錢弘道 竇海心

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

一、問題的提出：法治社會建設(shè)的重心

中國正在經(jīng)歷著一場重大的社會變革，這場變革的一個(gè)目標(biāo)指向是建立全民崇尚法治的法治社會［1］。2014 年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，法治社會建設(shè)的推進(jìn)需要“推動全社會樹立法治意識，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”①參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2014 年10 月28 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，2021 年 1 月 8 日。。黨的十九大把法治社會基本建成確立為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》要求“深入推進(jìn)全民守法”，強(qiáng)調(diào)“全面依法治國需要全社會共同參與，必須大力弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者”②參見中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，2021 年 1 月 10 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，2021 年 2 月 10 日。?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》（以下簡稱《綱要》）則對法治社會建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要原則、總體目標(biāo)以及重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了綱要式的闡釋①參見中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》，2020 年 12 月 7 日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/07/content_5567791.htm，2021 年 2 月 10 日。。當(dāng)前法治社會建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容包括推動全社會增強(qiáng)法治觀念、健全社會領(lǐng)域制度規(guī)范、加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)、推進(jìn)社會治理法治化、依法治理網(wǎng)絡(luò)空間等五個(gè)方面。值得注意的是，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)被寫入《綱要》。從某種意義上講，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)被作為推進(jìn)法治社會建設(shè)的抓手?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的關(guān)鍵是走群眾路線，依靠群眾解決矛盾糾紛。這就要靠群眾的自覺。在今天法治社會建設(shè)的大背景下，群眾參與矛盾糾紛解決的自覺與法治尊崇狀況密切相關(guān)。換言之，群眾的參與自覺更主要的是依靠法治自覺。在中央頂層設(shè)計(jì)已將法治社會建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分以及增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措的大背景下，法治與公民信任之間的關(guān)系恰如社會學(xué)家莫頓所說，具有“自證預(yù)言”的特征：公民越尊崇法治，法治就越可靠［2］。法治社會建設(shè)并不是由政府唱獨(dú)角戲。邁向法治不僅僅是達(dá)到一般意義上的現(xiàn)代民主，更意味著要將法治滲透到政治治理之下的公民意識的每一個(gè)角落②參見Waldron J.，“Getting to the rule of law，”in Flaming J.E.(ed.)，Getting to the Rule of Law，New York：New York University Press，2011，pp.3-31。。在任何國家和地區(qū)的法治譜系中，民眾對法治的尊崇都是驅(qū)使人們自覺遵守法律的內(nèi)生性動力，亦為法治的基礎(chǔ)。法治社會建設(shè)的重心在于讓民眾理解、尊重法治。這正是本文的主題。與早期柏拉圖所說的為緩解民主焦慮而灌輸給公民的虔誠型法治尊崇不同［3］，本文所謂的法治尊崇狀況，是指基層民眾對法治生活方式有了一定的理性認(rèn)識和直觀感知之后，對法治精神的信守程度。

從民眾法治尊崇狀況入手是法治社會研究的一個(gè)進(jìn)路。從內(nèi)容上看，中國學(xué)者對法治社會的研究以2012 年為界，大致可以劃分為前后兩個(gè)階段。第一階段，較早的如張文顯的《中國步入法治社會的必由之路》一文專門論述法治社會③張文顯教授認(rèn)為，法治社會的基本標(biāo)志是：“經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的基本方面均納入到法律的軌道，接受法律的調(diào)控和治理，而法律是建筑在尊重人類的人格、尊嚴(yán)、自由、合理愿望、進(jìn)取精神和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)之上；法律具有至上的地位和最高的權(quán)威，國家中的一切權(quán)力均根源于法律，而且要依法行使；公民在法律面前一律平等，不因性別、種族、膚色、語言和信仰及其他情況而在權(quán)利和義務(wù)上有差別；凡是法律沒有禁止的，都是準(zhǔn)許的，每個(gè)人只要其行為不侵犯別人的自由，不超越法定的界限，就有權(quán)按照自己的意志活動，公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利非經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦蚝统渥憷碛刹皇軇儕Z，一切非法的侵害都能得到公正、合理、及時(shí)的補(bǔ)償?！眳⒁姀埼娘@《中國步入法治社會的必由之路》，載《中國社會科學(xué)》1989 年第2 期，第182-195 頁。。劉作翔的《法治社會中的權(quán)力和權(quán)利定位》一文對權(quán)力與權(quán)利的博弈關(guān)系和定位進(jìn)行了分析［4］。嚴(yán)存生的《法的多元性的哲理思考》一文對法治社會、法治國家、法治政府的區(qū)別進(jìn)行了討論，認(rèn)為三者的區(qū)別并不明顯，法治社會主要是“用法來治，但不唯法為治［5］。當(dāng)時(shí)的“法治社會”突出的是“法治”，而“社會”只是作為一個(gè)“國家—社會”一體化的大社會概念存在，獨(dú)立性偏弱，作為類似“法治”的詞綴而存在。后一階段，隨著中央提出了“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，“法治社會”被賦予獨(dú)立含義，并成為專有名詞被廣泛使用。學(xué)者們基于“法治社會”的政治意義和時(shí)代內(nèi)涵，對其本身展開了細(xì)致而分層級的研究。例如，江必新、王紅霞在《法治社會建設(shè)論綱》一文中認(rèn)為法治社會應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)層面的要求：制度層面具有國家正式頒布的完備規(guī)則體系；心理層面具有社會群體和成員對規(guī)則之治的廣義認(rèn)同與踐行；秩序?qū)用嫘纬煽缭浇y(tǒng)治與自治的共治秩序［6］。張鳴起在《論一體建設(shè)法治社會》一文中認(rèn)為，法治社會與法治國家、法治政府的含義不盡相同，法治社會指的是全部社會生活的民主化、法治化，是將社會權(quán)力和社會成員的行為納入法治軌道的一種社會類型［7］。還有學(xué)者認(rèn)為法治社會的含義應(yīng)當(dāng)基于政治命題，是公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會生活的法治化，包含社會成員自我約束的法治化、社會成員之間關(guān)系的法治化以及社會管理者與被管理者關(guān)系的法治化［8］。比較而言，前一階段對法治社會的研究重點(diǎn)集中在“法治”的內(nèi)涵，大多學(xué)者將法治社會、法治國家與依法治國［9］16做同一解釋，而未進(jìn)行細(xì)致劃分，容易出現(xiàn)法治社會的研究對象不明，且語義模糊甚至混同的現(xiàn)象；后一階段對“法治社會”這一名詞進(jìn)行了內(nèi)涵、外延的獨(dú)立解釋，但容易因其政治含義而忽視法治社會的本質(zhì)內(nèi)涵。

從研究方法上看，法治社會的研究可進(jìn)行規(guī)范分析，也可進(jìn)行實(shí)證研究。前述內(nèi)涵研究主要是規(guī)范意義上的定性分析?？陀^上，“法治社會”一詞具有高度中國實(shí)踐特色，因此，學(xué)者不能停留于上述理論討論，而應(yīng)該開展深入實(shí)踐的微觀層面討論。迄今為止，雖然中央已經(jīng)出臺《綱要》，但學(xué)術(shù)界對法治社會更為實(shí)證的討論還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)分成“上”（中央政府）和“下”（鄉(xiāng)村社會的自治組織）兩個(gè)部分。上層設(shè)置了自上而下的官制系統(tǒng)，下層由族長、鄉(xiāng)紳等地方權(quán)威所領(lǐng)導(dǎo)，這些地方權(quán)威實(shí)際控制著鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部事務(wù)［10］21。對這一點(diǎn)，費(fèi)孝通也早有論述［11］12。當(dāng)代中國，治理體制仍然保持著上下分治的格局［12］。從傳統(tǒng)上下分治型管理權(quán)力，到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能型管控權(quán)力，再到新時(shí)代服務(wù)型治理權(quán)力，國家公權(quán)力集中域逐漸下移，基層社會成為法治運(yùn)行的重要場域，成為法治社會的真正根基。在推進(jìn)法治社會建設(shè)的過程中，量化法治既成為法學(xué)研究的一個(gè)嶄新階段，也成為法治實(shí)踐廣泛應(yīng)用的創(chuàng)新工具。量化法治儼然已是法治實(shí)踐的最新表現(xiàn)形態(tài)［13］，法治評估就是典型例子。中國法治實(shí)踐學(xué)派之所以應(yīng)時(shí)代而生，主要原因當(dāng)然是全面依法治國的大背景，但其中也有一個(gè)不可忽視的原因，就是以余杭法治指數(shù)為代表的法治量化研究①關(guān)于“什么是中國法治實(shí)踐學(xué)派”、其“理論‘合法性’何在”、“需要努力達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)”等一系列問題，有學(xué)者曾進(jìn)行過更詳細(xì)的論述。參見張文顯《中國法治實(shí)踐學(xué)派：一個(gè)成長中的學(xué)派》，載《光明日報(bào)》2016 年10 月24 日，第10 版。所推動的實(shí)證研究。學(xué)術(shù)界充分運(yùn)用量化分析方法開展研究，準(zhǔn)確認(rèn)識當(dāng)下的法治狀況，有利于實(shí)踐界充分挖掘現(xiàn)有社會力量，開展精準(zhǔn)的法治社會建設(shè)［14］。由此可見，以基層民眾法治尊崇狀況為切入點(diǎn)對法治水平進(jìn)行量化分析，進(jìn)而探討如何提升法治水平，這樣的研究進(jìn)路具有挈領(lǐng)性和生命力。因?yàn)檫@種研究進(jìn)路源于實(shí)踐，又反饋于實(shí)踐。

本文正是基于上述法治社會建設(shè)背景和研究不足的現(xiàn)狀而展開的實(shí)證分析：選取“法治余杭”建設(shè)2007—2018 年12 年持續(xù)調(diào)查的余杭法治指數(shù)作為依據(jù)，以浙江省杭州市余杭區(qū)為基層法治運(yùn)行狀況的縮影，管窺法治社會背景下基層民眾的法治尊崇狀況。經(jīng)過12 年的實(shí)踐，“法治余杭”的評估活動一方面有效帶動了整個(gè)區(qū)域政府和社會組織的法治轉(zhuǎn)型［15］，另一方面也讓民眾對規(guī)范和制度的現(xiàn)實(shí)體驗(yàn)更加貼近于他們對法治和公正的期待。余杭法治指數(shù)的實(shí)驗(yàn)性研究促使一大批學(xué)者將法治討論場域從“理論象牙塔”深入到“實(shí)踐機(jī)理”，使研究立場從“普世價(jià)值”回歸“中國道路”［16］?？梢哉f，余杭的法治評估已成為基層法治社會建設(shè)的一面鏡子：余杭法治建設(shè)的成效可以從數(shù)據(jù)上得到直觀體現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)也反過來揭示并推動解決法治建設(shè)進(jìn)程中所暴露的問題和癥結(jié)。一些學(xué)者對“法治余杭”評估的有效性和準(zhǔn)確性進(jìn)行過詳盡論述，無論觀點(diǎn)正反，都有助于更深入地認(rèn)識量化法治方法的意義②例如，曾赟提出，對于保證法治評估有效性與準(zhǔn)確性的實(shí)驗(yàn)研究路徑的問題，前者可“通過探索性因子分析來修正法治評估的研究構(gòu)想”，“通過驗(yàn)證性因子分析來重測法治評估的有效性”；后者可“采用大樣本調(diào)查方法收集評估數(shù)據(jù)”，“運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算評估指標(biāo)的權(quán)重”。參見曾赟《法治評估的有效性和準(zhǔn)確性——以中國八項(xiàng)法治評估為檢驗(yàn)分析對象》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020 年第2 期，第3-18 頁。。“民眾尊崇法治”作為“法治余杭”評估中的一項(xiàng)重要指標(biāo)，對其進(jìn)行持續(xù)的深入研究，可以總結(jié)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，客觀評估法治現(xiàn)狀，分析法治實(shí)踐困境，發(fā)現(xiàn)法治發(fā)展規(guī)律，有效提升法治水平與治理效能。

二、基層民眾法治尊崇現(xiàn)狀分析：四重?cái)?shù)據(jù)的立體詮釋

目前，國內(nèi)外對法治指數(shù)的測評一般都采用民眾滿意度問卷調(diào)查方式。《綱要》規(guī)定：“健全群眾滿意度測評制度，將群眾滿意度作為檢驗(yàn)法治社會建設(shè)工作成效的重要指標(biāo)?！庇嗪挤ㄖ沃笖?shù)的測評從2007 年開始，一直采用群眾滿意度測評方式。課題組對基層民眾法治尊崇狀況的考察也采用同一方式。課題組主要將研究對象類型化為四類人群，即普通群眾（民意調(diào)查）、政法系統(tǒng)直接參與者（內(nèi)部組）、政法系統(tǒng)間接參與者（外部組）和法學(xué)研究者（專家組），由他們分別對基層民眾法治尊崇水平進(jìn)行評估打分，通過四組測評數(shù)據(jù)來考察民眾對法治的尊崇狀況。

（一）第一類：普通群眾（民意調(diào)查）

普通群眾法治尊崇狀況的原始數(shù)據(jù)主要通過對余杭群眾進(jìn)行滿意度問卷調(diào)查的方式來收集。樣本的選擇遵循多樣性、全面性、代表性原則，以更好地反映民意，保障樣本數(shù)據(jù)最大限度忠實(shí)于群眾總體結(jié)構(gòu)且具有隨機(jī)性。具言之，問卷發(fā)放主要在街頭、學(xué)校、行政服務(wù)中心、社區(qū)、企業(yè)等各類能夠容納更廣泛人群的場所進(jìn)行，并選取年齡、職業(yè)與文化程度各異的不同階層民眾來開展調(diào)研①以2017 年的調(diào)查對象為例：從性別比例看，男女比例約為1.11∶1；從文化程度看，文化程度分布較為均衡，從小學(xué)到本科以上學(xué)歷不等；從年齡看，以青壯年居多，40 歲以下人員合計(jì)占總?cè)藬?shù)的70%以上；從職業(yè)看，村民及其他職業(yè)占比最高，為31.9%，國有、集體及私有企業(yè)職員占30.9%。2017 年的民調(diào)在樣本選取上再次擴(kuò)大群眾身份的比重，達(dá)到87.3%，調(diào)查結(jié)果基本反映民意。。每年的問卷都是根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)比例發(fā)放，平均發(fā)出問卷4 000—5 000 份，每年收回的有效問卷保持在4 000 份左右。因此，本文的研究結(jié)論建立在相當(dāng)大數(shù)量的樣本基礎(chǔ)上，具有一定的普遍性與代表性②2018 年群眾滿意度調(diào)查共發(fā)出問卷5 000 份，收到有效問卷4 047 份；2017 年發(fā)出問卷4 000 份，收到有效問卷3 849 份；2016 年發(fā)出問卷4 200 份，收到有效問卷4 041 份。其余各年情況類似。。

民眾的法治尊崇是基于觀念、理念、精神的一種法治情感。一般來講，良好的法治情感是一個(gè)長期潛移默化的培育過程，幻想短時(shí)間內(nèi)改變民眾的內(nèi)心是不現(xiàn)實(shí)的。余杭法治指數(shù)實(shí)驗(yàn)印證了這一點(diǎn)。圖1 為2007—2018 年12 年間余杭群眾在“民眾尊崇法治”一項(xiàng)上的打分和變動軌跡。

圖1 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”民調(diào)分?jǐn)?shù)

根據(jù)圖1，12 年間法治尊崇狀況大體上可分為三個(gè)時(shí)期：2007—2010 年為法治尊崇狀況的持續(xù)下降期，并在2010 年達(dá)到12 年中最低值（65.1 分）；2010—2014 年為法治尊崇狀況的波動期，數(shù)值呈現(xiàn)一定起伏；2014—2018 年則為法治尊崇狀況的上升期，數(shù)值基本呈上升趨勢?？傮w看來，歷年數(shù)值雖呈現(xiàn)一定波動，但其線性趨勢線趨向水平。也就是說，在12 年內(nèi)，普通群眾眼中的基層民眾法治尊崇水平變化不大（趨勢線斜率k=0.033 6）。

（二）第二類：政法系統(tǒng)直接參與者（內(nèi)部組）

政法系統(tǒng)的直接參與者對法治尊崇狀況的評價(jià)是通過內(nèi)部組打分來體現(xiàn)的。內(nèi)部組參與打分的成員是從余杭黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所等單位中隨機(jī)抽取的20 名直接參與法律工作的人員①內(nèi)部組人員主要涉及法院、檢察院、司法局、人大、信訪局、公安局、交通局、教育局、城管執(zhí)法局、民政局、財(cái)政局、外經(jīng)貿(mào)局等相關(guān)部門的工作人員，都是政法系統(tǒng)的直接參與人員。對內(nèi)部組評估分值的考察一般可以通過對內(nèi)部組平均得分進(jìn)行比較，分析各目標(biāo)項(xiàng)的發(fā)展?fàn)顩r；或者分析內(nèi)部評估總分值。參見錢弘道《2012 年度余杭法治指數(shù)報(bào)告》，載《中國司法》2013 年第 11 期，第 30-37 頁。。圖2 反映了內(nèi)部組的評估數(shù)據(jù)。

從圖2 看，12 年間，內(nèi)部組對“民眾尊崇法治”這一項(xiàng)的打分總體上呈上升趨勢。相較于其他評審主體，內(nèi)部組較為樂觀，其趨勢線的陡峭程度在四組數(shù)據(jù)中位居第二（斜率k=0.844 6）。不難看出，內(nèi)部組對余杭地區(qū)法治建設(shè)努力與民眾法治尊崇狀況較為認(rèn)可。其中，2018 年得分為79.40分，在這12 年間位列第三名。

圖2 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”內(nèi)部組分?jǐn)?shù)

（三）第三類：政法系統(tǒng)間接參與者（外部組）

政法系統(tǒng)的間接參與者組成了余杭法治指數(shù)的外部評審組。他們主要由不直接參與余杭黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)工作，但知曉、間接參與或關(guān)注余杭法律事務(wù)的非政府組織、新聞媒體、企事業(yè)單位人員以及參與過司法訴訟的當(dāng)事人代表組成。該組成員較內(nèi)部組成員的組成更加豐富多元，較普通群眾更加熟悉法治領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)理念與實(shí)踐，對當(dāng)?shù)胤ㄖ巫鸪鐮顩r有獨(dú)特而深刻的體會。同時(shí)，比對和驗(yàn)證外部組與內(nèi)部組、外部組與普通群眾組的打分情況，亦可進(jìn)一步降低結(jié)論偏差。圖3 為外部組的打分情況。

根據(jù)圖3，12 年間外部組對“民眾尊崇法治”的總體評價(jià)呈上升態(tài)勢，由2007 年的最低值（62.33分）逐年變動，并在2017 年達(dá)到峰值（80.86 分），隨后又有一個(gè)小幅度下降，降至2018 年的77.55 分。同時(shí)，外部組的線性趨勢線擁有四組分?jǐn)?shù)中最大的斜率（k=1.215 6）。這說明，政法系統(tǒng)的間接參與者認(rèn)為，基層民眾的法治尊崇狀況雖然每年有一定變化，但總體上的提升非常顯著。這與外部組的身份有密切關(guān)聯(lián)，他們既不像普通群眾那樣對法治狀況一知半解，也不像內(nèi)部組那樣日常參與法治建設(shè)相關(guān)工作，而是身處一個(gè)遠(yuǎn)近相宜的位置做一名法治觀察者，并給出相應(yīng)的觀察結(jié)果?？傊麄儗Ψㄖ蔚臉酚^態(tài)度是最富說服力的。

圖3 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”外部組分?jǐn)?shù)

（四）第四類：法學(xué)研究者（專家組）

在對普通民眾組、內(nèi)部組和外部組的打分情況進(jìn)行采樣和分析的基礎(chǔ)上，法學(xué)研究者再給出他們的打分。專家組評審成員由10 余位具有豐富社會經(jīng)驗(yàn)、深厚理論功底和精準(zhǔn)專業(yè)技能且具有較高知名度的法學(xué)研究者組成。相較于群眾滿意度調(diào)查的純主觀感受和內(nèi)部組的自評色彩，專家評審組屬于獨(dú)立的第三方，其評斷結(jié)果最為專業(yè)，評分也更具有權(quán)威性和公信力。圖4 為專家組的評估數(shù)據(jù)。

圖4 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”專家組分?jǐn)?shù)

根據(jù)圖4，專家組對“民眾尊崇法治”打出的分?jǐn)?shù)分布在70—78 分，總趨勢線亦呈上升態(tài)勢。其中，最高分出現(xiàn)在2016 年（77.58 分），而隨后的2017 年則給出了歷年最低分（70.56 分）。這一巨大落差的形成可能與2017 年進(jìn)行的建設(shè)和改革有密切聯(lián)系，比如“三改一拆”、“五水共治”、租賃房公共安全治理等中心工作的持續(xù)推進(jìn)，九峰項(xiàng)目、“三路一環(huán)”、天子嶺項(xiàng)目等重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，都為治安管理、道路交通管理、房屋拆遷管理等行政管理工作增加了難度，并在一定程度上影響了民眾的法治尊崇狀況。而且，在“三改一拆”等問題上，專家與政府官員的認(rèn)知判斷是存在差異的。例如，凡是拆除的“違建”一般是政府不作為造成的；一旦強(qiáng)拆，在群眾和專家評價(jià)中未必正面。

宏觀上講，這四組調(diào)查數(shù)據(jù)在12 年間總體上都呈現(xiàn)上升趨勢。其中，排名第一的外部組和排名第二的內(nèi)部組分?jǐn)?shù)的上升幅度都相對較大。四組數(shù)據(jù)保留了整體上的一致，不約而同地呈現(xiàn)出一種提升的態(tài)勢。它們彼此印證，形成了一個(gè)相互補(bǔ)充、相互支持的信息鏈，其變化軌跡釋放的信號是：一方面，當(dāng)今中國法治社會建設(shè)背景下的基層民眾生活已經(jīng)開始營造一種法治氛圍，基層民眾的法治信任和尊崇狀況的提升是顯而易見的，從中央到地方的法治努力所取得的成績是客觀的；另一方面，民眾對法治的尊崇與法治目標(biāo)之間仍然存在較大差距，且其提升過程中遭遇一些因素的干擾，存在一些障礙。

三、基層民眾法治尊崇的現(xiàn)實(shí)困境：內(nèi)外因素的干擾

中國從改革開放起逐步走上法治道路，到如今已步入全面推進(jìn)依法治國階段?！耙婪ㄖ螄焙汀胺ㄖ巍币咽浅Ｓ迷~。但在基層社會這樣一個(gè)相對微觀的場域，研究者想要通過量化方法求證導(dǎo)致民眾法治尊崇狀況欠佳的因素并非易事——尊崇法治是一種純粹的評價(jià)者心理感受，影響要素可謂十分龐雜。一方面，它會受到外源性因素的影響，如司法系統(tǒng)（法院）公正審判的實(shí)現(xiàn)、行政系統(tǒng)（政府）依法行政的施行等；另一方面，也受到他們自身的法治意識、法律素養(yǎng)，以及他們與客觀世界的互動狀況等內(nèi)源性因素的影響。雖然評價(jià)者中包含一些政法系統(tǒng)的直接、間接參與者和法學(xué)研究者（并對他們的打分進(jìn)行了加權(quán)），但畢竟他們在現(xiàn)實(shí)世界中所占比重有限，而絕大部分法治評價(jià)者實(shí)際上是一些文化程度不高①以2017 年民調(diào)為例，被調(diào)查者擁有本科及以上學(xué)歷的僅占總數(shù)的20.3%。其余年份也基本保持在類似水平。，對“法治”的理論意涵和概念邊限并無清晰認(rèn)知的普通人。他們大多根據(jù)日常出現(xiàn)在其視野中的一些社會現(xiàn)象來對公平、正義、秩序等關(guān)聯(lián)價(jià)值進(jìn)行變現(xiàn)，并由此判定法治的價(jià)值②筆者在實(shí)地走訪和民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多民眾會將“法治”等同于“依法辦事”，進(jìn)一步將其直接等同于法院公正斷案、官員廉潔、買賣公平、政府依法辦事中的一個(gè)或幾個(gè)方面。他們的認(rèn)定是直觀甚至偏狹的，但這就是法治在他們心中是否值得信仰的評判依據(jù)。。筆者試從實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)出發(fā)，從外部和內(nèi)部兩個(gè)角度分別進(jìn)行論證。

（一）外部因素的負(fù)外部性

行政和司法系統(tǒng)的法治運(yùn)行狀況是基層民眾理性評價(jià)法治，并以此尊崇法治的重要依據(jù)。這些外部因素會對法治尊崇狀況產(chǎn)生負(fù)向干擾，具有負(fù)外部性。

1.來自政府：行政敗訴率與信訪率是依法行政塑造中的彈性變量

法治用羅爾斯的話來說是“規(guī)律性正義”（justice as regularity），而政府正是應(yīng)當(dāng)通過依法行政來體現(xiàn)這種正義［17］。行政敗訴案件與信訪案件的發(fā)生雖可適時(shí)疏解社會矛盾，成為法治社會建設(shè)的“安全閥”，但亦為一種不確定性較高的因素，有礙于政府正面形象的塑造，成為法治中的彈性變量。政府依法行政相關(guān)案件的數(shù)據(jù)參見表1。

一方面，“行政機(jī)關(guān)敗訴的案件數(shù)”和“引發(fā)行政訴訟的復(fù)議案件數(shù)”歷來相關(guān)性較高?！靶姓C(jī)關(guān)敗訴的案件數(shù)”在2014—2016 年較高，2017 年較前三年有明顯回落，而2018 年再度攀升至22 件?！耙l(fā)行政訴訟的復(fù)議案件數(shù)”2017—2018 年均為7 件，較前三年有顯著降低?！靶姓C(jī)關(guān)工作人員重大違法亂紀(jì)案件數(shù)”在2010 年以前及2013—2014 年較高，2015 年后明顯下降，這表明行政訴訟能夠適當(dāng)抑制行政機(jī)關(guān)工作人員的違法亂紀(jì)亂象，但這類現(xiàn)象仍然難以杜絕，給政府依法行政設(shè)置了一定障礙。另一方面，網(wǎng)上信訪渠道得到整合，信訪案件數(shù)大幅上升，而重復(fù)信訪率反而降低。其中，2018 年信訪案件數(shù)達(dá)到309 970 件，為歷年最高水平；信訪案件雖保持了99.80%的高結(jié)案率，但這意味著未結(jié)的信訪案件絕對數(shù)量也在增加。信訪渠道本是訴訟程序之外用以反饋民意、調(diào)解矛盾的一個(gè)窗口，信訪案件長期懸而不決極有可能發(fā)酵為群體性事件甚至惡性事件，進(jìn)而危害政府與民眾之間的良性互動，勢必引發(fā)兩者之間的緊張關(guān)系。

表1 政府依法行政相關(guān)案件的數(shù)據(jù)

2.來自法院：案件受理數(shù)與案情復(fù)雜性的升級為實(shí)現(xiàn)司法公正設(shè)置干擾項(xiàng)

司法公正既是程序的公正，也包括實(shí)體層面的公正，無論個(gè)人還是組織都期待可以通過司法途徑實(shí)現(xiàn)程序和實(shí)體的公正［18］。這是法治塑造公眾信任的基礎(chǔ)。進(jìn)一步講，司法公正的本質(zhì)為追求個(gè)案正義，其最高境界是“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”［19］，個(gè)案公正是基層群眾對“法治”這一抽象概念的具象化認(rèn)知。將這樣一種本質(zhì)上蘊(yùn)含民眾感受特質(zhì)的法治要素列為民眾法治尊崇狀況的重大影響因素之一應(yīng)是頗為有據(jù)的。

然而，現(xiàn)實(shí)中案件數(shù)量的增加與案情復(fù)雜性的增大都會提高審判難度，無形中成為實(shí)現(xiàn)司法公正的干擾項(xiàng)。從表2 可以看出，首先，法院一審案件數(shù)量持續(xù)增加。一審案件數(shù)量由2007 年的6 579件增至2018 年的23 887 件（歷年最高水平），漲幅超過260%。這表明在法院權(quán)威日益提高的同時(shí)，基層法院的工作量也持續(xù)增加。其次，一審上訴率與二審發(fā)改率曲折上升。一方面，一審上訴率由2007 年的5.60%上升至2018 年的6.57%，2014—2018 年這五年上訴率呈現(xiàn)出集中走高的趨勢，同時(shí)2018 年也較2017 年的5.68%增長了0.89 個(gè)百分點(diǎn)；另一方面，二審發(fā)改率由2007 年的5.40%上升至2018 年的10.37%，幾乎翻了一番。再次，值得注意的是，2018 年案件抗訴率高達(dá)0.15%，為歷年最高水平。由此可見，法院在案件受理數(shù)量逐年遞增的情況下，也面臨著案情復(fù)雜的案件越來越多的現(xiàn)實(shí)，對司法公正與權(quán)威的維護(hù)提出了挑戰(zhàn)。

表2 司法公平正義的相關(guān)案件數(shù)據(jù)

續(xù)表2

（二）內(nèi)部因素的內(nèi)在消耗

法治關(guān)乎社會中的絕大多數(shù)人，只有大多數(shù)人尊重法律，對違法犯罪不持默許態(tài)度，法治才得以存在①參見 Larry M.，“Bystanders，the rule of law，and criminal trials，”in Flaming J. E. (ed.)，Getting to the Rule of Law, New York：New York University Press，2011，pp.241-264.?；鶎用癖娮陨淼姆伤仞B(yǎng)越高，就越信仰法治；他們參與法治建設(shè)的頻率越高，就越信任法治。相反，他們的法律素養(yǎng)越低、對法治參與越是缺少意愿，尊崇法治度就越難提升。

1.來自民眾自身：法治意識的發(fā)育遲緩

表3 為2007—2018 年余杭在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自我測評的基礎(chǔ)上開展的專項(xiàng)自我年度考評數(shù)據(jù)。這一部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示政府內(nèi)部對民眾法治思維的發(fā)育遲緩現(xiàn)狀有了一定認(rèn)知，整體打分不高，并且2014—2018 年呈現(xiàn)發(fā)展緩慢，甚至負(fù)增長的趨勢。

表3 法治意識的部分自評數(shù)據(jù)

具體來說，這種法律意識發(fā)育遲緩規(guī)律可做如下分析（詳見表4）。

從表4 可以看出，首先，民事案件占所有案件比例在12 年間提升不明顯，一定程度上或許說明民眾在依法維權(quán)的法律意識上難以獲得突破性提升。其中，2018 年民事案件占所有案件比例為62.14%，較2014—2016 年的水平有所下降，較2008 年的61.04%也僅有1.1 個(gè)百分點(diǎn)的微小變化。在中央和地方積極推進(jìn)依法治國的10 年間，這并不是一個(gè)令人滿意的數(shù)字。民眾或許更愿意通過信訪來維權(quán)。當(dāng)然，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作用的發(fā)揮，讓許多矛盾糾紛在進(jìn)入司法程序之前就得到及時(shí)化解，也直接影響民事案件占所有案件的比例。其次，18 周歲以上犯罪人數(shù)數(shù)值波動明顯，甚至近年來呈現(xiàn)出上升趨勢：2007 年為 1 354 人，2011—2014 年每年超 2 000 人，2018 年回落至 1912 人，相較2007 年增加了558 人。18 周歲以上犯罪人數(shù)的增加正是民眾中少數(shù)人法律素養(yǎng)低下、法律意識發(fā)育遲緩的反映，是他們內(nèi)心深處對法治的遲疑甚至抵觸在現(xiàn)實(shí)生活中的投射。再次，14—18 周歲犯罪人數(shù)大體上逐年降低，2017 年下降為歷年最低的27 人，但2018 年再度增長至30 人，這說明余杭法律教育和民眾法律素質(zhì)亟待提高。

表4 民眾法律素質(zhì)的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

2.來自民眾與客觀世界的互動：對民主法治的“弱參與”

民眾對民主法治建設(shè)的淡漠是提升法治尊崇度的障礙。一旦這種淡漠成為民眾的普遍習(xí)慣，法治尊崇度就會受到嚴(yán)重影響。對生活在社會網(wǎng)絡(luò)中的基層民眾而言，他們對生活中的政治社會活動的漠不關(guān)心、對客觀世界的潦草屏蔽，以及對與自身生活滿意度息息相關(guān)的民主法治建設(shè)的不敏感，會導(dǎo)致一種具有抑制效應(yīng)的“弱參與”，進(jìn)而使得公民在網(wǎng)絡(luò)參與中互助和信任的能力逐步下降［20］，由此動搖法治的微觀基礎(chǔ)。表5 給出了2007—2018 年余杭在民主政治方面的部分?jǐn)?shù)據(jù)。

表5 民主政治的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

總體上講，余杭民眾在民主政治的完善方面整體發(fā)展平穩(wěn)，但個(gè)別指標(biāo)有所波動，仍應(yīng)注意防范“弱參與”風(fēng)險(xiǎn)。首先，2007—2017 年這11 年間，民眾向政府提出的建議數(shù)并非穩(wěn)步上升。其間經(jīng)歷了2012 年與2013 年每年逾800 件的“熱情高漲期”，其后連續(xù)三年的數(shù)字逐年下滑。其次，余杭人大代表提出的議案建議數(shù)呈下降趨勢。2018 年余杭人大代表向政府提出議案建議251 件，熱情較前兩年的279 件有所降低，較歷年最高值331 件更是相差80 件之多。這說明人大代表所代表的當(dāng)?shù)孛癖娤胍ㄟ^政府渠道改善現(xiàn)實(shí)生活的意愿在逐漸變?nèi)?。最后，民眾參加各類黨派數(shù)量和民眾參加社團(tuán)的人數(shù)近三年呈現(xiàn)出一個(gè)小的回落。2018 年，余杭民眾參加各類黨派242 個(gè)，參加社團(tuán)人數(shù)為153 011 人次。無論是民眾加入黨派的數(shù)量還是參加社團(tuán)的人數(shù)，高峰期都基本出現(xiàn)在2011—2015 年，之后都僅保持在一個(gè)較低的水平。雖然市場經(jīng)濟(jì)不斷推進(jìn)，但中國民眾對政治建設(shè)長期呈現(xiàn)“弱參與”趨勢，無論是普通群眾或人大代表對政府提出的建議，還是群眾個(gè)人參加的黨派數(shù)量和參加社團(tuán)的人數(shù)等。這反映出各類“組織”“集體”“共同體”的凝聚力不夠。民眾對公共活動和公共利益的關(guān)注度下降，是阻礙法治尊崇度提升的內(nèi)部原因。

四、基層民眾法治尊崇狀況的優(yōu)化與提升：內(nèi)外力量的疊加效應(yīng)

從前述量化分析得出的結(jié)論明確了民眾法治尊崇狀況優(yōu)化提升的努力方向。依法行政和提高司法權(quán)威可以作為一種外部力量強(qiáng)化民眾法治認(rèn)同，誠信文化和共治理念可以作為一種內(nèi)部力量提升優(yōu)化民眾法治尊崇度。內(nèi)外力量的合力能夠產(chǎn)生疊加效應(yīng)，既涉及可努力提升的方向（法治化），又涉及成效的大?。炕某潭龋?/p>

（一）外部的推動力量

一方面，以依法行政強(qiáng)化民眾法治認(rèn)同。從某種意義上講，政府應(yīng)當(dāng)與司法系統(tǒng)一樣，具有公平偏好。社會發(fā)展中形成的法律滯后性與社會發(fā)展流變性之間的張力難以避免，一個(gè)行事不公的政府會激化這些矛盾，而與真實(shí)世界聯(lián)系最為緊密的基層社會往往是這些矛盾的首要暴露場域，如“寧信訪不信法”在信訪參與者中的流傳、公權(quán)對私權(quán)的“霸凌”等等?！巴ㄍ感汀雹佟巴ㄍ感汀痹馐侵敢环N知識或狀態(tài)從頂層到基層的始終貫穿。此處的“通透型”依法行政意指依照法律法規(guī)做出行政行為和行政裁判。參見伍德志《文盲、法盲與司法權(quán)威的社會效力范圍變遷》，載《法學(xué)家》2019 年第3 期，第13-28，190-191 頁。依法行政強(qiáng)調(diào)的是行政執(zhí)行力從頂層到基層的始終貫徹，這可以提高政府公信力，推進(jìn)基層民眾的法治認(rèn)同，促進(jìn)社會公平正義的實(shí)現(xiàn)。

“通透型”依法行政可以通過以下三個(gè)路徑逐漸形成：第一，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，確保依法行政貫徹至末梢。依法行政作為全面依法治國的面向之一，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出全面性，要深入至基層的全部痛點(diǎn)。比如，想要從源頭上預(yù)防和化解行政爭議，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行制度層面的改進(jìn)，推進(jìn)行政職能法定化，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制等。又如，針對信訪問題，要以信訪工作聯(lián)席會議制度為抓手，對不穩(wěn)定因素按照縣（市區(qū)）、鎮(zhèn)街（部門）兩級實(shí)行網(wǎng)格化治理，將矛盾解決在源頭、萌芽狀態(tài)。第二，注重發(fā)揮行政復(fù)議作為行政爭議化解主渠道的作用。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)最大限度地為當(dāng)事人申請行政復(fù)議創(chuàng)造便利條件，疏通公民、法人和其他組織通過行政復(fù)議解決行政爭議的合法渠道。同時(shí)，定期清理行政復(fù)議積案，跟進(jìn)以集中行政復(fù)議職責(zé)為中心的行政復(fù)議體制改革。第三，強(qiáng)化法治專門隊(duì)伍建設(shè)，積極應(yīng)對行政復(fù)議案件數(shù)量大幅增長的形勢。這就要求在積極充實(shí)行政復(fù)議專業(yè)隊(duì)伍的同時(shí)，重視發(fā)揮法律顧問和公職律師作用（例如，余杭區(qū)有律師310 人、法律服務(wù)工作者49 人，但相對余杭不斷增長的常住人口數(shù)量，這個(gè)數(shù)字仍有待提高），建立健全相關(guān)復(fù)議工作規(guī)則。

另一方面，以司法權(quán)威贏得民眾法治信任。司法隊(duì)伍的職業(yè)素養(yǎng)和司法資源的配置直接影響司法權(quán)威。與中國古代社會中的等級制權(quán)威不同，當(dāng)代社會中的司法權(quán)威呈現(xiàn)出一種“平面化”趨勢——任何權(quán)威若能夠獲得人們的信服，必在其能力與品質(zhì)上表現(xiàn)出過人之處，而這又與社會的知識結(jié)構(gòu)、社會資本分配密切相關(guān)①在古代中國社會結(jié)構(gòu)下，司法官與行政長官基本混同，他們有一個(gè)統(tǒng)一的名稱即“士大夫階層”，擁有司法權(quán)威的全社會有效性。而當(dāng)今社會面臨模塊分化，知識分子階層喪失了他們的知識制高點(diǎn)與權(quán)威制高點(diǎn)，成為各自專業(yè)模塊下的佼佼者，而彼此之間又難以因掌握社會資源的不同而產(chǎn)生絕對的社會權(quán)威。。想要通過司法權(quán)威重鑄基層民眾對法治的信任，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)今社會的法律教育結(jié)構(gòu)和司法資源配置兩方面入手。

第一，司法專業(yè)人士（法官、檢察官）與普通民眾在知識上存在結(jié)構(gòu)性差異，提升法官、檢察官職業(yè)素養(yǎng)可以強(qiáng)化司法權(quán)威。與禮法不分家的中國古代社會將基礎(chǔ)教育、道德教育和法律教育綜合灌輸?shù)呐囵B(yǎng)方式不同［21］，當(dāng)今社會將前兩者與法律教育進(jìn)行模塊分割，只有那些受過專門法律培訓(xùn)、學(xué)習(xí)了法律知識的“法律人”才熟知司法系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)模式，而其他“檻外人”表現(xiàn)出的不僅僅是法律知識的欠缺，更是他們與法律系統(tǒng)之間的隔閡。普通人更傾向于依賴標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)謹(jǐn)、程式化的司法系統(tǒng)和專業(yè)、公正法官的審理裁決。因此，司法系統(tǒng)要想樹立在全社會的權(quán)威，就需要提升法官群體專業(yè)素質(zhì)，提高法官準(zhǔn)入機(jī)制門檻和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化他們區(qū)別于其他社會群體的專業(yè)優(yōu)勢。

第二，通過科學(xué)的司法體制改革，合理配置司法資源，精簡司法流程，提高司法質(zhì)效，提升司法權(quán)威。例如，余杭司法在線鑒定與200 余家鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，平均鑒定期限從以往的三個(gè)月以上縮短至一個(gè)月，在保障公平的前提下兼顧了效率。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)也可以用“聯(lián)動”方式取代“單打獨(dú)斗”，以標(biāo)準(zhǔn)化程序取代一事一例，如通過企業(yè)破產(chǎn)府院聯(lián)動處置深化、體制機(jī)制優(yōu)化、專業(yè)管理強(qiáng)化，完善企業(yè)破產(chǎn)綜合處置模式及破產(chǎn)配套制度，提升破產(chǎn)案件審理方式改革實(shí)效；再如推進(jìn)刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬改革試點(diǎn)，用好刑事辦案“一體化”系統(tǒng)②筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，余杭法院司法改革的完成度良好，目前已試點(diǎn)案件983 件，推送裁判文書1 635 份，刑罰執(zhí)行信息419條，社區(qū)矯正執(zhí)行信息163 條。。

無論是司法專業(yè)人士素質(zhì)的提升，還是司法資源的合理分配，都是通過給司法系統(tǒng)“減負(fù)”，從而提升司法質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)民眾對法治信任的重鑄。提升司法機(jī)關(guān)及其人員的司法能力，在當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期，都是推進(jìn)司法體制改革尤其是深化司法改革的重要途徑［22］。

（二）內(nèi)因的自我發(fā)力

一方面，以誠信文化喚起民眾法治意識。亞當(dāng)·斯密提出的“經(jīng)濟(jì)人”假說認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”是對自身利益最大化的追求者，驅(qū)使他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的根本動力正是這一經(jīng)濟(jì)誘因［23］19。芝加哥派學(xué)者對“經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)行重新解釋，將其規(guī)范定義為“理性人”，進(jìn)一步解釋所謂利益最大化，不是狹義的金錢利益，而是效用的最大化。在基層民眾追求自身效用最大化的過程中，失信的成本收益也自然被考慮在內(nèi)。信用作為一種無形資產(chǎn)，一方面以誠信文化正能量喚起人們的守信意識與法治關(guān)懷，克服天然的利己沖動與冷漠心；另一方面以內(nèi)在的道德約束力和外在的制度強(qiáng)制力提高民眾的失信成本，抑制其失信行為［24］369。

誠信文化的內(nèi)源性約束力欲發(fā)揮效用，需要基層民眾真正心悅誠服。誠信作為一種道德價(jià)值，以中國的五千年文明社會為土壤，培育出了最適合本地，也最容易為基層所接受的本土價(jià)值，既易于融合，也易于傳播。例如，適當(dāng)發(fā)動基層先進(jìn)人員和特殊身份人員的帶頭作用，營造基層法治氛圍。以“新鄉(xiāng)賢”參與治理為例，鄉(xiāng)賢多為基層本地的老黨員、退休干部、教育科技人員等，在本地有較高的影響力和說服力，由他們帶頭“尊法、學(xué)法、守法、用法”，既可以整體提升當(dāng)?shù)厥胤ǚ諊?，也不會讓民眾產(chǎn)生距離感與排斥感。再如，以誠信文化帶動守法，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約與法治內(nèi)涵的有效融合。鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種超越家族規(guī)范的社區(qū)公共規(guī)范，是當(dāng)?shù)厝嗣裰腔鄣奶釤捙c升華，往往也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化價(jià)值的體現(xiàn)，其內(nèi)容主要是塑造淳善民風(fēng)，具有穩(wěn)定鄉(xiāng)村基層社會秩序的功能?？紤]到“民主”“法治”對大部分基層民眾而言，可能只是學(xué)者提出的模糊概念，他們對這些西方語詞的接受度必然小于他們所熟悉的鄉(xiāng)規(guī)民約，因此，挖掘具有教化功能的鄉(xiāng)規(guī)民約中與法治內(nèi)涵一致之處并加以綁定，會將他們對前者的尊崇部分轉(zhuǎn)化為法治尊崇。

另一方面，以共治理念帶動公民參與法治建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)善治必須通過共治。善治概念強(qiáng)調(diào)了在以公共利益最大化為目標(biāo)的社會治理過程中［25］102公民參與的重要性，哈耶克在對自發(fā)型社會的理論闡釋中也曾對其加以強(qiáng)調(diào)①哈耶克對自發(fā)型社會的理論闡釋是他最重要的理論貢獻(xiàn)之一，他提出有人類之間相互交往關(guān)系而自然生成的自發(fā)型社會關(guān)系才是將人類引向自由，將社會推向繁榮的最合理社會秩序。這也是他展開自由主義理論討論的基礎(chǔ)。參見[英]哈耶克《自由秩序原理》，鄧正來譯，（北京）三聯(lián)書店，1997 年，第30 頁。。在市場化和社會化發(fā)展程度逐步提高的今天，民眾越來越多地強(qiáng)調(diào)“超物質(zhì)”價(jià)值的生活狀態(tài)、容忍度和信任，這為公民參與法治建設(shè)營造了心理預(yù)期。隨著民眾參與意愿的提升，秉承共治理念，建立更多元、便捷的民眾參與路徑，可以有效釋放民眾自主參與空間，改善“弱參與”現(xiàn)狀，帶動民眾參與法治，提升公民法治尊崇度。

共治開啟的是一種廣大人民群眾的參與模式，是“以人民為中心”原則的體現(xiàn)。當(dāng)社會處于生產(chǎn)力低下、物資極端匱乏的狀態(tài)時(shí)，民眾對社會公共事務(wù)的參與意愿并不突出。隨著物質(zhì)生活水平的飛躍式提高和現(xiàn)代治理理念的逐漸滲透，民眾對包括法治建設(shè)在內(nèi)的公共事務(wù)日漸關(guān)注。共治理念可以通過全面深化基層民主法治建設(shè)的一系列具體事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。以余杭為例，相關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商民主的實(shí)施意見》和《余杭村級協(xié)商民主委員會工作細(xì)則》，制定基層民主協(xié)商議事目錄，規(guī)范了鎮(zhèn)（街）、村（社）、網(wǎng)格三級協(xié)商議事流程。同時(shí)，余杭積極開展文明城市（城區(qū)）、“民主法治示范村（社區(qū)）”的創(chuàng)建，完善基層民主選舉制度②在共治理念的引領(lǐng)下，余杭出臺《關(guān)于推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村（社）自治法治德治建設(shè)的實(shí)施意見》，加快推進(jìn)省級民主法治村（社）、“三治融合”示范村（社）創(chuàng)建，2018 年成功創(chuàng)建省級民主法治村（社區(qū)）6 家，“三治融合”實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)站（點(diǎn)）建成率和村（社）法律顧問覆蓋率100%，村（社）人民調(diào)解組織實(shí)現(xiàn)全覆蓋，矛盾糾紛調(diào)解成功率達(dá)98.53%。，努力實(shí)現(xiàn)基層民眾在民主法治建設(shè)上的真實(shí)參與。

五、結(jié) 語

法治應(yīng)當(dāng)助益人類生活與提升人的尊嚴(yán)，這決定了關(guān)于法治的具體主張需要獲得絕大多數(shù)社群成員的支持與認(rèn)同［26］。無論是以司法權(quán)威重鑄民眾法治信任、以依法行政推進(jìn)民眾法治認(rèn)同，還是以誠信文化喚起民眾法治共識、以共治理念帶動公民參與法治建設(shè)，都是旨在實(shí)現(xiàn)法治的本體論特質(zhì)，通過提高法治的實(shí)現(xiàn)度培養(yǎng)民眾法治尊崇共識。實(shí)際上，法律對個(gè)人尊嚴(yán)的信念就如同民眾對法治的評判，都存在于普通人的實(shí)踐理性中，構(gòu)成普通人的信仰基礎(chǔ)，而不僅僅是對一條規(guī)則的認(rèn)識或?qū)σ豁?xiàng)結(jié)果的機(jī)械觀察。因此，基層民眾法治尊崇共識的形成依賴于具體推進(jìn)法治社會建設(shè)的各種方案和行動。

絕大多數(shù)基層民眾對法治的感知是經(jīng)驗(yàn)性的，或者說是受摻雜了一定情感成分與主觀認(rèn)知的實(shí)踐理性支配，這本身就決定了其影響因素是駁雜的。同時(shí)，數(shù)字的表現(xiàn)力也是有限的。通過法治指標(biāo)來量化法治尊崇狀況這樣一種經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，只是在進(jìn)行一種嘗試性的趨勢分析，難以精準(zhǔn)測度由不尊崇向尊崇轉(zhuǎn)化的那個(gè)臨界點(diǎn)，對兩者做出精確的區(qū)分。但有一點(diǎn)是確定的，量化分析民眾法治尊崇狀況無疑為今后對法治社會的深入研究提供了一種進(jìn)路。