朱林

引言

我國(guó)是世界上地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。地震以其難以預(yù)測(cè)、破壞性強(qiáng)、影響范圍廣的特點(diǎn)，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅，特別是在人口高度集中、建筑及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模龐大且系統(tǒng)復(fù)雜的城市，一旦遭遇地震災(zāi)害，極易引發(fā)連鎖反應(yīng)從而誘發(fā)多種次生災(zāi)害。

市縣防震減災(zāi)工作是我國(guó)防震減災(zāi)工作體系建設(shè)的重要組成部分，也是發(fā)揮政府職能、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)。在破壞性地震發(fā)生后，地震部門的職責(zé)主要包括震情監(jiān)測(cè)和趨勢(shì)研判、地震現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與災(zāi)害影響范圍確定、地震災(zāi)害科學(xué)考察三大部分。在地震應(yīng)急工作實(shí)踐中，市縣地震工作部門處于應(yīng)急處置工作的最前沿，主要開(kāi)展震情監(jiān)測(cè)、趨勢(shì)研判和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查以及輿情應(yīng)對(duì)和科普宣傳等的工作。

2008年汶川地震后，針對(duì)地震應(yīng)急工作的研究大多集中在國(guó)家和省級(jí)的決策層面，對(duì)市縣這一基礎(chǔ)層面的地震應(yīng)急處置工作研究相對(duì)較少。本文通過(guò)實(shí)施“陜西省地震局啟航與創(chuàng)新基金”資助的《市縣地震部門震后工作優(yōu)化》課題，以西安市為例，結(jié)合應(yīng)急處置工作實(shí)踐，分析研究市縣地震工作部門的震后應(yīng)急工作現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題與不足，對(duì)新形勢(shì)“大應(yīng)急”體制下的市縣地震工作部門震后應(yīng)急處置工作提出一點(diǎn)對(duì)策建議。

西安市地震工作機(jī)構(gòu)概況

1976年1月，西安市成立地震工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市科技局。唐山地震之后，西安市成立防震抗震指揮部，原西安市地震工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室改為防震抗震指揮部預(yù)報(bào)組。同年12月，西安市籌組地震辦公室，1977年7月1日，西安市防震抗震指揮部撤銷，改由地震辦公室負(fù)責(zé)地震工作，西安市地震工作機(jī)構(gòu)正式成立。1985年3月，西安市地震辦公室更名為西安市地震局。2019年機(jī)構(gòu)改革前，西安市地震局內(nèi)設(shè)辦公室、科技監(jiān)測(cè)處、抗震設(shè)防管理處、應(yīng)急救援處，直屬事業(yè)單位為西安市地震監(jiān)測(cè)中心。

1976年唐山地震后，西安市各區(qū)縣相繼成立防震抗震指揮部。1977年4月后，各區(qū)縣防震抗震指揮部均撤銷，同時(shí)成立地震辦公室。1984年，西安市調(diào)整各區(qū)縣地震工作機(jī)構(gòu)，所轄6縣保留地震辦公室，隸屬于各縣科委；但所轄7個(gè)行政轄區(qū)不再設(shè)立地震工作機(jī)構(gòu)，在區(qū)科委內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)地震工作的干部1名。2010年10月，為增強(qiáng)各區(qū)縣防震減災(zāi)工作力度，西安市在各區(qū)縣科技局加掛地震局牌子。

2019年機(jī)構(gòu)改革之前，西安市地震工作部門由三個(gè)層次組成，一是市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即西安市防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組和西安市抗震救災(zāi)指揮部；二是市級(jí)地震工作部門，即西安市地震局；三是各縣區(qū)地震局。

在2019年的政府機(jī)構(gòu)改革中，西安市地震局作為管理全市防震減災(zāi)工作的市政府直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)仍然保留，但是震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)和市抗震救災(zāi)指揮部辦公室劃轉(zhuǎn)至市應(yīng)急管理局，西安市地震局應(yīng)急救援處轉(zhuǎn)隸至市應(yīng)急管理局。西安市下轄區(qū)縣地震工作機(jī)構(gòu)、人員及職能全部由區(qū)縣科技局轉(zhuǎn)隸至區(qū)縣應(yīng)急管理局。

改革前后西安市地震局震后應(yīng)急相應(yīng)職責(zé)變化情況

改革后西安市地震局在震后應(yīng)急救援中的職責(zé)為“負(fù)責(zé)為地震應(yīng)急搶險(xiǎn)提供地震現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)及震后趨勢(shì)快速判定等技術(shù)支撐”，即為政府的應(yīng)急救援處置工作提供有效的信息服務(wù)支撐，提升地震應(yīng)急救援全過(guò)程的保障效能。

震后應(yīng)急工作實(shí)踐

（一）地震應(yīng)急預(yù)案

1997年1月西安市政府首次印發(fā)了《西安市破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》，并在2000年、2002年、2004年、2007年、2010年和2015年進(jìn)行了6次修訂，目前施行的是2015年12月修訂后的《西安市地震應(yīng)急預(yù)案》。各區(qū)縣、市級(jí)各部門依據(jù)《西安市地震應(yīng)急預(yù)案》制訂了本行政區(qū)域和部門的地震應(yīng)急預(yù)案。2019年機(jī)構(gòu)改革后，制訂全市地震應(yīng)急預(yù)案的職責(zé)劃轉(zhuǎn)至市應(yīng)急管理局。西安市地震局依據(jù)《西安市地震應(yīng)急預(yù)案》和《西安市應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)地修訂了《西安市地震局地震應(yīng)急預(yù)案》，修訂后的主要職責(zé)是：①負(fù)責(zé)地震烈度調(diào)查，參與地震災(zāi)害調(diào)查與損失評(píng)估等現(xiàn)場(chǎng)工作；②負(fù)責(zé)為地震應(yīng)急搶險(xiǎn)提供地震監(jiān)測(cè)及震后趨勢(shì)快速判定等技術(shù)支撐；③負(fù)責(zé)向市委、市政府、省地震局報(bào)告震情災(zāi)情；④負(fù)責(zé)震情收集與報(bào)送、災(zāi)情快速評(píng)估、震情監(jiān)視、會(huì)商研判、余震監(jiān)測(cè)等工作；⑤指導(dǎo)全市各區(qū)縣地震工作部門開(kāi)展震情監(jiān)測(cè)。

（二）震后應(yīng)急業(yè)務(wù)技術(shù)支撐

西安市地震遙測(cè)臺(tái)網(wǎng)于2005年建成并投入運(yùn)行，目前有藍(lán)田臺(tái)、臨潼臺(tái)和富平臺(tái)3個(gè)自建臺(tái)站和由陜西省地震局銅川臺(tái)、華縣臺(tái)、子午臺(tái)、涇陽(yáng)臺(tái)、周至臺(tái)、寧陜臺(tái)、乾陵臺(tái)、眉縣臺(tái)和蒲城臺(tái)9個(gè)臺(tái)站組成的區(qū)域性測(cè)震臺(tái)網(wǎng)。

2009年10月，西安市地震局啟動(dòng)地震應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)，2013年8月完成并投入使用。目前該系統(tǒng)仍在使用中，可以在收到地震速報(bào)3分鐘內(nèi)提供地震評(píng)估數(shù)據(jù)；震后15分鐘內(nèi)提供詳細(xì)的災(zāi)區(qū)基本信息、應(yīng)急指揮輔助信息。2015年，西安市地震局建設(shè)了快速災(zāi)情上報(bào)系統(tǒng)（圖1），全市防震減災(zāi)助理員可通過(guò)手機(jī)App將災(zāi)情信息以圖文的方式上報(bào)，并匯集到應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)中。

2018年，西安市地震局完成市防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)工作。該公共服務(wù)平臺(tái)可以自動(dòng)產(chǎn)出《震區(qū)基本情況報(bào)告》和《輔助決策報(bào)告》，其中圖件包括震中位置圖，震區(qū)歷史地震分布圖，影響場(chǎng)快速評(píng)估圖，震區(qū)地質(zhì)圖，震區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、生命線工程、重點(diǎn)場(chǎng)所分布圖等，震后趨勢(shì)會(huì)商結(jié)果通過(guò)動(dòng)態(tài)更新的《震情快報(bào)》向市委、市政府報(bào)送，實(shí)現(xiàn)了震后應(yīng)急信息的快速產(chǎn)出并發(fā)布（圖2）。

目前，西安市防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺(tái)已在全市各區(qū)縣地震工作部門部署。地震發(fā)生后，區(qū)縣地震工作部門通過(guò)該平臺(tái)可以迅速獲取震區(qū)背景圖件和輔助決策報(bào)告。

圖1 災(zāi)情上報(bào)系統(tǒng)

圖2 西安市防震減災(zāi)公共服務(wù)平臺(tái)

（三）地震應(yīng)急演練

2010年以來(lái)，西安市地震局每年都開(kāi)展地震應(yīng)急預(yù)案演練。全市各行業(yè)各單位也普遍開(kāi)展地震應(yīng)急演練，并取得了良好的效果。一方面把演練與現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)演練深化培訓(xùn)內(nèi)容；另一方面，抓住演練的重點(diǎn)，著重搞好地震應(yīng)急預(yù)案演練和大中小學(xué)生地震應(yīng)急疏散演練（圖3—圖6）。

圖3 2014年6月西安市地震應(yīng)急預(yù)案桌面演練

圖4 2018年度西安市地震局地震應(yīng)急桌面演練

2014年6月17日，西安市地震應(yīng)急預(yù)案演練在市應(yīng)急指揮中心開(kāi)展。演練由市政府主辦，市地震局承辦。演練模擬西安市鄠邑區(qū)發(fā)生5.9級(jí)地震，指揮部啟動(dòng)市地震應(yīng)急Ⅲ級(jí)響應(yīng)。演練以快速監(jiān)測(cè)、震情報(bào)送、應(yīng)急指揮、有效應(yīng)對(duì)為主線，設(shè)置了通信中斷、災(zāi)民安置、新聞發(fā)布等情景科目。演練評(píng)估專家組對(duì)整個(gè)演練進(jìn)行了跟蹤評(píng)估，達(dá)到了預(yù)期效果。

鑒于校園為重點(diǎn)人員密集場(chǎng)所，西安市把學(xué)校列為開(kāi)展地震應(yīng)急演練的重點(diǎn)。2012年3月，市地震局、市教育局、市應(yīng)急辦聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校地震應(yīng)急疏散演練工作的通知》，要求全市各中小學(xué)每年5月12日前后組織開(kāi)展一次地震應(yīng)急疏散演練，要求各高校在每年秋季開(kāi)學(xué)組織新生進(jìn)行地震應(yīng)急疏散演練。

圖5 2021年防災(zāi)減災(zāi)日西安市校園防震減災(zāi)應(yīng)急救援演練

（四）地震應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)

西安市地震應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)工作嚴(yán)格按照應(yīng)急預(yù)案的要求開(kāi)展，遵守統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，分級(jí)響應(yīng)，有序處置的原則。鑒于西安市所在的關(guān)中地區(qū)目前的地震活動(dòng)較弱，地震應(yīng)急工作以周邊地區(qū)強(qiáng)震波及影響和本地4級(jí)左右有感地震為主。

1.汶川8.0級(jí)地震

2008年5月12日發(fā)生汶川8.0級(jí)地震，西安市震感明顯。地震發(fā)生后，市地震監(jiān)測(cè)中心測(cè)震臺(tái)網(wǎng)報(bào)警，工作人員立即開(kāi)始分析數(shù)據(jù)，進(jìn)行地震定位，第一時(shí)間將初報(bào)結(jié)果“四川綿竹附近發(fā)生7級(jí)以上地震”的信息報(bào)送市委、市政府。截至2008年7月10日，西安市地震局共組織加密會(huì)商115次，報(bào)送《震情快遞》134期，接到并落實(shí)群眾報(bào)送異常182起，編發(fā)《工作動(dòng)態(tài)》20期，《災(zāi)情報(bào)告》30期。

2.高陵4.4級(jí)地震

2009年11月5日7時(shí)31分，西安市高陵區(qū)與臨潼區(qū)交界發(fā)生4.4級(jí)地震，震源深度6千米，這次地震是2008年汶川地震后對(duì)西安市影響較大的一次有感地震。地震發(fā)生后，市地震局啟動(dòng)地震應(yīng)急預(yù)案，開(kāi)展震情監(jiān)測(cè)、趨勢(shì)研判等工作。應(yīng)急期間，市地震局共組織緊急會(huì)商5次，處置社會(huì)人員地震預(yù)報(bào)意見(jiàn)2次，報(bào)送《震情快報(bào)》16期。

此后的四川蘆山7.0級(jí)地震，甘肅岷縣、漳縣6.6級(jí)地震等造成西安市有感的地震事件，均按照預(yù)案要求啟動(dòng)了地震應(yīng)急工作，但在地震應(yīng)急工作中也暴露出基層地震工作部門專業(yè)技術(shù)力量薄弱、公共服務(wù)能力不足等問(wèn)題。

震后應(yīng)急工作中存在的不足

鄧硯等提出縣市政府地震應(yīng)急行為模式特征包括：指揮決策和協(xié)調(diào)、信息收集和上報(bào)、人員搶救、醫(yī)療防疫、疏散和臨時(shí)安置、應(yīng)急物資保障、生命線工程搶險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和恢復(fù)社會(huì)秩序、地震次生災(zāi)害緊急處置和對(duì)社會(huì)公眾的宣傳引導(dǎo)等10個(gè)方面。市縣地震工作部門在應(yīng)急期間的主要工作是信息收集和上報(bào)，即收集、匯總震情和災(zāi)情。在震后的“黑箱期”，進(jìn)行災(zāi)情的快速評(píng)估，為地震應(yīng)急搶險(xiǎn)提供地震現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)及震后趨勢(shì)快速判定等技術(shù)支撐。通過(guò)對(duì)西安市地震工作部門震后應(yīng)急工作實(shí)踐進(jìn)行梳理總結(jié)，目前市縣地震工作部門的震后應(yīng)急工作，與政府和社會(huì)對(duì)于震后應(yīng)急救援的需求相比還存在以下不足。

（一）應(yīng)急管理體制變化后的問(wèn)題

本次政府機(jī)構(gòu)改革，自中央到地方的應(yīng)急管理工作都集中到應(yīng)急管理部門。在基層，大部分地震工作機(jī)構(gòu)人員和職能劃歸應(yīng)急管理部門，僅少數(shù)地市保留了獨(dú)立的地震工作部門。以西安市為例，市應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)全市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，組織協(xié)調(diào)各類自然災(zāi)害的應(yīng)急救援處置工作，市地震局負(fù)責(zé)為地震應(yīng)急搶險(xiǎn)提供地震監(jiān)測(cè)及震后趨勢(shì)快速判定等技術(shù)支撐。這種新形勢(shì)“大應(yīng)急”管理體制的變化，地震應(yīng)急相關(guān)工作被劃分到不同的部門，工作的協(xié)調(diào)分工需要在實(shí)踐中更多的磨合。

（二）地震應(yīng)急預(yù)案的可操作性有待提升

地震發(fā)生后，各級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案對(duì)高效、有序處置各類地震災(zāi)害起到了關(guān)鍵的指導(dǎo)作用。與此同時(shí)，我們?cè)诘卣饝?yīng)急處置現(xiàn)場(chǎng)或地震應(yīng)急演練中也發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)過(guò)多次修訂，地震應(yīng)急預(yù)案仍然存在可操作性有待提升、處置內(nèi)容不夠具體等問(wèn)題。具體到西安市地震局地震應(yīng)急預(yù)案中，雖然局地震應(yīng)急指揮部對(duì)人員進(jìn)行了分組，綜合組、震情監(jiān)測(cè)組和災(zāi)評(píng)科考組，但各組間的信息傳遞方式、人員都沒(méi)有明確；各組的職責(zé)和工作任務(wù)在預(yù)案中明確列出，但是每項(xiàng)工作完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在預(yù)案中不明確。在地震應(yīng)急演練中，這些問(wèn)題往往會(huì)被日常形成的“默契和習(xí)慣”所掩蓋，但是到了實(shí)際的地震應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)工作中，這些問(wèn)題可能嚴(yán)重影響應(yīng)急響應(yīng)的速度。

（三）震后應(yīng)急業(yè)務(wù)技術(shù)支撐能力有待提高

震后災(zāi)情快速評(píng)估和地震趨勢(shì)判定的結(jié)果為政府的指揮決策、人員搶救安置和應(yīng)急物資保障等應(yīng)急行為提供依據(jù)，是本次機(jī)構(gòu)改革后西安市地震工作部門在震后應(yīng)急工作中的核心。

聶高眾等提出地震應(yīng)急數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)是地震應(yīng)急工作的核心環(huán)節(jié)和主要工作內(nèi)容。地震發(fā)生后，市縣政府應(yīng)急救援決策的主要依據(jù)是根據(jù)地震速報(bào)參數(shù)估算的地震烈度分布和快速評(píng)估系統(tǒng)產(chǎn)出的評(píng)估結(jié)果。但是由于西安市應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)自2013年建成已近8年，地震應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)估模型已嚴(yán)重滯后，評(píng)估結(jié)果與真實(shí)情況往往存在較大差距，而且可提供的應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品有限。

（四）災(zāi)情信息共享亟須提升

震后災(zāi)情信息是政府和社會(huì)進(jìn)行震后應(yīng)急處置和救援的重要依據(jù)。目前西安市地震工作部門在震后的災(zāi)情獲取大多依靠區(qū)縣地震工作人員和“三網(wǎng)一員”隊(duì)伍上報(bào)，信息獲取方式單一。而且區(qū)縣地震工作人員流動(dòng)性較大，大震發(fā)生后，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查人員無(wú)法快速到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，難以在震后第一時(shí)間獲取較為全面準(zhǔn)確的災(zāi)情信息。

同時(shí)，目前西安市地震工作部門地震應(yīng)急信息的傳遞方式主要依靠短信或傳真等渠道，時(shí)效性較差且內(nèi)容單一，不利于地震部門與其他部門之間災(zāi)情、救援動(dòng)態(tài)等信息交流共享。

（五）地震應(yīng)急演練的覆蓋面不足

汶川地震后，市縣政府以及地震工作部門、應(yīng)急管理部門對(duì)于地震應(yīng)急演練的重視程度大大提高，但演練主要集中在大中小學(xué)校和企事業(yè)單位，社區(qū)和農(nóng)村開(kāi)展的應(yīng)急演練活動(dòng)相對(duì)較少。

對(duì)震后應(yīng)急工作的建議

在當(dāng)前大應(yīng)急體系下，市縣地震工作部門提供的震情速報(bào)、震情趨勢(shì)會(huì)商評(píng)估和趨勢(shì)研判結(jié)果以及抗震救災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)、工作方案和措施建議，是政府及相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門應(yīng)急處置與抗震救災(zāi)的重要依據(jù)。市縣地震工作部門作為直接面對(duì)地震災(zāi)害的基礎(chǔ)執(zhí)行層面，在國(guó)家級(jí)、省級(jí)救援力量到達(dá)前，必須做到迅速反應(yīng)，“打好第一槍”。

（一）完善地震應(yīng)急預(yù)案，編制應(yīng)急處置手冊(cè)

地震應(yīng)急預(yù)案是地震應(yīng)急工作的指導(dǎo)性文件，不斷提高地震應(yīng)急預(yù)案的可操作性是地震應(yīng)急的重要工作之一。張媛等提出的地震應(yīng)急處置手冊(cè)及時(shí)刻表的編制，通過(guò)將應(yīng)急期各項(xiàng)工作按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)、任務(wù)分工，以流程圖和表格的形式細(xì)化表現(xiàn)出來(lái)，是對(duì)預(yù)案規(guī)定的應(yīng)急工作、職能職責(zé)的細(xì)化，可補(bǔ)充和完善地震應(yīng)急預(yù)案的不足，為震后高效有序開(kāi)展應(yīng)急處置工作提供支持。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)地震應(yīng)急技術(shù)支持能力建設(shè)，豐富公共服務(wù)產(chǎn)品

地震應(yīng)急技術(shù)支撐能力是市縣地震工作部門在地震應(yīng)急中的核心工作。根據(jù)工作實(shí)踐，運(yùn)用多種分析方法，構(gòu)建地震災(zāi)害預(yù)測(cè)指標(biāo)體系，不斷改進(jìn)地震災(zāi)害快速評(píng)估模型，探索與“雪亮工程”等公共監(jiān)控平臺(tái)的合作與數(shù)據(jù)信息共享，加強(qiáng)災(zāi)情信息的實(shí)時(shí)獲取能力。

（三）加強(qiáng)基層防震減災(zāi)工作人才和隊(duì)伍建設(shè)

防震減災(zāi)工作具有較強(qiáng)的科學(xué)性和專業(yè)性。加強(qiáng)基層防震減災(zāi)工作的人員培訓(xùn)，建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制；同時(shí)加強(qiáng)基層特別是區(qū)縣防震減災(zāi)的組織建設(shè)，穩(wěn)定基層防震減災(zāi)隊(duì)伍。在基層防震減災(zāi)工作隊(duì)伍中樹(shù)立積極的災(zāi)情和異常上報(bào)意識(shí)。

（四）加強(qiáng)地震應(yīng)急演練，強(qiáng)化防震減災(zāi)科普宣傳

實(shí)踐表明開(kāi)展地震應(yīng)急演練具有重要意義。地震應(yīng)急疏散演練可以有效避免因避震恐慌導(dǎo)致的擁擠踩踏事件。盡管公眾對(duì)于地震應(yīng)急演練工作比較認(rèn)可，但是參與度較低。因此，將防震減災(zāi)科普宣傳與地震應(yīng)急演練相結(jié)合，有助于提升公眾應(yīng)急避險(xiǎn)能力，特別是加強(qiáng)在普通市民和農(nóng)村開(kāi)展地震應(yīng)急知識(shí)的宣教和應(yīng)急疏散演練，提高演練的覆蓋面。同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)地震工作部門的地震應(yīng)急演練。