“多規(guī)合一”背景下全域旅游規(guī)劃的規(guī)劃銜接策略研究

張毓利，徐彤，趙云，申軍波

（1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院，天津300222；2.南開(kāi)大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院，天津300350）

1 研究綜述

1.1 旅游規(guī)劃銜接

旅游規(guī)劃銜接問(wèn)題是與旅游規(guī)劃編制相伴生的重要研究議題，學(xué)者在編制旅游規(guī)劃之初，就提出旅游規(guī)劃應(yīng)與當(dāng)?shù)貞?zhàn)略規(guī)劃和其他規(guī)劃相銜接［1］。世界旅游組織從官方層面明確要求旅游規(guī)劃應(yīng)以已有的區(qū)域土地利用規(guī)劃為指導(dǎo)［2］。世界旅游勝地馬爾代夫在旅游規(guī)劃編制中踐行了“多規(guī)合一”的編制理念，將旅游規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃等完美結(jié)合在一起［3］。國(guó)內(nèi)外針對(duì)旅游規(guī)劃銜接問(wèn)題的研究主要集中于規(guī)劃銜接內(nèi)容體系、專項(xiàng)規(guī)劃銜接要求和規(guī)劃銜接案例研究等領(lǐng)域，規(guī)劃銜接內(nèi)容是旅游規(guī)劃銜接研究中的重點(diǎn)。Inskeep［4］提出旅游規(guī)劃應(yīng)與社會(huì)整體發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，并注重生態(tài)環(huán)保問(wèn)題，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)；李寧［5］詳細(xì)分析了旅游規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等主要規(guī)劃的銜接方向與銜接內(nèi)容，認(rèn)為旅游規(guī)劃應(yīng)與重點(diǎn)規(guī)劃中的整體發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)項(xiàng)目、用地指標(biāo)、土地功能等內(nèi)容相銜接。針對(duì)旅游規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃銜接的研究主要集中在旅游規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接［6］、土地利用規(guī)劃［7］和多項(xiàng)重點(diǎn)規(guī)劃的銜接［8］。相關(guān)研究分析了旅游規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃在用地供給、資源保護(hù)、規(guī)劃期限等方面存在的矛盾，并提出旅游規(guī)劃理念轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展、采取動(dòng)態(tài)規(guī)劃編制方法、完善規(guī)劃銜接管理規(guī)定等解決方法［5］。此外，學(xué)者針對(duì)不同案例地進(jìn)行了大量旅游規(guī)劃銜接案例分析。舒家陽(yáng)［9］以武漢市為例，分析了旅游規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題，并在評(píng)價(jià)兩大規(guī)劃整體協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，提出了完善法律法規(guī)、銜接兩規(guī)相關(guān)內(nèi)容、完善規(guī)劃實(shí)施體系等解決措施。綜合而言，目前國(guó)內(nèi)外針對(duì)旅游規(guī)劃銜接的相關(guān)研究，仍停留在單一案例分析和“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”階段，缺乏旅游規(guī)劃與地方整體規(guī)劃體系銜接的系統(tǒng)研究。

1.2 “多規(guī)合一”

“多規(guī)合一”是我國(guó)推進(jìn)的重大規(guī)劃改革舉措之一。2014 年，國(guó)務(wù)院四部委首次在我國(guó)28 個(gè)市縣開(kāi)展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，此后“多規(guī)合一”成為中國(guó)重要的規(guī)劃編制思想和基本原則。當(dāng)前相關(guān)研究主要從“多規(guī)合一”的內(nèi)涵認(rèn)知、歷史背景、問(wèn)題困境、發(fā)展階段、案例分析、應(yīng)對(duì)策略等方面展開(kāi)。對(duì)于“多規(guī)合一”的內(nèi)涵認(rèn)知主要有兩種代表觀點(diǎn)：一種認(rèn)為“多規(guī)合一”是合并而成的單一綜合性規(guī)劃，另一種則偏向“多規(guī)合一”是一種協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的系統(tǒng)整合工作［10］。關(guān)于“多規(guī)合一”發(fā)展階段劃分主要有三階段、四階段等類型，馮健與李燁［11］從規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展角度梳理了“多規(guī)合一”的發(fā)展階段，將其整體歷程劃分為探索醞釀階段、地方多元化實(shí)踐階段與新型城鎮(zhèn)化多規(guī)融合階段?！岸嘁?guī)合一”存在的問(wèn)題是現(xiàn)階段研究的重要領(lǐng)域，學(xué)者普遍認(rèn)為“多規(guī)合一”在法律規(guī)定、規(guī)劃目標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在問(wèn)題，傳統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃等在規(guī)劃主體、法律依據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面面臨著巨大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題［12］。Liu Y S、Fang F和Li Y H［13］提出“多規(guī)合一”面臨多種規(guī)劃主體不統(tǒng)一、規(guī)劃編制依據(jù)不同、規(guī)劃空間布局差異明顯、規(guī)劃信息難于共享等問(wèn)題。針對(duì)國(guó)內(nèi)“多規(guī)合一”面臨的困境，欽國(guó)華［10］系統(tǒng)總結(jié)了德國(guó)、英國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家的空間規(guī)劃體系，認(rèn)為構(gòu)建系統(tǒng)合理的規(guī)劃體系、編制科學(xué)的規(guī)劃落實(shí)政策體系并配備完善的規(guī)劃實(shí)施法律法規(guī)體系是推動(dòng)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的重要舉措?！岸嘁?guī)合一”的對(duì)策建議方面，王吉勇［14］立足深圳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出建立“多規(guī)合一”規(guī)劃組織機(jī)制、創(chuàng)新綜合發(fā)展規(guī)劃編制模式與打造“多規(guī)合一”實(shí)施平臺(tái)等對(duì)策建議。蘇涵、陳皓［15］認(rèn)為確定總體發(fā)展目標(biāo)、繪制“一張藍(lán)圖”、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)平臺(tái)、完善管理實(shí)施方案是多規(guī)合一的核心。綜上所述，現(xiàn)有相關(guān)研究以發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等五大規(guī)劃間的“多規(guī)合一”研究為主，針對(duì)具體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的“多規(guī)合一”研究仍鮮有論述。如何結(jié)合全域旅游發(fā)展理念，立足“多規(guī)合一”規(guī)劃編制原則，借鑒國(guó)內(nèi)外旅游規(guī)劃銜接經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)明確全域旅游規(guī)劃與“多規(guī)合一”的銜接內(nèi)容，創(chuàng)新探索全域旅游規(guī)劃“多規(guī)合一”的實(shí)現(xiàn)路徑，成為學(xué)術(shù)界急需解決的研究問(wèn)題。

2 相互關(guān)系

2.1 奠定基礎(chǔ)保障

“多規(guī)合一”是將發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃的編制與實(shí)施進(jìn)行融合，通過(guò)主要規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖，一干到底”的目標(biāo)［15］。2015 年，原國(guó)家旅游局正式提出全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略。全域旅游是新時(shí)期旅游資源優(yōu)勢(shì)區(qū)依托旅游業(yè)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、系統(tǒng)優(yōu)化的一種新發(fā)展理念和發(fā)展模式［16］。實(shí)現(xiàn)全域旅游需樹(shù)立“大旅游”思想，突破“小旅游”思維局限，立足旅游部門，協(xié)同規(guī)劃、國(guó)土、住建、交通、環(huán)保等多個(gè)職能部門共同推進(jìn)。全域旅游規(guī)劃作為謀劃全域旅游的專項(xiàng)規(guī)劃，更需推動(dòng)多部門間協(xié)調(diào)推進(jìn)，借助“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)“一個(gè)規(guī)劃，一本藍(lán)圖，一干到底”。綜合而言，“多規(guī)合一”為全域旅游規(guī)劃奠定了重要的基礎(chǔ)保障作用。首先，“多規(guī)合一”要求區(qū)域重點(diǎn)規(guī)劃在規(guī)劃年限上銜接，在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上統(tǒng)一，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上一致，在坐標(biāo)尺度上唯一，在測(cè)算方法上協(xié)調(diào)，這些要求為全域旅游規(guī)劃“一張藍(lán)圖打造”提供了重要技術(shù)支持。其次，“多規(guī)合一”多采取“一部規(guī)劃繪藍(lán)圖”的一部總規(guī)指導(dǎo)模式，為全域旅游規(guī)劃提出了最具參考性的引領(lǐng)性規(guī)劃和綱領(lǐng)性文件。第三，“多規(guī)合一”帶來(lái)的規(guī)劃體制機(jī)制改革和土地等審批事項(xiàng)改革，為全域旅游發(fā)展提供了重要的組織保障作用。

2.2 提供實(shí)踐領(lǐng)域

2018 年12 月，《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》出臺(tái)，明確要求統(tǒng)一規(guī)劃管理，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推動(dòng)“多規(guī)合一”工作。“多規(guī)合一”整體進(jìn)入試點(diǎn)推廣階段，迫切需要實(shí)踐領(lǐng)域檢驗(yàn)。2014 年，廈門市率先啟動(dòng)了“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作［17］。當(dāng)前地方推動(dòng)“多規(guī)合一”動(dòng)力多源自其實(shí)施可增加一定程度用地指標(biāo)，“多規(guī)合一”規(guī)劃仍處于“畫紅線與定基線”的基礎(chǔ)功能階段，迫切需要為其提供得以實(shí)施的契機(jī)。2015 年，各地紛紛啟動(dòng)全域旅游規(guī)劃編制工作，全域旅游規(guī)劃為“多規(guī)合一”的實(shí)施提供了絕佳的實(shí)踐領(lǐng)域。

2.3 提供編制載體

全域旅游規(guī)劃為“多規(guī)合一”提供了新型規(guī)劃編制載體。鑒于“多規(guī)合一”規(guī)劃仍處于探索階段，尚未成為國(guó)家法定規(guī)劃，因此各地“多規(guī)合一”規(guī)劃編制主要采取單獨(dú)編制或結(jié)合傳統(tǒng)規(guī)劃升級(jí)編制兩種方案。為節(jié)省專項(xiàng)規(guī)劃的編制費(fèi)用，當(dāng)前“多規(guī)合一”規(guī)劃多借助于發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等重點(diǎn)規(guī)劃的編制，在法定規(guī)劃編制要求的基礎(chǔ)上融入“多規(guī)合一”理念，打造既具專項(xiàng)規(guī)劃要求，又突出“多規(guī)合一”訴求的新型規(guī)劃。當(dāng)前中西部地區(qū)財(cái)政資金較為缺乏，但發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等均為法定規(guī)劃需要專門編制，因此可探索在全域旅游資源優(yōu)勢(shì)地區(qū)“多規(guī)合一”規(guī)劃與全域旅游規(guī)劃一體化編制新模式。此外，借助“全域旅游規(guī)劃”的編制實(shí)施，可更好地推動(dòng)落實(shí)“多規(guī)合一”理念，為“多規(guī)合一”規(guī)劃提供新型規(guī)劃編制載體，創(chuàng)新“多規(guī)合一”規(guī)劃編制的新模式和新方法。

3 規(guī)劃銜接內(nèi)容體系

我國(guó)旅游法中明確提出旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃和其他規(guī)劃相銜接［18］。全域旅游規(guī)劃應(yīng)立足“多規(guī)合一”規(guī)劃理念，明確與戰(zhàn)略性規(guī)劃、指導(dǎo)性規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多規(guī)銜接的內(nèi)容體系。

3.1 與發(fā)展規(guī)劃的銜接：定方向

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是我國(guó)憲法規(guī)定的首要法定規(guī)劃，由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)編制，編制期限一般為5 年，主要用以統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等工作，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體綱要［19］。全域旅游規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃之間為指導(dǎo)與落實(shí)關(guān)系：一方面，全域旅游規(guī)劃需要銜接發(fā)展規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、旅游業(yè)發(fā)展定位、旅游發(fā)展目標(biāo)、重大建設(shè)項(xiàng)目、相關(guān)政策保障等內(nèi)容要求；另一方面，全域旅游規(guī)劃也可為發(fā)展規(guī)劃提供旅游發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)訴求和旅游政策需求等產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求。地方政府應(yīng)將旅游發(fā)展目標(biāo)納入發(fā)展規(guī)劃的整體目標(biāo)定位和工作落實(shí)考核中，將更多的旅游項(xiàng)目納入到發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，全力為地方旅游發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、高品質(zhì)旅游公共服務(wù)與安全高效旅游服務(wù)保障。

3.2 與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接：定坐標(biāo)

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是統(tǒng)籌區(qū)域整體發(fā)展，特別是針對(duì)城市目標(biāo)地位、性質(zhì)規(guī)模、城鄉(xiāng)布局、土地利用和各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行部署和安排的一種規(guī)劃形式，由各級(jí)規(guī)劃管理部門組織編制實(shí)施，一般有效年限為20年。全域旅游規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接主要體現(xiàn)在：①城鄉(xiāng)規(guī)劃可為全域旅游規(guī)劃提供未來(lái)的城鄉(xiāng)發(fā)展總體目標(biāo)、用地規(guī)模和空間發(fā)展格局等戰(zhàn)略要求，還可為全域旅游規(guī)劃提供旅游景區(qū)景點(diǎn)分布、道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市環(huán)境美化建設(shè)等基本資料。②全域旅游規(guī)劃則可立足未來(lái)旅游發(fā)展預(yù)期，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出交通服務(wù)、旅游集散、旅游項(xiàng)目等基礎(chǔ)建設(shè)需求；全域旅游規(guī)劃的實(shí)施可以通過(guò)打造休閑游憩景觀、美化整體環(huán)境、配套旅游基礎(chǔ)服務(wù)要素等推動(dòng)完善城鄉(xiāng)“休閑游憩”功能。

圖1 全域旅游規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接的內(nèi)容體系

3.3 與土地規(guī)劃的銜接：定指標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃編制部門為國(guó)土部門，有限期多為10—15 年，是對(duì)區(qū)域整體土地開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理的統(tǒng)籌部署和安排。土地規(guī)劃與全域旅游規(guī)劃的關(guān)系主要是規(guī)?？刂葡碌南嗷f(xié)調(diào)關(guān)系。全域旅游規(guī)劃應(yīng)依據(jù)土地規(guī)劃確定旅游發(fā)展的空間布局、功能分區(qū)、用地規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)等。全域旅游規(guī)劃還應(yīng)著眼未來(lái)，對(duì)區(qū)域旅游用地規(guī)模，旅游項(xiàng)目選址提出要求，協(xié)調(diào)未來(lái)土地規(guī)劃。土地規(guī)劃要適當(dāng)增加旅游用地指標(biāo)，有條件地區(qū)應(yīng)結(jié)合旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展要求，創(chuàng)新旅游用地模式，探索新設(shè)旅游用地類別，盤活存量，推動(dòng)構(gòu)建多樣化旅游用地分類管理模式。

3.4 與環(huán)保規(guī)劃的銜接：定底線

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和污染防治的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等的總體安排，編制部門為環(huán)境保護(hù)部門，規(guī)劃期限多為5 年。全域旅游規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃的關(guān)系主要是保護(hù)與開(kāi)發(fā)的平衡發(fā)展關(guān)系。環(huán)保規(guī)劃為全域旅游規(guī)劃明確了發(fā)展的底線和紅線，全域旅游規(guī)劃確定的旅游項(xiàng)目和設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，需遵守環(huán)境生態(tài)保護(hù)硬性要求，應(yīng)積極推動(dòng)旅游規(guī)劃和旅游項(xiàng)目的整體環(huán)境影響評(píng)估，著力推動(dòng)旅游可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，全域旅游規(guī)劃對(duì)全域環(huán)境優(yōu)化的新要求也提高了其對(duì)環(huán)保規(guī)劃的發(fā)展訴求，環(huán)保規(guī)劃應(yīng)立足保護(hù)性開(kāi)發(fā)理念，加強(qiáng)對(duì)旅游景區(qū)的保護(hù)力度，探索在生態(tài)承載力較強(qiáng)的地區(qū)發(fā)展綠色旅游，以此推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與旅游開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5 與功能區(qū)規(guī)劃的銜接：定功能

主體功能區(qū)規(guī)劃，是進(jìn)入新世界以來(lái)提出的新型區(qū)域功能規(guī)劃，它立足于不同區(qū)域的整體承載能力、開(kāi)發(fā)密度和強(qiáng)度、未來(lái)的發(fā)展?jié)摿?，將整體區(qū)域劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)等4 類主要功能區(qū)。主體功能區(qū)規(guī)劃為全域旅游規(guī)劃明確了開(kāi)發(fā)空間和開(kāi)發(fā)范圍，規(guī)劃中的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)是旅游發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)充分考慮旅游開(kāi)發(fā)對(duì)于環(huán)境的影響程度，探索創(chuàng)新生態(tài)旅游新理念和新方式。全域旅游規(guī)劃應(yīng)立足主體功能區(qū)的功能定位，加強(qiáng)與其規(guī)劃銜接力度，立足主體功能區(qū)繪制的“一張藍(lán)圖”，明確旅游業(yè)的發(fā)展功能區(qū)域，探索旅游新業(yè)態(tài)和消費(fèi)新方式，充分發(fā)揮各區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)積極發(fā)展旅游，推動(dòng)全域協(xié)調(diào)健康發(fā)展，構(gòu)建和諧發(fā)展新格局。

3.6 與各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接：相協(xié)調(diào)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)制定的規(guī)劃有80 余種，其中法律明確制定的有20 余種［15］。全域旅游規(guī)劃除需要與常規(guī)五大規(guī)劃予以銜接外，還需立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)與交通、市政、文化、體育、林業(yè)、教育等部門規(guī)劃的銜接。首先，加強(qiáng)與交通規(guī)劃、公共服務(wù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、衛(wèi)生醫(yī)療規(guī)劃等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類規(guī)劃的銜接，為旅游發(fā)展提供更為優(yōu)質(zhì)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。其次，加強(qiáng)與文化產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、體育業(yè)、智慧產(chǎn)業(yè)、綜合服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的銜接，立足產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景，促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)新旅游產(chǎn)品業(yè)態(tài)，提升旅游產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力。第三，加強(qiáng)與文物保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)濕地規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等相關(guān)保護(hù)類規(guī)劃的銜接，立足保護(hù)本底，加強(qiáng)旅游資源活化與利用，倡導(dǎo)推廣生態(tài)型可持續(xù)旅游方式，在保護(hù)中發(fā)展旅游，造福目的地。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與重大項(xiàng)目規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、旅游景區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)修建規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的旅游思維，以切實(shí)提升全域旅游吸引力。第四，全域旅游規(guī)劃還應(yīng)加強(qiáng)與各級(jí)各類文化和旅游規(guī)劃的銜接。編制過(guò)程中，全域旅游規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格遵守上級(jí)規(guī)劃的要求，充分吸收本級(jí)和下級(jí)的旅游規(guī)劃成果，切實(shí)提高全域旅游規(guī)劃的執(zhí)行性和協(xié)調(diào)性。全域旅游規(guī)劃編制完成應(yīng)報(bào)送上級(jí)文化和旅游管理部門與本級(jí)規(guī)劃管理部門，對(duì)其進(jìn)行全方位的規(guī)劃銜接評(píng)估。

4 規(guī)劃銜接實(shí)現(xiàn)路徑

一是對(duì)接發(fā)展戰(zhàn)略，找準(zhǔn)全域旅游發(fā)展目標(biāo)。全域旅游規(guī)劃作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，其實(shí)踐“多規(guī)合一”規(guī)劃銜接理念，首先需立足區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的綜合目標(biāo)發(fā)展要求，明確區(qū)域未來(lái)的發(fā)展定位、經(jīng)濟(jì)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例等相關(guān)目標(biāo)；其次，需明確發(fā)展規(guī)劃中對(duì)于旅游發(fā)展的精準(zhǔn)定位、發(fā)展要求和相關(guān)產(chǎn)業(yè)指標(biāo)要求。此外，還應(yīng)深度對(duì)接區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略，明確旅游發(fā)展的位置和作用。

二是強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，建立旅游規(guī)劃聯(lián)動(dòng)機(jī)制。全域旅游涉及眾多方面，單靠文化和旅游部門無(wú)法有效推動(dòng)，需要政府各部門緊密配合、通力合作。在規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)建立“發(fā)改、住建、園林、國(guó)土、文旅、交通”等多部門組成的規(guī)劃編制聯(lián)系會(huì)議制度，搭建跨部門協(xié)商與溝通的平臺(tái)，以此加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)商力度，吸收和采納相關(guān)部門意見(jiàn)，聯(lián)動(dòng)協(xié)同編制全域旅游規(guī)劃。

三是全面收集資料，明確規(guī)劃銜接方向內(nèi)容。全域旅游是立足全域的整體發(fā)展理念，具有全產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、全產(chǎn)業(yè)輻射的特點(diǎn)，涉及的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)眾多。全域旅游規(guī)劃編制中，需從政府部門、旅游協(xié)會(huì)、相關(guān)企業(yè)、目的地居民等多渠道全方位收集資料，形成全域旅游規(guī)劃編制資料庫(kù)。在立足系統(tǒng)梳理分析整合資料庫(kù)資料的基礎(chǔ)上，明確全域旅游規(guī)劃銜接的具體方向和內(nèi)容。

四是轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，打造“多規(guī)合一”示范性規(guī)劃。全域旅游規(guī)劃作為新時(shí)期新階段的旅游發(fā)展規(guī)劃，迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃理念，推動(dòng)旅游規(guī)劃由戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃向協(xié)調(diào)性全域發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)變。通過(guò)立足全域旅游發(fā)展理念，推動(dòng)全域旅游規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等重點(diǎn)規(guī)劃的銜接整合，加大與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、各類旅游規(guī)劃的對(duì)接，吸收采納各類規(guī)劃的涉旅核心訴求，將全域旅游規(guī)劃編制成為最為體現(xiàn)“多規(guī)合一”理念的示范性規(guī)劃。

五是劃定旅游紅線，明確旅游空間發(fā)展布局。全域旅游規(guī)劃須立足上位規(guī)劃要求，加強(qiáng)與土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接力度，特別是對(duì)于明確旅游發(fā)展空間，應(yīng)立足“多規(guī)合一”一張綜合藍(lán)圖，找準(zhǔn)旅游發(fā)展的發(fā)展空間。在立足城鄉(xiāng)發(fā)展總體布局和主體功能區(qū)綜合空間布局的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理謀劃全域旅游綜合發(fā)展空間布局。結(jié)合土地規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等土地紅線和生態(tài)紅線約束性要求，劃定旅游開(kāi)發(fā)紅線，明確旅游開(kāi)發(fā)區(qū)域，注重保護(hù)開(kāi)發(fā)協(xié)同。

六是繪制一張藍(lán)圖，提升旅游項(xiàng)目的落地性。全域旅游規(guī)劃編制涉及的旅游重大項(xiàng)目，應(yīng)以地方城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的土地利用圖為基地，結(jié)合地方繪制的“多規(guī)合一”一張藍(lán)圖，繪制本區(qū)域旅游發(fā)展的一張藍(lán)圖，針對(duì)旅游重大項(xiàng)目的選址位置、用地規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)劃明確。地方文旅部門應(yīng)積極推動(dòng)將旅游重大項(xiàng)目納入?yún)^(qū)域總體規(guī)劃編制的項(xiàng)目庫(kù)，切實(shí)提升旅游項(xiàng)目的落地性。

七是明確規(guī)劃模式，創(chuàng)新旅游規(guī)劃組織機(jī)制。全域旅游規(guī)劃需明確構(gòu)建“多規(guī)合一”規(guī)劃編制模式。在空間范圍上，以批復(fù)空間范圍為邊界，以上級(jí)土地規(guī)劃建設(shè)用地為控制范圍，以城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等為基準(zhǔn)劃定生態(tài)控制區(qū)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)范圍；在規(guī)劃組織上，探索“智庫(kù)”式全域旅游規(guī)劃組織機(jī)制 集合交通、城鄉(xiāng)、住建、風(fēng)景園林、經(jīng)濟(jì)、管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的專家，打造全域旅游智庫(kù)，通過(guò)智庫(kù)發(fā)揮引領(lǐng)作用，依托頭腦風(fēng)暴法、專家咨詢法等科學(xué)方法，推動(dòng)各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參與全域旅游編制團(tuán)隊(duì)，形成多行業(yè)各領(lǐng)域合力編制全域旅游規(guī)劃的新模式。

八是對(duì)接具體相關(guān)規(guī)劃，明確旅游發(fā)展訴求。全域旅游規(guī)劃還應(yīng)積極與交通、農(nóng)林、文化、體育、教育、健康等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行銜接。①加強(qiáng)與交通為代表的公共服務(wù)規(guī)劃銜接，明確公共服務(wù)未來(lái)發(fā)展愿景，提出旅游發(fā)展訴求。②加強(qiáng)與文化、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)為代表的具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接，深入挖掘產(chǎn)業(yè)融合協(xié)同打造機(jī)遇領(lǐng)域，推動(dòng)“旅游+ X 產(chǎn)業(yè)”的綜合發(fā)展，并積極促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體現(xiàn)旅游特色，采納全域發(fā)展理念。③加強(qiáng)與其他各級(jí)各類規(guī)劃的對(duì)接工作，積極爭(zhēng)取將規(guī)劃內(nèi)容成果納入到其他各類規(guī)劃工作部署之中，以切實(shí)提高規(guī)劃的實(shí)施性。