基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下超載超限的運(yùn)輸治理研究

孫寧

（北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京100029）

0 引言

《道路交通安全法》第四十八條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車載物應(yīng)當(dāng)符合核定的載質(zhì)量，嚴(yán)禁超載；載物的長(zhǎng)、寬、高不得違反裝載要求，不得遺灑、飄散載運(yùn)物。這部自2004年5月1日起執(zhí)行，至今已施行近20年的交通法，從一開始就將嚴(yán)禁超載寫入法律條文。但至今仍未完全消除貨車超載現(xiàn)象，因貨車超載所引發(fā)的交通事故仍時(shí)有發(fā)生。

冰凍三尺非一日之寒，貨車超載問題早已有之，要想根除這一問題，防止反彈，就必須明確超載超限現(xiàn)象背后的原因、現(xiàn)行治超策略存在的問題，并進(jìn)一步思考長(zhǎng)效治理對(duì)策。

1 超載超限原因分析

1.1 利益最大化驅(qū)使下的選擇

道路是公共資源，有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，運(yùn)輸公司可以從中獲利且不必為對(duì)社會(huì)造成的安全隱患埋單，這就造成了“負(fù)外部性”。在利益最大化的驅(qū)使下，即便運(yùn)輸公司不超載也能盈利，但由于超載所造成的負(fù)外部性不需要運(yùn)輸公司付出任何成本，一些運(yùn)輸公司便會(huì)在利益最大化的驅(qū)使下選擇超載。

1.2 貨物運(yùn)輸市場(chǎng)不規(guī)范的產(chǎn)物

一方面，由于公路貨運(yùn)市場(chǎng)供過于求，造成運(yùn)價(jià)偏低，而運(yùn)輸成本較高，加之目前國(guó)內(nèi)的道路運(yùn)輸信息化程度不高，在運(yùn)輸配載和調(diào)度上易出現(xiàn)空載率高的問題，許多運(yùn)輸企業(yè)不得不通過超載超限來壓低成本[1]。

另一方面，壓低成本的目的是在行業(yè)中取得低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，然而市場(chǎng)缺乏規(guī)范統(tǒng)一，會(huì)引發(fā)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)[2]。運(yùn)輸成本競(jìng)相壓價(jià)使得當(dāng)前運(yùn)輸行業(yè)如果不超限超載就無法賺取利益，由此導(dǎo)致惡性循環(huán)愈演愈烈。

1.3 行業(yè)監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)的后果

目前，國(guó)內(nèi)交通運(yùn)輸采用個(gè)人承包模式，導(dǎo)致貨運(yùn)車輛掛靠經(jīng)營(yíng)問題突出，貨運(yùn)企業(yè)監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位[3]。行業(yè)內(nèi)的各企業(yè)對(duì)貨車運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管并無實(shí)質(zhì)性的約束，對(duì)駕駛員缺乏必要的宣傳教育和規(guī)范。此外，相關(guān)執(zhí)法部門或是處罰力度不夠，或是“一罰了之”粗放執(zhí)法，導(dǎo)致超載超限現(xiàn)象屢禁不止，多次反彈。

2 反超載超限治理的現(xiàn)狀及問題

2.1 國(guó)內(nèi)治超工作現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)的公路貨車超載超限的現(xiàn)象嚴(yán)重，多年來國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)政策和相關(guān)處罰規(guī)定，但從成效上看仍不盡如人意。

第一，在執(zhí)法手段和方式上，仍以“一罰了之、以罰代管”的處罰為主，手段較為單一。

第二，在法律方面的現(xiàn)狀是“嚴(yán)格立法、普遍違法”，同時(shí)由于執(zhí)法上經(jīng)常是選擇性或“彩票式”執(zhí)法，很多貨運(yùn)公司會(huì)鉆法律的空子。

第三，收費(fèi)是一種有效的經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，但因收費(fèi)政策不夠完善，導(dǎo)致沒有達(dá)到預(yù)期的治理效果，各地治超工作在重視程度、執(zhí)法力度、處罰幅度等方面存在發(fā)展不平衡的問題。

2.2 治超工作存在的問題

2.2.1 執(zhí)法手段與能力有限

目前，國(guó)內(nèi)超載超限現(xiàn)象仍舊嚴(yán)重，治超執(zhí)法工作所需的人力、物力資源量較大，但現(xiàn)在大部分省市缺少專職處理超載超限的執(zhí)法隊(duì)伍，人員不足且流動(dòng)性較大，絕大多數(shù)治超檢測(cè)站點(diǎn)都并未實(shí)現(xiàn)24 小時(shí)執(zhí)法，導(dǎo)致仍有部分車輛鉆空子。此外，如果對(duì)超載的處罰過大，相當(dāng)于給了公路交警過高的權(quán)利，依舊會(huì)出現(xiàn)大問題，甚至可能連帶出現(xiàn)執(zhí)法對(duì)象不配合、違法者賄賂執(zhí)法人員等問題[4]。

2.2.2 源頭治理工作未有效開展

目前，部分地方政府沒有落實(shí)和強(qiáng)化貨物運(yùn)載源頭單位按照規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)裝載的責(zé)任，相關(guān)執(zhí)法人員在開展源頭管理時(shí)遭到抵觸，相關(guān)源頭單位對(duì)超限超載車輛放行的現(xiàn)象仍然存在。部分企業(yè)許可機(jī)關(guān)也沒有嚴(yán)格按照相關(guān)法律、法規(guī)予以處罰和追責(zé)[5]。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，本應(yīng)作為勸返工作實(shí)施責(zé)任主體的高速公路經(jīng)營(yíng)管理公司，也并未按要求在實(shí)際工作中有效履行職責(zé)。此外，現(xiàn)行的治超對(duì)策仍以“管”“罰”為主，并未在源頭上出臺(tái)相關(guān)措施進(jìn)行治理。

2.2.3 執(zhí)行工作所需技術(shù)基礎(chǔ)較弱

在治超工作中，固定的公路超限超載檢測(cè)站是十分重要的配套設(shè)施，但由于檢測(cè)站建設(shè)需要大量人力、物力、財(cái)力的投入，政府又無法無限制地在此方面投入資源，導(dǎo)致規(guī)劃布局中的檢測(cè)站建設(shè)難以得到有效落實(shí)，這會(huì)在一定程度上影響治超工作的效果。人力執(zhí)法力量有限，傳統(tǒng)的執(zhí)法戰(zhàn)術(shù)已經(jīng)無法適應(yīng)眼下的新需求。現(xiàn)有檢測(cè)設(shè)備雖然能基本實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別檢測(cè)，但由于技術(shù)水平仍不夠成熟，檢測(cè)數(shù)據(jù)難免會(huì)存在偏差。并且，部分運(yùn)輸公司利用技術(shù)手段對(duì)車輛進(jìn)行改造，“優(yōu)化升級(jí)”之后便可逃避設(shè)備檢測(cè)，這會(huì)嚴(yán)重影響運(yùn)輸秩序[6]。顯然，想要實(shí)現(xiàn)治超工作的有效性與高效性，就要不斷更新與應(yīng)用相應(yīng)的科技手段。

2.2.4 未形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治超格局

治超政策在地方落實(shí)的過程中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)偏差，這會(huì)大大影響當(dāng)?shù)氐闹纬Ч?。從?jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，是利益驅(qū)使，地方為提高本地產(chǎn)品在價(jià)格上的競(jìng)爭(zhēng)力，期望從運(yùn)輸成本上進(jìn)行地方保護(hù)，所以在實(shí)際工作中對(duì)治超的態(tài)度不夠堅(jiān)決。即便是各地進(jìn)行聯(lián)合整治，也可能因經(jīng)濟(jì)利益之間的博弈而難以形成合力。地區(qū)之間執(zhí)法力度的不平衡以及協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善使得難以形成統(tǒng)一的治超網(wǎng)絡(luò)。

此外，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的不足不光體現(xiàn)在地區(qū)政府之間，政府與相關(guān)部門及各企業(yè)公司之間也未形成齊抓共管、相互配合的局面，即便有牽頭力量或部分主體力量的合力，也容易在缺位處出現(xiàn)漏洞，影響整體治超效果。

2.2.5 未實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)行動(dòng)向長(zhǎng)效治理過渡

在以往的大規(guī)模治超專項(xiàng)行動(dòng)中，會(huì)花費(fèi)極高的成本，但效果有限。表現(xiàn)為“風(fēng)頭”緊的時(shí)候效果顯著，可時(shí)間一久，“風(fēng)頭”一過，各部門的協(xié)作力度和處罰力度逐漸下滑，執(zhí)法不嚴(yán)和違法現(xiàn)象便逐漸增多，治超成果難以有效鞏固。以2004年國(guó)家轟轟烈烈實(shí)施的全國(guó)性治超行動(dòng)為例，前期取得了一定的效果，但未能實(shí)現(xiàn)向長(zhǎng)效治理過渡，到了后期不得不告一段落，這體現(xiàn)了現(xiàn)行行政治超方法高成本、低效率的局限性。治超工作如果只是時(shí)緊時(shí)松地開展下去，會(huì)在一定程度上導(dǎo)致治超制度建設(shè)流于形式，這不僅會(huì)傷害守法經(jīng)營(yíng)者對(duì)市場(chǎng)的信心、對(duì)政府的信任，也不利于法治環(huán)境的建設(shè)與維護(hù)。因此，今后需要采取多方面的治理措施，促進(jìn)專項(xiàng)治理行動(dòng)向長(zhǎng)效治理的過渡，早日實(shí)現(xiàn)對(duì)超載問題的綜合長(zhǎng)效治理。

3 優(yōu)化治超措施的對(duì)策建議

3.1 借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化執(zhí)法處罰方式

從國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)來看，加大對(duì)超載現(xiàn)象的懲處力度效果顯著。然而從現(xiàn)實(shí)情況來看，盡管我國(guó)公路運(yùn)輸超限超載違法現(xiàn)象屢禁不止，但符合《公路安全保護(hù)條例》中嚴(yán)重違法失信超限超載行為界定標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體是缺失的，所以，應(yīng)繼續(xù)完善懲處措施并貫徹落實(shí)。

在這一點(diǎn)上，可以借鑒德國(guó)和日本的做法，讓交通管理部門建立貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和營(yíng)業(yè)性貨運(yùn)駕駛員的信譽(yù)檔案，并把不同省份的公路信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。如此，在查到超載車輛時(shí)，便可追查到運(yùn)輸企業(yè)及貨主的相關(guān)信息，進(jìn)而對(duì)司機(jī)、運(yùn)輸企業(yè)及貨主做出相應(yīng)的處罰。

但僅靠大力度的行政處罰手段，可能無法完全解決經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)輔以經(jīng)濟(jì)手段治超或許更為對(duì)癥。為此，各省可充分考慮相關(guān)法規(guī)政策、實(shí)際操作的可行性以及未來運(yùn)價(jià)的變化，制定或調(diào)整高速公路出口計(jì)重收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)超載貨物征收高額懲罰性收費(fèi)，消除超載行為帶來的非法利潤(rùn)，同時(shí)加大超載超限的違法成本，使貨主和駕駛員不得不重新計(jì)算運(yùn)輸成本效益，最終主動(dòng)放棄高速公路超載運(yùn)輸行為，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目的。

3.2 加大源頭治理力度，壓實(shí)責(zé)任標(biāo)本兼治

相關(guān)部門應(yīng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，分析超載超限原因，同時(shí)應(yīng)考慮如何降低運(yùn)輸成本、整治惡性競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)司機(jī)權(quán)益、增強(qiáng)物流公司競(jìng)爭(zhēng)力，從源頭上出臺(tái)舉措，加大源頭管控力度，落實(shí)對(duì)貨運(yùn)企業(yè)及裝載源頭企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)源頭準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的監(jiān)督[7]。例如，加強(qiáng)對(duì)貨物源頭的管理力度，做好車輛生產(chǎn)監(jiān)督、駕駛員監(jiān)督、非法改裝監(jiān)督，提高監(jiān)管力度，杜絕超限超載問題。

3.3 加快技術(shù)投入更新，完善治超監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

成本問題是超載超限的原因之一，而當(dāng)科技水平和管理水平提高到可以抵消超載的成本消減時(shí)，消滅超載的阻力將大幅降低。如果未來的貨車（尤其是城際、省際長(zhǎng)途重載貨車），大部分是大型貨運(yùn)集團(tuán)持有運(yùn)營(yíng)的無人駕駛貨車，那么幾乎可以完全渡劫超載事件。雖然科技在短時(shí)間內(nèi)難以完成這種跨越，但當(dāng)下可以通過不斷更新執(zhí)法所需的科技手段，不斷升級(jí)無人自動(dòng)檢測(cè)系統(tǒng)，不斷建設(shè)、加固、調(diào)整治超檢測(cè)站點(diǎn)等手段，對(duì)道路監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行完善[8]。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)專業(yè)人員素質(zhì)能力的培養(yǎng)，打造出固定的專業(yè)化治超團(tuán)隊(duì)。

3.4 多元主體協(xié)同治理，合力形成聯(lián)動(dòng)格局

要堅(jiān)持由政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作，形成合力進(jìn)行綜合治理。

一方面，要注重規(guī)范地方政府間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)執(zhí)法行為，反對(duì)地方保護(hù)主義，同時(shí)要避免各地執(zhí)法力度和處罰力度偏差過大，可借助大數(shù)據(jù)的力量進(jìn)一步完善統(tǒng)一的治超網(wǎng)絡(luò)。

另一方面，要完善各部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)作，交管部門應(yīng)進(jìn)一步與公安部門、高速公路運(yùn)營(yíng)管理公司以及企業(yè)許可機(jī)關(guān)等多元主體深化合作，在治理態(tài)度上達(dá)成共識(shí)，建立并完善信息反饋制度、責(zé)任監(jiān)督制度以及失信聯(lián)合懲戒制度[9，10]。

多主體在治超過程中發(fā)揮著不同的作用，多管齊下完善多元治超機(jī)制才能更有效地處理好超載超限這一復(fù)雜的綜合性問題。

首先，要想營(yíng)造良好的多元治理環(huán)境，有必要加強(qiáng)對(duì)有關(guān)主體的宣傳教育。

其次，要明確政府的主導(dǎo)地位，處理好政府與企業(yè)、有關(guān)部門以及公眾的關(guān)系，規(guī)劃好交通治理體系，對(duì)管制手段進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化；再次，要發(fā)揮好市場(chǎng)和社會(huì)主體的作用，建立并完善誠信檔案管理以及失信懲戒等約束制度，推動(dòng)各主體內(nèi)部監(jiān)督以及互相協(xié)調(diào)監(jiān)督。

最后，不能忽視公眾的作用，公眾可以協(xié)助政府和有關(guān)監(jiān)管部門，通過舉報(bào)遏制非法行為，政府也應(yīng)拓寬公眾參與渠道，有效進(jìn)行信息化管理[11]。

3.5 健全相關(guān)政策法規(guī)，完善治超長(zhǎng)效機(jī)制

在治超工作推行過程中，需要及時(shí)對(duì)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行健全、更新，要想使制定或修訂出的法規(guī)體系更長(zhǎng)效，需要注意從政令統(tǒng)一的角度出發(fā)。完善法律和規(guī)章制度后，各級(jí)政府和有關(guān)部門必須高度重視并全面落實(shí)，支持治超工作并積極依法開展好治超工作，對(duì)違法貨運(yùn)運(yùn)輸企業(yè)和司機(jī)形成強(qiáng)大的法治震懾力，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治超。此外，政府要充分發(fā)揮自身的引導(dǎo)作用，以有效應(yīng)對(duì)利益驅(qū)使下的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，優(yōu)化運(yùn)營(yíng)環(huán)境，維系市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

4 結(jié)語

超載問題治理的關(guān)鍵在疏不在堵，事前預(yù)防非常重要，監(jiān)管要走到運(yùn)輸源頭，全面了解超載超限現(xiàn)象背后的原因，并必須采取循序漸進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施的策略，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。超載運(yùn)輸?shù)脑虮容^復(fù)雜，只有經(jīng)濟(jì)、行政、法律等多種手段相結(jié)合，政府、市場(chǎng)、公眾等多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理，才能從根本上解決問題。同時(shí)，必須不斷更新執(zhí)法工作所需的設(shè)備、技術(shù)等，不斷完善治超監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，不斷學(xué)習(xí)和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這樣才能更好地開展公路超載超限治理工作。