陳勁 陽(yáng)鎮(zhèn) 朱子欽

摘 ? 要：新型舉國(guó)體制是深度推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要制度支撐，也是推動(dòng)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)落地實(shí)現(xiàn)的重要保障，但學(xué)術(shù)界尚缺乏對(duì)新型舉國(guó)體制的邏輯解構(gòu)。新型舉國(guó)體制可溯源于農(nóng)業(yè)社會(huì)下的古代舉國(guó)體制以及新中國(guó)成立后的傳統(tǒng)舉國(guó)體制，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的重要構(gòu)成，其新的內(nèi)涵可從政治邏輯、資源配置的方法論、國(guó)家治理三重視角予以剖析，其理論內(nèi)核與合法性取決于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)等多重理論的共融空間，并與其落地模式的整合運(yùn)用密不可分，即面向應(yīng)急攻關(guān)的舉國(guó)動(dòng)員模式、基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式、以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式，新型舉國(guó)體制的合效性取決于能否處理好政府與市場(chǎng)、效率與公平、中央與地方、對(duì)外開放與自主內(nèi)生能力建設(shè)的關(guān)系。新型舉國(guó)體制的深化應(yīng)用并不包攬一切場(chǎng)景，其主要面向國(guó)家重大民生公共工程科技創(chuàng)新、面向“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)突破、面向突發(fā)性重大公共社會(huì)危機(jī)治理三類場(chǎng)景。

關(guān)鍵詞：新型舉國(guó)體制;理論邏輯;落地模式;應(yīng)用場(chǎng)景

中圖分類號(hào)：F424 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003—7543（2021）05—0001—17

“舉國(guó)體制”一詞最早出現(xiàn)于競(jìng)技體育中。早期學(xué)者主要從國(guó)家戰(zhàn)略、行政管理、公共治理的視角對(duì)舉國(guó)體制進(jìn)行界定，認(rèn)為舉國(guó)體制是一種特殊的國(guó)家行政管理體系與運(yùn)行機(jī)制，它基于政府的力量充分調(diào)動(dòng)中央與地方的各類資源，在較短的時(shí)間內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)某一戰(zhàn)略目標(biāo)[1]。相應(yīng)地，舉國(guó)體制至少具備三個(gè)特征：第一，政府主導(dǎo)，即政府在涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的具有戰(zhàn)略性與全局性、公共社會(huì)性與安全性的重要領(lǐng)域發(fā)揮戰(zhàn)略與政策制定、政策執(zhí)行、資源配置、社會(huì)動(dòng)員的重要功能，以充分體現(xiàn)國(guó)家意志;第二，在資源配置手段上體現(xiàn)為政府行政手段主導(dǎo)，基于政府能力以政府行政干預(yù)手段實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置;第三，舉國(guó)體制下各類戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、具體政策落地以及各類項(xiàng)目的實(shí)施，依賴于其他各類社會(huì)主體的協(xié)同參與，市場(chǎng)的力量在舉國(guó)體制中并未消失。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)在資源配置中的角色轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用，政府與市場(chǎng)在資源配置中的功能定位與作用邊界發(fā)生重大變化。2015年，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》中提出在重大科技項(xiàng)目上要“發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)”。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”。2019年習(xí)近平總書記在接見探月工程嫦娥四號(hào)任務(wù)參研參試人員代表時(shí)指出：“這次嫦娥四號(hào)任務(wù)，堅(jiān)持自主創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、開放創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)人類航天器首次在月球背面巡視探測(cè)，率先在月背刻上了中國(guó)足跡，是探索建立新型舉國(guó)體制的又一生動(dòng)實(shí)踐。”2020年3月初，習(xí)近平總書記在抗擊新冠肺炎疫情的特殊時(shí)期再一次提到“新型舉國(guó)體制”。可以看出，新型舉國(guó)體制已經(jīng)成為黨和國(guó)家深入推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要制度支撐，成為推動(dòng)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障力量。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞新型舉國(guó)體制的時(shí)代背景、科學(xué)內(nèi)涵、主要特征及其實(shí)現(xiàn)途徑開展了大量的研究?？傮w而言，既有對(duì)新型舉國(guó)體制的相關(guān)研究存在三大缺陷：第一，既有對(duì)新型舉國(guó)體制的定義視角紛繁復(fù)雜，對(duì)新型舉國(guó)體制的不同理論邏輯缺乏規(guī)范性研究，導(dǎo)致新型舉國(guó)體制的合理性、正當(dāng)性、合意性缺乏一個(gè)清晰的理論邏輯與審視框架;第二，既有研究對(duì)新型舉國(guó)體制的既有落地模式的差異性及其內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理缺乏深刻剖析，導(dǎo)致對(duì)新型舉國(guó)體制何以實(shí)現(xiàn)存在一定的理論誤區(qū)，對(duì)政府如何運(yùn)用新型舉國(guó)體制的力量解決重大戰(zhàn)略問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題缺乏統(tǒng)一的理論指導(dǎo)框架;第三，既有的研究對(duì)新型舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)的邊界適用條件以及主要應(yīng)用場(chǎng)景缺乏系統(tǒng)性研究，前者關(guān)系到新型舉國(guó)體制運(yùn)用的邊界條件，后者關(guān)系到新型舉國(guó)體制應(yīng)用過(guò)程中的操作性問(wèn)題，即缺乏關(guān)于新型舉國(guó)體制在何種情境以及何種場(chǎng)景能夠有效運(yùn)行、其適用的邊界條件以及主導(dǎo)場(chǎng)景是什么等問(wèn)題的清晰回答?；诖耍疚膶?duì)新型舉國(guó)體制的歷史脈絡(luò)予以回溯，明晰新型舉國(guó)體制的時(shí)代意涵及其與傳統(tǒng)舉國(guó)體制的內(nèi)涵差異，在此基礎(chǔ)上，對(duì)新型舉國(guó)體制的理論邏輯、落地模式與邊界向度予以全方位剖析，從而為新型舉國(guó)體制的實(shí)現(xiàn)提供理論與政策參考。

一、新型舉國(guó)體制的溯源及其時(shí)代意涵

新型舉國(guó)體制的出現(xiàn)、演化與其歷史模式和歷史邏輯緊密相關(guān)。新型舉國(guó)體制的歷史邏輯最早可以追溯到農(nóng)業(yè)社會(huì)的舉國(guó)體制，尤其是國(guó)家誕生以來(lái)舉國(guó)體制便頻繁地在民生工程、軍事防御、賑災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)保障等領(lǐng)域中得以運(yùn)用。它調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，形成了整體性的社會(huì)合力，實(shí)現(xiàn)了有限資源在全國(guó)范圍內(nèi)最大限度的配置。新中國(guó)成立后，舉國(guó)體制主要運(yùn)用于體育競(jìng)技、工業(yè)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、科學(xué)研究、科技攻關(guān)等之中，此時(shí)舉國(guó)體制所調(diào)動(dòng)的市場(chǎng)力量逐步強(qiáng)化。黨的十八大以來(lái)，新型舉國(guó)體制在延續(xù)傳統(tǒng)舉國(guó)體制的核心要義的基礎(chǔ)上，其內(nèi)涵要義在政治邏輯、資源配置方法論、國(guó)家治理等層面實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)創(chuàng)新。

（一）新型舉國(guó)體制的歷史溯源

1.農(nóng)業(yè)時(shí)代的古代舉國(guó)體制

中央集權(quán)下的古代舉國(guó)體制對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等起到了至關(guān)重要的作用。這里從內(nèi)外兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行分析。

從對(duì)內(nèi)角度看，農(nóng)耕器具、水利工程、交通貨運(yùn)、醫(yī)藥衛(wèi)生等成為古代舉國(guó)體制發(fā)揮作用的重點(diǎn)領(lǐng)域。為了維護(hù)百姓生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家一方面需要平衡各種政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展，通過(guò)控制鹽、鐵、絲、棉等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略資源以及專賣權(quán)和鑄幣權(quán)，來(lái)避免私人資本、豪強(qiáng)的壟斷，進(jìn)而防止區(qū)域性差距、社會(huì)分工差距和貧富差距過(guò)大而導(dǎo)致的內(nèi)部分裂、沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)。另一方面，需要統(tǒng)籌實(shí)施大型水利工程和交通運(yùn)輸工程，并通過(guò)嚴(yán)密的政府體系來(lái)動(dòng)員廣大人力、物力，實(shí)施賑災(zāi)、救濟(jì)等活動(dòng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，即使是在古代舉國(guó)體制下，同樣強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)的自組織功能，通過(guò)基層鄉(xiāng)紳的配合落實(shí)國(guó)家的有關(guān)政策，充分調(diào)動(dòng)、組織作為農(nóng)業(yè)文明主體的廣大農(nóng)民，激發(fā)全社會(huì)的活力?？v觀中國(guó)歷史，每一代王朝更替后，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的勵(lì)精圖治和休養(yǎng)生息，社會(huì)的活力與動(dòng)能就會(huì)逐漸恢復(fù)，以家庭為單位、農(nóng)業(yè)與個(gè)體手工業(yè)相結(jié)合的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)日漸發(fā)達(dá)，國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)相互融合促進(jìn)。

從對(duì)外角度來(lái)看，舉國(guó)體制是抵御外部軍事威脅的根本保障，而萬(wàn)里長(zhǎng)城就是古代舉國(guó)體制的偉大結(jié)晶。早在西周時(shí)期，我國(guó)就已有較為完備的烽火臺(tái)體系，并由此開啟長(zhǎng)城修筑的歷史。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期列國(guó)爭(zhēng)霸，各國(guó)對(duì)于防御的需求將長(zhǎng)城修筑推向了第一個(gè)高潮，但此時(shí)修筑的長(zhǎng)度都比較短，并不連續(xù)。秦始皇統(tǒng)一天下后，對(duì)長(zhǎng)城進(jìn)行修繕并連接起來(lái)，始有萬(wàn)里長(zhǎng)城之稱，直至明清時(shí)代，依然重視長(zhǎng)城的修筑?？梢哉f(shuō)，盡舉國(guó)之力修筑長(zhǎng)城幾乎貫穿了中國(guó)農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的始終。除了防御工事外，從軍隊(duì)的征集、訓(xùn)練、調(diào)動(dòng)、指揮到軍餉、糧草、武器的供應(yīng)，都需要通過(guò)舉國(guó)體制在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的組織動(dòng)員和調(diào)配[2]。

2.新中國(guó)成立后的傳統(tǒng)舉國(guó)體制

新中國(guó)成立之初，工業(yè)較為落后，與此同時(shí)，還要面對(duì)西方國(guó)家的全面封鎖。為了對(duì)抗西方列強(qiáng)的封鎖打壓，中國(guó)開啟了工業(yè)文明轉(zhuǎn)型，并快速推進(jìn)由農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)國(guó)家的轉(zhuǎn)變，當(dāng)時(shí)面臨的首要問(wèn)題就是國(guó)家組織、動(dòng)員方式的轉(zhuǎn)變，形成工業(yè)文明下“集中力量辦大事”的舉國(guó)體制[3]。具體來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)的傳統(tǒng)舉國(guó)體制主要包括以下特征：

一是強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略牽引。與蘇聯(lián)基于“計(jì)劃科學(xué)”的科技資源社會(huì)化動(dòng)員式[4]類似，新中國(guó)成立之初便整合全國(guó)的科研機(jī)構(gòu)，在北京成立了中國(guó)科學(xué)院，建立了以科學(xué)院為核心的科學(xué)技術(shù)體系，并用了不到十年的時(shí)間構(gòu)建起以國(guó)家科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、中國(guó)科學(xué)院為主干的科技管理體制和科技創(chuàng)新體系，相繼發(fā)布了《關(guān)于征求〈一九五六—— 一九六七年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要（修正草案）〉意見的報(bào)告》《關(guān)于自然科學(xué)研究機(jī)構(gòu)當(dāng)前工作的十四條意見（草案）》《1963—1972年科學(xué)技術(shù)規(guī)劃綱要》，確定了“重點(diǎn)發(fā)展，迎頭趕上”的總體方針，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的國(guó)家重要科學(xué)技術(shù)任務(wù)、任務(wù)的重點(diǎn)部分、基礎(chǔ)科學(xué)的發(fā)展方向、科學(xué)研究工作的體制、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的設(shè)置、科學(xué)技術(shù)干部的使用和培養(yǎng)、國(guó)際合作等方面作出了規(guī)定，提出了重大科學(xué)技術(shù)任務(wù)、中心問(wèn)題、重點(diǎn)任務(wù)、緊急措施，并就科研機(jī)構(gòu)的基本任務(wù)以及科學(xué)研究工作開展的相關(guān)工作制度、工作原則、工作秩序、工作方法等方面作出了具體規(guī)定。

二是舉國(guó)動(dòng)員集中配置資源。就戰(zhàn)略層面而言，新中國(guó)成立時(shí)百?gòu)U待興，科技人才匱乏、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)、機(jī)構(gòu)殘缺，現(xiàn)代科技基礎(chǔ)幾乎為零。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，快速集中提升工業(yè)發(fā)展水平，需要根據(jù)國(guó)家既定戰(zhàn)略，集中統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)工農(nóng)業(yè)資源，高度集中有限的資源優(yōu)先配置于對(duì)國(guó)家安全具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略性意義的科技與產(chǎn)業(yè)。我國(guó)用了不到30年時(shí)間就建成了相對(duì)完備的工業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的歷史性跨越，這離不開舉國(guó)體制的巨大貢獻(xiàn)。就組織層面而言，新中國(guó)的舉國(guó)體制與封建時(shí)期的舉國(guó)體制有著本質(zhì)不同，其最大優(yōu)勢(shì)就是領(lǐng)導(dǎo)者和組織者是中國(guó)共產(chǎn)黨，而被組織、被動(dòng)員起來(lái)的廣大對(duì)象是新中國(guó)的主人——工人和農(nóng)民。通過(guò)源源不斷的低成本原料、糧食、人力供給，最大限度地滿足了新中國(guó)工業(yè)快速崛起的基礎(chǔ)性需求。就科研層面而言，國(guó)家對(duì)科研工作的經(jīng)費(fèi)與硬件條件保障、科研機(jī)構(gòu)的設(shè)置、科研方向與項(xiàng)目及其優(yōu)先級(jí)布局，以及科研人員的培養(yǎng)、供給與分配等方面進(jìn)行了統(tǒng)籌。從這個(gè)角度來(lái)看，工業(yè)舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)了面向現(xiàn)代的創(chuàng)新，從深層次上體現(xiàn)了文明連續(xù)性。

（二）新型舉國(guó)體制的時(shí)代意涵與內(nèi)涵特征

新型舉國(guó)體制源于古代農(nóng)業(yè)社會(huì)與新中國(guó)成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)舉國(guó)體制，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期又有了全新的時(shí)代意涵。新型舉國(guó)體制之所以區(qū)別于傳統(tǒng)舉國(guó)體制，其背后是時(shí)代背景的深刻變化，并集中體現(xiàn)為三大層面。第一大層面為經(jīng)濟(jì)制度層面。我國(guó)已經(jīng)建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府主導(dǎo)各個(gè)領(lǐng)域資源配置轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及功能定位進(jìn)一步明晰。在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，需要依靠市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)各類生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，但在部分領(lǐng)域尤其是面向國(guó)家安全性和戰(zhàn)略性的市場(chǎng)失靈以及市場(chǎng)能力不足的場(chǎng)域之中，也需要基于國(guó)家的力量發(fā)揮舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各類主體積極性與各類資源，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的傳統(tǒng)舉國(guó)體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代下國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度的新變化與新要求。第二大層面集中體現(xiàn)為國(guó)際關(guān)系與世界政治經(jīng)濟(jì)格局的深刻變化。從國(guó)際關(guān)系來(lái)看，中國(guó)的國(guó)際外交環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化。中國(guó)在世界政治舞臺(tái)中的角色日益重要，成為國(guó)際合作規(guī)則制定的重要建設(shè)者與貢獻(xiàn)者。傳統(tǒng)舉國(guó)體制所面對(duì)的帝國(guó)主義封鎖的國(guó)際環(huán)境已經(jīng)發(fā)生深刻變化。尤其是2018年以來(lái)中美貿(mào)易摩擦使國(guó)際關(guān)系不確定性加劇，大國(guó)之間的戰(zhàn)略博弈以及經(jīng)濟(jì)科技戰(zhàn)成為新時(shí)代國(guó)際關(guān)系的突出特征[5]。新型舉國(guó)體制是應(yīng)對(duì)新的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局以及國(guó)際關(guān)系新形勢(shì)的重要制度支撐，是回應(yīng)新時(shí)代復(fù)雜與不確定性國(guó)際關(guān)系治理的重要制度基石。第三大層面是應(yīng)對(duì)百年未有之大變局以及基于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支撐。當(dāng)前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，面對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新格局以及國(guó)際關(guān)系新形勢(shì)，我國(guó)提出要構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。在新發(fā)展格局下，我國(guó)建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、數(shù)字強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、質(zhì)量強(qiáng)國(guó)等一系列國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，需要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，在涉及國(guó)家戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域，堅(jiān)持國(guó)家的戰(zhàn)略引領(lǐng)以及集中攻關(guān)突破的重要地位。尤其是在面向關(guān)鍵核心技術(shù)的“卡脖子”問(wèn)題時(shí)，更加需要基于新的舉國(guó)體制推動(dòng)各類創(chuàng)新主體集中攻關(guān)突破，以確保我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的安全性與穩(wěn)定性，鞏固我國(guó)創(chuàng)新鏈在支撐產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈中的基礎(chǔ)性地位[6]。從這個(gè)意義上講，新型舉國(guó)體制是順應(yīng)我國(guó)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要戰(zhàn)略支撐，也是建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)和數(shù)字強(qiáng)國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。

就新型舉國(guó)體制的內(nèi)涵與特征研究而言，目前學(xué)者們從不同的理論視角對(duì)新型舉國(guó)體制的重要內(nèi)涵與關(guān)鍵特征予以解構(gòu)。第一，就政治邏輯的視角而言，新型舉國(guó)體制要求堅(jiān)持黨在國(guó)家發(fā)展全局中的核心引領(lǐng)地位，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)中的全面領(lǐng)導(dǎo)，并基于民主集中制的核心政治邏輯，形成政治共識(shí)，推進(jìn)黨的各項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策與各項(xiàng)事業(yè)能夠有效推進(jìn)與層層落實(shí)?；谡芜壿媽?shí)現(xiàn)黨和國(guó)家意志在中央與地方之間的傳導(dǎo)、協(xié)同與配合，進(jìn)而保障各級(jí)政府、各企事業(yè)單位以及多元社會(huì)主體能夠積極響應(yīng)并積極貢獻(xiàn)力量，實(shí)現(xiàn)黨中央的集體重大戰(zhàn)略決策能夠迅速轉(zhuǎn)換為各級(jí)地方政府的戰(zhàn)略路線指南以及政策執(zhí)行的對(duì)標(biāo)框架，最終保證黨和國(guó)家的各項(xiàng)戰(zhàn)略決策能夠真正落地并有效實(shí)現(xiàn)[7]。因此，從政治邏輯的視角來(lái)看，舉國(guó)體制的關(guān)鍵特征在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持民主集中制、堅(jiān)持以人民為中心，并在落實(shí)黨和國(guó)家的各類重大戰(zhàn)略決策中堅(jiān)持群眾路線，引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)與激發(fā)廣大人民群眾積極參與到各項(xiàng)國(guó)家事業(yè)以及戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)過(guò)程中來(lái)，最終的目標(biāo)依然是改善人民福祉，使人民群眾共享發(fā)展成果[8]。第二，就資源配置的方法論視角而言，新型舉國(guó)體制最根本的內(nèi)涵是系統(tǒng)觀、全局觀、統(tǒng)籌觀，主要體現(xiàn)為科學(xué)統(tǒng)籌、集中力量以及協(xié)同攻關(guān)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。新型舉國(guó)體制是在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路上面向各關(guān)鍵戰(zhàn)略性領(lǐng)域的一種資源配置的“優(yōu)化機(jī)制”，其特殊性在于中央整合各類經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性主體的力量，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資源與精神意志最大程度的統(tǒng)一，以協(xié)同攻關(guān)的落地組織方式最終實(shí)現(xiàn)資源整合以及資源的合理優(yōu)化配置[9]。從這個(gè)意義上講，新型舉國(guó)體制的重要特征便是在堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的決定性作用的同時(shí)發(fā)揮好政府的作用，但是政府的職能已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。新型舉國(guó)體制在政府公共治理能力現(xiàn)代化的前提下，能夠以公共力量與市場(chǎng)、社會(huì)力量的合意性整合，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)以及資源利用效率最大化[10]。第三，就國(guó)家治理的視角而言，新型舉國(guó)體制是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要治理框架。新型舉國(guó)體制強(qiáng)調(diào)突破傳統(tǒng)舉國(guó)體制下的動(dòng)員式治理，主張以常規(guī)式治理、動(dòng)員式治理動(dòng)態(tài)互嵌的方式推動(dòng)國(guó)家治理各個(gè)領(lǐng)域的整體性制度安排。新型舉國(guó)體制的運(yùn)作空間從重大重點(diǎn)領(lǐng)域的運(yùn)動(dòng)式與動(dòng)員式治理轉(zhuǎn)向常規(guī)式治理，它涉及國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理工具、治理手段的全方位重塑，其目標(biāo)是形成權(quán)責(zé)清晰、制度規(guī)范、主體多元、機(jī)制有效的整體性治理框架[11-12]。多元化的治理機(jī)制互嵌是新型舉國(guó)體制的重要特征，協(xié)作式治理成為貫穿常規(guī)治理領(lǐng)域和重點(diǎn)治理領(lǐng)域的重要治理模式。

二、新型舉國(guó)體制的理論邏輯、模式演變與邊界向度

清晰回答新型舉國(guó)體制存在的合理性、合效性與價(jià)值性，必須回歸新型舉國(guó)體制背后的底層理論基礎(chǔ)，剖析在特定的理論脈絡(luò)中新型舉國(guó)體制存在的合理性與正當(dāng)性。實(shí)質(zhì)上，學(xué)術(shù)界對(duì)新型舉國(guó)體制的理論基礎(chǔ)研究尚處于相對(duì)碎片化階段，即對(duì)新型舉國(guó)體制的理論邏輯理解總體上依然是切片式而非整合式、局部式而非系統(tǒng)式。本文試圖從不同的理論脈絡(luò)中尋求新型舉國(guó)體制正當(dāng)性的共融空間，以更好地為解釋新型舉國(guó)體制的價(jià)值性與正當(dāng)性提供整合式的理論框架。

（一）新型舉國(guó)體制的理論邏輯

1.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的新型舉國(guó)體制

從制度的視角來(lái)看，不論是經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)還是社會(huì)學(xué)層面的制度主義觀，都為解釋新型舉國(guó)體制的理論合理性與價(jià)值性提供了基本的邏輯框架。

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，制度成為約束、引導(dǎo)、調(diào)適以及治理任何單位、任意主體、任意組織的行為框架，一切理性人的行為都被限定于特定的制度情境之中，且制度可以分為正式制度與非正式制度，不同制度類型對(duì)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生的預(yù)期引導(dǎo)和規(guī)范的效應(yīng)不同。從制度的視角來(lái)看，新型舉國(guó)體制不僅包括了正式制度體系中國(guó)家政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度體系，而且包括了整個(gè)社會(huì)文化與價(jià)值導(dǎo)向等非正式制度層面的系列集合[13]。新型舉國(guó)體制的制度力量正是通過(guò)系列正式制度與非正式制度對(duì)經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域與社會(huì)場(chǎng)域的各類行為主體的價(jià)值導(dǎo)向與行為選擇產(chǎn)生影響[14]。同時(shí)，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，交易成本（交易費(fèi)用）是影響經(jīng)濟(jì)行為主體之間制定交易契約、選擇不同交易方式的核心原因，且交易過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義以及不確定性需要通過(guò)一定的制度契約予以監(jiān)督和治理，形成不同的治理結(jié)構(gòu)與契約制度安排，以實(shí)現(xiàn)交易成本的最小化。新型舉國(guó)體制通過(guò)特定的國(guó)家主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)以及國(guó)家契約的方式，形成既定的經(jīng)濟(jì)組織依托（如中央企業(yè)、國(guó)有企業(yè)等）實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易過(guò)程中的成本最小化，內(nèi)在的原因在于以國(guó)家契約的方式最大程度地降低市場(chǎng)主體在提供某一產(chǎn)品因不同的交易屬性而帶來(lái)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)交易成本的內(nèi)部化。因此，考慮到在特殊公共場(chǎng)域中產(chǎn)品的公共社會(huì)屬性、巨大的資產(chǎn)專用性、巨大的市場(chǎng)交易成本以及不確定性，比如航天航空領(lǐng)域的系列技術(shù)創(chuàng)新、系列探測(cè)器等新產(chǎn)品的攻關(guān)突破，就需要通過(guò)新型舉國(guó)體制使交易成本最小化，并基于特定的生產(chǎn)組織形式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品交易屬性、治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的有效匹配[15]。

從社會(huì)學(xué)層面的組織制度視角來(lái)看，制度邏輯理論強(qiáng)調(diào)組織的戰(zhàn)略與行為受到其所處組織場(chǎng)域中不同制度邏輯的影響，包括市場(chǎng)邏輯、社會(huì)邏輯、家族邏輯、國(guó)家邏輯、技術(shù)邏輯等多種制度邏輯類型，不同制度邏輯所蘊(yùn)含的合法性具有異質(zhì)性[16]。相應(yīng)地，對(duì)組織使命、組織戰(zhàn)略導(dǎo)向與組織行為的引導(dǎo)和調(diào)整也具有差異性。比如，市場(chǎng)邏輯支配下的商業(yè)組織，其組織使命往往是市場(chǎng)利潤(rùn)最大化，組織戰(zhàn)略導(dǎo)向以及組織商業(yè)模式等皆以經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)或者內(nèi)部資源配置效率最高為核心邏輯，整個(gè)組織內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)者與組織員工被淪為“賺錢”的工具和經(jīng)濟(jì)的附庸，組織所面對(duì)的利益相關(guān)方場(chǎng)域也僅僅局限于股東、供應(yīng)商等經(jīng)濟(jì)性利益相關(guān)方，其他社會(huì)性利益相關(guān)方的價(jià)值訴求則被排除在外。從制度邏輯的視角來(lái)看，新型舉國(guó)體制正是一種國(guó)家邏輯對(duì)市場(chǎng)微觀組織的制度嵌入，基于國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向、國(guó)家使命、國(guó)家能力與國(guó)家目標(biāo)，對(duì)市場(chǎng)中各類不同制度邏輯主導(dǎo)的微觀組織以及社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)國(guó)家邏輯的有效嵌入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家邏輯與其他不同制度邏輯的混合化，最終依托整個(gè)經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域與社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)的各類組織聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)、使命要求，實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)行使命的混合化，完成國(guó)家邏輯下的系列價(jià)值創(chuàng)造目標(biāo)。

2.新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的新型舉國(guó)體制

從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，新古典主義描述了一個(gè)在若干假設(shè)①前提下的充分市場(chǎng)（完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)），它秉承市場(chǎng)萬(wàn)能主義，即市場(chǎng)能夠自動(dòng)解決任何產(chǎn)品的生產(chǎn)問(wèn)題，完成資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自動(dòng)出清。然而，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總是在信息不完全與不充分、企業(yè)機(jī)會(huì)主義、市場(chǎng)外部性以及存在市場(chǎng)失靈等多重狀態(tài)下運(yùn)行的。因此，基于效率導(dǎo)向的市場(chǎng)自動(dòng)出清難以完全達(dá)到社會(huì)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，市場(chǎng)中的生產(chǎn)要素或者市場(chǎng)主體交易行為的成本和收益在市場(chǎng)價(jià)格中難以反映，主要存在市場(chǎng)不完全競(jìng)爭(zhēng)、信息失真、市場(chǎng)外部性（負(fù)外部性）等表現(xiàn)類型[17]。與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)相類似的是，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了系統(tǒng)失靈的理論框架，認(rèn)為在市場(chǎng)之外還存在非市場(chǎng)主體之間的互動(dòng)以及制度之間的演化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，系統(tǒng)性失靈主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施失靈、轉(zhuǎn)變失靈、鎖定失靈、制度失靈[18]。其中，基礎(chǔ)設(shè)施失靈主要表現(xiàn)為與創(chuàng)新相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施以及與知識(shí)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不充分;轉(zhuǎn)變失靈則是由于外部環(huán)境的不確定性以及外部自然沖擊導(dǎo)致企業(yè)的適應(yīng)能力陷入困境，難以完成既定的技術(shù)路線以及組織價(jià)值創(chuàng)造;鎖定失靈是指在位企業(yè)為維持市場(chǎng)地位對(duì)潛在進(jìn)入者或者威脅者的新技術(shù)的阻礙與破壞，導(dǎo)致技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式變革出現(xiàn)延遲效應(yīng)甚至失敗;制度失靈則表現(xiàn)為制度變革過(guò)程中制度缺乏協(xié)同性或者不匹配性，導(dǎo)致制度對(duì)經(jīng)濟(jì)主體行為的約束與治理失效。因此，不管是新古典主義強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)失靈還是演化經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的系統(tǒng)失靈理論，其本質(zhì)上都會(huì)影響到整個(gè)市場(chǎng)與社會(huì)系統(tǒng)的充分有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要基于舉國(guó)體制下的政府能力實(shí)施相應(yīng)的強(qiáng)干預(yù)，包括在面向國(guó)家戰(zhàn)略性安全的公共領(lǐng)域、民生領(lǐng)域、軍事領(lǐng)域等的系列產(chǎn)品供給與技術(shù)突破，也包括提升整個(gè)市場(chǎng)運(yùn)行效率的底層基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)國(guó)家重大工程、重大項(xiàng)目以及中央國(guó)有企業(yè)這一載體，將實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的知識(shí)工程、特殊產(chǎn)業(yè)扶持與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育工程、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)持續(xù)優(yōu)化供給等作為新型舉國(guó)體制的重要抓手[19]，改進(jìn)整個(gè)國(guó)家的創(chuàng)新體系。

3.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的新型舉國(guó)體制

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)趕超理論為新型舉國(guó)體制提供了理論正當(dāng)性。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)趕超視野下，世界主要經(jīng)濟(jì)體主要包括以美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等歐美發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的發(fā)達(dá)型經(jīng)濟(jì)體（高收入經(jīng)濟(jì)體），以及以中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西等發(fā)展中國(guó)家構(gòu)成的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的超越必須越過(guò)“中等收入陷阱”。主流的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)主義，結(jié)構(gòu)主義的經(jīng)濟(jì)趕超理論強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中國(guó)家存在普遍的市場(chǎng)失靈，依靠市場(chǎng)的力量難以完成經(jīng)濟(jì)趕超的任務(wù)，甚至可能陷入貧困陷阱與兩極分化，且發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體系與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)差距主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差距[20]。因此，結(jié)構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)要通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的大范圍投資，積累資本實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。國(guó)家則是大范圍投資的重要主體，包括在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的公路與鐵路工程、工業(yè)化追趕進(jìn)程中的重要工業(yè)部門實(shí)現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)的投資體系建設(shè)，基于國(guó)家能力充分配置資源實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)追趕，創(chuàng)造需求與供給，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)繁榮。新型舉國(guó)體制基于國(guó)家能力創(chuàng)造市場(chǎng)需求，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品供給市場(chǎng)化，完成產(chǎn)業(yè)追趕任務(wù)。如在新中國(guó)成立初期，我國(guó)能夠在較短的時(shí)間迅速完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及工業(yè)化體系建設(shè)，就是依靠舉國(guó)體制的力量，動(dòng)員整個(gè)社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)工業(yè)大生產(chǎn)，迅速為工業(yè)生產(chǎn)積累各類資本。但是從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，過(guò)度注重全面趕超戰(zhàn)略而忽視市場(chǎng)的力量，也可能導(dǎo)致趕超失敗。新結(jié)構(gòu)主義在自由主義與全面趕超理論中看到了理論的突破口，強(qiáng)調(diào)基于“要素稟賦結(jié)構(gòu)一比較優(yōu)勢(shì)一企業(yè)自生能力一比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略一產(chǎn)業(yè)升級(jí)”的邏輯鏈實(shí)現(xiàn)后發(fā)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)趕超。經(jīng)濟(jì)趕超的實(shí)現(xiàn)必須推動(dòng)后發(fā)國(guó)家的要素稟賦結(jié)構(gòu)升級(jí)，進(jìn)而牽引產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)水平的系統(tǒng)升級(jí)，最終完成經(jīng)濟(jì)趕超[21]。但是上述邏輯鏈的傳導(dǎo)需要有效市場(chǎng)與有為政府兩個(gè)支撐性條件：一是有效市場(chǎng)，即市場(chǎng)能夠充分反映要素市場(chǎng)的價(jià)格，進(jìn)而確定企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資;二是有為政府，需要通過(guò)政府的力量為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境建設(shè)提供制度規(guī)范與資金、人才、信息等要素保障[22]?；诖耍陆Y(jié)構(gòu)主義實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了新型舉國(guó)體制的合理性與正當(dāng)性，為新型舉國(guó)體制的深化運(yùn)用提供了理論的正當(dāng)性。新型舉國(guó)體制正是在全新的政府與市場(chǎng)關(guān)系定位下，在承認(rèn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的前提下，發(fā)揮有為政府在資源配置中的重要作用，針對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施支撐不足、產(chǎn)業(yè)甄選與識(shí)別的信息不足、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的核心關(guān)鍵技術(shù)投入不足（基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究等），實(shí)現(xiàn)政府能力下的資源供給與資源協(xié)同，最終實(shí)現(xiàn)后發(fā)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)趕超重大使命目標(biāo)。

（二）新型舉國(guó)體制的主導(dǎo)落地模式及其運(yùn)作機(jī)理

新型舉國(guó)體制能夠在我國(guó)落地生根并不斷演進(jìn)，推動(dòng)我國(guó)短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)部分領(lǐng)域的全面追趕或局部超越，既有深刻的歷史文化邏輯，又有新時(shí)代下與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素。新型舉國(guó)體制是新時(shí)代偉大實(shí)踐中的偉大創(chuàng)舉，其核心特征和優(yōu)勢(shì)是有為政府和有效市場(chǎng)的有機(jī)統(tǒng)一。就科技創(chuàng)新體系而言，改革開放以來(lái)，我國(guó)借鑒美、日、德等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，先后設(shè)立了國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)和國(guó)家專利局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)科研管理，逐漸進(jìn)入國(guó)家統(tǒng)籌下合理分工的多部門、多層次、軍口與民口加速分離的科技管理新階段。隨著國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，科技體制改革深入推進(jìn)，并由科學(xué)技術(shù)部行使全國(guó)科技工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理職能，我國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新體系快速完善。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視建立和完善新型舉國(guó)體制。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，制定科技強(qiáng)國(guó)行動(dòng)綱要，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高創(chuàng)新鏈整體效能”。具體而言，新型舉國(guó)體制主要包括三種實(shí)現(xiàn)模式。

1.面向應(yīng)急攻關(guān)的舉國(guó)動(dòng)員模式

面向應(yīng)急攻關(guān)的新型舉國(guó)體制的實(shí)現(xiàn)模式，體現(xiàn)為政府主導(dǎo)整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的統(tǒng)籌與優(yōu)化配置。政府“動(dòng)員式”的邏輯起點(diǎn)在于具有重大的公共社會(huì)性應(yīng)急需求牽引，依靠單一的市場(chǎng)力量難以應(yīng)對(duì)高公共社會(huì)性的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題（見圖1）。政府作為整個(gè)公共性資源的重要配置主體，能夠充分調(diào)動(dòng)全國(guó)各方資源，以政策制度集中聯(lián)動(dòng)供給，并在支撐微觀市場(chǎng)主體層面全面打通整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈共同面對(duì)應(yīng)急性的公共社會(huì)問(wèn)題。這一落地模式的典型案例體現(xiàn)為：面對(duì)新冠肺炎疫情防控的重大應(yīng)急性公共社會(huì)需求，科學(xué)技術(shù)部迅速組建國(guó)家專家團(tuán)隊(duì)部署重大應(yīng)急項(xiàng)目，啟動(dòng)應(yīng)急科技攻關(guān)項(xiàng)目，著重在病毒溯源、傳播途徑、動(dòng)物模型建立、感染與致病機(jī)理、快速免疫學(xué)檢測(cè)方法、基因組變異與進(jìn)化、重癥病人優(yōu)化治療方案、應(yīng)急保護(hù)抗體研發(fā)、快速疫苗研發(fā)、中醫(yī)藥防治10個(gè)方面進(jìn)行部署，并要求各相關(guān)部門、各科研單位立即行動(dòng)，突出防控急需，加緊科技攻關(guān)研發(fā)。在這一過(guò)程中，一方面通過(guò)整合全國(guó)優(yōu)質(zhì)資源全力推進(jìn)科研攻關(guān)，科技部會(huì)同國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、財(cái)政部、中科院、軍委后勤保障部等相關(guān)部門，全力做好應(yīng)急攻關(guān)任務(wù)的組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)全國(guó)資源一體化配置，充分利用現(xiàn)有研發(fā)基礎(chǔ)，集中力量，快速突破，強(qiáng)化防控診療技術(shù)研發(fā)和成果應(yīng)用，為堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭提供科技支撐。另一方面，基于政府主導(dǎo)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈全面整合與協(xié)同，全力保障應(yīng)急攻關(guān)領(lǐng)域科技投入，加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域科研力量布局，整合國(guó)家重點(diǎn)科研體系，組織跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的科研團(tuán)隊(duì)，深化科研、臨床、防控一線的相互協(xié)作，大力開展協(xié)同創(chuàng)新，形成了推進(jìn)自主創(chuàng)新的強(qiáng)大合力。

同時(shí)，政府“動(dòng)員式”主導(dǎo)模式并不意味著要摒棄市場(chǎng)主體的力量。在面向應(yīng)急重大公共社會(huì)需求的科研攻關(guān)過(guò)程中，政府要重視發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和企業(yè)主體作用，統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在應(yīng)急領(lǐng)域推進(jìn)科研攻關(guān)、應(yīng)急管理體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化鏈條有機(jī)銜接，充分發(fā)揮企業(yè)分散決策實(shí)現(xiàn)多元嘗試、增加微觀企業(yè)動(dòng)態(tài)能力與市場(chǎng)活力的優(yōu)勢(shì)，迅速建立以企業(yè)為主體、政產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化體系。更進(jìn)一步，通過(guò)組織疫情防控和科研生產(chǎn)等各條戰(zhàn)線的精干力量協(xié)同作戰(zhàn)，聚焦檢測(cè)試劑、疫苗、抗體、藥物、診療方案等方面集中攻關(guān)，并配套財(cái)稅、金融、商事、政府采購(gòu)等一系列優(yōu)惠政策，快速培育一批能夠掌握關(guān)鍵核心技術(shù)的應(yīng)急領(lǐng)域科技型企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)高端醫(yī)療技術(shù)、產(chǎn)品和裝備自主可控。同時(shí)，我國(guó)還抓住契機(jī)，加速發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、中醫(yī)藥、大健康等產(chǎn)業(yè)，持續(xù)壯大新動(dòng)能，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式

新型舉國(guó)體制的第二類落地模式是基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式。國(guó)家戰(zhàn)略科技力量主要的微觀載體支撐是國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，尤其是國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室在合肥等地正式掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)打造以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系為核心的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量正加快落實(shí)（見圖2），基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式的成熟與推廣也將步入快車道[23]?；趪?guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合模式具體可從如下方面予以實(shí)現(xiàn)：第一，在頂層制度設(shè)計(jì)與科技戰(zhàn)略規(guī)劃層面，國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的主要功能在于，在公共財(cái)政資源支持下，面向特定學(xué)科理論與應(yīng)用問(wèn)題攻關(guān)突破，但是在公共資源相對(duì)有限的情況下，國(guó)家戰(zhàn)略科技力量不宜大包大攬，而應(yīng)聚焦事關(guān)國(guó)家底線安全和戰(zhàn)略主動(dòng)的學(xué)科領(lǐng)域，此時(shí)的首要問(wèn)題就是如何為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量提供精準(zhǔn)的著力點(diǎn)[24]。基于國(guó)家戰(zhàn)略需求導(dǎo)向與應(yīng)急需求，優(yōu)化重大科技基礎(chǔ)設(shè)施布局，促進(jìn)科技資源的開放共享，穩(wěn)步打造跨學(xué)科和跨領(lǐng)域、產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同的高效科技攻關(guān)體系，加快形成“戰(zhàn)略需求導(dǎo)向明確、原創(chuàng)引領(lǐng)特征明顯、科技基礎(chǔ)厚實(shí)、戰(zhàn)略科技力量健全、攻堅(jiān)體系完備、跨學(xué)科多領(lǐng)域協(xié)同、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換順暢”的科技發(fā)展新格局。第二，明確國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的利益相關(guān)方主體功能定位，通過(guò)明確科研院所、高校、企業(yè)在創(chuàng)新體系中不同的功能定位，制定在新型國(guó)家創(chuàng)新體系下各創(chuàng)新主體的長(zhǎng)期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)式、可持續(xù)發(fā)展。秉承面向國(guó)家需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)謀篇布局，增強(qiáng)跨部門、跨主體、跨學(xué)科的科研協(xié)同攻關(guān)能力，充分發(fā)揮基礎(chǔ)研究和底層技術(shù)研發(fā)對(duì)科技創(chuàng)新的源頭供給和引領(lǐng)作用，堅(jiān)持自由探索和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，不斷提升從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中凝練基礎(chǔ)研究問(wèn)題的能力，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新一體化部署和全鏈條實(shí)施。最終強(qiáng)化提升科技攻堅(jiān)和應(yīng)急攻關(guān)的體系化能力，構(gòu)建系統(tǒng)、完備、高效的國(guó)家創(chuàng)新體系，激發(fā)各類主體創(chuàng)新激情和活力，形成自主創(chuàng)新的強(qiáng)大合力，構(gòu)建功能互補(bǔ)、深度融合、良性互動(dòng)、完備高效的協(xié)同創(chuàng)新格局[23-24]。

從創(chuàng)新管理的角度來(lái)看，國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的利益相關(guān)方主要為高校、科研院所和國(guó)企。就高校而言，要通過(guò)加強(qiáng)高等教育改革，把面向國(guó)家利益、面向國(guó)家重大需求作為高?？萍脊ぷ鞯闹鞴シ较颍诠膭?lì)教師從事自由探索的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)高?！坝薪M織”的科研活動(dòng)，形成穩(wěn)定的可以實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)協(xié)作的戰(zhàn)略性科研隊(duì)伍，使高校科研更聚焦國(guó)家戰(zhàn)略、更鼓勵(lì)跨學(xué)科合作、更支持產(chǎn)學(xué)融合。就科研院所而言，應(yīng)進(jìn)一步明確中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院等作為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的地位和作用，加快恢復(fù)行業(yè)科研院所的“國(guó)家”屬性，著眼于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，瞄準(zhǔn)世界先進(jìn)水平，將世界學(xué)科前沿問(wèn)題和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題作為基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研發(fā)和工程技術(shù)研究的重心，組建有國(guó)家使命、有集體榮譽(yù)感、有團(tuán)隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的穩(wěn)定科研團(tuán)隊(duì)，使其更多地從事戰(zhàn)略性、公共性的科技項(xiàng)目，不斷強(qiáng)化我國(guó)工程科技和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)。就企業(yè)而言，應(yīng)大力提升中央企業(yè)和國(guó)有企業(yè)作為“國(guó)家隊(duì)”的技術(shù)創(chuàng)新能力，與國(guó)家實(shí)驗(yàn)室共建產(chǎn)學(xué)研用科技成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)，以高強(qiáng)度的研發(fā)投入、高質(zhì)量的創(chuàng)新產(chǎn)出、高效率的創(chuàng)新流程，搶占發(fā)展主動(dòng)權(quán)，全面推進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的自主可控。積極培育能夠面向世界科技前沿、面向國(guó)家重大戰(zhàn)略需求、具有較強(qiáng)原始創(chuàng)新能力的創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)，發(fā)揮其在前沿科技探索方面，以及在承擔(dān)國(guó)家重大科技任務(wù)、突破產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)、“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)等方面的重要作用。

3.以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，微觀市場(chǎng)主體層面需加快推動(dòng)央企成為新型舉國(guó)體制落地模式中的技術(shù)創(chuàng)新主導(dǎo)者，使中央企業(yè)真正意義上成為國(guó)家戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新力量。中央企業(yè)具備完備的自主創(chuàng)新能力，對(duì)于持續(xù)提升我國(guó)科技國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、全球高端經(jīng)濟(jì)要素與資源的匯聚能力以及綜合國(guó)力至關(guān)重要[25]。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量邁上百萬(wàn)億元新的臺(tái)階，以美國(guó)為首的部分發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)科技型企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)的打壓和技術(shù)封鎖很可能會(huì)持續(xù)升級(jí)。從這個(gè)意義上講，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推動(dòng)雙循環(huán)背景下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和建成世界科技強(qiáng)國(guó)，已經(jīng)變得刻不容緩。新形勢(shì)下，我國(guó)優(yōu)秀企業(yè)正加快實(shí)現(xiàn)從關(guān)注“白菜水果流量”到面向“科技星辰大?！钡霓D(zhuǎn)型，在科技創(chuàng)新上有更多擔(dān)當(dāng)、有更多追求、有更多作為，不斷將自身打造成為新型舉國(guó)體制中的技術(shù)創(chuàng)新主導(dǎo)者（見圖3）。這一模式主要體現(xiàn)為以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室集中力量進(jìn)行基礎(chǔ)研究、攻關(guān)重大課題，企業(yè)分散決策實(shí)現(xiàn)多元嘗試、增加微觀活力，共同匯聚形成突破關(guān)鍵核心技術(shù)的強(qiáng)大體系支撐和創(chuàng)新合力。

具體而言，以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式的實(shí)現(xiàn)過(guò)程表現(xiàn)為以下層面：第一，在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略布局層面，中央企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)布局基礎(chǔ)和前沿科技領(lǐng)域，在政府重大需求、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的支撐下，綜合運(yùn)用有組織的科研和自由探索的基礎(chǔ)研究，大力推進(jìn)面向市場(chǎng)領(lǐng)域中的交叉融合與原始創(chuàng)新，抓重大、抓尖端、抓基本，在政策引領(lǐng)和戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下推動(dòng)各類創(chuàng)新主體自主、協(xié)同、開放創(chuàng)新的系統(tǒng)性整合[26]。在具有長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)、高不確定性等特征的領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)難以承擔(dān)相應(yīng)的持續(xù)性的高強(qiáng)度研發(fā)，而中央企業(yè)能夠基于國(guó)家使命實(shí)現(xiàn)使命驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新，在國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)與關(guān)系國(guó)計(jì)民生的支柱型產(chǎn)業(yè)和復(fù)雜重大工程創(chuàng)新研究中，實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”的顯著制度優(yōu)勢(shì)[27]。第二，以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式依然需要民營(yíng)企業(yè)的廣泛參與，形成“央企+民企”的融通創(chuàng)新共同體。這一過(guò)程需要央企支持民企深度參與國(guó)企牽頭的科研攻關(guān)項(xiàng)目，組建創(chuàng)新聯(lián)合體，強(qiáng)化企業(yè)專業(yè)化協(xié)作和配套能力，加快形成強(qiáng)協(xié)同、弱耦合的創(chuàng)新生態(tài)。政府需要通過(guò)完善科技創(chuàng)新政策，加強(qiáng)創(chuàng)新服務(wù)供給，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，引導(dǎo)民企加大研發(fā)投入，完善技術(shù)創(chuàng)新體系，著力培育“瞪羚”企業(yè)與“獨(dú)角獸”企業(yè)，建立高成長(zhǎng)企業(yè)的挖掘、培養(yǎng)、扶持機(jī)制，設(shè)立動(dòng)態(tài)培育庫(kù)，在科研項(xiàng)目、資金扶持、制度政策等方面給予支持，在新業(yè)態(tài)監(jiān)管方式上為科技型中小企業(yè)提供包容試錯(cuò)空間，推動(dòng)“小而精、小而特”的科技型中小企業(yè)蓬勃發(fā)展，與國(guó)家隊(duì)之間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的局面。

以央企為主導(dǎo)的整合式創(chuàng)新模式的實(shí)現(xiàn)依然需要高度重視數(shù)字化與智能化技術(shù)的深度賦能與應(yīng)用。以數(shù)字化、智能化驅(qū)動(dòng)的協(xié)同創(chuàng)新與融通創(chuàng)新有助于實(shí)現(xiàn)央企與其他各類知識(shí)主體（高校、科研機(jī)構(gòu)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等）深度協(xié)同以及與其他各類民營(yíng)企業(yè)深度融通。在這一過(guò)程中，需要加快開發(fā)基于新一代移動(dòng)通信、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的分布式資源共享和數(shù)據(jù)協(xié)同的科技服務(wù)平臺(tái)，打通科研數(shù)據(jù)交易和融通鏈路，通過(guò)供需匹配技術(shù)、共識(shí)機(jī)制形成精準(zhǔn)的貢獻(xiàn)度識(shí)別、價(jià)值識(shí)別與轉(zhuǎn)換等能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同創(chuàng)新主體和創(chuàng)新人員的差異化、個(gè)性化激勵(lì)，加快破解制約協(xié)同攻關(guān)和融通發(fā)展的新老問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用揭榜掛帥等創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)央企與其他各類創(chuàng)新主體和知識(shí)主體的深度合作，深化跨區(qū)域合作、多元主體協(xié)同和整合式創(chuàng)新，推動(dòng)形成一大批高水平創(chuàng)新聯(lián)合體。通過(guò)優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資源投入和配置，營(yíng)造積極向上的舉國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，在科技創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、科技人才培養(yǎng)等方面調(diào)動(dòng)“政產(chǎn)學(xué)研用”的多方資源優(yōu)勢(shì)，使數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化為中央企業(yè)賦能，最終使中央企業(yè)成為新型舉國(guó)體制下重要的微觀戰(zhàn)略性組織載體支撐。

（三）新型舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)的邊界向度

新型舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)的合效性存在一定的作用邊界。利用新型舉國(guó)體制來(lái)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一系列經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、公共性問(wèn)題，需要考慮潛在的邊界條件，避免出現(xiàn)資源配置失靈或者失效、組織載體支撐選擇失效或創(chuàng)新系統(tǒng)性失靈。具體來(lái)看，在新型舉國(guó)體制有效實(shí)現(xiàn)的邊界條件中，需要有效處理好政府與市場(chǎng)、效率與公平、中央與地方、對(duì)外開放與自主內(nèi)生能力建設(shè)等方面的關(guān)系。

第一，政府與市場(chǎng)的關(guān)系。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從建立走向不斷成熟，市場(chǎng)在資源配置中的功能定位與價(jià)值效應(yīng)發(fā)生了根本性的變化，政府對(duì)自身資源配置的邊界與功能定位的認(rèn)知也在不斷深化。黨的十八屆三中全會(huì)明確了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。新型舉國(guó)體制不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善時(shí)期的大包大攬，也不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家大包干，而是在新的政府與市場(chǎng)關(guān)系下的全新的制度體系與資源配置體系[28]。新型舉國(guó)體制之所以區(qū)別于傳統(tǒng)舉國(guó)體制，一個(gè)重要的邊界條件便是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，即處理好政府與市場(chǎng)的資源配置范圍與邊界，明確政府在面向哪些領(lǐng)域、面向哪些主體、面向哪些資源時(shí)能夠發(fā)揮資源配置的重要作用，比如在面向關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)突破過(guò)程中，并不是所有的核心關(guān)鍵技術(shù)都需要基于有為政府的力量借助新型舉國(guó)體制予以系統(tǒng)性解決，而應(yīng)聚焦涉及產(chǎn)業(yè)鏈安全性、國(guó)家戰(zhàn)略性、全球科技競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵共性技術(shù)以及關(guān)系整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)的“卡脖子”技術(shù)等核心關(guān)鍵技術(shù)。在那些能夠依靠市場(chǎng)力量解決實(shí)現(xiàn)自動(dòng)出清的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)以及產(chǎn)品技術(shù)等領(lǐng)域，應(yīng)清晰劃定邊界，否則就可能產(chǎn)生社會(huì)資源錯(cuò)配、誤配以及資源配置失靈。新型舉國(guó)體制的有效性與合意性的重要邊界條件是政府與市場(chǎng)的邊界關(guān)系是否清晰，讓市場(chǎng)無(wú)形之手與政府有形之手在新型舉國(guó)體制的運(yùn)作過(guò)程中相互協(xié)同與耦合，在市場(chǎng)供給有效的領(lǐng)域尊重市場(chǎng)配置資源的決定性作用，在市場(chǎng)失靈的部分領(lǐng)域發(fā)揮好政府的作用。

第二，效率與公平的關(guān)系。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，新型舉國(guó)體制作用于微觀市場(chǎng)主體主要是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策與科技政策。在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，產(chǎn)業(yè)政策與科技政策的目標(biāo)是使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著更具比較優(yōu)勢(shì)、更具效率的方向調(diào)整，培育更具創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)與創(chuàng)新潛力的主體，并著力于創(chuàng)造有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的條件和環(huán)境，具體包括：支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資環(huán)境，支持知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的硬件基礎(chǔ)設(shè)施（公路、港口、通信以及公共設(shè)備等）、共性技術(shù)和創(chuàng)新文化[29]。政府通過(guò)政策干預(yù)產(chǎn)業(yè)（特定產(chǎn)業(yè)扶持與培育、特定產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠等）以及市場(chǎng)微觀主體企業(yè)的投資和創(chuàng)新行為，影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率。從這個(gè)意義上講，新型舉國(guó)體制有效性的邊界條件必然涉及既有的基于產(chǎn)業(yè)政策或者科技政策是否能夠有效實(shí)現(xiàn)公平與效率之間的動(dòng)態(tài)平衡，準(zhǔn)確把握好效率與公平之間的協(xié)調(diào)共生關(guān)系。從現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策的類型來(lái)看，主要存在兩類產(chǎn)業(yè)政策：一類是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，另一類是功能性產(chǎn)業(yè)政策。前者是基于政府的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃能力對(duì)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以選擇性支持與重點(diǎn)照顧，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的資源供給與創(chuàng)造主體孵化，借助政府能力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈與創(chuàng)新鏈之間的協(xié)同支撐體系建設(shè);后者是針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共信息環(huán)境與制度環(huán)境予以系統(tǒng)優(yōu)化，加強(qiáng)面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度體系建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)公共創(chuàng)新資源池建設(shè)。選擇性產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過(guò)程中會(huì)面臨公平與效率的抉擇問(wèn)題。在市場(chǎng)化制度并不健全的前提下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過(guò)程中可能帶來(lái)一系列破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，存在基于所有制差別的產(chǎn)權(quán)歧視以及基于產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)規(guī)模大小差別的規(guī)模歧視，從而導(dǎo)致市場(chǎng)中的民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)并不能享受與國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)同等的政策待遇。產(chǎn)權(quán)歧視和規(guī)模歧視行為影響了市場(chǎng)中企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)效率，最終可能導(dǎo)致政府政策失靈以及資源配置的錯(cuò)配和誤配[30]。新型舉國(guó)體制的有效落實(shí)需要依靠政府的系列產(chǎn)業(yè)政策與科技政策，在承認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策與科技政策有效性的前提下，充分考慮政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估過(guò)程中的公平性問(wèn)題，避免政府越位、錯(cuò)位與缺位等引致新型舉國(guó)體制在解決特定場(chǎng)域的公共性社會(huì)問(wèn)題時(shí)失效，甚至陷入制度性失靈。

第三，中央與地方的關(guān)系。首先，我國(guó)傳統(tǒng)的央地關(guān)系結(jié)構(gòu)的基本特征是屬地化分級(jí)管理和行政逐級(jí)發(fā)包。屬地化分級(jí)管理與行政逐級(jí)發(fā)包的優(yōu)越性，在于能夠?qū)崿F(xiàn)復(fù)雜的公共行政與決策事務(wù)逐級(jí)傳遞與逐級(jí)分解，形成層層傳導(dǎo)與分解的行政發(fā)包格局，從而最大限度地節(jié)省公共事務(wù)的決策成本，在給予地方行政權(quán)力的同時(shí)形成中央政府與地方政府的相對(duì)制衡關(guān)系[31]。其次，央地關(guān)系的特殊性表現(xiàn)為地方財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)。自我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中央政府與地方政府實(shí)行兩套稅收管理制度，中央政府在核定地方財(cái)政收支額的基礎(chǔ)上，借助轉(zhuǎn)移支付體系，有效彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財(cái)力不足的缺陷。行政分權(quán)體現(xiàn)為以屬地化管理為基礎(chǔ)，基于行政發(fā)包將行政權(quán)力下放給地方政府，賦予地方行政決策的自主權(quán)，同時(shí)保證地方的戰(zhàn)略決策導(dǎo)向符合中央的總體導(dǎo)向，激勵(lì)地方政府更好地推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。從央地關(guān)系視角來(lái)看，新型舉國(guó)體制的有效性一定程度上取決于中央和地方的分權(quán)關(guān)系是否合意，即一方面能夠發(fā)揮中央政府的動(dòng)員能力、資源配置能力以及影響力，為地方政府快速聚焦某一重大創(chuàng)新工程、重大公共社會(huì)問(wèn)題和重大突發(fā)性公共社會(huì)危機(jī)的響應(yīng)提供頂層設(shè)計(jì)方案，為地方政府快速調(diào)動(dòng)各類經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性資源提供制度框架與行動(dòng)指南;另一方面，需要充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，強(qiáng)化地方政府有關(guān)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的整合式創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，提升地方政府的自主決策能力、動(dòng)態(tài)響應(yīng)以及資源配置能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新型舉國(guó)體制下的政府主體協(xié)同、政策協(xié)同、資源協(xié)同、能力耦合，最終實(shí)現(xiàn)新型舉國(guó)體制在特定的重大創(chuàng)新與知識(shí)工程、涉及國(guó)家戰(zhàn)略性與安全性的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵核心技術(shù)、面向重大公共社會(huì)危機(jī)治理等場(chǎng)景中的央地協(xié)同能力，提升新型舉國(guó)體制的價(jià)值有效性與合意性。

第四，對(duì)外開放與自主內(nèi)生能力建設(shè)的關(guān)系。改革開放以來(lái)，我國(guó)充分吸引外資、擴(kuò)大出口，將產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈充分嵌入全球價(jià)值鏈中。在微觀層面，我國(guó)大量的國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)確立了外向型的發(fā)展戰(zhàn)略，即主動(dòng)將自身的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、資源網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)置于全球的分工體系之下，為經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展提供微觀組織支撐[32]。從40多年的改革開放進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的內(nèi)循環(huán)主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略向基于外循環(huán)的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，大量企業(yè)采取的是以市場(chǎng)換技術(shù)的粗放型發(fā)展模式，導(dǎo)致企業(yè)長(zhǎng)期忽視自主創(chuàng)新能力建設(shè)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)以及企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心技術(shù)支撐能力不足，加之我國(guó)在基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的投入失衡嚴(yán)重，短期難以彌補(bǔ)企業(yè)基礎(chǔ)研究的短板，在國(guó)際關(guān)系不確定性加劇、國(guó)際科技競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的現(xiàn)實(shí)格局下，我國(guó)外循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略受阻，部分涉及國(guó)家安全以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命門的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)被“卡脖子”，成為我國(guó)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的主要障礙。新型舉國(guó)體制并不是指要完全依靠自身力量來(lái)解決系統(tǒng)性重大風(fēng)險(xiǎn)與重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，也并不意味著徹底放棄外部力量對(duì)我國(guó)各類創(chuàng)新主體、微觀企業(yè)資源與能力的補(bǔ)充與協(xié)同作用。在基于新型舉國(guó)體制解決系列重大戰(zhàn)略性創(chuàng)新工程以及公共社會(huì)問(wèn)題、化解重大外部系統(tǒng)性與內(nèi)部公共社會(huì)性危機(jī)（社會(huì)重大挑戰(zhàn)）的過(guò)程中，依然需要平衡好內(nèi)循環(huán)與外循環(huán)的關(guān)系，堅(jiān)持內(nèi)循環(huán)主導(dǎo)下的自主創(chuàng)新等內(nèi)生能力建設(shè)，同時(shí)發(fā)揮國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下外部各類創(chuàng)新主體對(duì)我國(guó)創(chuàng)新主體的合作效應(yīng)以及協(xié)同效應(yīng)，提升雙循環(huán)新發(fā)展格局下新型舉國(guó)體制的有效性與合意性。

三、新型舉國(guó)體制的應(yīng)用場(chǎng)景

場(chǎng)景是基于特定的主體在特定的空間與時(shí)間進(jìn)行活動(dòng)的綜合，其關(guān)鍵要素包括特定的時(shí)空環(huán)境、特定的行為主體、特定的行為方式與行動(dòng)結(jié)果，蘊(yùn)含了行為主體之間互動(dòng)方式、連接形態(tài)以及實(shí)時(shí)狀態(tài)等多重要素。新型舉國(guó)體制的應(yīng)用場(chǎng)景主要刻畫了政府、中央企業(yè)、國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、市場(chǎng)中的各類微觀主體、社會(huì)組織、社會(huì)個(gè)體在特定的議題、特定的場(chǎng)域以及特定的時(shí)空之下形成的互動(dòng)方式、交互關(guān)系與連接狀態(tài)。由于新型舉國(guó)體制具備鮮明的公共社會(huì)理性以及市場(chǎng)理性的嵌入性特征，且依托于政府公共治理能力推進(jìn)各類市場(chǎng)資源與社會(huì)資源的優(yōu)化配置，其主要場(chǎng)景的深化運(yùn)用集中于國(guó)家重大民生公共工程科技創(chuàng)新、“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)突破、突發(fā)性重大公共社會(huì)危機(jī)治理三類場(chǎng)景之中。

（一）面向國(guó)家重大民生公共工程科技創(chuàng)新的新型舉國(guó)體制

工程被定義為一種造物與用物的管理與技術(shù)實(shí)踐。一般而言，根據(jù)工程的難度、工程的規(guī)模、工程的建設(shè)周期、工程的影響范圍與利益相關(guān)方邊界，可以把工程分為多種類型，包括面向大型國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的特定重大技術(shù)創(chuàng)新工程，面向國(guó)家民生體系的公共救濟(jì)工程，面向貧困減緩或者反貧困創(chuàng)新的重大扶貧工程，面向國(guó)家重大科技戰(zhàn)略導(dǎo)向的科技戰(zhàn)略工程，等等。較之于私人場(chǎng)域的市場(chǎng)類工程建設(shè)，此類工程具備規(guī)模宏大、技術(shù)復(fù)雜性高、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率不確定性高、公共性較強(qiáng)等特征[33]。因此，從創(chuàng)新的視角來(lái)看，面向重大民生導(dǎo)向、公共導(dǎo)向的工程科技創(chuàng)新無(wú)法依靠單一的市場(chǎng)微觀企業(yè)組織、單一的政府公共組織或者單一的社會(huì)組織來(lái)解決，也無(wú)法通過(guò)單一的區(qū)域性行政命令或區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)集群組織解決。實(shí)質(zhì)上，面向民生公共工程的科技創(chuàng)新領(lǐng)域具備準(zhǔn)公共物品以及私人物品混合屬性，因而在科技創(chuàng)新過(guò)程中也必然面向兩類場(chǎng)域（即市場(chǎng)場(chǎng)域與社會(huì)場(chǎng)域）。且這類工程的科技創(chuàng)新技術(shù)難度大、回報(bào)周期長(zhǎng)，基于私人研發(fā)成本與社會(huì)研發(fā)收益的巨大差距，私人資本或者資本家往往在其有限的生命周期內(nèi)難以承擔(dān)如此規(guī)模宏大的民生類公共工程科技創(chuàng)新。因此，需要通過(guò)新型舉國(guó)體制下的市場(chǎng)與政府關(guān)系的重新定位，在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、評(píng)估等環(huán)節(jié)中充分調(diào)動(dòng)中央各相關(guān)行政主體、地方政府以及各類所有制企業(yè)、社會(huì)公眾等多層次、跨場(chǎng)域的力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾與政府、各級(jí)政府之間、政府與各類所有制企業(yè)之間等的委托代理關(guān)系，最終的成本收益也相對(duì)分散于公共部門以及部分具備市場(chǎng)化場(chǎng)域內(nèi)的組織之中。

（二）面向“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)突破的新型舉國(guó)體制

雖然當(dāng)前我國(guó)在創(chuàng)新績(jī)效層面的專利數(shù)量、科技論文數(shù)量等都處于世界前列位置，創(chuàng)新投入占GDP的比重以及基礎(chǔ)研究占整個(gè)科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)的比重也在不斷攀升，在部分關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域（如航天航空、衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、核能、高鐵等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域）取得重大技術(shù)突破，在量子信息、鐵基超導(dǎo)、干細(xì)胞、合成生物學(xué)等方面取得一批重大原創(chuàng)成果，部分關(guān)鍵技術(shù)實(shí)現(xiàn)了從0到1的突破。但不容忽視的是，近年來(lái)隨著中美關(guān)系的急劇變化以及逆全球化暗流涌動(dòng)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈在嵌入全球價(jià)值鏈的過(guò)程中面臨斷鏈風(fēng)險(xiǎn)[34]。創(chuàng)新鏈對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的支撐能力不足，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人，導(dǎo)致關(guān)鍵核心技術(shù)的“卡脖子”問(wèn)題凸顯，成為影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈深度嵌入全球價(jià)值鏈中高端、維持我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈安全的巨大障礙。新型舉國(guó)體制能夠聚焦涉及國(guó)家戰(zhàn)略性、安全性、公共社會(huì)性的重大關(guān)鍵性技術(shù)領(lǐng)域，集中優(yōu)化配置資源，而“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)之所以囊括于此類場(chǎng)景之中，其主要的原因在于“卡脖子”技術(shù)的特殊性，主要存在四大層面的原因。

第一，從技術(shù)差距的視角來(lái)看，“卡脖子”技術(shù)之所以不同于一般的關(guān)鍵核心技術(shù)，其技術(shù)差距短期內(nèi)難以縮短，需要依靠長(zhǎng)周期、系統(tǒng)性的研發(fā)投入以及整個(gè)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的高度融合，方能有效突破“卡脖子”技術(shù)背后的技術(shù)差距問(wèn)題。技術(shù)差距主要體現(xiàn)在研發(fā)能力、基礎(chǔ)研究與試驗(yàn)開放等方面[35]。新型舉國(guó)體制能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)舉國(guó)體制的劣勢(shì)，基于政府資源的統(tǒng)一調(diào)配，充分發(fā)揮中央企業(yè)以及大中小企業(yè)等融通創(chuàng)新主體的積極性、主動(dòng)性，面向特定領(lǐng)域技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)突破，實(shí)現(xiàn)技術(shù)差距的短期縮小。

第二，從國(guó)家戰(zhàn)略以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的視角來(lái)看，“卡脖子”技術(shù)的突破不是單一的技術(shù)性問(wèn)題，而是涵蓋了在特定領(lǐng)域國(guó)家戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)能否占據(jù)領(lǐng)先位置的戰(zhàn)略問(wèn)題，決定了一國(guó)在科技競(jìng)爭(zhēng)中能否把握主動(dòng)權(quán)。新型舉國(guó)體制在突破“卡脖子”技術(shù)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略力量的有效嵌入，以政府資源與國(guó)家戰(zhàn)略科技資源實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一盤棋”的資源配置，為有效突破“卡脖子”技術(shù)提供了堅(jiān)實(shí)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)資源[36-37]。

第三，從產(chǎn)業(yè)鏈安全性視角來(lái)看，產(chǎn)業(yè)鏈嵌入全球價(jià)值鏈中高端的關(guān)鍵要素是支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)。相較于一般性的技術(shù)，“卡脖子”技術(shù)是符合產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)，同時(shí)這種技術(shù)具備高度的復(fù)雜性和產(chǎn)業(yè)壟斷性，一旦被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手列為限制轉(zhuǎn)移與交易的關(guān)鍵核心技術(shù)，則成為“卡脖子”技術(shù)，其關(guān)系到整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)欠衲軌虬踩€(wěn)定發(fā)展。新型舉國(guó)體制能夠有效地參與到解決整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的安全性與公共性的預(yù)警和防控機(jī)制之中，基于市場(chǎng)力量與政府力量有效提高整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中的技術(shù)轉(zhuǎn)移效率，推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)[37-38]。尤其是在基于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的政產(chǎn)學(xué)研用深度融合的落地模式中，新型舉國(guó)體制能夠積極推動(dòng)基于底線思維的科技安全工程學(xué)研究，形成科技安全預(yù)警監(jiān)測(cè)體系的組織運(yùn)行模式設(shè)計(jì)和平臺(tái)系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)的科學(xué)方法論，建立覆蓋各省份、各類創(chuàng)新主體的戰(zhàn)略服務(wù)平臺(tái)，針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的全鏈條進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入摸排[39]。平臺(tái)以“全國(guó)一盤棋”的高度開展戰(zhàn)略研判、專題研究、動(dòng)態(tài)追蹤，打通產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略研究和科技戰(zhàn)略研究的邊界，擺脫學(xué)科和企業(yè)微觀視角的影響，將真正決定國(guó)家宏觀戰(zhàn)略主動(dòng)和發(fā)展安全的基礎(chǔ)性關(guān)鍵核心技術(shù)和“殺手锏”技術(shù)識(shí)別提煉出來(lái)，推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)的科學(xué)界定和國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)安全、企業(yè)安全三個(gè)層次的分級(jí)管理，在攻關(guān)需求生成、謀劃方向重點(diǎn)、制定技術(shù)策略、論證擬制規(guī)劃計(jì)劃等方面為創(chuàng)新主體提供精準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)指引，為新型舉國(guó)體制和國(guó)家戰(zhàn)略科技力量集中發(fā)力提供科學(xué)精準(zhǔn)的決策依據(jù)。

第四，從綜合維度識(shí)別與突破“卡脖子”技術(shù)來(lái)看，該技術(shù)需要滿足如下標(biāo)準(zhǔn)：與發(fā)達(dá)國(guó)家或者科技強(qiáng)國(guó)相比還存在較大的差距;該技術(shù)是決定產(chǎn)業(yè)當(dāng)前與未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)，且技術(shù)的壟斷程度高，對(duì)維系產(chǎn)業(yè)安全性具有關(guān)鍵作用;在全球價(jià)值鏈中占據(jù)關(guān)鍵核心位置。“卡脖子”技術(shù)的突破需要基于新型舉國(guó)體制充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的力量。面向“卡脖子技術(shù)”的攻關(guān)突破不再只是舉政府和國(guó)家財(cái)政之力，而且還應(yīng)最大限度地調(diào)動(dòng)、激發(fā)各類市場(chǎng)主體的創(chuàng)新積極性，形成從中央到地方、從國(guó)有企業(yè)到民營(yíng)企業(yè)、從經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域到經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)合場(chǎng)域共同參與解決“卡脖子”技術(shù)的創(chuàng)新格局。要充分調(diào)動(dòng)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量（中央企業(yè)與國(guó)有企業(yè)）與市場(chǎng)組織（民營(yíng)企業(yè)）的創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)“卡脖子”技術(shù)的攻關(guān)突破。

（三）面向突發(fā)性重大公共社會(huì)危機(jī)治理的新型舉國(guó)體制

突發(fā)性重大公共社會(huì)危機(jī)事件不同于一般性的公共危機(jī)事件，其不確定性程度、突發(fā)性、問(wèn)題的復(fù)雜性、解決過(guò)程的聯(lián)動(dòng)嵌套性都更高。突發(fā)性公共社會(huì)危機(jī)事件的破壞性巨大、影響范圍廣，依靠單一的政府力量與市場(chǎng)組織都難以解決。新型舉國(guó)體制能夠有效應(yīng)用到解決面向突發(fā)性重大公共社會(huì)危機(jī)科技治理的過(guò)程中。主要原因在于，新型舉國(guó)體制依然承認(rèn)傳統(tǒng)舉國(guó)體制中黨中央集體統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有效治理方略，能夠基于“全國(guó)一盤棋”實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)性重大公共社會(huì)危機(jī)科技治理過(guò)程中的資源調(diào)動(dòng)。新型舉國(guó)體制在解決重大突發(fā)性公共危機(jī)事件時(shí)有著突出的功能與價(jià)值，能夠以最為顯著的制度優(yōu)勢(shì)、資源配置優(yōu)勢(shì)、社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)全國(guó)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體、各類組織單元、各類經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的協(xié)同聯(lián)動(dòng)以及步調(diào)一致，以高度動(dòng)態(tài)的危機(jī)響應(yīng)與聯(lián)防聯(lián)控的治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)危機(jī)的防控與治理。

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