摘要：中國特色的社會主義治理機(jī)制在此次應(yīng)對突發(fā)重大衛(wèi)生事件時(shí)，存在著兩大公共應(yīng)急管理機(jī)制協(xié)同體系，政府與非政府組織之間的協(xié)同機(jī)制在基層應(yīng)急治理中發(fā)揮重大作用。與社會工作者相比，志愿者的參與為基層治理提供了更廣泛的人力支持和細(xì)致的服務(wù)對接優(yōu)勢，在中國特色社會主義基層治理體系中發(fā)揮不可替代的作用。與西方志愿者及其組織的“宗教性”不同，中國的志愿服務(wù)體系的形成更具“行政組織性”的特征。中國志愿服務(wù)起步較晚，志愿服務(wù)事業(yè)尚還存在活動不夠規(guī)范、權(quán)益保障不夠有力、激勵(lì)機(jī)制不夠完善等問題。在公共應(yīng)急管理機(jī)制時(shí)期，應(yīng)加快健全志愿服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制，加大志愿者培訓(xùn)力度，繼續(xù)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，以推進(jìn)志愿者服務(wù)的有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：志愿者;社會工作者;公共應(yīng)急管理

中圖分類號：D632.9 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）05-0146-06

一、中國特色公共應(yīng)急管理機(jī)制的協(xié)同機(jī)制及其主要優(yōu)勢

中國特色應(yīng)急體系是由政府內(nèi)部與公共部門之間、政府與外部非政府組織之間的兩類協(xié)同機(jī)制組成。政府內(nèi)部與公共部門之間的協(xié)同機(jī)制，包括履行應(yīng)急管理職能的部門、公共安全危機(jī)涉及的主管部門、突發(fā)事件對應(yīng)的管轄部門、技術(shù)支持和物資生產(chǎn)和保障部門，以及政府與人民解放軍和武裝警察部隊(duì)、政府與專家組之間的協(xié)同運(yùn)作。中央和國務(wù)院緊急成立的公共應(yīng)急管理機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組對公共應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行決策部署，明確各部門的職責(zé)，進(jìn)行分類、分區(qū)、分級管控，形成“聯(lián)防聯(lián)控”應(yīng)對機(jī)制。由于我國采用單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，使這一機(jī)制不僅在同級政府間，更在各級地方政府之間展開。協(xié)同機(jī)制在統(tǒng)籌應(yīng)對突發(fā)事件方面體現(xiàn)了極強(qiáng)的制度優(yōu)勢：例如，在面臨重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，方艙醫(yī)院從方案設(shè)計(jì)到建成交付僅用10天，“一省支援一市”防控救助得到立即相應(yīng)，各種急缺物質(zhì)迅速組織生產(chǎn)和緊急調(diào)運(yùn)等舉措，充分展現(xiàn)了一個(gè)大國的實(shí)力與韌性。在2020年防控新冠肺炎疫情期間，中國在應(yīng)急管理過程中速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，得到了多國政府、官員以及國際組織代表的積極評價(jià)①。

相比之下，世界其他發(fā)達(dá)資本主義國家在面臨突發(fā)公共性事件的情況下，卻無法“照抄”中國這一制度優(yōu)勢。特別是由于三權(quán)分立的制度使權(quán)力設(shè)置過于分散，層層審核的復(fù)雜流程推高了決策成本，從信息反饋、確認(rèn)、再到執(zhí)行的決策鏈條過長，難以形成制度合力，從而貽誤救援時(shí)機(jī)，加重事件的嚴(yán)重程度?？梢哉f，政府內(nèi)部與公共部門之間協(xié)同治理，及構(gòu)建應(yīng)急的聯(lián)防聯(lián)控體系，凸顯了中國體制在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的優(yōu)勢。

將體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，基層實(shí)踐是重要一環(huán)，社區(qū)是“最后一公里”的關(guān)鍵所在。在基層治理中，突出體現(xiàn)為政府與外部非政府組織之間的協(xié)同機(jī)制，包括政府與各類社會組織、階層、普通民眾之間的協(xié)作提供了不同于政府協(xié)同體系內(nèi)部的公共產(chǎn)品。“政府引導(dǎo)、社會協(xié)同、多元參與”新型基層治理體系的原則指導(dǎo)下，形成了“一核多元、合作共治”新型基層治理機(jī)制。

以抗擊新冠疫情為例，習(xí)近平總書記指出：打贏這場人民戰(zhàn)爭，“要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工，義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)?！雹谠诨鶎由鐓^(qū)抗疫過程中構(gòu)筑的“社區(qū)+社會組織+社工+志愿者”聯(lián)動平臺，實(shí)現(xiàn)了“黨員+網(wǎng)格員+社工+志愿者”融合服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“精細(xì)化”治理。廣大社會工作者在重大公共事件中踐行“守土有責(zé)”的思想，真誠奉獻(xiàn)、不辭辛勞，在社區(qū)守望相助，進(jìn)行實(shí)地走訪篩查，在信息傳播、政策闡釋、人力支持和心理疏導(dǎo)等方面發(fā)揮作用。

志愿者（亦稱為“義工”）和社工均是社會組織的成員，是新型基層治理機(jī)制的重要組成部分。但志愿者因提供的服務(wù)范圍更為廣泛，方式更為靈活，能有效突破人力、資源，信息，交易的束縛，貼近個(gè)體需求，更能填補(bǔ)基層治理中因政府和市場“失靈”而導(dǎo)致的缺憾。在基層的應(yīng)急管理機(jī)制中，志愿者可以表現(xiàn)為多重身份：可以化身“監(jiān)督員”重點(diǎn)排查，擔(dān)當(dāng)“宣傳員”送知識入戶，組建“后援團(tuán)”支援一線，當(dāng)好“勸返員”在檢查點(diǎn)輪值，做好“心理咨詢員”安撫不良情緒，充當(dāng)“配送員”為確診家庭隔離家庭送菜到家等。其服務(wù)對象涵蓋兒童、老年人、殘疾人等廣泛的社會群體，在筑牢基層應(yīng)急防線中有獨(dú)特的角色優(yōu)勢。

二、志愿者參與基層公共管理的角色定位及其組織建構(gòu)

（一）志愿者參與基層公共管理的角色定位

志愿者（Volunteer）一詞來源于拉丁文“Voluntas”，表示“意愿”。志愿者在聯(lián)合國的定義為“自愿進(jìn)行社會公共利益服務(wù)而不獲取任何利益、金錢、名利的活動者”[1]。在我國稱為義務(wù)工作者、義務(wù)勞動者、義工等。志愿者的奉獻(xiàn)精神符合中華民族的傳統(tǒng)美德，以及社會主義制度的內(nèi)在價(jià)值體系標(biāo)準(zhǔn)。志愿者精神所內(nèi)涵的同舟共濟(jì)、守望相助的理念，自身具備的責(zé)任意識、奉獻(xiàn)意識和歸屬意識均與中國民族傳統(tǒng)的道德美德一脈相承。從理論上看，馬克思曾在對社會發(fā)展形態(tài)的研究中做出了“人的本質(zhì)在其現(xiàn)實(shí)性上是一切社會關(guān)系的總和”[2]的判斷，并提出人的社會關(guān)系體現(xiàn)在生產(chǎn)關(guān)系中，是受到商品經(jīng)濟(jì)下“生產(chǎn)資料所有制關(guān)系”，特別是私有制關(guān)系所支配的，具有強(qiáng)烈的“自利性”特征。而志愿者在提供服務(wù)的過程中，是不受任何私人利益或者法律義務(wù)的驅(qū)使為社會和他人提供服務(wù)和幫助的。它在精神上超越了“生產(chǎn)資料所有制”的束縛，體現(xiàn)了在先進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展體制下的精神風(fēng)貌：正是因?yàn)橹驹刚咛峁┑臒o償服務(wù)，不計(jì)報(bào)酬，使市場規(guī)律黯然失靈;正是因?yàn)橹驹刚呤窃诼殬I(yè)之外提供服務(wù)和幫助，使職場規(guī)則悄然隱退;正是因?yàn)橹驹刚卟⒎腔谌魏蔚姆梢?guī)定或者合同約定，使法律義務(wù)默然離場。這種對于社會責(zé)任的主動擔(dān)當(dāng)恰是來自普通公民自身迸發(fā)出的奉獻(xiàn)精神。中國公有制為主體的社會主義制度建立后，被壓迫民族的身心獲得了極大的解放，精神境界不斷提高?！叭娜鉃槿嗣穹?wù)，為了人民的事業(yè)無私奉獻(xiàn)”的雷鋒精神得以弘揚(yáng)[3]。1963年3月5日，毛澤東同志寫下了“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”的親筆題詞，并將每年3月5日定為“學(xué)雷鋒紀(jì)念日”。2000年開始，“學(xué)雷鋒紀(jì)念日”更改為“中國青年志愿者服務(wù)日”，從而將雷鋒與志愿者的奉獻(xiàn)精神連接在了一起。中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代后，習(xí)近平總書記將中國志愿者精神提煉為“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的核心思想③。由此可見，志愿者精神作為一種積極向上的、無私奉獻(xiàn)的精神體現(xiàn)，是與社會主義公有制為主體的社會主義本質(zhì)特征一脈相承的。

志愿者與社會工作者（以下簡稱“社工”）是社會組織中的主要構(gòu)成，是現(xiàn)代社會管理與公共服務(wù)的重要力量，兩者提供的社會服務(wù)有一定的共性，但也有較大的差別。根據(jù)2017年6月7日國務(wù)院第175次常務(wù)會議通過，2017年12月1日起施行的《志愿服務(wù)條例》的相關(guān)規(guī)定：“志愿者，是指以自己的時(shí)間、知識、技能、體力等從事志愿服務(wù)的自然人”④。社會工作者是指遵循助人自助的價(jià)值理念，綜合運(yùn)用社會工作專業(yè)知識和方法、促進(jìn)社會公正為主要職業(yè)活動的專業(yè)人員。在人事部和民政部2006年7月20日印發(fā)《社會工作者職業(yè)水平評價(jià)暫行規(guī)定》⑤（國人部發(fā)[2006]71號）中，規(guī)定了社會工作者是“在社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、衛(wèi)生服務(wù)、青少年服務(wù)、司法矯治等社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中，從事專門性社會服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員。”是具有專門技能的職業(yè)活動者，而非自然人;志愿者和社工在進(jìn)行服務(wù)時(shí)都需要一定的專業(yè)的方法、知識和技術(shù)。社工和志愿者（如果需要）都有用于證明自身資質(zhì)的證書。但社工擁有的是專業(yè)性的職業(yè)技能資質(zhì)，其資格的獲取是以通過嚴(yán)格的社會工作者職業(yè)水平統(tǒng)一考試而取得的。志愿者在上崗前同樣也需要進(jìn)行知識和技能的培訓(xùn)（一般分為志愿者通用培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)），但主要是以提高志愿服務(wù)水平為目標(biāo)，提供無償?shù)拇蟊娀鐣?wù)為目的。與社工的專業(yè)資格相比，在獲得服務(wù)資格的門檻相對較低。與志愿者提供的大眾化的、無償服務(wù)不同，社工提供的服務(wù)具有更加強(qiáng)大的需求性導(dǎo)向，提供的是更具有針對性的、有償?shù)摹I(yè)化的社會服務(wù)⑥。在社區(qū)治理中，社工和志愿者的優(yōu)勢有不同的體現(xiàn)：社工在組織策劃、項(xiàng)目運(yùn)作、資源鏈接等方面具有專業(yè)優(yōu)勢，志愿者提供的志愿服務(wù)領(lǐng)域廣、服務(wù)項(xiàng)目的自主權(quán)大，可根據(jù)社會需要靈活調(diào)整，具有廣泛的人力資源優(yōu)勢。因此，相對于社工而言，志愿者的服務(wù)方式更為靈活、隊(duì)伍更為龐大、服務(wù)對象更廣泛。

志愿者組織是中國特色社會主義基層治理體系的有機(jī)組成部分。與西方國家志愿者服務(wù)不同之處在于，西方志愿服務(wù)具有明顯的“宗教性”特征，源于每位公民從小在家庭的影響下從事教會的慈善志愿服務(wù)，從而形成了志愿服務(wù)的習(xí)慣[4]，而中國的志愿服務(wù)體系的形成更具“行政組織性”的特征。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，志愿者服務(wù)可以采取社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、基金會等組織形式運(yùn)行④。這些組織都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府引導(dǎo)下形成和發(fā)展的。中國社會組織的形成最早可以追溯到改革開放初期，黨對社會主義制度的深化認(rèn)識：即社會主義的“優(yōu)越性”在于“調(diào)動廣大人民的積極性”[5]，由此拉開了以“賦權(quán)”為導(dǎo)向，深化“放管服”（減政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)）政府改革，重塑國家與社會之間關(guān)系的序幕。自1981年在“六五計(jì)劃”正式增加“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”后，國家的治理策略開始逐步完成了從“統(tǒng)治”“管理”再到“治理”、從封閉的垂直化治理走向多元集成化的治理模式，逐步完成了全能型政府、效能型政府再到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。為了充分發(fā)揮市場和社會兩個(gè)方面的積極作用，國家采用“收放結(jié)合”的治理策略，在“集中”國計(jì)民生若干重大事項(xiàng)權(quán)力的前提下，把配置資源的主導(dǎo)權(quán)讓渡給市場，使其發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用。通過“權(quán)利開放”，充分培育和發(fā)展社會組織體系。2006年9月召開的中共十六屆四中全會提出建立“和諧社會”的目標(biāo)，“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十七大第一次將“基層群眾自治制度”首次寫入報(bào)告，黨的十八大報(bào)告首次提出構(gòu)建“政社分開”的現(xiàn)代社會組織體制和“動態(tài)管理”的社會管理體制。黨的十八屆三中全會用“社會治理”替代“社會管理”后，社會組織作為新型社會治理主體在基層治理中的作用不斷增強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告指出，在推動“社會治理重心向基層下移”的進(jìn)程中，要構(gòu)建“共建共治共享”的社會治理格局，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，從而提出了新時(shí)代黨和政府引領(lǐng)社會治理的路徑，為構(gòu)建基層社會治理體系的現(xiàn)代化指明了方向。

（二）志愿者參與基層公共管理的組織建構(gòu)

中國的志愿服務(wù)則起步較晚，1987年廣州市誕生第一條志愿者電話服務(wù)熱線。1988年，為響應(yīng)民政部的號召，在天津和平區(qū)新興街出現(xiàn)了第一個(gè)志愿服務(wù)的社區(qū)。1990年，深圳市誕生第一個(gè)正式依法注冊的志愿者社團(tuán)（深圳市義務(wù)工作者聯(lián)合會）成立。此后，志愿服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展起來，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，志愿服務(wù)組織機(jī)構(gòu)日趨健全。自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，黨中央及國務(wù)院相關(guān)部門頒布法規(guī)、倡議、辦法促進(jìn)社會組織良性發(fā)展。1993底，共青團(tuán)中央實(shí)施中國青年志愿者行動計(jì)劃，1994年4月，國家民政部和中國社會工作者協(xié)會發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)服務(wù)志愿者活動的通知》，要求各級政府切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把社區(qū)服務(wù)志愿者活動推向一個(gè)新階段。1994年10月，民政部和中國社會工作者協(xié)會發(fā)出《關(guān)于表彰全國社區(qū)服務(wù)先進(jìn)集體和優(yōu)秀社區(qū)服務(wù)志愿者的決定》，鼓勵(lì)志愿者隊(duì)伍發(fā)展。1994年12月5日，中國迄今最大的最早的志愿者協(xié)會——中國青年志愿者協(xié)會正式成立。2002年3月頒布的《中國青年志愿者注冊管理辦法（試行）》是我國首部青年志愿者管理依據(jù)，該法對志愿者的基本條件、權(quán)利、義務(wù)、管理、培訓(xùn)以及激勵(lì)和表彰等做出了規(guī)定。2005年10月民政部、全國總工會、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等九部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下社區(qū)志愿服務(wù)工作的意見》（民發(fā)[2005]159號），明確了新形勢下做好社區(qū)志愿服務(wù)工作的重要意義，以及指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和運(yùn)作機(jī)制。2006年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》⑦（國發(fā)[2006]14號）中，提出在全國范圍的社區(qū)“推行志愿者注冊制度”，推動社區(qū)志愿服務(wù)工作的規(guī)范化、制度化和專業(yè)化向高層次發(fā)展。

黨的十八大后，民政部印發(fā)《志愿服務(wù)記錄辦法》（民函〔2012〕340號）、《志愿服務(wù)信息系統(tǒng)基本規(guī)范》（MZ/T061—2015）、《中國社會服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)綱要（2013—2020年）》（民發(fā)〔2013〕216號）和《關(guān)于規(guī)范志愿服務(wù)記錄證明工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2015〕149號）等系列文件，提出建立志愿服務(wù)記錄制度，指導(dǎo)志愿服務(wù)組織及時(shí)、完整、準(zhǔn)確記錄志愿者參加志愿服務(wù)的信息，推動建立志愿服務(wù)時(shí)間儲蓄制度，提高志愿服務(wù)組織的服務(wù)效能、管理水平，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展。

為推進(jìn)志愿服務(wù)組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目，2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）和2014年《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號），加大財(cái)政資金對志愿服務(wù)運(yùn)營管理的支持力度。2014年2月19日，中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》和2014年3月31日中央文明辦印發(fā)的《貫徹落實(shí)〈關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見〉的任務(wù)分工》的通知，進(jìn)一步落實(shí)分工項(xiàng)目責(zé)任單位，推動志愿服務(wù)活動經(jīng)?；贫然Ｍㄟ^上述制度建設(shè)，志愿服務(wù)組織在社區(qū)建設(shè)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、大型賽會、應(yīng)急救援等領(lǐng)域，開展志愿服務(wù)提供了有利條件，志愿服務(wù)對推進(jìn)精神文明建設(shè)、推動社會治理創(chuàng)新、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、增進(jìn)民生福祉發(fā)揮日益重要作用。

2017年9月國務(wù)院公布的《志愿服務(wù)條例》（以下簡稱《條例》），是我國第一部關(guān)于志愿服務(wù)的專門性法規(guī)，它填補(bǔ)了我國志愿服務(wù)領(lǐng)域在國家層面的立法空白?！稐l例》的內(nèi)容為志愿服務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制、志愿者招募注冊制度、志愿者培訓(xùn)管理制度、志愿服務(wù)評估制度、志愿服務(wù)記錄制度、志愿服務(wù)證明制度、志愿服務(wù)激勵(lì)保障制度，確定了基本原則和方向?！稐l例》突出了中國特色社會主義制度下志愿服務(wù)的“有組織性”，具體體現(xiàn)在對志愿組織性質(zhì)，主管（組織）單位，需要組織規(guī)劃內(nèi)容的界定?！稐l例》指出，志愿服務(wù)組織屬于開展志愿服務(wù)為宗旨的非營利性社會組織④，志愿者服務(wù)機(jī)制涉及到的主管部門有：由國家和地方精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)工作，對志愿服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查和經(jīng)驗(yàn)推廣;國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國志愿服務(wù)行政管理工作;工會、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會等相關(guān)人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體在各自的工作范圍內(nèi)做好相應(yīng)的志愿服務(wù)工作④?！稐l例》還明確了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將志愿服務(wù)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，以保障志愿服務(wù)具備充裕的資金，達(dá)到開展廣覆蓋、多層次、寬領(lǐng)域志愿服務(wù)的目的。此外，《條例》還明確了政府在發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件時(shí)，應(yīng)“引導(dǎo)志愿服務(wù)組織和志愿者及時(shí)有序開展志愿服務(wù)活動”的要求④。這也是此次防控疫情過程中，志愿者參與防控疫情攻堅(jiān)戰(zhàn)的法律依據(jù)。

黨的十九大后，中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，黨中央和人民政府更加重視新科技在包括非營利性社會組織在內(nèi)的各類社會組織中的運(yùn)用。2018年9月民政部印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織（社會工作、志愿服務(wù)）”行動方案（2018—2020年）》中，提出以“互聯(lián)網(wǎng)+志愿服務(wù)”作為踐行“民政為民、民政愛民”的工作理念，增進(jìn)人民福祉的重要抓手，推動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化建設(shè)，加快社會組織、專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)以及慈善募捐事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)⑧。2018年12月31日在民政部印發(fā)的《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》⑨中，在民政部新增了慈善事業(yè)促進(jìn)和社會工作司。這標(biāo)志著包括志愿者服務(wù)組織在內(nèi)的社會組織正式以司、局的名稱納入行政管理體系，凸顯了新時(shí)代社會組織的重要地位和時(shí)代責(zé)任。

三、志愿者參與應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施

志愿服務(wù)是現(xiàn)代社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是加強(qiáng)精神文明建設(shè)、培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。志愿服務(wù)是中國特色體制的有機(jī)組成部分，具有鮮明的組織性，是在政府主導(dǎo)下發(fā)展壯大的。由于志愿服務(wù)及其組織機(jī)制在我國起步較晚，目前存在活動不夠規(guī)范、權(quán)益保障不夠有力、激勵(lì)機(jī)制不夠完善等問題。目前我國注冊志愿者已超1億人，依法登記的志愿服務(wù)組織已有1.2萬家⑩，但在地域分布上不平衡?？傮w來說，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為充分的區(qū)域，社會成員的自主意識、利益意識、民主意識較強(qiáng)，對參與公共事務(wù)有較高的積極性，社會組織類型多、規(guī)模大，志愿服務(wù)組織培育發(fā)展地較好。但在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)則力量較為薄弱。公共應(yīng)急事件發(fā)生后，廣大農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急救援力量薄弱，這固然與信息傳遞的滯后性和不平衡有關(guān)，與普通村民對應(yīng)急管理的認(rèn)識不到位有關(guān)，但更與當(dāng)?shù)厣鐣M織少、社會服務(wù)供給不足、村級可以調(diào)度的物質(zhì)和人力資源匱乏有關(guān)。

當(dāng)前，志愿者在參與應(yīng)急管理雖已經(jīng)有了《志愿服務(wù)條例》作為基本遵循，但公眾參與志愿服務(wù)的領(lǐng)域，程度，水平、機(jī)制還有較大的改進(jìn)空間。例如，針對志愿服務(wù)激勵(lì)的法定條款僅體現(xiàn)在《志愿服務(wù)條例》第三十三條做了具體規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況采取措施，鼓勵(lì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等對有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者給予優(yōu)待”④。這一規(guī)定對于弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神、提升志愿服務(wù)的社會認(rèn)同、吸引更多市民參與志愿服務(wù)固然具有指導(dǎo)意義，但此條款仍然體現(xiàn)了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)原則，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)當(dāng)適時(shí)地予以細(xì)化。如何面對重大突發(fā)的公共事件，是對國家治理體系和治理能力的一次大考，是對志愿隊(duì)伍服務(wù)理念、水平和能力的檢閱，同時(shí)是推動完善志愿服務(wù)機(jī)制的契機(jī)。重大應(yīng)急性公共事件在人類進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)、自媒體時(shí)代出現(xiàn)，更容易成為全球性事件，國家的抗疫舉措都會受到全體人民乃至世界各國的高度關(guān)注。對此，更應(yīng)發(fā)揮各方面力量，因勢利導(dǎo)、因時(shí)而為地弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神、尊重、善待志愿者，完善志愿者服務(wù)的各類機(jī)制，會對壯大志愿者隊(duì)伍、促進(jìn)社會文明進(jìn)步，凝聚社會建設(shè)的正能量起到事半功倍的效果。適時(shí)完善志愿服務(wù)的各類機(jī)制可以起到良好的示范效應(yīng)，產(chǎn)生社會反響。完善志愿服務(wù)的機(jī)制包括以下四個(gè)方面內(nèi)容：

（一）健全激勵(lì)機(jī)制，推動對防控一線殉職志愿者的身份認(rèn)定

盡管在應(yīng)急管理中，志愿服務(wù)者不計(jì)報(bào)酬、淡泊名利，自愿投身于社會性公益服務(wù)，但正視他們的勞動價(jià)值和相應(yīng)的成本支出，給予必要、合理、適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅可以增強(qiáng)志愿群體的獲得感、幸福感，更能鼓舞和引領(lǐng)更多的人加入志愿服務(wù)隊(duì)伍，履行公民義務(wù)和社會責(zé)任，為社會發(fā)展事業(yè)作力所能及的貢獻(xiàn)。鑒于醫(yī)務(wù)人員和志愿者的突出貢獻(xiàn)，中央政府相關(guān)部門在2020年2—3月間發(fā)布一系列通知加大對上述人員的褒獎(jiǎng)力度。主要有民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)的《進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)社區(qū)公共應(yīng)急管理機(jī)制工作的通知》（民發(fā)〔2020〕13號）?，人力資源社會保障部財(cái)政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于因履行職責(zé)感染新型冠狀病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及其相關(guān)工作人員有關(guān)保障問題的通知》（人社部函[2020]11號）、中央應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于全面落實(shí)公共應(yīng)急管理機(jī)制一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛措施的通知》（國發(fā)明電[2020]8號）、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)的《關(guān)于妥善做好新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制犧牲人員烈士褒揚(yáng)工作的通知》（國衛(wèi)人函〔2020〕67號）等文件，明確了為基層工作者發(fā)放補(bǔ)助，認(rèn)定工傷、改善防護(hù)條件、減負(fù)減壓、表彰褒揚(yáng)、評定烈士等措施，產(chǎn)生良好的社會效應(yīng)和激勵(lì)作用，但志愿服務(wù)者的榮譽(yù)身份在有的文件中尚未明確認(rèn)定。如《關(guān)于妥善做好新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制犧牲人員烈士褒揚(yáng)工作的通知》?提出：“在新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制工作中，直接接觸待排查病例或確診病例，承擔(dān)診斷、治療、護(hù)理、醫(yī)院感染防控、病例標(biāo)本采集、病原檢測以及執(zhí)行轉(zhuǎn)動新冠肺炎患者任務(wù)等的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者因履行防控工作職責(zé)感染新冠肺炎以身殉職，或者其他犧牲人員，符合烈士評定（批準(zhǔn)）條件的，應(yīng)評定（批準(zhǔn)）為烈士”。將符合條件的因“疫”殉職醫(yī)護(hù)人員認(rèn)定為烈士，無疑契合公眾的期許。但除了一線醫(yī)務(wù)人員，在防疫一線上奮戰(zhàn)的志愿者是否屬于《通知》中提及的“防疫工作者”尚沒有明確的表述。可以確定的是，在重大公共應(yīng)急事件中，志愿者與一線公務(wù)人員都身居前線，冒著同樣的風(fēng)險(xiǎn)，有著同樣的擔(dān)當(dāng)。如果對那些因此而犧牲的一線志愿者明確烈士的身份，可以表達(dá)出對這一特殊群體付出的制度化認(rèn)可，也更能激發(fā)廣大志愿者的服務(wù)意識，讓更多人看到志愿服務(wù)的價(jià)值，讓志愿精神得到更好的培育。從另一方面講，明確志愿者可以評定為烈士，也符合2011年8月頒布、2019年8月修訂的《烈士褒揚(yáng)條例》?的精神。根據(jù)該條例的第八條第二款：公民犧牲符合“搶險(xiǎn)救災(zāi)或者其他為了搶救、保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)、公民生命財(cái)產(chǎn)犧牲的”應(yīng)評定為烈士。該條例雖然沒專門點(diǎn)名“志愿者”，但“公民”本就為評定對象的包容性留足了空間。

（二）健全志愿服務(wù)的保障機(jī)制，加快推進(jìn)志愿者“時(shí)間銀行”的服務(wù)兌換

志愿者“時(shí)間銀行”的服務(wù)兌換機(jī)制是指，將志愿者提供的服務(wù)，按一定的規(guī)則轉(zhuǎn)化為服務(wù)時(shí)間，計(jì)入到志愿者服務(wù)的“時(shí)間儲備銀行”。待志愿者本人需要他人提供服務(wù)時(shí)，可在“時(shí)間銀行”中兌換相應(yīng)時(shí)間的免費(fèi)服務(wù)。近幾年，在社區(qū)營造理念的推動下，有些地區(qū)已經(jīng)率先實(shí)施了這一機(jī)制，對激勵(lì)區(qū)域志愿服務(wù)的成效機(jī)制，鼓勵(lì)民眾參與志愿服務(wù)取得良好的作用。推行“時(shí)間儲蓄銀行”的制度創(chuàng)新可以追溯到2006年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》（國發(fā)

〔2006〕14號）中，提出要“指導(dǎo)建立志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，使志愿者本人需要幫助時(shí)，能及時(shí)得到志愿者組織和其他志愿者的服務(wù)。2013年12月民政部印發(fā)《中國社會服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)綱要（2013—2020年）》（民發(fā)〔2013〕216號）?進(jìn)一步規(guī)定：“實(shí)施志愿服務(wù)時(shí)間儲蓄建設(shè)工程，建立健全志愿服務(wù)時(shí)間儲蓄與回饋制度，形成志愿服務(wù)互助循環(huán)發(fā)展機(jī)制?！钡?jīng)過多年推廣，這一機(jī)制僅限于部分省市的社區(qū)、街道、市級區(qū)得以推進(jìn)、個(gè)別市（南京市）得以實(shí)施，進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，受惠于信息科技的演進(jìn)與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日新月異，在互聯(lián)網(wǎng)+和大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，在符合條件的地區(qū)進(jìn)一步健全志愿服務(wù)的保障機(jī)制是可行的。因此，加快推行“政府主導(dǎo)、通存通兌、權(quán)威統(tǒng)一”的時(shí)間銀行運(yùn)行機(jī)制，建立數(shù)據(jù)共享、信息互通、服務(wù)相容，時(shí)間銀行信息管理平臺建設(shè)，加強(qiáng)與全國及省、市、區(qū)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，有利于提高志愿服務(wù)項(xiàng)目的吸引力、志愿服務(wù)的組織凝聚力，最終形成志愿服務(wù)互助循環(huán)的動力體系。

（三）加大志愿者培訓(xùn)力度，提高突發(fā)重大公共事件中志愿服務(wù)的水準(zhǔn)

志愿者需要在重大公共事件中進(jìn)行危機(jī)管理和公共治理的歷練。在應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，志愿者的素質(zhì)能力、服務(wù)水平也有提升的空間。如在社區(qū)管理中，部分志愿者在履職過程中對民眾的不配合行為采取了過激的剛性管理方式，志愿者專業(yè)化防控知識的薄弱也影響了在實(shí)施對接服務(wù)過程中的有效性。志愿服務(wù)在突發(fā)重大公共事件表現(xiàn)出的應(yīng)對不足現(xiàn)象，與志愿者缺乏專業(yè)技能和知識儲備有關(guān)。對此，應(yīng)亡羊補(bǔ)牢，積極開展針對所有類型突發(fā)重大公共事件中志愿者的培訓(xùn)計(jì)劃，對突發(fā)重大公共事件中的通用知識、安全防護(hù)知識、專業(yè)知識進(jìn)行分類，著手相關(guān)教材的編撰工作，以簡約的語言，典型的案例、簡潔的圖表、數(shù)據(jù)展開，在推動志愿者專項(xiàng)服務(wù)水平和能力的同時(shí)，促使志愿服務(wù)從活動式、臨時(shí)性轉(zhuǎn)向長期化、專業(yè)化。此外，通過建立健全志愿者工作機(jī)制，通過考察、任用、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)對志愿者的專業(yè)能力進(jìn)行評估，對其履職能力進(jìn)行考核，激勵(lì)也應(yīng)是題中之意。

（四）發(fā)揮黨建引領(lǐng)的常態(tài)化機(jī)制的作用

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位是中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征，黨建是社會組織健康發(fā)展的生命線。在社會組織中加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，有更為特殊意義。如前所述，志愿者、社工作為社會組織中的成員，專職的社工會將精力放在日程行政事務(wù)中的專業(yè)化事務(wù)的處理，日常的對接服務(wù)中偏向于以“學(xué)以致用”“利他利己并用”的原則提供服務(wù)。志愿者則是受到社會責(zé)任感的驅(qū)使來提供志愿服務(wù)的，他們通常擁有另一份正式的職業(yè)，也不計(jì)報(bào)酬。但志愿者們有回應(yīng)對社會服務(wù)的熱忱，對所提供的服務(wù)抱有理想主義和浪漫主義色彩，對所服務(wù)的組織的純潔性、戰(zhàn)斗力，影響力抱有較高的期望。發(fā)揮黨建常態(tài)化的引領(lǐng)機(jī)制更有利于保持純潔公益組織的純潔性及其發(fā)揮志愿者戰(zhàn)斗力和影響力。發(fā)揮常態(tài)化的黨建引領(lǐng)的作用包括以下方面：在黨的領(lǐng)導(dǎo)組織和監(jiān)督下，社區(qū)管理者必須切實(shí)履行組織使命，保障公益資金確實(shí)用于公共服務(wù);發(fā)揮公益組織的榜樣作用弘揚(yáng)公益組織的價(jià)值觀和使命;在組織建設(shè)中建立符合上級部門的囑托、公眾的期許，經(jīng)得起外部的監(jiān)督的組織機(jī)制等。做好常態(tài)化的黨建引領(lǐng)工作，繼續(xù)在社會組織章程中夯實(shí)黨的建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，采用切實(shí)有力措施吸引更多的黨員加入志愿者隊(duì)伍，貫徹符合條件組織內(nèi)部及時(shí)成立黨組的原則，有效保障新時(shí)代保障社會組織的純潔性、戰(zhàn)斗力，影響力，滿足志愿者的期許，發(fā)揮志愿者服務(wù)的積極性。

四、結(jié)語

重大應(yīng)急管理迫切性表明，世界是多元的，但更是一個(gè)“命運(yùn)共同體”。在重大公共性事件中，沒有誰是“觀眾”，所有人都身在其中。包括志愿者參與的重大公共性事件管理，必將大大增強(qiáng)民眾的“共同體意識”和“權(quán)力讓渡”意識，使民眾對國家、民族、集體的“歸屬意識”變得更為強(qiáng)烈?？梢灶A(yù)見，在未來的基層社會治理中，志愿服務(wù)必將形成永不褪色的亮麗風(fēng)景線，在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的道路中，伴隨著中國的百年奮斗目標(biāo)一起同行。

注 釋：

①譚德塞評價(jià)中國防疫措施：我一生中從未見過這樣的動員，2020年2月17日，央視新聞客戶端。

②習(xí)近平《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，2020年2月25日，新華網(wǎng)。

③習(xí)近平給華中農(nóng)業(yè)大學(xué)“本禹志愿服務(wù)隊(duì)”回信，中央政府門戶網(wǎng)站，2013年12月5日。

④中華人民共和國國務(wù)院令第685號：《志愿服務(wù)條例》，2017年9月16日。

⑤在關(guān)于印發(fā)《社會工作者職業(yè)水平評價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會工作師、社會工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》的通知，二○○六年七月二十日，新華網(wǎng)。

⑥《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》發(fā)布，政府門戶網(wǎng)站，2011年11月8日。

⑦國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》2006年4月，央視國際，2006年5月25日。

⑧民政部印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織（社會工作、志愿服務(wù)）”行動方案（2018-2020年），政府門戶網(wǎng)站，2018年9月18日。

⑨關(guān)于印發(fā)《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知，2019年1月17日，中共中央辦公廳。

⑩過億注冊志愿者推動“志愿中國”加快建成，新華社，2019年2月9日。

?民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)社區(qū)公共應(yīng)急管理機(jī)制工作的通知》，2020年2月18日。

?國家衛(wèi)生健康委《關(guān)于做好新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制犧牲醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者烈士褒揚(yáng)有關(guān)工作的通知》解讀，2020年2月19日，政府網(wǎng)。

?國務(wù)院關(guān)于修改《烈士褒揚(yáng)條例》的決定，中華人民共和國國務(wù)院令，第718號，2011年7月18日，中央政府門戶網(wǎng)站，2019年8月9日。

?《中國社會服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)綱要（2013-2020年）》（民發(fā)〔2013〕216號），2013年12月27日，政府網(wǎng)。

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作者簡介：徐海燕（1971—），女，漢族，新疆烏魯木齊人，法學(xué)博士，中國社科院政治學(xué)研究所研究員，研究方向?yàn)楸容^政治。

（責(zé)任編輯：王寶林）