詹 瑜

(貴州省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所， 貴州 貴陽 550006)

0 引言

2012年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2012〕2號)[1]，提出貴州要在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。積極調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，立足不同區(qū)域特色，鞏固發(fā)展油菜、馬鈴薯等傳統(tǒng)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，積極推進(jìn)茶葉、干鮮果、中藥材、釀酒高粱、油茶等基地建設(shè)，因地制宜發(fā)展薏苡、苦蕎、蕓豆、芭蕉芋等小雜糧。2015年，中共貴州省委貴州省人民政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見》[2]，指出以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，在穩(wěn)定發(fā)展糧油煙產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),做強(qiáng)糧食、生態(tài)畜牧、茶葉、蔬菜、煙草、馬鈴薯、精品水果、中藥材和核桃9大類主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),做優(yōu)特色食糧、油料產(chǎn)業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、特色漁業(yè)和林業(yè)特色經(jīng)濟(jì)5大類特色產(chǎn)業(yè)。為此，貴州省從土地、財政、金融、稅收、環(huán)保等方面制定出臺了相關(guān)支持政策。財政政策作為其中一個重要方面，對保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金投入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有效實現(xiàn)具有重要意義。目前，關(guān)于財政支農(nóng)政策的宏觀及微觀數(shù)據(jù)的實證研究很多。在宏觀上，主要聚焦于財政支農(nóng)政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量、生產(chǎn)效率、種植業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入的影響。龔斌磊等[3]采用變系數(shù)生產(chǎn)模型，利用省級面板數(shù)據(jù)和縣級面板數(shù)據(jù)，研究財政支農(nóng)政策分別對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質(zhì)量及全要素生產(chǎn)率提升的影響，結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)財政支出對農(nóng)業(yè)增長貢獻(xiàn)巨大。吳清華等[4]基于1995-2013年的省際面板數(shù)據(jù)，分析不同類別基礎(chǔ)設(shè)施及補(bǔ)貼政策對中國及東中西部地區(qū)種植結(jié)構(gòu)的影響，結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策并未有效促進(jìn)糧食作物的種植。王鑫鑫[5]基于C-D生產(chǎn)函數(shù)，建立計量模型，對1978-2015年貴州農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行實證分析得出，財政支農(nóng)支出對增加貴州農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值有顯著正向效應(yīng)。在微觀上，主要聚焦于財政支農(nóng)政策對于減貧、農(nóng)戶經(jīng)營決策的影響。朱青等[6]利用2009-2015年全國農(nóng)村固定觀察點數(shù)據(jù)，通過收入流動性矩陣和面板分位數(shù)回歸的方法，研究了財政支農(nóng)政策尤其是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的支農(nóng)效果，結(jié)果表明，財政補(bǔ)貼有助于緩解農(nóng)村的絕對貧困，但相比其他類別的轉(zhuǎn)移性收入，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)揮的減貧作用并不具有優(yōu)勢。崔景華等[7]使用Probit模型，利用中國家庭追蹤調(diào)查( CFPS) 2010年和2014年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析認(rèn)為，直接撥付的轉(zhuǎn)移支付對減輕貧困沒有作用，長期來看甚至有加劇作用，正面作用最大的是教育和農(nóng)業(yè)水利生產(chǎn)投資。從已有研究看，財政支農(nóng)政策通過多種途徑對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民收入產(chǎn)生影響，但影響不均衡，不同地區(qū)由于自然條件、社會經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的不同而有所不同，對具體省份或地區(qū)的財政支農(nóng)政策的對策建議研究必須結(jié)合其具體的條件和環(huán)境。已有研究更多關(guān)注全國性的統(tǒng)一財政支農(nóng)政策，如農(nóng)業(yè)3項補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)價格支持政策的影響及績效，而近年財政支農(nóng)政策已有較大變化，地方政府對財政資金有更多自主決策權(quán)，地方政府的財政支農(nóng)政策目標(biāo)、措施及手段、效果都存在較大差異，因此有必要結(jié)合定性及定量研究方法，對地方政府的財政支農(nóng)政策進(jìn)行具體研究。利用貴州省針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出臺的財政政策(以下簡稱財政支農(nóng)政策)文件資料，以及2016-2018年貴州省財政支農(nóng)支出(農(nóng)林水務(wù)、退耕還林及天然林保護(hù)支出)和中央下?lián)芙o貴州省的支農(nóng)專項支付數(shù)據(jù)，分析貴州省財政支農(nóng)政策的主要類型和特點及存在的主要問題并提出對策建議，為貴州省財政支農(nóng)政策的制定提供參考。

1 財政支農(nóng)政策的主要類型

1.1 生產(chǎn)補(bǔ)貼政策

生產(chǎn)補(bǔ)貼政策是指為鼓勵生產(chǎn)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行的生產(chǎn)活動進(jìn)行投資補(bǔ)助或生產(chǎn)成本補(bǔ)貼的相關(guān)政策，形式一般有投資補(bǔ)助、農(nóng)藥化肥等農(nóng)資補(bǔ)貼、土地費(fèi)用補(bǔ)貼、產(chǎn)量補(bǔ)貼、產(chǎn)值補(bǔ)貼等。中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)助。貴州省級財政有多項專項資金以生產(chǎn)補(bǔ)貼方式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如茶葉發(fā)展專項資金、蔬菜產(chǎn)業(yè)專項資金、水果產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、辣椒產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、高效農(nóng)業(yè)園區(qū)專項資金等。如《省人民政府辦公廳關(guān)于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進(jìn)500畝以上壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》提出的產(chǎn)值獎補(bǔ)，其標(biāo)準(zhǔn)為年平均產(chǎn)值在8 000元(含8 000元)以上不足12 000元/667m2的，補(bǔ)助1 000元/667m2；12 000元(含12 000元)以上不足20 000元/667m2的，補(bǔ)助1 200元/667m2；20 000元(含20 000元)以上的補(bǔ)助1 400元/667m2[8]。另如《貴州省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命刺梨產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法(試行)》規(guī)定，投資補(bǔ)助以刺梨項目固定資產(chǎn)投資金額為測算依據(jù)，補(bǔ)助金額不得高于投資額度的20%；融資貼息補(bǔ)助原則上按不高于銀行同期基準(zhǔn)利率標(biāo)準(zhǔn)給予貼息，貼息期限一般不超過2 a。單個項目最高補(bǔ)助或貼息金額不超過1 000萬元，單個企業(yè)不超過2 000萬元。以獎代補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為改培500元/667m2，示范點建設(shè)1 000元/667m2，單個種植企業(yè)原則上最高獎補(bǔ)不超過300萬元。

1.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入政策

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入政策主要指以土地整治、土地治理、水利工程、農(nóng)村道路建設(shè)等為主要內(nèi)容的公共性、公益性、基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)投入政策，投入方式有PPP模式、先建后補(bǔ)、財政貼息等。中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金中涉及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要有水利發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等。如中央財政農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助專項資金以土地治理項目為重點，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，生態(tài)綜合治理，中型灌區(qū)節(jié)水配套改造等。省級財政中涉農(nóng)基建投資以水利建設(shè)和改革、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、大中型水庫庫區(qū)基金、小型水庫移民扶助基金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐體系、農(nóng)村扶貧公路等專項資金支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1.3 生態(tài)建設(shè)及補(bǔ)償政策

生態(tài)建設(shè)及補(bǔ)償政策主要包括以農(nóng)林生態(tài)建設(shè)及保護(hù)為目的，以農(nóng)林生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、水生態(tài)及中小河流治理為主要內(nèi)容的基建投資和對農(nóng)戶及原生產(chǎn)經(jīng)營主體放棄耕種、轉(zhuǎn)產(chǎn)或采用環(huán)保生產(chǎn)技術(shù)及設(shè)施的補(bǔ)償政策。中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金中涉及生態(tài)建設(shè)及補(bǔ)償政策的有林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)等專項。省級財政中有林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、水利建設(shè)和改革、水土保持補(bǔ)償、水生態(tài)及中小河流治理等其他水利工程、森林資源培育、重點區(qū)域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)保護(hù)支撐體系等專項資金涉及生態(tài)建設(shè)及補(bǔ)償政策。

1.4 農(nóng)村金融發(fā)展改革支持政策

農(nóng)村金融發(fā)展改革支持政策指為支持涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)有效開展及創(chuàng)新政策性保險、涉農(nóng)貸款等金融產(chǎn)品及服務(wù)而出臺的相關(guān)改革政策及資金支持政策。2015年，黨中央、國務(wù)院出臺了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》(國發(fā)〔2015〕74號)，設(shè)立了普惠金融發(fā)展專項資金，用于縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息及獎補(bǔ)、政府和社會資本合作(PPP)項目以獎代補(bǔ)等4個方面。另外，建立了農(nóng)業(yè)政策性保險體系，包括水稻、玉米、小麥、棉花、油料作物、馬鈴薯、糖料等種植業(yè)保險，能繁母豬、育肥豬和奶牛等養(yǎng)殖保險，以及公益林和商品林等森林保險。根據(jù)國家政策，貴州省于2017年制定了《貴州省農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》，還制定了《貴州省政策性家禽養(yǎng)殖保險工作實施方案(試行)》《關(guān)于認(rèn)真開展政策性蔬菜種植保險工作的通知》，首次在全省全面推行家禽養(yǎng)殖和蔬菜種植地方政策性農(nóng)業(yè)保險險種。通過以獎代補(bǔ)方式鼓勵各市縣財政局根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合“一縣一業(yè)”和其他特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險脫貧攻堅基金投向的產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展具有本地優(yōu)勢的特色農(nóng)業(yè)保險。如貴陽市相繼開展了省級政策性家禽、蔬菜保鮮，市級果樹自然災(zāi)害(含大棚)，蔬菜、食用菌、家禽、雞蛋、生豬目標(biāo)價格保險，山地茶葉氣象指數(shù)保險，縣級地方優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險等。

2 財政支農(nóng)政策的主要特點

2.1 資金投入規(guī)模增加，份額下降

在資金結(jié)構(gòu)上，地方財政農(nóng)林水務(wù)支出包含了中央財政下?lián)芙o地方的支農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付資金，以及從地方財政(地方一般公共預(yù)算收入及中央財政對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付)中列支的農(nóng)林水務(wù)支出。其中，中央財政下?lián)芙o地方的支農(nóng)專項資金經(jīng)過近年的清理合并，目前主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金。退耕還林支出主要包括中央財政退耕還林工程專項資金以及省級財政退耕還林專項資金。2016-2018年貴州省財政支農(nóng)資金(包括農(nóng)林水、退耕還林及天然林保護(hù)支出)分別為676.36億元、656.25億元、694.28億元，分別占當(dāng)年財政支出的15.87%、14.23%、13.80%(表1)，份額呈下降趨勢。

表1 2016-2018年貴州省農(nóng)林水、退耕還林及天然林保護(hù)支出狀況

2.2 地方財政對支農(nóng)資金使用的自主權(quán)增強(qiáng)

2016-2018年，貴州省支農(nóng)財政資金中來自中央財政專項轉(zhuǎn)移支付的比例分別為32.99%、34.09%、32.48%；農(nóng)林水支出中來自中央農(nóng)林水專項轉(zhuǎn)移支付的比例分別為29.62%、31.52%、30.34%；退耕還林及天然林保護(hù)支出中來自中央林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)專項轉(zhuǎn)移支付的比例分別為78.02%、69.70%、80.70%(表2)。表明，中央財政對地方的專項轉(zhuǎn)移支付比例在縮小。同時，伴隨中央財政對地方的一般專項轉(zhuǎn)移支付比例不斷擴(kuò)大，以及專項資金逐漸清理合并，使地方在其財政支農(nóng)政策制定中對財政資金的投向及使用方式有了更多自主權(quán)。2016-2018年貴州省約有30%的農(nóng)林水支出來自中央的農(nóng)林水專項轉(zhuǎn)移支付，即大約70%的農(nóng)林水支出由地方自主支配使用，但中央對林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)的投入比例仍較高。

表2 2016-2018年中央財政對貴州省的農(nóng)林水、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

2.3 政策制定緊跟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐

為認(rèn)真貫徹落實國發(fā)2號文件精神，2012年，貴州省委十一屆二次全會提出推進(jìn)“5個100工程”重點發(fā)展平臺建設(shè),其中包括100個現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)。省十二屆人大一次會議通過的《2013年貴州省人民政府工作報告》[9]也指出,要重點打造100個現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。對此，在財政政策方面，將省、市、縣三級財政資源進(jìn)行整合推進(jìn)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。省級財政部門預(yù)算安排給省級各部門的專項資金，采取以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息等多種形式，引導(dǎo)和扶持農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)。2013年省級財政新增1億元用于支持農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以后年度，省級財政根據(jù)存量資金和增量資金的投入情況和項目進(jìn)展加大對農(nóng)業(yè)園區(qū)的投入。

2018年，貴州省農(nóng)委印發(fā)《關(guān)于500畝以上壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》[10]，后相繼出臺了《關(guān)于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進(jìn)500畝以上壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》[8]，制定產(chǎn)值獎補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎補(bǔ)、政策性保險等支持政策，還印發(fā)了《貴州省500畝以上壩區(qū)種植土地保護(hù)辦法》[11]，并加緊制定相關(guān)的獎補(bǔ)政策和農(nóng)業(yè)保險工作方案。

2.4 財政支農(nóng)資金投入與農(nóng)業(yè)增長的變化趨勢基本一致

從圖1看出，2007-2018年，貴州省地方財政農(nóng)林水支出與其第一產(chǎn)業(yè)增加值的比值都在30%以上，2012年為最高,達(dá)40.57%，后波動向下，2018年降至30.79%，基本與全國同期水平持平，其他年份均高于全國同期水平。

圖1 貴州及全國地方財政農(nóng)林水務(wù)事務(wù)支出與相應(yīng)第一產(chǎn)業(yè)增加值的比值

從圖2看出，在變化趨勢上，貴州省第一產(chǎn)業(yè)增加值的增長率和財政農(nóng)林水務(wù)事務(wù)支出增加值的增長率基本一致，反映出第一產(chǎn)業(yè)增加值對財政支農(nóng)資金投入變化的反應(yīng)敏感，明顯受到后者波動的影響。綜上說明，貴州省財政支農(nóng)政策對貴州省農(nóng)業(yè)發(fā)展切實發(fā)揮了推動作用，穩(wěn)定財政支農(nóng)資金投入增長水平，能夠保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)定增長。

圖2 貴州省第一產(chǎn)業(yè)增加值和財政農(nóng)林水務(wù)事務(wù)支出增加值的增長率

3 財政支農(nóng)政策存在的主要問題

3.1 財政支農(nóng)資金投入力度受限

盡管在財政支農(nóng)資金的使用分配上，地方自主權(quán)不斷增強(qiáng)，但地方財政支農(nóng)資金依賴于財政收入總量。從表3看出，雖然貴州省2013-2018年地方財政一般預(yù)算收入和支出均呈增加趨勢，但前者占后者的比例在40%以下，且呈下降趨勢。貴州省作為全國脫貧攻堅主戰(zhàn)場，近年為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役，將大量財政資源投向危房改造、移民搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，教育、醫(yī)療兜底政策的實施，以及大量農(nóng)業(yè)項目投資補(bǔ)助、貸款貼息、擔(dān)保融資，財政支出壓力增大，會在一定程度上弱化今后地方財政支農(nóng)資金投入力度。

表3 2013-2018年貴州省地方財政一般預(yù)算收入及支出

3.2 生產(chǎn)性補(bǔ)貼使用不科學(xué)，容易扭曲市場行為

為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，貴州省從省到縣都制定了名目繁多的生產(chǎn)性補(bǔ)貼，但其負(fù)效應(yīng)較大。第一，生產(chǎn)性補(bǔ)貼的政策干預(yù)性過強(qiáng)，扭曲了市場供需關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)戶及新型生產(chǎn)經(jīng)營主體重視如何獲取更多補(bǔ)貼，而忽視市場的實際需求，容易造成新的供需矛盾，對進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革埋下隱患。為解決新的供需矛盾，政府可能需要再次針對性地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶來額外的政府財政負(fù)擔(dān)。第二，生產(chǎn)性補(bǔ)貼容易使生產(chǎn)經(jīng)營者片面追求生產(chǎn)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張而忽視品質(zhì)、科技、品牌、管理等質(zhì)的提升。從貴州省生產(chǎn)性補(bǔ)貼使用情況看，其雖然大大加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益并不盡如人意。以重點發(fā)展的茶產(chǎn)業(yè)為例，2000-2010年，貴州省本年采摘茶園面積增長8.4%，產(chǎn)量增長11.01%；2010-2018年本年采摘茶園面積增長18.42%，產(chǎn)量增長16.73%，兩項指標(biāo)均為全國第一。但2000-2018年本年開采摘茶園面積的增長高于茶葉產(chǎn)量增長，跟全國總體趨勢相反，一方面說明貴州省茶園生產(chǎn)效率及下樹率低于其他茶葉主產(chǎn)省份，另一方面說明貴州后期發(fā)展的茶園生產(chǎn)效率及下樹率低于前期發(fā)展的茶園，后期發(fā)展的茶園生產(chǎn)效率效益更低。第三，生產(chǎn)性補(bǔ)貼存在目標(biāo)短期化、補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼數(shù)額隨意性大等問題，農(nóng)戶及新型生產(chǎn)經(jīng)營主體對補(bǔ)貼政策缺乏穩(wěn)定預(yù)見性，影響了補(bǔ)貼效果，降低了資金使用效率。

3.3 財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入仍顯不足

貴州省經(jīng)過多年發(fā)展，特別是近年為打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，投入了大量人財物力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)村公路、農(nóng)網(wǎng)及人飲水工程建設(shè)。但從整體看，貴州省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入仍顯不足，特別是農(nóng)田水利建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受地形、水利設(shè)施建設(shè)的約束仍然很大。一是貴州省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不足，全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模71.8萬hm2，農(nóng)田有效灌溉面積157.52萬hm2，農(nóng)村人均有效灌溉面積僅0.06 hm2，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.46，兩項指標(biāo)均低于全國平均水平。二是農(nóng)業(yè)工程性缺水問題嚴(yán)重，全省2017年供水能力為116億m3，貴州省水資源利用率約11%，僅為全國平均水平的50%。三是山地農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低，2017年全省各類大中小農(nóng)機(jī)擁有量為480余萬臺套，全年農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力 2 807萬kW，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率僅為33.2%，僅為全國平均水平的50%。

3.4 政策對拉動金融資金投入的效果不明顯

貴州省在支持金融機(jī)構(gòu)開展創(chuàng)新金融產(chǎn)品及服務(wù)上進(jìn)行了多樣性探索，如成立貴州脫貧攻堅投資基金扶貧產(chǎn)業(yè)子基金以及擴(kuò)大政策性保險的品種及覆蓋范圍，取得了一定效果。2020年貴州省政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入16余億元，累計為800多萬戶次農(nóng)戶及各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織提供風(fēng)險保障1 900余億元。但金融市場尚未充分發(fā)揮作用，新型經(jīng)營主體融資難問題并未得到根本解決。雖然國家對金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)及“三農(nóng)”信貸有一定的稅收優(yōu)惠，但力度小、時限短。貴州山區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向主要以林、果、茶葉、草食畜牧業(yè)為主，均為長線產(chǎn)業(yè)，投資大、風(fēng)險高，對金融產(chǎn)品及服務(wù)的需求多而廣，需要系統(tǒng)性地對這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行金融產(chǎn)品設(shè)計及出臺更貼合實際的支持政策。但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步晚，金融機(jī)構(gòu)及政府在相關(guān)工作上都處于探索階段，對這些產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，加之金融機(jī)構(gòu)組成結(jié)構(gòu)較單一、體制機(jī)制不靈活，金融資本的杠桿效應(yīng)未能得到有效激發(fā)。

4 小結(jié)與建議

4.1 小結(jié)

2012年開始，國務(wù)院及貴州省委省政府都特別重視貴州省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的各個階段，貴州省及時制定出臺了相應(yīng)的財政政策，其支持方向與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的整體方向一致，具有連貫性。研究表明，2016-2018年期間，全省支農(nóng)資金投入規(guī)模不斷增加，且與全省農(nóng)業(yè)增長的變化趨勢基本一致，發(fā)揮了促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動作用，與王鑫鑫[5]得出的財政支農(nóng)支出對增加貴州農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值有顯著正向效應(yīng)的結(jié)論一致。但由于過多運(yùn)用與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出直接掛鉤的生產(chǎn)補(bǔ)貼，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了負(fù)面影響，使生產(chǎn)經(jīng)營者偏重于“量”的增加，雖然擴(kuò)大了重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，但并未實現(xiàn)相應(yīng)的效益提升，甚至?xí)虍a(chǎn)出規(guī)模的過度增加扭曲正常的市場供求關(guān)系。從農(nóng)業(yè)市場全球化的角度看，WTO對顯著扭曲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的補(bǔ)貼實施相應(yīng)的約束規(guī)則，也對直接性生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的運(yùn)用帶來了限制，需要不斷探索WTO規(guī)則框架下實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的合理方式[12]。另外，從補(bǔ)貼的投入方向看，研究表明，貴州省財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入仍然不足?？笛艥峓13]認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施方面占的比重較少，需要提高補(bǔ)貼力度，完善補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，改進(jìn)補(bǔ)貼方式。番紹立[14]認(rèn)為，通過補(bǔ)貼發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然資源和市場需求的雙重約束，利用財政手段調(diào)動農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性面臨諸多問題，制定完善的生產(chǎn)性補(bǔ)貼制度是一個長期、系統(tǒng)的工作。

從財政支農(nóng)資金的來源和結(jié)構(gòu)看，貴州作為欠發(fā)達(dá)省份，全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各領(lǐng)域都需要資金投入，而2016-2018年地方財政一般預(yù)算收入占相應(yīng)支出的比例呈下降趨勢，考慮到財政支農(nóng)資金將日趨緊張，更加需要政策拉動金融資金投入農(nóng)業(yè)。研究認(rèn)為，財政政策拉動金融資金投入的效果并不明顯。楊炅[15]指出，貴州現(xiàn)代山地特色農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在金融缺位問題，金融支農(nóng)力度不足，原因可歸結(jié)為農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系不健全、財政支持力量不足和農(nóng)業(yè)保險覆蓋面和規(guī)模不足。需要提升政府服務(wù)能力，以規(guī)范性法律法規(guī)、市場引導(dǎo)性政策和參與性政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)持續(xù)提供支持；同時發(fā)揮財政性農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)作用，不斷創(chuàng)新財政資金投資方式。騰達(dá)等[16]建議，貴州省銀行業(yè)可借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)在全省農(nóng)村領(lǐng)域大力推進(jìn)移動金融發(fā)展。

總體看，貴州省財政支農(nóng)政策的制定出臺緊跟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，主要包括生產(chǎn)補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入政策、生態(tài)建設(shè)及補(bǔ)償政策以及農(nóng)村金融發(fā)展改革支持政策。其對資金的投入規(guī)模增大且自主支配權(quán)增強(qiáng)。全省地方財政農(nóng)林水支出增加值和全省第一產(chǎn)業(yè)增加值的增長率波動變化保持一致，財政支農(nóng)資金投入促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。但存在生產(chǎn)性補(bǔ)貼使用不科學(xué)，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，對拉動金融資金投入效果不明顯等問題。

綜上所述，制定和完善支持貴州山區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政政策面臨諸多復(fù)雜問題，研究并未就某一領(lǐng)域進(jìn)行深入分析，統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料也并非最新，這是研究的不足。今后需密切關(guān)注貴州山區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，重點圍繞構(gòu)建市場反應(yīng)靈敏、技術(shù)先進(jìn)、管理科學(xué)、連接緊密的特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，以及支撐特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技、金融、社會化服務(wù)體系，研究相關(guān)財政政策的制定和實施等問題。

4.2 建議

4.2.1 科學(xué)調(diào)整政策方向 貴州省近年出臺的很多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化優(yōu)惠支持政策中，直接性生產(chǎn)補(bǔ)貼是主要方式，不僅給政府帶來巨大財政壓力，使很多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼難以落實，同時容易扭曲生產(chǎn)經(jīng)營主體的決策行為，進(jìn)而干預(yù)正常的市場供需關(guān)系，未能充分發(fā)揮激活農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的作用。另外，隨著農(nóng)業(yè)對外開放的深化，與當(dāng)年產(chǎn)量、面積、產(chǎn)值等直接相關(guān)的成本費(fèi)用補(bǔ)貼被WTO列為“黃箱”補(bǔ)貼予以限制。因此，為切實推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大農(nóng)業(yè)對外開放，開拓國際市場，貴州省應(yīng)重視直接性生產(chǎn)補(bǔ)貼的負(fù)面效應(yīng)，減少直接性生產(chǎn)補(bǔ)貼，將農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)向“綠箱”政策。針對貴州省農(nóng)業(yè)科技水平不高、病蟲害疫情嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)技術(shù)人才短缺、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)銷對接不暢等短板，農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)調(diào)整為支持農(nóng)業(yè)研究、病蟲害控制、培訓(xùn)、資訊推廣服務(wù)、營銷和促銷服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面。加強(qiáng)公益性重大農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究，改善農(nóng)業(yè)科研條件，完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。健全動植物檢疫、防疫體系，加強(qiáng)動物疫病和植物病、蟲、雜草、鼠害防治。加大新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)助專項資金，積極培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。穩(wěn)定和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊伍，保障農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)。鼓勵供銷合作社和其他從事農(nóng)產(chǎn)品購銷的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織提供市場信息，開拓農(nóng)產(chǎn)品流通渠道，為農(nóng)產(chǎn)品銷售服務(wù)。通過一系列支持政策，提升貴州省農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性競爭力和市場經(jīng)營能力，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)。

4.2.2 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入 補(bǔ)齊農(nóng)田水利短板，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，重點針對以下方面加強(qiáng)財政投入。一是著力加強(qiáng)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，切實落實耕地占補(bǔ)平衡，大力實施土地整治和水土保持工程，提升土地質(zhì)量和生產(chǎn)能力。加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)步提高土地綜合生產(chǎn)能力，提高耕地產(chǎn)出質(zhì)量和效益。實施耕地質(zhì)量提升計劃，積極穩(wěn)妥推進(jìn)耕地輪作休耕試點，實現(xiàn)耕地資源永續(xù)利用。二是提高農(nóng)業(yè)水利化機(jī)械化水平。大力實施農(nóng)田水利和防洪工程，推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，加強(qiáng)中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，著力解決工程性缺水的“瓶頸”。大力提升水利管理能力和水平，把節(jié)水放在更加突出的位置，著力推廣山區(qū)高效節(jié)水灌溉和小規(guī)模農(nóng)田節(jié)水設(shè)備，建設(shè)好噴灌、微灌和管道輸水灌溉等高效節(jié)水灌溉工程設(shè)施，大力推廣地膜覆蓋栽培保水技術(shù)，促進(jìn)水資源節(jié)約集約高效利用。建立健全和完善日常維護(hù)管理措施，加大農(nóng)業(yè)水價改革力度，形成合理的農(nóng)業(yè)用水價格和收費(fèi)機(jī)制，保障季節(jié)性缺水時的農(nóng)業(yè)用水供應(yīng)。推進(jìn)山地農(nóng)業(yè)機(jī)械化行動，培育農(nóng)機(jī)經(jīng)營主體，探索新型的農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)模式。大力引進(jìn)適合貴州省山地特征和蔬菜、精品水果、茶葉等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的山地適用農(nóng)機(jī)具，實施配套道路建設(shè)，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣應(yīng)用，提升主要農(nóng)作物耕種收機(jī)械化率。

4.2.3 完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)體系 一是加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。利用扶貧再貸款、貼息工具、政府增信等方式促使金融機(jī)構(gòu)將金融扶貧轉(zhuǎn)化為其內(nèi)在、自主的可持續(xù)行為，發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融的帶動作用，探索銀行、擔(dān)保、保險與財政共擔(dān)的風(fēng)險機(jī)制。利用農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與種養(yǎng)殖戶之間的產(chǎn)業(yè)鏈條關(guān)系，建立與地方農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相適宜的產(chǎn)業(yè)鏈融資模式。積極探索低成本、可復(fù)制、易推廣、量體裁衣式的農(nóng)村金融服務(wù)方式和產(chǎn)品。逐步引入微貸技術(shù)，創(chuàng)新“黔農(nóng)·普惠微貸”系列產(chǎn)品。創(chuàng)新抵押方式。探索推廣茶園果園經(jīng)營權(quán)、特約經(jīng)銷商經(jīng)營權(quán)、股權(quán)、專利權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等物權(quán)作為擔(dān)保的信貸方式。根據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革安排，探索量化農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)融資。推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村網(wǎng)點功能，大力發(fā)展普惠金融,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供一種多層次、廣覆蓋、低成本、可持續(xù)的金融服務(wù)。

二是做好政策性農(nóng)業(yè)保險服務(wù)。將更多高投入、高產(chǎn)出、高風(fēng)險的高效農(nóng)業(yè)項目納入政策性農(nóng)業(yè)保險范圍，持續(xù)推動貴州省農(nóng)業(yè)保險“增品、擴(kuò)面、提標(biāo)”。用好用足國家政策，深入推進(jìn)貴州省中央財政保費(fèi)補(bǔ)貼險種全覆蓋，大力發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)保險，增加保險品種、提高保障水平，建立目標(biāo)價格保險、氣象指數(shù)保險、“一地一品”專屬保險等多層次農(nóng)業(yè)保險保障體系，積極開展農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體之間建立互保制度，逐步形成以保險公司、擔(dān)保公司為主體，產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者互保為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)保險機(jī)制。充分發(fā)揮保險提升農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展抵御風(fēng)險的能力，減少農(nóng)業(yè)損失，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用，切實推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的可持續(xù)發(fā)展。加快推進(jìn)和完善“貴州省農(nóng)業(yè)保險綜合信息服務(wù)平臺”的開發(fā)及運(yùn)行工作，充分利用信息平臺的資金審核、資金撥付、信息查詢等功能，力爭實現(xiàn)財政資金的撥付及時，保險承保、理賠迅速，農(nóng)戶信息準(zhǔn)確。