“結(jié)構(gòu)困境”到“內(nèi)生聚合”：特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實邏輯

李志強 高亞州

摘 要：特色小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下推動城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的新模式，對于地方實現(xiàn)特色發(fā)展和典型引領(lǐng)，實施基層治理創(chuàng)新具有重要靶向功能。圍繞“多源化-差異化-依賴互補-生態(tài)系統(tǒng)平衡”的要素耦合與“動態(tài)化-調(diào)試化-創(chuàng)新化-可持續(xù)發(fā)展”的行動建構(gòu)整合思路，對地方生態(tài)特色化發(fā)展進行理論闡釋和政策建構(gòu)?；诮K省南京市Y鎮(zhèn)的生態(tài)發(fā)展經(jīng)驗，依據(jù)“政治合法-政策合理-行動合意”的路徑對該鎮(zhèn)復合生態(tài)治理的機制進行分析，提煉出特色小城鎮(zhèn)內(nèi)生聚合發(fā)展的新模式，即特色小城鎮(zhèn)生態(tài)復合發(fā)展應(yīng)基于復合生態(tài)系統(tǒng)治理的特征訴求，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、社會和生態(tài)的平衡關(guān)系，推動“三生”空間體系建設(shè)，促進民生保障與經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新治理體系，引導城鎮(zhèn)更新和社會有序發(fā)展。對于現(xiàn)實存在的結(jié)構(gòu)化困境問題，需運用復合生態(tài)治理的要求加以矯正和規(guī)范，培育多源要素耦合的基礎(chǔ)，將其重新整合最為關(guān)鍵的要素及對應(yīng)體系，發(fā)揮內(nèi)生聚合效應(yīng)，重新實現(xiàn)新的生態(tài)均衡。

關(guān)鍵詞：特色小城鎮(zhèn);復合生態(tài)治理;結(jié)構(gòu)化困境;內(nèi)生聚合

中圖分類號：F061.5;F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）02-0001-11

作者簡介：李志強，男，南京信息工程大學法政學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為農(nóng)村社區(qū)與生態(tài)治理。

黨的十九大報告明確提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出要堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進鄉(xiāng)村振興，打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”。因此，新時代鄉(xiāng)村面臨的不僅是經(jīng)濟發(fā)展問題，還有與城市融合的社會問題以及如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護關(guān)系的問題。當前中央政府職能部門已經(jīng)逐步完善鄉(xiāng)村振興的政策設(shè)計，提供了基本的制度思路和規(guī)則保障，而在地方實踐中仍亟需解決如何因地制宜地走適合一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)的特色發(fā)展道路，如何將政策精準對接現(xiàn)實治理等諸多難題 。

一、問題的提出

為更好順應(yīng)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，2014年國家發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指導文件，有效推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重心下移，帶動了村鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展進程。為適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展訴求，十八大和十八屆三中全會提出把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路的要求。國家“十三五”規(guī)劃和《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》更明確提出，要在未來五年加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)，指出特色城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的核心理念是應(yīng)在共享理念前提下，以生態(tài)治理為基本原則，實現(xiàn)綠色環(huán)保。在此背景下，地方政府已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變規(guī)?；痛址判蛡鹘y(tǒng)城市化推進方式，開始了新型城鎮(zhèn)化模式的創(chuàng)新探索。特色小城鎮(zhèn)模式的推出順應(yīng)了國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展訴求，體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。特色小城鎮(zhèn)是在行政建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)上具備一定的土地規(guī)模、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)和勞動力人口與結(jié)構(gòu)等完整行政架構(gòu)、社會機構(gòu)和服務(wù)機制的組織形態(tài)。在培育要求方面，特色產(chǎn)業(yè)或者以此為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)是特色小城鎮(zhèn)的核心競爭力，通過特色產(chǎn)業(yè)要素的集聚逐漸發(fā)展成為區(qū)域性甚至全國性特色產(chǎn)業(yè)中心，帶動和輻射周邊城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，推動區(qū)域性城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。就推進新型城鎮(zhèn)化和提升經(jīng)濟社會綜合功能作用來看，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵是要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的新型產(chǎn)城融合模式，注重特色產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化整合，更加強調(diào)自身內(nèi)生要素的耦合，注重“三生”融合，突出生態(tài)要求和生態(tài)治理的政策規(guī)劃，關(guān)注生態(tài)社區(qū)綜合效益的可持續(xù)發(fā)展。

從學界已有研究來看，隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略的提出，生態(tài)治理研究的脈絡(luò)逐漸變得清晰，生態(tài)治理的學術(shù)關(guān)注度和學術(shù)傳播度增長較快，成為學界的熱點問題。研究脈絡(luò)大概有三條路徑：一是地方生態(tài)特色化發(fā)展的治理邏輯。提出了諸如特色應(yīng)圍繞“根植性”構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和文化的協(xié)調(diào)體系這一基礎(chǔ)性問題[1];并以“共生思維”融合特色發(fā)展的外部單重共生系統(tǒng)和內(nèi)部多重共生系統(tǒng)，構(gòu)建區(qū)域整合和一體共生的規(guī)劃體系[2];同時可以借助精準治理的邏輯，與地方治理主體、規(guī)則運行、體制創(chuàng)新和結(jié)果評估高度融合[3];進一步將內(nèi)生自律治理與政策他律治理良性結(jié)合，促進基層利益與原住民社會利益的協(xié)同共生等思路[4]。治理邏輯研究提出了特色發(fā)展系統(tǒng)性培育和治理的指導思想，從思維、價值和意義層面進行了深入思考。二是地方生態(tài)特色化發(fā)展的政策研究。梳理了國家首批特色小城鎮(zhèn)的空間布局、經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)情況以及土地使用特征[5]，通過對地方特色發(fā)展的階段性劃分到地方特色發(fā)展政策文本中專項政策比例的分析[6]，總結(jié)出地方特色政策存在從上到下的傳遞效果較好但再創(chuàng)造性明顯不足等問題，反映出專項政策受到“由上到下”的剛性約束和“由下到上”被動接受的特征[7]。政策研究關(guān)注現(xiàn)實特色發(fā)展的實效和影響，為新階段的特色政策制定和完善提供了參照。三是地方生態(tài)特色化發(fā)展的路徑培育。從產(chǎn)業(yè)空間集聚理論出發(fā)，將要素流動、專業(yè)化分工及溢出效應(yīng)三個環(huán)節(jié)作為地方特色發(fā)展的特征要素探究特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向[8]，或者從文化創(chuàng)新與再造、產(chǎn)城融合[9]，城鎮(zhèn)化協(xié)同等視角出發(fā)闡釋了特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑[10]。除此之外，還有學者從小城鎮(zhèn)的地域元素再生[11]、三生空間理念提出了特色發(fā)展的思路和模式，為后續(xù)地方特色發(fā)展的推進提供了方向及路徑[12]。

總起來說，目前學界對特色小城鎮(zhèn)生態(tài)問題的產(chǎn)生動因和治理思路的探討仍有進一步深入的空間。特色小城鎮(zhèn)的生態(tài)問題不僅是村鎮(zhèn)自然保護和綠色治理問題，更重要的是城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展問題。盡管國內(nèi)已有成果深入探討了生態(tài)文明戰(zhàn)略視域下特色小城鎮(zhèn)生態(tài)化發(fā)展的問題，推動了基層生態(tài)治理研究的拓展與深入，但現(xiàn)有研究多是從政府部門和市場機構(gòu)主導下的建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)培育和檢測評估的視角對特色小城鎮(zhèn)展開一般化的功能性和對策性研究，少有從結(jié)構(gòu)體系和行動層面深度分析特色小城鎮(zhèn)生態(tài)化發(fā)展的制度訴求、行動機理和治理邏輯。因此，我們需要從治理要素的耦合生成和體系化行動建構(gòu)的過程視角探索出更具解釋力的分析框架，揭示特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)空間建構(gòu)的共性規(guī)律。

二、特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)治理“結(jié)構(gòu)化”困境及破解思路

特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)問題研究是基于生態(tài)治理理論基礎(chǔ)，對城鄉(xiāng)共同體視域的復合生態(tài)內(nèi)涵的基本特征、發(fā)展依據(jù)和治理模式所進行的規(guī)范性的理論闡釋。復合生態(tài)治理是以復合生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)治理理論為基礎(chǔ)延伸而來的概念。一方面，復合生態(tài)系統(tǒng)的社會-經(jīng)濟-自然三分法，可以提供宏觀維度的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的要素分類，厘清不同系統(tǒng)機制的運行場域和功能邊界[13];另一方面，在既有框架內(nèi)，生態(tài)治理結(jié)構(gòu)性和行動性要素通過互構(gòu)有機嵌入復合生態(tài)系統(tǒng)的治理體系，對特色小城鎮(zhèn)生態(tài)發(fā)展的“結(jié)構(gòu)化”困境解決提供了思路。

（一）特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展特征內(nèi)涵

復合生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的協(xié)調(diào)機制是以特定區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的資源條件與要素為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)最適合的社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護有機統(tǒng)一為目標的基礎(chǔ)體系。復合生態(tài)發(fā)展首先強調(diào)構(gòu)成內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)多源要素的耦合。這是因為城鎮(zhèn)體系的層次性、整體性和動態(tài)性決定了其復雜性，體系內(nèi)外部的信息流動、物質(zhì)交換和社會經(jīng)濟交往，都影響著城鎮(zhèn)的發(fā)展變化，特色小城鎮(zhèn)需依靠自身力量整合要素資源，同時吸引外部資源嵌入內(nèi)部驅(qū)動路徑，才有可能實現(xiàn)其本體化發(fā)展。應(yīng)注重對小城鎮(zhèn)自身特色，尤其是依此為基礎(chǔ)的特色產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)背后所支撐其持續(xù)發(fā)展的多元要素進行分析、研究和整合，有效協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)影響生態(tài)系統(tǒng)要素之間的矛盾。復合生態(tài)治理注重生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的治理框架、組織機制的培育，通過結(jié)構(gòu)整合和功能整合，協(xié)調(diào)子系統(tǒng)及其內(nèi)部系統(tǒng)的關(guān)系，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟與環(huán)境間復合生態(tài)關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展[14]。多層次整合性是特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)特征，復合生態(tài)系統(tǒng)要素的有機整合可使系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息傳遞發(fā)揮出最大效率，同時把橫向?qū)哟紊系纳鐣?、?jīng)濟、自然三個子系統(tǒng)有機整合在一起，把區(qū)域縱向上擁有的各種資源從混雜的非線性狀態(tài)整合成協(xié)調(diào)有序的有機狀態(tài)。協(xié)同共生性是特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵特征。復合生態(tài)系統(tǒng)是以人為中心的社會、經(jīng)濟、生態(tài)協(xié)同進化的過程[15]，強調(diào)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同共生、循環(huán)可持續(xù)。特色小城鎮(zhèn)不僅要打破鄉(xiāng)村發(fā)展的落后局面，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進新型城鎮(zhèn)化，而且要保障區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)、能量供需的長期均衡和其自身機制有序穩(wěn)定地發(fā)展。情理構(gòu)合性是意義特征，復合生態(tài)系統(tǒng)不僅遵從自然界的“道理”，也遵從人類活動的“事理”和人類行為的“情理”[16]。可以說，多層次整合性、協(xié)同共生性和情理構(gòu)合性構(gòu)成了特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)治理的特征維度，也包含著系統(tǒng)性的建構(gòu)思路和行動邏輯。特色小城鎮(zhèn)的生態(tài)治理問題，兼容了地方職能部門制度設(shè)計、組織重組和行動創(chuàng)新的多重向度。然而，面對現(xiàn)實治理所遭遇的結(jié)構(gòu)化困境，如何更好聚合復合生態(tài)治理多源要素并有機融合為系統(tǒng)性發(fā)展框架，提升特色發(fā)展的質(zhì)量和水平是需要深入探討的問題。

（二）特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境

結(jié)構(gòu)化困境是指在業(yè)已成型的制度框架下，由各主體的相互作用形成的制約整體運行的局面。在特色小城鎮(zhèn)生態(tài)發(fā)展的過程中，主要表現(xiàn)為利益關(guān)系模糊[17]、民間話語缺失和資源約束趨緊方面。概而論之，結(jié)構(gòu)化困境的產(chǎn)生主要源于小城鎮(zhèn)發(fā)展的傳統(tǒng)組織路徑依賴和基層治理制度及行動系統(tǒng)性創(chuàng)新訴求之間所產(chǎn)生的張力。就歷史經(jīng)驗來看，中小城鎮(zhèn)因長期受大城市的輻射，先天工業(yè)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對資源要素的集聚功能較差，產(chǎn)業(yè)組織主要以中小企業(yè)、勞動力密集加工型企業(yè)為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端水平，加之利益驅(qū)動和政策冒進，特色小城城鎮(zhèn)發(fā)展問題頻出，尤其是對生態(tài)培育和可持續(xù)發(fā)展目標的關(guān)注欠缺。目前來看，復合生態(tài)發(fā)展的結(jié)構(gòu)化困境具有普遍性，成為制約當前大多數(shù)特色小城鎮(zhèn)的桎梏。一是區(qū)域整體性生態(tài)治理效能難凸顯。特色小城鎮(zhèn)強調(diào)整體性治理，對于自身內(nèi)生性功能評價要求較高，更注重政策、資源、區(qū)位、環(huán)境、文化、人力等配套發(fā)展機制的多層次耦合，如果不具備基礎(chǔ)而盲目行動[18]，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然受限導致擱淺和爛尾后果。此外，多重目標追逐某種程度上淡化了對產(chǎn)業(yè)核心為基礎(chǔ)的政策和資源的支持，更多偏經(jīng)濟而忽視公共基礎(chǔ)與服務(wù)功能的模式，會降低生態(tài)發(fā)展的整體效能。二是產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)的生態(tài)效益潛力待發(fā)掘。特色小城鎮(zhèn)是以產(chǎn)業(yè)為依托，融合了文化、生態(tài)和旅游資源的重要平臺[19]。深入發(fā)掘生態(tài)效益潛力，不僅是注重環(huán)境保護，而且是要推進“文態(tài)、生態(tài)、業(yè)態(tài)”的三態(tài)融合。堅持綠色生態(tài)發(fā)展理念前提，重點和難點在于完善基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化環(huán)境設(shè)施。另外，“文態(tài)”保護也是打造生態(tài)特色的重要內(nèi)容，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿古建筑大多流于形式，說明生態(tài)價值還需在傳統(tǒng)的歷史敘事和文化脈絡(luò)中深度梳理、挖掘和呈現(xiàn)。三是特色小城鎮(zhèn)生態(tài)治理基層組織協(xié)同行動能力需提升。從現(xiàn)實要求來看，特色小城鎮(zhèn)強調(diào)政府參與是為了避免過度的追求經(jīng)濟效益，損害鄉(xiāng)村生態(tài)根基，但村鎮(zhèn)治理根本還要看基層的組織和行動。因為特色小城鎮(zhèn)發(fā)展不僅在于特色產(chǎn)業(yè)，也是基層治理改革和創(chuàng)新的探索實踐，因此要改變政府主導范式，充分發(fā)揮市場和社區(qū)自主性，吸納多主體參與共治是現(xiàn)實要求。

（三）特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展的“要素耦合”與“行動建構(gòu)”

生態(tài)是特色發(fā)展的底色，特色小城鎮(zhèn)生態(tài)治理問題已成為地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性和基礎(chǔ)性問題。就復合生態(tài)治理發(fā)展的內(nèi)涵訴求來看，多源要素耦合是基礎(chǔ)，而要素耦合則離不開行動的建構(gòu)。吉登斯認為社會結(jié)構(gòu)即制度、規(guī)則和資源等限制著人們的社會行動，但人們可以發(fā)揮自己主觀能動性的“行動”。在吉登斯看來，社會結(jié)構(gòu)和個體行動是動態(tài)循環(huán)，彼此相互作用、相互適應(yīng)，共同構(gòu)成了社會生活的實際形態(tài)，所謂“適應(yīng)性發(fā)展是應(yīng)對變化的制度上的能力”[20]。特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展邏輯，就在于復合生態(tài)治理思維帶來的多源要素耦合與行動建構(gòu)的動態(tài)轉(zhuǎn)換，使社會和生態(tài)系統(tǒng)以更為健康的方式相處。復合生態(tài)系統(tǒng)包含子系統(tǒng)各種組織化的運行體系，構(gòu)成了結(jié)構(gòu)化范疇，行動主體和個體鏈接的集體行動受其影響并持續(xù)發(fā)揮作用。在復合生態(tài)治理框架中，多源要素是“結(jié)構(gòu)-行動”互構(gòu)的基礎(chǔ)，各要素通過互構(gòu)框架進行耦合，實現(xiàn)治理綜合效益優(yōu)化。要實現(xiàn)多源結(jié)構(gòu)性要素的耦合就必然需要通過行動建構(gòu)，在結(jié)構(gòu)的功能載體作用下，將靜態(tài)的多源要素通過科學規(guī)劃、合理調(diào)配，使其緊密聯(lián)系并發(fā)揮最大作用。特色小城鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)為主體功能的生態(tài)型社區(qū)的形態(tài)，旨在實現(xiàn)社區(qū)中各組成因素及社區(qū)內(nèi)外部環(huán)境的相互聯(lián)系、依賴和協(xié)調(diào)的“融合共生”空間的建構(gòu)場域。當前生態(tài)社區(qū)建設(shè)要擺脫過重強調(diào)規(guī)劃主導模式，矯正靜態(tài)、片面化指標評估所導致的碎片化發(fā)展困境，則需重新建構(gòu)社區(qū)生態(tài)空間要素的基礎(chǔ)性培育路徑和機制性整合模式，提升體系化治理能力。因此，社區(qū)空間的要素結(jié)構(gòu)、組織網(wǎng)絡(luò)和治理機制成為了特色小城鎮(zhèn)可持續(xù)創(chuàng)新和生態(tài)永續(xù)的重要維度。如何深入發(fā)掘、培育并有序整合城鎮(zhèn)特色生態(tài)要素資源，破除結(jié)構(gòu)化困境，重構(gòu)特色生態(tài)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組織系統(tǒng)和行動網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新生態(tài)治理融合共生機制，成為特色小城鎮(zhèn)有序建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)課題。

三、南京市Y鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境破題的經(jīng)驗分析

復合生態(tài)治理最重要的原則是堅持以人為核心，堅持綠色可持續(xù)發(fā)展理念，充分調(diào)動多源要素的潛力，使其深度融合、同步發(fā)展，達成要素間的耦合，依靠自身力量實現(xiàn)內(nèi)生聚合式發(fā)展。目前，在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進的政策刺激下，特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展開始突破原有框架，大膽創(chuàng)新探索。對于自然資源稟賦良好、具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，復合生態(tài)治理的發(fā)展模式成為培育特色產(chǎn)業(yè)、做好區(qū)域特色經(jīng)濟標桿的重要路徑。正基于此意義層面，南京市Y鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展整體性過程的經(jīng)驗及問題，為我們深入探討地方特色生態(tài)化的培育思路和發(fā)展邏輯提供了典型的樣本范例。

（一）Y鎮(zhèn)復合生態(tài)治理的現(xiàn)實經(jīng)驗

南京東南部Y鎮(zhèn)是國家級特色鎮(zhèn)，由于當?shù)氐膬?yōu)質(zhì)自然生態(tài)被國際慢城協(xié)會認可，而后被主管部門政策捕獲，開始做起了生態(tài)文章。為推進區(qū)域高質(zhì)量生態(tài)發(fā)展，打造示范標桿，獲取政治和政策資源優(yōu)勢，地方政府采取了管理委員會為組織形式的行政推進模式。首先，利用首因效應(yīng)迅速整合地區(qū)生態(tài)支撐資源，率先獲得國際慢城認證權(quán)限，使慢城模式在全國層面逐漸推開，并獲得高層和地區(qū)政策資源的支持。其次，慢城模式實施過程中，區(qū)政府充分發(fā)揮行政規(guī)劃優(yōu)勢，根據(jù)區(qū)域生態(tài)資源的實際布局，建立了全域性生態(tài)復合發(fā)展的空間框架，對區(qū)域整體生態(tài)發(fā)展思路通盤考慮，設(shè)立了專門機構(gòu)確保項目順利實施。特別通過區(qū)級層面的“指揮部”統(tǒng)籌項目進展，采取了行政拉動規(guī)劃區(qū)域內(nèi)村莊農(nóng)民參與，實施就地城鎮(zhèn)化的模式。在實施有限區(qū)域定點式生態(tài)復合發(fā)展規(guī)劃中，區(qū)政府為進一步擴大慢城品牌優(yōu)勢，搶占生態(tài)資源制高點，專門成立了國際慢城管理委員會，以市副局級的高層權(quán)限匹配，負責管理和維護慢城片區(qū)的整體規(guī)劃。為有效實施慢城基礎(chǔ)景觀設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，政府特別主導成立正處級別的國際慢城集團，專門負責慢城招商引資經(jīng)營工作。

該區(qū)國際慢城模式之所以在較短時間內(nèi)迅速崛起，有三個前提不容忽視：一是生態(tài)品牌效應(yīng)擴大有效對接了高層政治資源。這是該鎮(zhèn)能獲得國際慢城組織認可的首要前提。這得益于2003年以來，片區(qū)政府確定的“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略布局的思維引導，積累了深厚的生態(tài)政治資源，使后續(xù)的生態(tài)品牌擴大效應(yīng)受到了國家發(fā)改委的關(guān)注和其他部局級相關(guān)部門的持續(xù)重視，通過高層的認可，逐步獲取了更多的政治資源，贏取了生態(tài)發(fā)展的政策紅利。二是地方部門項目式集結(jié)提升了生態(tài)景觀的建設(shè)效率。正式部門和臨時部門雙輪驅(qū)動，區(qū)領(lǐng)導牽頭成立“規(guī)劃委員會”作為慢城項目的常設(shè)管理部門，擁有項目總體規(guī)劃主導權(quán)。重點注意的是，臨時部門的“指揮部”模式更是地方政府推進項目建設(shè)的常用機制，地方政府可以此為手段策略性地將復雜治理情境下的常規(guī)治理與運動式治理有效融合，并以“指揮部”為基礎(chǔ)，再次塑造項目強運動化和行政常規(guī)劃機制，并利用政府職能部門授予的階段性行政權(quán)力代理者身份，迅速集結(jié)所有建設(shè)資源，高效率推動工作進程[21]。三是行政規(guī)劃機制兼顧了“政績”和“福利”的生態(tài)綜合效益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國際慢城在當?shù)卣膹妱萃七M下，撬動了市場和社區(qū)的參與動力，在項目發(fā)展中貫穿了地方治理創(chuàng)新的思維。從最初的園區(qū)規(guī)劃標準擴大化、動員居民積極性參與到項目實施中的指揮部模式的推動，到中期的“四級旅游節(jié)”文旅項目的出臺、資金的投入以及后期發(fā)展定位的確定，政府始終圍繞區(qū)域生態(tài)整體治理的目標，深入解鎖當?shù)厣鷳B(tài)化發(fā)展的密碼，抓住了基層治理創(chuàng)新的契機，力爭實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展社會福利目標的最大化。

（二）Y鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境破解路徑

長期以來，在特色發(fā)展的過程中，地方權(quán)力運行機制和制度組織機構(gòu)一致面臨著結(jié)構(gòu)化困境的問題，這主要源于兩對張力：一種是傳統(tǒng)村鎮(zhèn)發(fā)展所依賴的組織制度及結(jié)構(gòu)與基層治理創(chuàng)新所需求的新組織形態(tài)的張力;一種是自上而下的行政機制的主導同區(qū)域化多元行動主體參與框架間的張力。這兩種矛盾，貫穿著地方治理長期以來形塑的條塊分割導致的中間梗阻和職責同構(gòu)的普遍性問題[22]。就整體發(fā)展思路來看，該鎮(zhèn)復合生態(tài)治理遵循了“政治合法-政策合理-行動合意”的發(fā)展邏輯，建構(gòu)了空間結(jié)構(gòu)重新謀劃和資源要素整合動員的系統(tǒng)運行框架，實現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟振興和生態(tài)特色發(fā)展的均衡（見圖1）。

1.“政治合法”提供了特色生態(tài)化發(fā)展空間重構(gòu)的共識。Y鎮(zhèn)在整體推進國際慢城項目規(guī)劃實施過程中，通過上級的政治支持和政策認可，圍繞政績與福利的社會綜合發(fā)展效應(yīng)目標，快速聚焦了生態(tài)旅游與綠色農(nóng)業(yè)為主導特色的發(fā)展目標和產(chǎn)業(yè)方向。地方行政系統(tǒng)通過縱向的部門協(xié)同和橫向的市場及社區(qū)組織的集體動員，構(gòu)建了系統(tǒng)性的生態(tài)治理體系，建構(gòu)了全域性生態(tài)復合發(fā)展的空間框架。這種空間結(jié)構(gòu)的整合和要素協(xié)調(diào)，適應(yīng)了村鎮(zhèn)內(nèi)部要素和外部調(diào)控形勢的變化，通過優(yōu)化配置和有效管理影響了地區(qū)發(fā)展的物質(zhì)和非物質(zhì)要素，重構(gòu)了地區(qū)社會經(jīng)濟形態(tài)，優(yōu)化了地域空間格局，以實現(xiàn)地域系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升以及城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)之間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、功能互補的目標[23]。Y鎮(zhèn)通過對整區(qū)或片區(qū)資源重新布局，實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)差異化規(guī)劃和地理區(qū)間農(nóng)業(yè)資源譜系型分類培育的機制，推動地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了新的資源結(jié)構(gòu)空間行動體系。在這一過程中，由地理自然資源和地方行動資源兩大維度構(gòu)建的生態(tài)治理體系，構(gòu)成了特色產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和模式的基礎(chǔ)載體。特色小城鎮(zhèn)的土地空間系統(tǒng)推動并制約著各類資源要素的流動方向、程度及層次，重新整合、培育和提煉在地性及輸入性特色資源，提升了區(qū)域社會發(fā)展綜合效益。就影響特色小城鎮(zhèn)整體生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的結(jié)構(gòu)要素而言，除去自身演變創(chuàng)新的內(nèi)在需求外，還需要緊緊依托于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的拉動、資源環(huán)境壓力的推動、制度政策的支持和村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間保障[24]。Y鎮(zhèn)在特色發(fā)展的過程中，不僅充分利用了上層政治資源的支持，獲得了區(qū)域性標桿引領(lǐng)地位的競爭優(yōu)勢，更是吸引了南京及周邊地區(qū)的市場專業(yè)組織和社會資本參與;各類田園綜合體文旅企業(yè)和綠色技術(shù)支持團隊積極進入國際慢城旅游項目，在當?shù)卣蜕鐓^(qū)支持下，重點打造了一批生態(tài)景觀工程和特色旅游項目，如親子項目、農(nóng)家樂;特色民宿企業(yè)的加盟，激活了區(qū)域生態(tài)旅游的活力，擴大了品牌區(qū)域性的整體影響力。各類優(yōu)質(zhì)要素的匯聚提升了地區(qū)特色生態(tài)發(fā)展的效能，增強了職能部門和社區(qū)成員的集體行動力，進一步完善了組織治理體系，為全域行動的產(chǎn)生鋪就了共意網(wǎng)絡(luò)和合作框架，從而達到空間重構(gòu)行動與特色生態(tài)發(fā)展共識目標耦合的政治訴求。

2.“政策合理”建構(gòu)了特色生態(tài)化發(fā)展的行動基礎(chǔ)。在中央和省級政府出臺的制度和政策基礎(chǔ)上，Y鎮(zhèn)開展了行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和空間結(jié)構(gòu)資源的重新整合。

首先，Y鎮(zhèn)因地制宜開展了特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域建設(shè)的制度設(shè)計，完善國際慢城區(qū)域性縱橫協(xié)同的組織領(lǐng)導體制，解決特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)性問題。因為中央政策下放地方“要留有充分的余地”，允許地方政府因地制宜制定地方可操作的政策細則[25]。Y鎮(zhèn)所在區(qū)的上級政府在確定國際慢城模式的總目標之后，通過區(qū)和慢城管委會兩層政府機構(gòu)的組織引領(lǐng)，出臺了《國際慢城土地流轉(zhuǎn)和總體規(guī)劃決定》的通知，統(tǒng)籌鎮(zhèn)域土地統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體布局，為后續(xù)的分區(qū)業(yè)態(tài)協(xié)整和特色景觀的重點打造夯實了總體框架。通過采用“空間雙維協(xié)整”與“要素分類集聚”策略解決了區(qū)域特色發(fā)展問題。此外，空間結(jié)構(gòu)的整合充分運用了地方策略式治理的合理性[26]，在土地整體流轉(zhuǎn)和片區(qū)劃分問題上，根據(jù)當?shù)氐牡赜蛸Y源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，從一般“全覆蓋”模式轉(zhuǎn)為“分散-融合”和“穿插-互補”兩種思路，預留彈性產(chǎn)業(yè)空間和制度創(chuàng)新空間。區(qū)政府運用土地全域化綜合整治的政策渠道，重新整合了全鎮(zhèn)的資源空間布局，為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的深度延伸拓展了空間，同時建構(gòu)了政府主導的組織管理系統(tǒng)和社會企業(yè)為主體的技術(shù)支撐系統(tǒng)，構(gòu)建了地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定的組織支撐架構(gòu)，提供了特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)運行的政策基礎(chǔ)。

其次，要素整合動員層面，Y鎮(zhèn)深度挖掘在地化自然資源和產(chǎn)業(yè)的潛在競爭優(yōu)勢，在項目培育過程中更加注重節(jié)點性和差異性，以保持并擴大特色優(yōu)勢。為解決文旅特色鎮(zhèn)的季節(jié)性游客斷流困境，保持特色文旅項目的資金流入，該鎮(zhèn)在項目培育過程中提出了“時節(jié)間隔”思想，避免節(jié)點性客源斷流;關(guān)注客源要素方面特別突出人的主體性，充分滿足在地居民和輸入居民的需求，將特色發(fā)展和土地、資金、人口、技術(shù)及文化五大類資源要素融合發(fā)展相互鏈接，推動區(qū)域整體性復合生態(tài)特色發(fā)展、制度創(chuàng)新和治理效能的總體提升。生態(tài)型區(qū)域治理中，強大的現(xiàn)代性驅(qū)使，會導致地方政府選擇有利于經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展的基本理念，即經(jīng)濟第一、績效至上[27]。應(yīng)該說，Y鎮(zhèn)在生態(tài)復合發(fā)展的過程中，通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間資源結(jié)構(gòu)整合，推進了國際慢城項目進程，為全域性生態(tài)發(fā)展的前景規(guī)劃提供了堅實基礎(chǔ)，有效回應(yīng)了上級的政策訴求。同時，市場運行機制和民間力量的納入，提升了區(qū)域生態(tài)化整體發(fā)展的聚合力，不僅有效破解了特色發(fā)展普遍性的結(jié)構(gòu)化困境，推進了區(qū)域經(jīng)濟的高績效發(fā)展，擴大了社會福利效應(yīng)，更進一步夯實了特色可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)根基。

3.“行動合意”夯實了區(qū)域競爭優(yōu)勢的社會基礎(chǔ)。特色發(fā)展政策的示范驅(qū)動過程，主要體現(xiàn)為從發(fā)達區(qū)域流向后進區(qū)域的政策流動趨勢。Y鎮(zhèn)處于南京遠郊市區(qū)與安徽的邊界處，處于南京都市圈的邊緣地帶，很難享受到中心城區(qū)土地置換政策的優(yōu)待，同時，也面臨著同屬于南京遠郊區(qū)L鎮(zhèn)的空間資源競爭和政策擠壓，近年來在區(qū)域性發(fā)展競爭序列中逐漸掉隊。在現(xiàn)實制度體制框架內(nèi)，建設(shè)任務(wù)被置于縱向上下級行政發(fā)包制與橫向平級之間升遷競爭制的大背景下，地方政府在執(zhí)行國家建設(shè)戰(zhàn)略時需要采取鮮明的機會性實踐策略，以獲取博弈下的生存與發(fā)展[28]，面對如此困境，Y鎮(zhèn)不得不另辟蹊徑，實施差異化發(fā)展策略，以獲取地區(qū)競爭性優(yōu)勢。2016年以來，國家特色小城鎮(zhèn)的政策對地方發(fā)展帶來利好，Y鎮(zhèn)利用優(yōu)越的地理景觀和自然資源稟賦，確立了打造生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)為發(fā)展特色的目標?？梢哉f，該鎮(zhèn)在摸索的過程中，結(jié)合自身實際在同其他特色型小城鎮(zhèn)的競爭中，逐漸形成政策結(jié)構(gòu)性學習的能力，從而彌補了生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式普遍存在的政策模仿中的不足，即由“盲目的政策跟隨到不切實際的話語模仿，最后導致特色失真的風險”的問題。最終Y鎮(zhèn)在同區(qū)域競爭中，依靠凸顯的生態(tài)特色優(yōu)勢，吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素取得先機，雖然給L鎮(zhèn)帶來資源壓力，但這種競逐客觀上也促進了區(qū)域共生發(fā)展[29]。

（三）Y鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境破解策略分析

Y鎮(zhèn)在實現(xiàn)國際慢城模式的發(fā)展過程中，通過國際權(quán)威組織的認證，獲得了發(fā)改委和上級部門的政治支持。但地方在具體政策實施中，有較大的自由裁量權(quán)，或者說屬于一種“變通性話語”范疇[30]，特別是地方出臺的相應(yīng)土地整治的配套政策設(shè)計需要平衡政策與自然及生態(tài)的關(guān)系，依托地方發(fā)展主義思維模式引導，實現(xiàn)政績工程和治理效益為導向的整體性治理思路。在此過程中，地方政府通常會通過政策設(shè)計和流程追蹤，整合行政規(guī)則和社會動員雙重行動機制，完成政策落地、空間重構(gòu)到模式固型的關(guān)鍵流程。完成這一過程的基本動力是壓力控制下的績效競爭機制和地方政府的社會化采納機制雙重邏輯共同作用的結(jié)果。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接近鄉(xiāng)村現(xiàn)實生活，在既定制度約束和地方性知識的互構(gòu)作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成責任目標所要求的復雜的程序設(shè)計和流程完備的同時，也往往能夠根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況做出合理、理性的選擇[31]。所以，Y鎮(zhèn)政府在認真領(lǐng)會土地整治政策同時，充分發(fā)揮了地方治理策略手段，解構(gòu)了地方生態(tài)治理的現(xiàn)實政治邏輯，通過強制形塑、誘致形塑、混合機制的策略重構(gòu)了可選擇性話語結(jié)構(gòu)的治理機制。

首先，強制形塑打開了全域空間整治的契機。Y鎮(zhèn)運用行政的動員力量，自上而下推動了區(qū)域性的土地空間重構(gòu)和生態(tài)要素調(diào)整，鎮(zhèn)政府依據(jù)地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，對土地資源的不同布局作出合理調(diào)整，并劃分出不同的產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)，使特色產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。其次，誘致形塑了政策的彈性空間。就特色發(fā)展的政策而言，政策流動框架中的城鄉(xiāng)關(guān)系的存在方式是系列和結(jié)構(gòu)并存。特色發(fā)展政策的跨域流動既有基于想象的模仿，又有結(jié)構(gòu)上的異構(gòu)，而非政策同一化過程。Y鎮(zhèn)地方政府為解決自身問題的政策訴求，通過合理吸收異域政策的精髓，實現(xiàn)了跨域政策的有效生產(chǎn)，同鄰近的L鎮(zhèn)形成了良性的競爭合作關(guān)系，也贏得了南京都市圈的各類優(yōu)惠政策和資源支持。再次，混合機制鏈接了多重治理網(wǎng)絡(luò)，擴大了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會基礎(chǔ)。良好生態(tài)是生活在一定區(qū)域內(nèi)的公民必需的外在場景，他們對生態(tài)最有發(fā)言權(quán)，也最有治理的積極性[32]。Y鎮(zhèn)地方政府通過政策設(shè)計和流程追蹤，搶抓政策機遇，整合行政規(guī)則和社會動員雙重行動機制，形構(gòu)了社會協(xié)同治理的生態(tài)化發(fā)展的開放場域，最終完成特色發(fā)展政策落地、空間重構(gòu)到模式固型的關(guān)鍵流程。

由此可見，Y鎮(zhèn)的生態(tài)化發(fā)展基本遵循了“政治合法-政策合理-行動合意”的邏輯路徑。從政治合法維度來看，特色發(fā)展的政策是中央到地方在縱向流動過程中逐步推開的，地方依據(jù)中央和上一級政策的精神開展具體工作，從而獲得了行動的政治合法性。這充分說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在既定制度約束和地方性知識的互構(gòu)作用下，在完成責任目標所要求的復雜的程序設(shè)計和流程完備的同時，也往往能夠根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況做出合理、理性的選擇。另一方面，地方特色發(fā)展的政策設(shè)計“不是一種借助于血緣關(guān)系實現(xiàn)的進化”，而應(yīng)是聯(lián)盟和共生，在此基礎(chǔ)上，對某一源頭型政策實施地方性改造可以形成結(jié)構(gòu)化的“政策種群”[33]。生態(tài)型區(qū)域治理命題之關(guān)鍵不是選擇性的發(fā)展，而是有效擺脫傳統(tǒng)性、著力提升良性的現(xiàn)代性和漸次滿足后現(xiàn)代性的最佳疊加契合，是一種高標準、嚴要求的優(yōu)化組合戰(zhàn)略[34]，而政策共生則可以“使迥異的等級和領(lǐng)域之中的存在物進入互動之中從而形成良性發(fā)展的最優(yōu)耦合”。

四、特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展“內(nèi)生聚合”模式的建構(gòu)邏輯

為更清晰地闡釋Y鎮(zhèn)的生態(tài)特色發(fā)展的路徑，我們在復合生態(tài)治理和結(jié)構(gòu)行動互構(gòu)理論分析框架的基礎(chǔ)上，將Y鎮(zhèn)復合生態(tài)特色發(fā)展的思路稱之為“內(nèi)生聚合”式發(fā)展模式。所謂內(nèi)生聚合模式，是指地方在特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，以本地特色優(yōu)勢資源為基礎(chǔ)，圍繞區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展目標，通過地方治理組織的制度設(shè)計、結(jié)構(gòu)改革和行動動員，依托市場和社會協(xié)同的整體合力，全域化重塑地方產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)布局并深入挖掘區(qū)域發(fā)展要素的潛能優(yōu)勢開展的區(qū)域性生態(tài)發(fā)展的規(guī)劃和行動。內(nèi)生聚合模式迎合了特色小城鎮(zhèn)培育的主體性和治理協(xié)同性的原則要求，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的政策目標導向。內(nèi)生聚合模式的建構(gòu)，需要進一步完善地方特色化治理的基礎(chǔ)邏輯、發(fā)展邏輯和目標邏輯體系，鞏固特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展的運行基礎(chǔ)（見圖2）。

（一）基礎(chǔ)邏輯：結(jié)構(gòu)和行動要素區(qū)域化互構(gòu)的機制聯(lián)動

結(jié)合南京市Y鎮(zhèn)的分析，可以清晰地看到，特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)治理的政府理念、制度和行為的變革，必須有經(jīng)濟利益和良好制度績效的內(nèi)在驅(qū)動，不僅取決于中央政府與地方政府的治理意愿，很大程度也取決于各地不同的經(jīng)濟環(huán)境和治理環(huán)境[35]，關(guān)聯(lián)于區(qū)域性空間結(jié)構(gòu)和行動互構(gòu)的機制聯(lián)動。首先，政務(wù)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)共同建構(gòu)了空間治理的結(jié)構(gòu)維度。政務(wù)結(jié)構(gòu)意在解釋地方生態(tài)治理實踐解構(gòu)的政治邏輯，通過強制形塑、誘致形塑、混合機制的路徑建構(gòu)了可選擇性話語結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實機制?？臻g結(jié)構(gòu)揭示了生態(tài)社區(qū)“三態(tài)融合”的結(jié)構(gòu)統(tǒng)一體，闡釋了由價值導向、資源環(huán)境、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及支撐制度構(gòu)成的基本框架，通過“社會-生態(tài)”耦合式的全域社會要素重構(gòu)，面向創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展思路。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)闡明了現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)格局及行業(yè)規(guī)劃對特色小城鎮(zhèn)生態(tài)治理可能產(chǎn)生重要影響的資源基礎(chǔ)狀況，以及未來社區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和低碳經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度和方向。其次，空間再造行動、政治動員行動和生態(tài)實踐行動整體融入了生態(tài)社區(qū)治理的行動要素。Y鎮(zhèn)正是基于生態(tài)社區(qū)自適應(yīng)性系統(tǒng)前提，通過土地整治的空間再造行動，重新規(guī)劃配置了區(qū)域自然空間的資源結(jié)構(gòu)，完善了人化空間的治理效能，建立了主體、決策與執(zhí)行三方面區(qū)域聯(lián)動整合機制，貫通了空間治理的外部性和區(qū)域性。政治動員行動則揭示了輸入性他治系統(tǒng)與內(nèi)生性自在系統(tǒng)互構(gòu)形成的治理策略邏輯，通過政策策略、權(quán)變回應(yīng)和共意達成的思路有效實現(xiàn)Y鎮(zhèn)社區(qū)生態(tài)治理合理性的思路。生態(tài)實踐行動則立足微觀生活實踐場域的景觀生態(tài)建設(shè)和社區(qū)組織層面，有助于推進特色小城鎮(zhèn)生態(tài)社區(qū)質(zhì)量提升，建立生態(tài)話語主導的價值理念、消費習慣和生活行為的主體建設(shè)，并通過環(huán)境、制度到行動者的闡釋路徑，構(gòu)建深生態(tài)治理場域，打造具有命運共同體性質(zhì)的生態(tài)型空間。

（二）發(fā)展邏輯：制度激勵與社會動員雙維系統(tǒng)的動態(tài)均衡

特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)與行動之間是相互影響和促進的。行動者在既有的制度框架內(nèi)，一方面援引約定的規(guī)則和程式開展組織行動，推進組織運作規(guī)范化;另一方面，在制度的縫隙處或制度同軟規(guī)則的交界地帶，行動者對特定的行動意涵進行自主性闡釋，并在這一過程中創(chuàng)造出新的行動規(guī)則和秩序，成為社會系統(tǒng)建構(gòu)的直接動力[36]。特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)一方面離不開現(xiàn)有制度、組織、機制的框架，需要在現(xiàn)有的框架基礎(chǔ)上，發(fā)揮人的主觀能動性，不斷完善結(jié)構(gòu)框架，改善民生與優(yōu)化環(huán)境，以重建人與自然的親善關(guān)系，在動態(tài)均衡中實現(xiàn)生態(tài)化的現(xiàn)代化[37]。主要表現(xiàn)在相互協(xié)調(diào)的兩個方面：一方面是結(jié)構(gòu)作用行動，另一方面是行動作用結(jié)構(gòu)。（1）結(jié)構(gòu)作用行動方面：Y鎮(zhèn)在生態(tài)建設(shè)過程中的結(jié)構(gòu)框架是以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心展開的，在組織上包含鄉(xiāng)村兩級黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會。在特色小城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)框架中除政府以外，還有村民建立的專業(yè)技術(shù)組織，用來指導特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在此框架下，縣鄉(xiāng)兩級政府圍繞中央和省級政府出臺本地制度和政策，因地制宜的制定各地對策、完善組織領(lǐng)導體制，解決結(jié)構(gòu)性問題。在制度上為村民參與特色小城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)提供保障，充分發(fā)揮內(nèi)生動能，合理吸納外部資源，協(xié)同推動特色小城鎮(zhèn)組織化建設(shè)。（2）行動作用結(jié)構(gòu)方面：特色小城鎮(zhèn)的行動框架指的是在特色產(chǎn)業(yè)帶動下的市場參與、社會動員及村鎮(zhèn)居民治理行動。在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中，特色產(chǎn)業(yè)是其發(fā)展的重要動力，民眾為了自身經(jīng)濟利益，主動參與的現(xiàn)實訴求不斷增強。與此同時，Y鎮(zhèn)政府領(lǐng)導通過統(tǒng)籌規(guī)劃，進行項目制和治理團隊的培育，充分吸納村民的參與積極性，并依據(jù)實踐效果不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有治理機制的結(jié)構(gòu)框架，使其更加適應(yīng)當?shù)厣鷳B(tài)發(fā)展訴求。“現(xiàn)代社會面臨的挑戰(zhàn)在于對生態(tài)系統(tǒng)的觀察和互動，不僅要服務(wù)于人類需求，更要基于一種可持續(xù)的路徑。”[38]因此，結(jié)構(gòu)與行動之間的相互作用，在于使治理主體的治理能力逐步提高，在解決結(jié)構(gòu)化困境的同時，完善了Y鎮(zhèn)復合生態(tài)發(fā)展的制度、組織、機制等治理框架，而這種組織結(jié)構(gòu)和制度慣性會影響后續(xù)的行動運行邏輯，推動特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)治理發(fā)展性平衡目標的實現(xiàn)。

（三）目標邏輯：特色示范政績引領(lǐng)的可持續(xù)性發(fā)展訴求

特色小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵是要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新型產(chǎn)城融合模式，推進特色產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化耦合，注重“三生融合”，突出生態(tài)要求和生態(tài)治理的政策規(guī)劃，實現(xiàn)生態(tài)社區(qū)綜合效益的可持續(xù)發(fā)展。同時，《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)》還明確提出建立特色小鎮(zhèn)“典型引路機制”，要求總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用?，F(xiàn)實來看，除去政策層面的支持之外，近幾年特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展尤其是以生態(tài)特色為議題的各地示范樣本不斷涌現(xiàn)，地方在特色產(chǎn)業(yè)政策的促動下，正處于特色化發(fā)展模式的大量培育階段并取得了顯著成績。Y鎮(zhèn)的內(nèi)生聚合發(fā)展模式，是在國際慢城特色田園因地制宜綜合發(fā)展基礎(chǔ)上，深挖地方生態(tài)資源，圍繞服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展和基礎(chǔ)治理創(chuàng)新的目標，采取的特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)治理的典型模式?？傮w說有三個方面的表現(xiàn)：一是充分發(fā)揮當?shù)囟嘟M織主體參與性，凝聚集體行動合力。區(qū)政府成立規(guī)劃管理委員會，為項目實施提供必要的政策支持和公共服務(wù)，委托國際慢城集團負責整體項目的規(guī)劃與實施;臨時指揮部負責具體項目的實施，鎮(zhèn)村民委員會主動參與。二是完善主體參與路徑及合作框架。建設(shè)特色鎮(zhèn)的前提和基礎(chǔ)是盤活土地資源（主要是農(nóng)民閑置宅基地和村集體建設(shè)用地）。在政府的支持和引導下，國際慢城集團公司對土地統(tǒng)一承包并進行科學規(guī)劃，打造出集生產(chǎn)、生態(tài)、生活于一體的宜居環(huán)境。公司堅持規(guī)劃優(yōu)先、立足實際，實現(xiàn)了特色與規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政府提供了良好的政策環(huán)境;村民參與程度較高等都體現(xiàn)了聚合性框架的特征。三是生態(tài)治理模式融合與理念開放。區(qū)政府和國際慢城集圖秉持“融合發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動”的理念，通過健全土地整治和流轉(zhuǎn)制度，突破了產(chǎn)業(yè)布局空間結(jié)構(gòu)的限制，激活各類生態(tài)培育要素，建構(gòu)了多產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的田園綜合體新型經(jīng)營模式，集中打造了以休閑旅游、居家養(yǎng)老為主體的慢城產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)模式，同時健全公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)組織機構(gòu)，使得鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有多種態(tài)勢并持續(xù)富有活力。

除此之外，Y鎮(zhèn)在發(fā)展中不斷完善和調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)框架，促進特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。特色鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)的空間及組織結(jié)構(gòu)與主體行動者要素互構(gòu)的耦合使兩者相互促進，不斷發(fā)展，推動了特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展性平衡?！皟?nèi)生聚合”的發(fā)展模式不僅解決了該鎮(zhèn)的制度建構(gòu)問題，也解決了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化過程中的體制與機制問題，促進了特色發(fā)展進程中主體性要素的培育和現(xiàn)代基層治理能力的提升。當然，需要指出的是，雖然Y鎮(zhèn)在特色復合生態(tài)發(fā)展領(lǐng)域打下了較好基礎(chǔ)，但在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)了諸如政策主導下的社會協(xié)同性不足、生態(tài)特色品牌影響力逐步消解及生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈仍然有待縱深拓展等問題，這也許同地方政府換屆后的政策轉(zhuǎn)移和資源替代，引發(fā)了新的特色發(fā)展焦點而對原有特色產(chǎn)業(yè)的支持弱化有關(guān)，這有可能是國內(nèi)特色小城鎮(zhèn)特色爛尾和產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的普遍原因。我們后續(xù)將對這一問題進行探討。

五、結(jié)論與再討論

本文認為，特色小城鎮(zhèn)復合生態(tài)培育是基于多源要素集聚基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)化整合的過程，通過差異化優(yōu)勢要素的積累建構(gòu)特色產(chǎn)業(yè)獲得競爭優(yōu)勢，同時也在區(qū)域特色發(fā)展的相互競爭中實現(xiàn)了依賴互補。這是一種基于生態(tài)系統(tǒng)平衡論的思想，在動態(tài)調(diào)整中逐漸完善創(chuàng)新了可持續(xù)發(fā)展的目標。我們應(yīng)圍繞“多源化-差異化-依賴互補-生態(tài)系統(tǒng)平衡”的要素耦合和“動態(tài)化-調(diào)試化-創(chuàng)新化-可持續(xù)發(fā)展”的行動建構(gòu)兩條路徑，對地方生態(tài)特色化發(fā)展進行理論闡釋和政策建構(gòu)，這也正是本研究的探索發(fā)現(xiàn)。本文把復合生態(tài)治理、結(jié)構(gòu)化問題和要素建構(gòu)的理論維度整合進統(tǒng)一的分析框架，也正說明了三者的邏輯關(guān)系，即特色小城鎮(zhèn)生態(tài)復合發(fā)展應(yīng)基于復合生態(tài)系統(tǒng)治理的特征訴求，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、社會和生態(tài)的平衡關(guān)系，推動“三生”空間體系建設(shè)，促進民生保障與經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新治理體系，引導城鎮(zhèn)更新和社會有序發(fā)展。對于現(xiàn)實存在的結(jié)構(gòu)化困境問題，恰需運用復合生態(tài)治理的要求加以矯正和規(guī)范，培育多源要素的耦合的基礎(chǔ)，重新整合最為關(guān)鍵的要素及對應(yīng)體系，發(fā)揮內(nèi)生聚合效應(yīng)，重新實現(xiàn)新的生態(tài)均衡。理論和現(xiàn)實的共同訴求為要素耦合與行動建構(gòu)分析框架的提出賦予合法性，現(xiàn)實經(jīng)驗初步論證其合理性。

對于特色發(fā)展問題，地方經(jīng)驗根植于在地性政治生態(tài)、政府運行模式和社會治理的策略性基礎(chǔ)，問題的解釋和模式的提出帶有較大差異性。本文的研究，只是基于典型的經(jīng)驗對國內(nèi)迅速發(fā)展的特色小城鎮(zhèn)的生態(tài)化治理過程進行深描，期待發(fā)現(xiàn)不同于其他治理經(jīng)驗的特殊情境性，為特色小城鎮(zhèn)及地方治理生態(tài)領(lǐng)域的研究提供了新的理論視域和分析路徑，為進一步探索地方特色發(fā)展規(guī)律性提供可參考的經(jīng)驗。后續(xù)的研究需要深入地方治理的現(xiàn)實場域，在對已有理論進行經(jīng)驗性論證的基礎(chǔ)上，推動地方生態(tài)治理的學理闡釋和現(xiàn)實模式的邏輯建構(gòu)走向深入。

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（責任編輯：張潔）