized agency of the United Nations， had been established. Through cooperation and interaction with governments and social organizations， IRO was committed to solve the international refugee problems.IRO focused on the care and maintenance， tracing of missing persons， legal and political protection and other fields， and participated in the practice of international refugee protection. At the same time， IRO actively promoted the effective achievement of refugee resettlement goals through repatriation， resettlement and local resettlement.

As the United Nations institutionalized response to the post-war refugee problem， the practice of IRO itself reflected the conflict， consultation and cooperation between counties with different positions， and also marked a certain contradiction of effective cooperation and the reality of the cold war.

With the beginning of the Cold War in Europe and other regions， the refugee problem had become complex and new changes had emerged. The establishment of the United Nations refugee agency（UNHCR） marked a new stage of global refugee governance.

Key words：international refugee; international refugee regime;International Refugee Organization; refugee governance

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0033

收稿日期：2020-09-17

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中東部落社會(huì)通史研究”（15ZDB062）; 陜西高校人文社科重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“阿拉伯社會(huì)主義國(guó)家不同發(fā)展模式研究”（13JZ044）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：韓志斌，西北大學(xué)中東研究所教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹袞|史;林友堂，西北大學(xué)中東研究所博士研究生。

① 部落轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家，如奧斯曼帝國(guó);部落對(duì)抗國(guó)家，如當(dāng)今的索馬里;部落與國(guó)家合作，如約旦。參見(jiàn)Stanford Shaw， History of the Ottoman Empire and Modern Turkey， Volume I：Empire of the Gazis： The Rise and Decline of the Empire， 1280-1808， Cambridge：Cambridge University Press， 1976; [英]IM劉易斯著，趙俊譯：《索馬里史》，東方出版中心2012年版;韓志斌、薛亦凡：《約旦國(guó)家建構(gòu)中的部落問(wèn)題及其影響》，《西亞非洲》，2020年第1期。

②

[法]亨利·康崩著，上海外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法語(yǔ)系翻譯組譯：《摩洛哥史》，上海人民出版社1975年版。