以新發(fā)展理念引領(lǐng)公共法律服務(wù)評價指標(biāo)體系建構(gòu)

文_楊 凱

黨的十八大以來，我國公共法律服務(wù)工作取得了顯著成就，在推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體化方面發(fā)揮了重要作用。“十四五”規(guī)劃綱要指出：“建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確國家標(biāo)準(zhǔn)并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，推動標(biāo)準(zhǔn)水平城鄉(xiāng)區(qū)域間銜接平衡。”公共法律服務(wù)評價指標(biāo)既是監(jiān)督服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)落實、標(biāo)準(zhǔn)解釋的工具，其本身在一定條件下也構(gòu)成了標(biāo)準(zhǔn)的組成部分。從總體上看，我國的公共服務(wù)發(fā)展較晚，各類型公共服務(wù)整體呈現(xiàn)“先服務(wù)、后監(jiān)督”“重服務(wù)、輕監(jiān)督”的現(xiàn)狀，公共法律服務(wù)也不例外。新發(fā)展階段推動我國公共法律服務(wù)向更高水平發(fā)展，公共法律服務(wù)監(jiān)督評價要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，堅定不移地把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念貫穿到公共法律服務(wù)評價指標(biāo)體系建構(gòu)的各方面和評價程序制定的全過程。

一、創(chuàng)新發(fā)展公共法律服務(wù)評價指標(biāo)體系構(gòu)建方法，體現(xiàn)“以人民為中心”的體系建設(shè)發(fā)展目標(biāo)

找準(zhǔn)評價體系的目標(biāo)定位。評價指標(biāo)體系的構(gòu)建是運(yùn)用一系列科學(xué)考評方法將主觀追求目標(biāo)數(shù)據(jù)化、結(jié)構(gòu)化、客觀化的過程。公共法律服務(wù)評價與法治指數(shù)評估、營商環(huán)境評價、政府部門績效考核等各類型評價之間的目標(biāo)定位有所不同，不僅要考慮服務(wù)建設(shè)投入與產(chǎn)出的效率、服務(wù)程序規(guī)范程度，更要以人民群眾的滿意率為重心，通過發(fā)展方向引導(dǎo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、制度規(guī)范實施、服務(wù)結(jié)果測算來為獲得人民群眾的滿意率、知曉率、首選率提供客觀基礎(chǔ)，同時要根據(jù)人民群眾滿意度的主觀評價發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)建設(shè)中存在的問題短板，重點(diǎn)突破。

分類分級選定評價體系指標(biāo)。公共法律服務(wù)既包括基本服務(wù)，也包括非基本服務(wù)，服務(wù)事項涵蓋法律咨詢、法制宣傳教育、法律援助、人民調(diào)解、公證、鑒定、仲裁、法律職業(yè)考試等多個類型，每個類型的服務(wù)事項有不同服務(wù)對象和服務(wù)程序。公共法律服務(wù)平臺建設(shè)分為村（居）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)（縣）、市、省、部多個不同層級，每個層級的服務(wù)范圍和服務(wù)建設(shè)重點(diǎn)有所不同。公共法律服務(wù)評價指標(biāo)既要涵蓋各項法律服務(wù)事項之間的共通法理和各層級建設(shè)的總體目標(biāo)，又要體現(xiàn)各服務(wù)事項的關(guān)鍵特點(diǎn)和各層級建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。

充分有效運(yùn)用評價指標(biāo)結(jié)果。公共法律服務(wù)評價的功能在于以評價檢測制度實施效果，以評價促進(jìn)各區(qū)域法律服務(wù)方式競爭發(fā)展，以評價發(fā)現(xiàn)人民群眾重點(diǎn)需求。在評價結(jié)果運(yùn)用中，既要保持公平統(tǒng)一尺度，也要客觀對待各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和需求重點(diǎn)不平衡性，對評價內(nèi)容和關(guān)鍵特征指標(biāo)分項診斷，運(yùn)用評價結(jié)果查找公共法律服務(wù)建設(shè)發(fā)展的攻堅環(huán)節(jié)和領(lǐng)域進(jìn)行改進(jìn)和完善，真正實現(xiàn)公共法律服務(wù)覆蓋的從設(shè)施、程序、政策等外在環(huán)境均等化，過渡到人民現(xiàn)實感受、法治建設(shè)績效、社會穩(wěn)定發(fā)展和矛盾糾紛有效化解等方面的實質(zhì)效果均等化。建立健全評價結(jié)果的發(fā)布、監(jiān)測、匯集、分析、運(yùn)用機(jī)制，以及依據(jù)評價結(jié)果的反饋、改進(jìn)、督導(dǎo)機(jī)制，科學(xué)指導(dǎo)公共法律服務(wù)提供主體正確運(yùn)用評價結(jié)果改進(jìn)服務(wù)建設(shè)發(fā)展布局和服務(wù)質(zhì)量。

二、協(xié)調(diào)構(gòu)建公共法律服務(wù)評價體系指標(biāo)框架和維度，平衡各服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的專業(yè)性和交互性

協(xié)調(diào)平衡基本服務(wù)與非基本服務(wù)之間的關(guān)系?；竟卜煞?wù)是國家提供的滿足公民最基本層次需求的服務(wù)，屬于公共法律服務(wù)供給中的“底線要求”和“最低綱領(lǐng)”，應(yīng)當(dāng)通過建立約束性評價指標(biāo)體系，嚴(yán)格考評基本服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)流程規(guī)范程度。非基本公共法律服務(wù)的目標(biāo)是為了滿足人民群眾更高層次的發(fā)展需求，應(yīng)當(dāng)通過預(yù)期性評價指標(biāo)，引導(dǎo)非基本公共法律服務(wù)向著人民群眾高質(zhì)量生活需求領(lǐng)域優(yōu)化升級，和向著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的重點(diǎn)領(lǐng)域攻堅克難，占領(lǐng)國內(nèi)國際高端化法律服務(wù)市場，通過系列政策激勵促進(jìn)優(yōu)勢法律服務(wù)資源充分發(fā)展。充分發(fā)揮非基本公共法律服務(wù)在服務(wù)模式、業(yè)態(tài)發(fā)展、科技應(yīng)用領(lǐng)域的先導(dǎo)優(yōu)勢，因地制宜和因時制宜逐步將非基本公共法律服務(wù)領(lǐng)域的成果轉(zhuǎn)化推廣運(yùn)用到基本公共法律服務(wù)領(lǐng)域。構(gòu)建基本與非基本公共法律服務(wù)相互促進(jìn)、持續(xù)發(fā)展、適時轉(zhuǎn)化的公共法律服務(wù)事業(yè)新發(fā)展格局。

協(xié)調(diào)平衡一般服務(wù)對象范圍和特定服務(wù)對象范圍之間的關(guān)系。構(gòu)建兼容于服務(wù)一般群眾和特困對象、優(yōu)撫對象、市場主體等多類型服務(wù)對象，整體反映公共法律服務(wù)對法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，優(yōu)化營商環(huán)境，社會矛盾糾紛化解和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的貢獻(xiàn)效果的綜合性公共法律服務(wù)評價指標(biāo)體系，將群眾滿意度作為關(guān)鍵指標(biāo)。在普通城鄉(xiāng)地區(qū)要重點(diǎn)考評對普通公民提供的服務(wù)密度、服務(wù)質(zhì)量，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)等特定區(qū)域重點(diǎn)考評服務(wù)市場主體全生命周期發(fā)展，以及對外經(jīng)貿(mào)活動、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、鼓勵科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的法律服務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的完整性和前瞻性。

協(xié)調(diào)平衡各公共法律服務(wù)供給部門之間按職責(zé)分工和發(fā)展方向統(tǒng)一。廣義上的公共法律服務(wù)不僅包括司法行政系統(tǒng)組織提供的服務(wù)，還包括政府行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)等各類負(fù)有公共服務(wù)職能和法治建設(shè)職能的機(jī)關(guān)部門提供的公共法律服務(wù)。法律工作本身是一條在各相關(guān)部門連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的流水線，任何一環(huán)流轉(zhuǎn)不暢都會影響整體服務(wù)效果評價。在構(gòu)建評價指標(biāo)體系時，要找準(zhǔn)各部門所負(fù)有的關(guān)鍵服務(wù)職能領(lǐng)域和關(guān)鍵流程節(jié)點(diǎn)，還要考察各部門之間事務(wù)銜接轉(zhuǎn)辦制、首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制的建立和落實，保障各機(jī)關(guān)部門充分發(fā)揮專業(yè)領(lǐng)域職能，共同促進(jìn)公共法律服務(wù)整體質(zhì)效提升。

三、倡導(dǎo)綠色發(fā)展為目標(biāo)的公共法律服務(wù)評價運(yùn)行機(jī)制建構(gòu)，促進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)高效、和諧、可持續(xù)發(fā)展

綠色發(fā)展是以效率、和諧、持續(xù)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展方式。

提升公共法律服務(wù)評價結(jié)果運(yùn)用效率。當(dāng)前，各行政部門和政法機(jī)關(guān)要面對法治政府建設(shè)績效考核、法治化營商環(huán)境考核、平安建設(shè)考核、社會治理建設(shè)考核等。為了避免大量存在交叉性考核工作帶來的負(fù)擔(dān)，提升評價結(jié)果運(yùn)用效率，公共法律服務(wù)評價應(yīng)當(dāng)綜合考慮各項與法律服務(wù)活動和功能相關(guān)性的指標(biāo)建設(shè)，提升公共法律服務(wù)指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、代表性、權(quán)威性，加大公共法律服務(wù)評價指標(biāo)在各類相關(guān)考核中的參考引用價值，減少重復(fù)建設(shè)、反復(fù)評價、資源消耗。

促進(jìn)公共法律服務(wù)評價程序和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。公平、公正、公開是各類型公共服務(wù)評價程序的共同要求。要健全內(nèi)部評價，完善公共法律服務(wù)的主管部門評價和同行業(yè)評價的規(guī)范程序要求，充分發(fā)揮行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗智識，適時引入跨轄區(qū)交叉評價提升程序的公正性。要健全外部評價，探索由高校相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)專家、服務(wù)領(lǐng)域?qū)崉?wù)專家、評估咨詢機(jī)構(gòu)等多方主體組成的第三方評價機(jī)制，完善以隨機(jī)、回避、輪換為基本原則的第三方評價專家遴選機(jī)制，推行匿名評審和署名評價，完善評價專家信譽(yù)制度和問責(zé)制度，保證第三方評價的獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性。完善服務(wù)對象評價，在提供實體、網(wǎng)絡(luò)、熱線平臺服務(wù)時要同步提供便捷、明晰、易操作的評價途徑，讓群眾在接受服務(wù)時能夠同步評價、隨單評價，科學(xué)設(shè)計針對群眾滿意度、知曉率、首選率的問卷和選項，設(shè)計內(nèi)容要與服務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)相結(jié)合，易于服務(wù)對象理解和判斷。通過調(diào)查、積累數(shù)據(jù)等方式，逐步調(diào)整完善評價答辯、回避、公示、反饋、申訴、舉報等程序，確保評價活動程序有序規(guī)范。

實現(xiàn)公共法律服務(wù)評價體系發(fā)展可持續(xù)。由于各地區(qū)、各領(lǐng)域的發(fā)展水平不統(tǒng)一、不均衡，在構(gòu)建評價指標(biāo)體系時，既要建立對于基本性要求的剛性約束，也要兼顧發(fā)展性指標(biāo)的柔性平衡。根據(jù)現(xiàn)實建設(shè)基礎(chǔ)、地方重點(diǎn)需求、國際前沿領(lǐng)域等各方面因素綜合評估建立公共法律服務(wù)評價指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

四、構(gòu)建開放的公共法律服務(wù)評價指標(biāo)制定的參與和調(diào)整機(jī)制，讓公共法律服務(wù)評價成為反映人民需求、社會治理效果和法治化營商環(huán)境的風(fēng)向標(biāo)

開放評價指標(biāo)測算來源的公共服務(wù)數(shù)據(jù)平臺。探索將司法行政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)納入各地一證通辦信息管理系統(tǒng)，提高公共法律服務(wù)的知曉率和首選率，擴(kuò)大公共法律服務(wù)的邊際效應(yīng)和一站式服務(wù)聚集效應(yīng)。實現(xiàn)司法行政與各部門數(shù)據(jù)共享，加快政法一體化辦案平臺等信息聯(lián)絡(luò)機(jī)制建設(shè)，通過數(shù)據(jù)共享、內(nèi)部核查、網(wǎng)絡(luò)核驗等方式，不讓群眾重復(fù)提交材料，并將各類型公共法律服務(wù)相關(guān)平臺實時匯集的工單辦理數(shù)據(jù)作為平臺服務(wù)評價的主要數(shù)據(jù)依據(jù)來源，提升評價測算依據(jù)來源的完整性、客觀性、全面性。

開放評價指標(biāo)構(gòu)建的公眾參與方式。在評價指標(biāo)建立的準(zhǔn)備階段，充分調(diào)查了解人民群眾對于法律咨詢、糾紛化解、生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展等方面重點(diǎn)法律服務(wù)需求，從各類服務(wù)平臺匯集的服務(wù)數(shù)據(jù)中根據(jù)不同服務(wù)對象群體精準(zhǔn)畫像、分類研判、重點(diǎn)跟蹤，找準(zhǔn)服務(wù)對象的重點(diǎn)需求和影響服務(wù)獲得感、滿意感的關(guān)鍵事項環(huán)節(jié)，重點(diǎn)評估。在評價指標(biāo)運(yùn)行階段，定期搜集人民群眾對公共法律服務(wù)的滿意率和對服務(wù)的投訴率方面反映出服務(wù)建設(shè)投入與服務(wù)效果產(chǎn)生存在差距的項目和領(lǐng)域，及時對不科學(xué)、不客觀、不精準(zhǔn)的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。要通過公共法律服務(wù)評價讓人民群眾不僅是公共法律服務(wù)的享受主體，還要成為公共法律服務(wù)的建設(shè)主體和監(jiān)督主體。

五、共享共建公共法律服務(wù)評價體系標(biāo)準(zhǔn)研究成果，通過公共法律服務(wù)評價指標(biāo)構(gòu)建釋放中國式的法治話語和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

與各部門各領(lǐng)域共享公共法律服務(wù)評價帶來的治理效果。2020年，湖北、山東通過了關(guān)于公共法律服務(wù)建設(shè)的地方條例。此外，江西、江蘇、廣西、上海、深圳等地的關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)的地方條例均納入加快整合公共法律服務(wù)資源，為優(yōu)化營商環(huán)境提供全方位法律服務(wù)的內(nèi)容。江西、湖北等地關(guān)于鄉(xiāng)村振興建設(shè)的地方條例均將公共法律服務(wù)作為鄉(xiāng)村治理和法治建設(shè)的重要內(nèi)容?！赌暇┦猩鐣卫泶龠M(jìn)條例》將公共法律服務(wù)作為社會治理的途徑，力圖推動法治社會建設(shè)，形成尊法學(xué)法守法用法的社會氛圍。以上地方立法說明公共法律服務(wù)已經(jīng)深入社會治理和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各領(lǐng)域，公共法律服務(wù)評價研究成果不僅對公共法律服務(wù)建設(shè)具有指導(dǎo)促進(jìn)意義，對相關(guān)部門的城鄉(xiāng)改革發(fā)展和一體化建設(shè)、推進(jìn)法治化營商環(huán)境優(yōu)化、社會綜合治理工作也具有顯著的積極貢獻(xiàn)。

與國際社會共享法治評估的中國技術(shù)方案。法治評估是當(dāng)前全球法治化治理的關(guān)鍵工具。國際法治評估是以國家為評估對象單位，運(yùn)用定量法治指標(biāo)評價進(jìn)行法治研究的方法。當(dāng)前全球較有影響力的跨國法治評估有世界正義工程（WJP）、全球治理指數(shù)（WGI）、全球競爭力報告（GCR）下的法治指標(biāo)等。國際法治評估技術(shù)方案中所設(shè)定的相關(guān)法治水平指數(shù)往往會在無形中嵌入制定國的法治文化傳統(tǒng)、價值判斷視角和政治立場。公共法律服務(wù)是我國特有的一項民生工程和法治建設(shè)工程，涉及群眾日常生活和企業(yè)生存發(fā)展的全生命周期和各相關(guān)領(lǐng)域，對整體性公共法律服務(wù)發(fā)展建設(shè)水平和服務(wù)建設(shè)效果、人民對服務(wù)的滿意度進(jìn)行綜合評價，實際上就是對我國法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)水平進(jìn)行的綜合評價。評價指標(biāo)體系的構(gòu)建不僅是對我國的公共法律服務(wù)制度的評注和解釋，更有利于促進(jìn)法治研究學(xué)者、政府部門、司法部門、社會群體就法治建設(shè)進(jìn)行交流互動探討。通過運(yùn)行公共法律服務(wù)評價指標(biāo)體系，逐步形成注入中國法治文化和法治建設(shè)方案先進(jìn)成果的科學(xué)評價方法論，并逐步向國際社會宣傳推廣，以期待在未來改變我國當(dāng)前在國際法治評估關(guān)鍵技術(shù)方法領(lǐng)域“不在場”的困境，促進(jìn)推廣法治評估的中國技術(shù)方案。