李慧穎

摘? ?要：近年來，我國金融資產(chǎn)管理公司（Asset Management Corporation，簡稱AMC）均已實現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型，在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著日趨重要的作用，但仍存在監(jiān)管套利、公司治理失靈、地方AMC定位不明、高風(fēng)險甚至違法違規(guī)案件頻發(fā)等問題。發(fā)達(dá)國家AMC起步較早，在完善監(jiān)管機(jī)制等方面有大量先進(jìn)經(jīng)驗，我國亟需借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，通過修訂相關(guān)立法、完善公司治理框架、提高監(jiān)管威懾力以及明確地方AMC法律地位等措施，加強(qiáng)對AMC的監(jiān)督管理，以適應(yīng)AMC的發(fā)展實際和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的新形勢新要求。

關(guān)鍵詞：金融資產(chǎn)管理公司;不良資產(chǎn);監(jiān)管困境;公司治理

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.04.008

中圖分類號：F832.39? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）04-0059-08

一、我國AMC發(fā)展現(xiàn)狀

（一）成立背景

我國于1999年起陸續(xù)成立了中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司、中國華融資產(chǎn)管理公司、中國長城資產(chǎn)管理公司、中國東方資產(chǎn)管理公司等四大全國性AMC，分別接收從工農(nóng)中建四大行剝離出來的不良資產(chǎn)。在完成不良資產(chǎn)處置的使命后，原四大AMC自2010—2016年間經(jīng)原銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批復(fù)，全部整體改制為股份有限公司，并逐漸發(fā)展壯大，成為了擁有銀行、信托、券商、基金、消費金融等全牌照類型的金融控股集團(tuán)。

2020年3月5日，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會官網(wǎng)發(fā)布《中國銀保監(jiān)會關(guān)于建投中信資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司轉(zhuǎn)型為金融資產(chǎn)管理公司的批復(fù)》（銀保監(jiān)復(fù)〔2020〕107號），同意建投中信資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司轉(zhuǎn)型為金融資產(chǎn)管理公司并更名為中國銀河資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司，要求其6個月內(nèi)完成轉(zhuǎn)型工作。2020年12月11日，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會官網(wǎng)發(fā)布《中國銀保監(jiān)會關(guān)于中國銀河資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司開業(yè)的批復(fù)》（銀保監(jiān)復(fù)〔2020〕874號），同意中國銀河資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司開業(yè)，成為自1999年四大AMC成立以來的第五家全國性AMC。

（二）業(yè)務(wù)范圍

AMC范圍主要包括不良資產(chǎn)管理、不良資產(chǎn)經(jīng)營、投資和處置;證券、期貨、金融租賃、銀行、信托等金融服務(wù)，以及境外投融資等國際業(yè)務(wù)。以中國華融為例，具體業(yè)務(wù)范圍如下：一是不良資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)，主要包括不良債權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)、商業(yè)化買斷的政策性債轉(zhuǎn)股業(yè)務(wù)、市場化債轉(zhuǎn)股業(yè)務(wù)、子公司開展的不良債權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)、子公司開展的基于不良資產(chǎn)的特殊機(jī)遇投資業(yè)務(wù)以及子公司開展的基于不良資產(chǎn)的房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)。二是金融服務(wù)業(yè)務(wù)，依托多金融牌照優(yōu)勢，通過多項金融服務(wù)平臺形成綜合金融服務(wù)體系，如通過華融證券和華融期貨開展證券和期貨業(yè)務(wù)、通過華融金融租賃開展金融租賃業(yè)務(wù)、通過華融湘江銀行開展銀行服務(wù)業(yè)務(wù)、以普惠金融為宗旨發(fā)展消費金融業(yè)務(wù)。三是資產(chǎn)管理和投資業(yè)務(wù)，作為業(yè)務(wù)延伸和補(bǔ)充，開辟了財務(wù)性投資、信托、私募基金、國際業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)版塊。

（三）股權(quán)結(jié)構(gòu)

除去轉(zhuǎn)型中的中國銀河之外，傳統(tǒng)四大AMC主要由財政部持股，且股權(quán)過半，大型國有企業(yè)、社?；饏⒐伞Ａ硗?，四大AMC也不同程度地參與了地方性AMC持股，如中國信達(dá)的投資平臺信達(dá)投資參股了中原資產(chǎn)管理有限公司，中國華融分別與山西省政府和青海省政府組建了華融晉商資產(chǎn)管理公司、華融昆侖青海資產(chǎn)管理股份有限公司，中國長城持有甘肅長達(dá)金融資產(chǎn)管理股份有限公司25%的股份。

（四）地方性AMC

2008年以前，我國僅在上海、重慶等6個省市成立了國有獨資的AMC，為進(jìn)一步盤活金融企業(yè)不良資產(chǎn)，自2012年起，財政部、銀保監(jiān)會等監(jiān)管部門相繼發(fā)布一系列政策法規(guī)，推動地方AMC增質(zhì)擴(kuò)容。截至2019年6月末，經(jīng)各省級政府（含計劃單列市政府）批準(zhǔn)設(shè)立或授權(quán)，由銀保監(jiān)會向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)公布的地方資產(chǎn)管理公司已達(dá)53家，各省、自治區(qū)、直轄市均已至少有1家地方資產(chǎn)管理公司。地方性AMC股權(quán)結(jié)構(gòu)更加呈現(xiàn)多元化形態(tài)，很少出現(xiàn)地方財政部門一股獨大的情形。地方政府及其控股企業(yè)、商業(yè)銀行、全國性AMC、地方龍頭企業(yè)頻頻出現(xiàn)在地方性AMC股東名單上，也有屬于混合所有制甚至民營獨資資產(chǎn)管理公司。

地方性AMC不具有金融機(jī)構(gòu)牌照，無法進(jìn)行同業(yè)拆借和發(fā)行金融債，融資渠道更為有限。但在業(yè)務(wù)范圍上也更加寬松和靈活些，如做買入返售業(yè)務(wù)①。同時，具有地方資源優(yōu)勢。一是與借助地方政府相關(guān)資源優(yōu)勢，成立合資子公司，參與地方資產(chǎn)的處置;二是與當(dāng)?shù)爻巧绦?、農(nóng)商行、農(nóng)信社等建立總對總業(yè)務(wù)關(guān)系，完成批量低價收購;三是搭建投資者生態(tài)圈，在地方性AMC去收包時便有大量投資人跟隨，成功收購便迅速轉(zhuǎn)手處理，實現(xiàn)規(guī)模效益;四是創(chuàng)新不良資產(chǎn)處置方式，如引進(jìn)戰(zhàn)投、追加投資、資本運作以及聯(lián)合地方政府及社會資本發(fā)起設(shè)立地市級特殊資產(chǎn)基金、企業(yè)重整基金、紓困救助基金及產(chǎn)業(yè)投資基金等方式。

二、當(dāng)前AMC監(jiān)管存在的問題

（一）法律體系不夠健全、法律層級較低

2000年頒布的《金融資產(chǎn)管理公司條例》（簡稱《條例》）產(chǎn)生于國有銀行及國有企業(yè)改革的時代背景，僅對全國性AMC作出規(guī)定，并將AMC定位于收購、管理和處置國有銀行不良貸款的政策性機(jī)構(gòu)。而隨著我國經(jīng)濟(jì)金融形勢的發(fā)展，全國性AMC均已實現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型，實際成長為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場化主體，業(yè)務(wù)范圍較成立之初發(fā)生了較大變化，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著日趨重要的作用。因此，亟需對《條例》進(jìn)行修訂，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的新形勢新要求和AMC的發(fā)展實際。近年來，各監(jiān)管部門陸續(xù)出臺了《金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置管理辦法（修訂）》（財金〔2008〕85號）、《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》（財金〔2012〕6號）、《金融資產(chǎn)管理公司監(jiān)管辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2014〕41號）等一系列政策文件，對AMC作出相應(yīng)規(guī)定，但均屬于規(guī)范性文件，法律層級較低且較為分散。

（二）利用分業(yè)監(jiān)管套利，聚焦高風(fēng)險行業(yè)

隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，AMC“不良資產(chǎn)+綜合金融”的經(jīng)營模式趨勢愈發(fā)明顯。在較為寬松的監(jiān)管環(huán)境下，目前傳統(tǒng)四大AMC基本已形成了以AMC為母公司，擁有銀行、證券、保險、信托、金融租賃等子公司，成為了擁有“金融全牌照”混業(yè)經(jīng)營金融控股集團(tuán)，逐漸發(fā)展成以不良資產(chǎn)為主業(yè)、綜合金融服務(wù)為輔助的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，其母子公司之間的復(fù)雜架構(gòu)難以被監(jiān)管機(jī)構(gòu)厘清，滋養(yǎng)了利用各種政策差異進(jìn)行監(jiān)管套利的土壤。據(jù)公開報導(dǎo)顯示，中國華融自2016年以來將投資聚焦于房地產(chǎn)板塊，通過有限合伙企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，繞過了監(jiān)管部門對房地產(chǎn)企業(yè)從銀行貸款的嚴(yán)格規(guī)定。在市場驅(qū)動下，AMC的商業(yè)化項目均存在不同程度的房地產(chǎn)集中度高，收購、投資房地產(chǎn)領(lǐng)域的資金在全部商業(yè)化項目中占比較高，給公司自身帶來了一定風(fēng)險。2019年度公開報告顯示，2018年、2019年中國華融收購重組類不良債權(quán)資產(chǎn)最終債務(wù)人所屬行業(yè)房地產(chǎn)行業(yè)排名均居首位，占比分別高達(dá)52.5%、51.3%;中國信達(dá)2018年、2019年收購不良資產(chǎn)金額所屬房地產(chǎn)行業(yè)排名均居首位，占比分別高達(dá)48.2%、49.3%。

（三）違法違規(guī)案件頻發(fā)，違法情形較多

根據(jù)銀保監(jiān)官方網(wǎng)站公示信息，從2017年至2020年4月，全國銀保監(jiān)系統(tǒng)共對四大AMC分支機(jī)構(gòu)及其相關(guān)責(zé)任人處罰46起（包括同一機(jī)構(gòu)在不同時間被處罰的情形），違規(guī)事實主要有以下幾類。一是違規(guī)收購非不良資產(chǎn)，共發(fā)生15起，主要表現(xiàn)為違規(guī)收購不良債權(quán)、收購內(nèi)生不良資產(chǎn)掩蓋風(fēng)險、收購無真實交易背景的非金融機(jī)構(gòu)債權(quán)、違規(guī)收購個人貸款等;二是項目調(diào)查管理不盡職，共發(fā)生11起，主要表現(xiàn)為收購非金融機(jī)構(gòu)不良債權(quán)時盡職調(diào)查不到位、項目盡職調(diào)查不盡職致使信用風(fēng)險、對收購債權(quán)真實性盡職調(diào)查不充分、項目管理不盡職等;三是變相為企業(yè)提供融資，共發(fā)生7起，主要表現(xiàn)為借收購不良資產(chǎn)名義為企業(yè)提供融資、收購虛假債權(quán)變相為房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)企業(yè)融資、向項目資本金未達(dá)標(biāo)的房地產(chǎn)企業(yè)融資等;另外還有為銀行規(guī)避資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管提供通道協(xié)助銀行不良資產(chǎn)違規(guī)出表，董事、高管未經(jīng)任職資格審查等違法違規(guī)行為。AMC違法違規(guī)情形較多，特別是違規(guī)收購不良資產(chǎn)與違規(guī)開展投資業(yè)務(wù)情形多，客觀上也反映出AMC面臨的經(jīng)營壓力較大。

（四）公司治理機(jī)制運行失靈

從調(diào)查情況來看，AMC雖能夠按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立股東會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層，即“三會一層”有效運行的法人治理結(jié)構(gòu)，但仍不能避免公司治理實際運行中由于內(nèi)部管理混亂、專業(yè)隊伍欠缺等問題未嚴(yán)格執(zhí)行公司章程規(guī)定導(dǎo)致公司治理機(jī)制運行失靈的問題，給公司治理帶來極大的難度。中國華融董事長賴小民的落馬更是說明了解決這一問題已迫在眉睫。據(jù)反映，相當(dāng)一段時間里，華融內(nèi)部是在賴小民一個人的領(lǐng)導(dǎo)下運轉(zhuǎn)的，形成“一個人說了算”的局面，黨的領(lǐng)導(dǎo)缺失，黨內(nèi)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制失效。另外，還存在無序設(shè)立非金融子公司，盲目擴(kuò)張，風(fēng)險積聚，集團(tuán)管控失靈;股東結(jié)構(gòu)多元化，股東之間利益錯綜復(fù)雜;大肆進(jìn)行不當(dāng)利益輸送，關(guān)聯(lián)交易管控薄弱;發(fā)展戰(zhàn)略盲目激進(jìn)，發(fā)展模式粗放，業(yè)績觀扭曲等情況。

（五）地方性AMC定位不明

目前監(jiān)管部門對四大AMC的定位較為明確，并通過向其頒發(fā)金融許可證，明確其金融機(jī)構(gòu)地位。而對于地方AMC，銀保監(jiān)會僅以發(fā)布通知函件的形式確認(rèn)其具有批量處理不良資產(chǎn)等資格，并未明確地方性AMC的金融機(jī)構(gòu)地位。從調(diào)研情況來看，地方性AMC至少在以下幾個方面相比全國性AMC受到掣肘。一是無稅收優(yōu)惠政策。目前，稅收優(yōu)惠政策僅限定于四大AMC剩余的政策性剝離不良資產(chǎn)和2004年、2005年改制銀行剝離不良資產(chǎn)，針對地方性AMC無相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。二是司法支持政策落地難。最高人民法院先后通過相關(guān)文件①旨在解決AMC在不良資產(chǎn)處置方面的債權(quán)轉(zhuǎn)讓對債務(wù)人進(jìn)行通知的方式、對公告通知后訴訟時效中斷、財產(chǎn)保全擔(dān)保、繼續(xù)計息等問題。但調(diào)研過程中地方性AMC反映在不良資產(chǎn)訴訟執(zhí)行過程中，地方法院認(rèn)為上述文件不適用于地方性AMC，已影響公司通過司法手段進(jìn)行不良資產(chǎn)處置的效率和效果。行業(yè)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，地方性AMC在收購不良資產(chǎn)后將債權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會投資者，但法院僅能接受訴訟主體由出讓方銀行變更至地方性AMC名下，給轉(zhuǎn)讓處置業(yè)務(wù)的開展帶來較大困難。地方性AMC從金融機(jī)構(gòu)受讓判決生效的不良債權(quán)的，法院要求金融機(jī)構(gòu)申請強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行立案后再由地方性AMC申請執(zhí)行主體變更②。三是抵押登記辦理障礙。《中國銀監(jiān)會國土資源部關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司等機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營中不動產(chǎn)抵押權(quán)登記若干問題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕20號）明確要求不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)AMC在收購不良資產(chǎn)進(jìn)行抵押權(quán)轉(zhuǎn)移、變更、擔(dān)保時的申請予以登記①。實踐中，部分登記機(jī)關(guān)不認(rèn)可地方性AMC抵押權(quán)登記的主體資格，認(rèn)定地方性AMC與銀行等金融機(jī)構(gòu)不同，不能作為債權(quán)人辦理抵押登記或不接受以債務(wù)重組協(xié)議作為主合同辦理抵押登記，從不良債權(quán)承繼的抵押權(quán)變更登記尤為困難。

各機(jī)關(guān)對地方性AMC資質(zhì)的不認(rèn)可，表面上是由于相關(guān)文件已經(jīng)老舊，實質(zhì)上則是由于地方性AMC法律定位不明晰，是否屬于金融機(jī)構(gòu)存在不確定性，審批時往往只需要地方政府和地方金融辦的核準(zhǔn)，雖然銀保監(jiān)會作為監(jiān)管部門以通知函件的形式確認(rèn)地方性AMC可開展批量處理不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)，但該通知函件區(qū)別于金融許可證，并不能以該通知函件確認(rèn)其金融機(jī)構(gòu)身份，政策紅利無法在實踐中得到延伸應(yīng)用。

三、發(fā)達(dá)國家AMC監(jiān)管機(jī)制及借鑒

（一）美國的經(jīng)驗②

重組信托公司（RTC）是美國較具代表性的金融資產(chǎn)管理公司。RTC依據(jù)1989年頒布的《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實施法》成立，負(fù)責(zé)管理、處置經(jīng)營失敗的儲蓄貸款機(jī)構(gòu)及其資產(chǎn)和負(fù)債。RTC為臨時性聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，存續(xù)期間為1989年1月1日至1995年7月1日。

美國政府根據(jù)《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實施法》，廢除了聯(lián)邦銀行理事會和聯(lián)邦儲貸保險公司，把它們的職能分別轉(zhuǎn)給聯(lián)邦存款保險公司、儲貸監(jiān)管辦公室、聯(lián)邦住房金融的董事會和RTC，并明確RTC由聯(lián)邦存款保險公司來進(jìn)行管理。同時，國會成立了一個級別較高的監(jiān)事會來監(jiān)管RTC，并且成立了與RTC目標(biāo)一致、職能互補(bǔ)、相互制約的聯(lián)邦重組基金公司和債務(wù)重組融資公司。RTC經(jīng)由國會充分授權(quán)，采用政府托管的形式，依靠于聯(lián)邦存款保險公司，由聯(lián)邦重組基金公司和債務(wù)重組融資公司進(jìn)行職能補(bǔ)充，由聯(lián)邦政府進(jìn)行統(tǒng)一管理和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，建立了美國處理儲貸危機(jī)的有效機(jī)制。

RTC存續(xù)期結(jié)束后，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）通過法律授權(quán)獲取了充分的接管人的特殊權(quán)力，主要履行對美國銀行業(yè)問題金融機(jī)構(gòu)處置的職責(zé)。FDIC建立了完善的風(fēng)險處置程序，能使用多樣化的風(fēng)險處置手段，大大降低了處置成本，提高了處置效率。

（二）英國的經(jīng)驗③

2007年全球金融危機(jī)后，英國于2010年建立了“壞賬銀行”——英國資產(chǎn)處理公司（UK Asset Resolution Limited，UKAR），專職負(fù)責(zé)處理銀行業(yè)的不良貸款，其中包括兩家在金融危機(jī)期間倒閉銀行的不良資產(chǎn)（合1320億美元）。

英國政府投資公司（UKGI）代表英國財政部對UKAR及其子公司進(jìn)行管理并行使出資人權(quán)利。UKAR成立時獲得金融服務(wù)局（Financial Services Authority）批準(zhǔn)，金融服務(wù)局拆分為審慎監(jiān)管局（PRA）和行為監(jiān)管局（FCA）后，UKAR主要由審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管。

基于暴露出的銀行破產(chǎn)處理中的制度缺陷，英國通過了《2009年銀行法》，建立了銀行救助機(jī)制和不良資產(chǎn)處置程序。依據(jù)《2009年銀行法》的相關(guān)規(guī)定，英格蘭銀行有責(zé)任對經(jīng)營失敗的銀行、房屋信貸互助會、投資公司及其所在金融集團(tuán)進(jìn)行救助?；诖吮尘?，英格蘭銀行在總結(jié)自身以及世界主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)自危機(jī)以來的銀行救助經(jīng)驗基礎(chǔ)上，于2017年10月2日發(fā)布了修訂后的《英格蘭銀行處置方法》，明確了處置工具包括三大基礎(chǔ)性處置工具和兩大附加工具：三大基礎(chǔ)性處置工具為銀行業(yè)自救、向私人購買者轉(zhuǎn)讓、向過橋銀行轉(zhuǎn)讓;兩大附加工具為向資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓和銀行（或房屋信貸互助會）接管程序。允許破產(chǎn)銀行或過橋銀行將全部或部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給英格蘭銀行或財政部所控股的資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理。

（三）主要啟示

一是AMC的設(shè)立、處置權(quán)限需要法律規(guī)定。AMC是一類特別的金融機(jī)構(gòu)，幾乎所有的國家均是先進(jìn)行立法，為不良資產(chǎn)的處置提供明確的法律依據(jù)，使得AMC高效運轉(zhuǎn)。如美國通過《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實施法》，成立了RTC，并授權(quán)RTC收購或清盤原由聯(lián)邦儲貸保險公司保險的儲蓄貸款機(jī)構(gòu)。

二是不良資產(chǎn)的處置需要明確的法律規(guī)定。不良資產(chǎn)處置中涉及到處置手段、處置方式和措施，這些需要有法可依，各國也都通過立法或者修改相關(guān)法律予以支持。如波蘭先后制定了《企業(yè)與銀行法草案》《貸款抵押法》《企業(yè)與銀行財務(wù)重組法》等，構(gòu)成了規(guī)范不良資產(chǎn)處置的法律體系，并對處置政策創(chuàng)新提供了法律基礎(chǔ)，保證銀行不良資產(chǎn)的處置。

三是制定完善其他相關(guān)法律規(guī)范，為不良資產(chǎn)處置營造健康的環(huán)境。如允許AMC將不良資產(chǎn)出售給個人購買者并轉(zhuǎn)讓所有權(quán)。在一些國家，未建立完善的個人財產(chǎn)權(quán)制度。由于所有權(quán)的不確定性，國內(nèi)外投資者認(rèn)為投資這些資產(chǎn)的風(fēng)險太大。還有一些國家，法律系統(tǒng)難以滿足復(fù)雜的商業(yè)交易環(huán)境，為了促使公司債務(wù)重組的順利實施，對法律系統(tǒng)做出修改或改進(jìn)。如匈牙利制定了《破產(chǎn)法》《會計法》《銀行法》等新法律。

四是建立完善的現(xiàn)代化公司治理結(jié)構(gòu)。健全的公司治理結(jié)構(gòu)是AMC有效運營的必備條件之一，國外AMC大多有完善的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。如同一人任職RTC的主席與FDIC的主席，二者的董事會組成人員有重合部分。RTC依據(jù)《RTC再融資、重組及改良法》設(shè)立首席執(zhí)行官，經(jīng)參議院批準(zhǔn)、總統(tǒng)任命。RTC對它的監(jiān)督委員會承擔(dān)責(zé)任，該委員會有5名組成成員。

五是健全良好的監(jiān)管機(jī)制。包括明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分、監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)等方面。國外AMC一般有完善的監(jiān)管機(jī)制，如韓國法律明確規(guī)定韓國資產(chǎn)管理公司必須公開披露不良資產(chǎn)處置信息、財務(wù)報表等，強(qiáng)化公眾監(jiān)督機(jī)制。

四、AMC監(jiān)管治理的路徑選擇

（一）修訂和完善立法

加快推進(jìn)《條例》的修訂工作，啟動金融資產(chǎn)管理公司法的研究與制訂，讓AMC的業(yè)務(wù)運營等有良好的基礎(chǔ)性法律保障。一是界定適用對象，將《條例》所稱AMC重新界定為經(jīng)國務(wù)院銀行保險業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立，主要或?qū)ｉT從事不良資產(chǎn)收購管理和處置等業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)，更加符合AMC實際發(fā)展的需要。二是明確職能定位，明晰AMC的市場定位、業(yè)務(wù)范圍和規(guī)則，突出主責(zé)主業(yè)，增強(qiáng)不良資產(chǎn)處置專業(yè)優(yōu)勢，清理規(guī)范綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)，促使AMC在防范化解金融風(fēng)險、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中更好發(fā)揮職能作用。

（二）搭建更為完善科學(xué)的AMC公司治理框架

建立股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、組織健全、職責(zé)清晰的公司治理結(jié)構(gòu)，建立由股東會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層以及相關(guān)部門組成的分工合理、職責(zé)明確、報告關(guān)系清晰的內(nèi)部控制機(jī)制，充分發(fā)揮董事會在公司治理中的決策主體作用，提高公司治理有效性。從股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理、信息披露、關(guān)聯(lián)交易、人才隊伍等方面搭建更為完善科學(xué)的AMC公司治理框架。一是在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，立足不良資產(chǎn)處置主業(yè)，禁止投資設(shè)立偏離主業(yè)的非金融子公司或支付、保理、擔(dān)保、融資租賃、典當(dāng)、小額貸款、網(wǎng)絡(luò)借貸等開展相關(guān)金融業(yè)務(wù)的子公司，因主業(yè)發(fā)展確需投資控股與主業(yè)相關(guān)的其他金融機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)建立簡明清晰、可穿透的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建議公司層級控制在三級以內(nèi)。二是在公司治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，設(shè)置關(guān)聯(lián)交易控制委員會，嚴(yán)格控制關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險;制定關(guān)聯(lián)交易管理制度，重大關(guān)聯(lián)交易應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)董事會批準(zhǔn)，并逐筆披露，與關(guān)聯(lián)交易存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的股東、董事不得就該筆交易的審批參與表決。三是完善AMC信息披露制度，對重大交易、公司重要變更事項及時向社會發(fā)布，并向監(jiān)管部門報備，通過日常監(jiān)管和社會監(jiān)督督促其回歸主業(yè)、規(guī)范經(jīng)營。四是充實人才隊伍，通過提高招聘門檻建立專業(yè)的不良資產(chǎn)處置隊伍，借鑒香港上市規(guī)則有關(guān)規(guī)定，將具備合適專業(yè)資格的金融管理人才充實到管理層。

（三）通過立法技巧提高監(jiān)管威懾力

《條例》對于AMC的監(jiān)督管理僅在總則和附則中分別規(guī)定了“中國人民銀行、財政部和中國證券監(jiān)督管理委員會依據(jù)各自的法定職責(zé)對金融資產(chǎn)管理公司實施監(jiān)督管理”和“金融資產(chǎn)管理公司違反金融法律、行政法規(guī)的，由中國人民銀行依照有關(guān)法律和《金融違法行為處罰辦法》給予處罰;違反其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的，由有關(guān)部門依法給予處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。隨著我國金融資產(chǎn)管理行業(yè)發(fā)展、AMC商業(yè)化轉(zhuǎn)型以及監(jiān)管部門職責(zé)變更，上述監(jiān)管規(guī)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。盡管相關(guān)監(jiān)管部門已經(jīng)制定了一些監(jiān)管規(guī)則和要求，但由于層級較低，仍不夠細(xì)化和有力。針對AMC監(jiān)管不到位的問題，《條例》修訂時建議推動落實監(jiān)管職責(zé)，明確由銀行保險業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對其全國性AMC實施監(jiān)督管理，遵循實質(zhì)重于形式、機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合的原則，加強(qiáng)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，強(qiáng)化法人并表監(jiān)管和穿透式監(jiān)管，對其資本、行為及風(fēng)險進(jìn)行全面、持續(xù)和穿透的監(jiān)管，突出監(jiān)管重點，防止監(jiān)管套利。增加監(jiān)督管理部分，對開展AMC監(jiān)管主體、信息報送、現(xiàn)場檢查等進(jìn)行明確，補(bǔ)充罰則部分，對AMC違反經(jīng)營、公司治理、監(jiān)督檢查和信息報送等規(guī)定的行為進(jìn)行處罰，明確相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，落實“雙罰制”，加大對金融違法行為的處罰力度，提高處罰額度，增強(qiáng)監(jiān)管威懾力。

（四）明確地方性AMC法律地位

根據(jù)《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》（財金〔2012〕06號）的規(guī)定，地方性AMC的存續(xù)是為了盤活金融企業(yè)不良資產(chǎn)，其在業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、公司治理及風(fēng)險管理等方面與全國性AMC并沒有顯著區(qū)別，建議納入《條例》監(jiān)管對象，在修訂《條例》時可對地方性AMC作出單獨規(guī)范，明確規(guī)定經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立、國務(wù)院銀行保險業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)開展金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的批量收購、處置業(yè)務(wù)的地方資產(chǎn)管理公司，除注冊資本外，其他設(shè)立、變更和終止條件、業(yè)務(wù)范圍和規(guī)則、公司治理及風(fēng)險管理等均適用《條例》，并明確地方性AMC可轉(zhuǎn)化為全國性AMC的條件要求。另外，對于地方性AMC的監(jiān)督管理，完全與全國性AMC一致的確不現(xiàn)實，從現(xiàn)有規(guī)定和形勢來看，銀保監(jiān)會難以對地方性AMC做日常檢查和監(jiān)管，各省級人民政府對本轄區(qū)地方性AMC實施監(jiān)督管理，各地方金融監(jiān)管部門具體負(fù)責(zé)對本地區(qū)地方性AMC的日常監(jiān)管，并加強(qiáng)與銀行保險業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，建立地方性AMC監(jiān)管信息共享機(jī)制。同時，從地方性AMC的資金規(guī)模等方面來看，處罰條款對于地方性AMC來說可能過重，建議監(jiān)管規(guī)則可另行制定。

（五）完善配套措施，為AMC正常運營創(chuàng)造良好的外部條件

一是地方金融監(jiān)管局應(yīng)與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、銀保監(jiān)會、財政局等部門建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步厘清職責(zé)，發(fā)揮牽頭部門統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，給與AMC行業(yè)發(fā)展充分的政策傾斜。二是適時引入行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，在政府部門指導(dǎo)下開展工作，作為工作協(xié)調(diào)機(jī)制有益補(bǔ)充，鼓勵各會員單位開展多方合作，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，合法合規(guī)盤活金融資產(chǎn)。三是創(chuàng)造良好信用環(huán)境，探索將AMC接入人民銀行征信系統(tǒng)，為AMC項目盡調(diào)工作提供有力手段，滿足交易對手還款后恢復(fù)信用需求，并通過征信督促交易對手按時履約。四是增強(qiáng)司法保障，為不良資產(chǎn)的有效處置提供有利的制度環(huán)境。五是出臺優(yōu)惠政策，對房產(chǎn)契稅、土地增值稅等稅種繳納等稅負(fù)較高的問題，給予地方性AMC一定程度的優(yōu)惠;針對當(dāng)前AMC行業(yè)發(fā)展普遍存在的融資難等問題上給予其他的政策傾斜，緩解地方性 AMC 資金成本壓力。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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