David Widdowson，Bryce Blegen，Geoff Short，Gareth Lewis，Eduardo Garcia-Godos and Mikhail Kashubsky

徐 君 謝昕宇 譯 張樹杰 校*

一、引言

國際普遍認為，單一窗口指允許參與貿易和運輸?shù)母鞣皆趩我恍畔⑷肟谔峤粯藴驶畔⒑蛦巫C的設施，以滿足所有與進口、出口和過境有關的監(jiān)管要求。如果信息是電子的，則單個數(shù)據(jù)要素只需要提交一次(UNECE，2015年)。

澳大利亞一直是世界貿易組織(WTO)的積極支持者，在早期就接受了《貿易便利化協(xié)定》，并實施了其他促進貿易便利化的多邊行動。作為一個嚴重依賴國際貿易的發(fā)達經濟體，澳大利亞有大量的影響跨境貨物流動運輸?shù)谋O(jiān)管需求，這些需求由國家和州一級40多個機構直接或間接地管理和執(zhí)行。澳大利亞已經實施了相當多的支持跨境貿易的電子申報和許可制度，有些系統(tǒng)已經實施了若干年。一個顯著的例子是2005年首次實施的“綜合貨物通關系統(tǒng)”(ICS)，它是政府各相關部門用于在供應鏈中各利益攸關方向其申報數(shù)據(jù)時，進行風險評估和清關的主要系統(tǒng)。雖然該系統(tǒng)在某種程度上與其他政府機構有聯(lián)系，但隨著時間的推移，它并沒有達到符合國際標準的單一窗口的水平。

2016年，為了實現(xiàn)貿易便利化，澳大利亞政府明確將建設貿易單一窗口作為政治優(yōu)先事項，尤其是針對出口商，并減少繁文縟節(jié)。政府表示，其目標是設計一個可靠的前沿系統(tǒng)，帶來真正的貿易便利化效益，并將具有長久的壽命(Dutton，2017年)，同時設立了一個專門的單一窗口跨部門委員會(IDCSW)，以推進該項目，并提請澳大利亞貿易便利化國家委員會(NCTF)關注這一議題，該委員會在世貿組織貿易便利化委員會框架下設立的。

本文來源于2017年開展的一項研究項目(Widdowson等人，2018年)的研究結果。得到澳大利亞貿易界團體廣泛聯(lián)合支持，(1)The research was been funded by the Australian International Trade and Transport Industry Development Fund (AITTIDF)， with the support of the Australian Federation of International Forwarders (AFIF)， the Customs Brokers and Forwarders Council of Australia Inc.(CBFCA)， the Export Council of Australia (ECA)， the Conference of Asia Pacific Express Carriers (CAPEC) and Shipping Australia Ltd (SAL).The research was been undertaken by the Centre for Customs and Excise Studies (CCES) at Charles Sturt University (CSU) with assistance provided by the ECA in gathering input from industry via case studies.其目的是完善澳大利亞政府的單一窗口項目，為建立基于貿易利益相關方立場的澳大利亞高效單一貿易窗口鋪平道路，一個反映該國私營部門的需求和愿望的窗口。為此，它提供了澳大利亞當前進出口流程環(huán)境的綜合概述，包括該環(huán)境目前在澳大利亞政府機構內部和跨政府機構中涉及(或有近期計劃增加)的信息技術應用的程度。它還進一步收集了澳大利亞私營部門利益攸關方所確認的有關單一窗口的需求和潛在利益的數(shù)據(jù)，并根據(jù)《貿易便利化協(xié)定》中的有關規(guī)定以及公認的國際機構如聯(lián)合國歐洲經濟委員會(UNECE)和世界海關組織(WCO)頒布的標準和最佳做法，對上述情況進行審查。

報告獲得通過，其中的建議作為澳大利亞NCTF私營部門成員協(xié)商的一致立場提交政府，目前仍在考慮是否將這些建議作為該國未來單一窗口實施的基準。

由于這可能是自《貿易便利化協(xié)定》實施以來，第一個由私營部門推動的關于主要發(fā)達貿易國家單一窗口的研究，該研究的某些方面似乎在該協(xié)定的更大全球背景下具有相關性，這些方面正是本文關注的焦點。一方面，《貿易便利化協(xié)定》中的規(guī)定有些與單一窗口直接相關，對簽署方具有普遍約束力——與關于這一主題的許多現(xiàn)有標準和建議不同——而且可能要求現(xiàn)有或計劃實施單一窗口項目的國家在其做法中考慮這一點。另一方面，包含私營部門意見的項目結論至少可以部分反映貿易利益攸關方在全球范圍內持有的觀點，并為今后的單一窗口設計和實施提供有益的見解。

二、背景：當代邊境管理

管控國境是一國維護主權的主要手段之一，邊境部門在歷史上也是政府的重要收入來源部門：

邊境空間(對應于其地圖線)由出入境口岸標記。這里是通過移民和海關當局處理人員和貨物的跨境交易的地方。通常情況下，無論法律制度如何，這些邊境檢查當局的范圍是最廣泛的。主權國家在邊境上積極維護自己，以決定誰有權利或特權進入(入境)和退出(出境)。(伯辛，2012年，第115頁)

實際上，國家都把邊境控制權分配給一個權力機構，而這個權力機構在大多數(shù)國家一般稱為海關，其擁有廣泛的權力，可以許可(通常是在繳納關稅和其他稅后)或拒絕(他國企業(yè))進入該國的國內市場，或允許國內出口商進入國外市場(通常是在經過申報和檢查或其他管制的過程之后)。

在過去幾十年中，隨著稅率的下降和國際貿易的增長，海關履行國內安全和符合邊境要求的職能有所增加，特別是在貿易驅動型的發(fā)達國家。在大多數(shù)情況下，此類要求主要由其他政府機構(OGAs)進行管理，它們在整個國內市場具有廣泛的責任，而不僅僅限于邊境區(qū)域。

隨著自由貿易協(xié)定的實施和多國供應鏈的增長，越來越多以前主要在國內經濟中生產的產品被外國制造的等價物進行補充或替代，而這些產品在不受國內規(guī)范或與安全有關的監(jiān)管監(jiān)督的國家生產。近年來，與不安全進口有關的丑聞在全球受到廣泛宣傳，并因擔心供應鏈中潛在的污染或生物恐怖主義活動而進一步擴大。因此，現(xiàn)有的監(jiān)管要求已經變得更加嚴格，要求更加密切關注進口的壓力也日益加大。對于瀕危物種、童工、監(jiān)獄勞動力和知識產權等不可接受和反競爭貿易做法的關注，也推動基于社會政策的新需求的產生，要求基于嚴格合規(guī)進口清關的先決條件。

上述因素促使在邊境清關過程中加強了信息技術的使用，過去二十年來，許多紙質申報和認證要求已過渡到虛擬環(huán)境。在邊境清關過程中，IT和自動化的使用增加，各機構為實現(xiàn)與安全要求有關的產品注冊、評估和認證工作自動化，其各自所作出的努力是并行的(通常是不協(xié)調的)。另一方面，邊境管理面臨挑戰(zhàn)的是需要海關和其他參與跨境貿易的邊境機構準確和及時收集的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。現(xiàn)代信息科技徹底改變了有效收集、有效分析和傳播這些數(shù)據(jù)的能力。這些因素相當迅速地將國家邊境流程從紙面的海關放行程序調整為可能需要在一個或多個系統(tǒng)中由適當授權的各方按適當順序提交一個或多個電子數(shù)據(jù)的過程。

雖然負責管制進入國內市場或國內生產供出口的特定產品的機構一般將保住其主要權力，但它可能無法在邊境配備本部門的官員，因此需要與海關合作，在邊境執(zhí)行其關注事項。

因此，從實際角度來看，在IT支持和自動化管理日益增強的邊境流程中，海關和其他機構需要密切合作以便利貨物流動。如果不這樣做，可能導致一些違法行為被忽略，并妨礙合法的國際貿易，損害國民經濟和消費者的利益。單一窗口的概念強調協(xié)作和分享信息，為加強這些進程并推進貿易便利化和邊境執(zhí)法提供了愿景。

三、實踐中的單一窗口

在當代邊境管理框架內，單一窗口被視為一個概念，包含一套規(guī)則和基本構成要素，旨在使政府能夠通過綜合程序提高其管理和執(zhí)行多個機構的法律要求的能力，同時使合法貿易能夠快速、高效流通。

雖然單一窗口項目幾乎總是涉及基于IT的創(chuàng)新，但IT本身并非目標。相反，目標是為海關、OGAs和企業(yè)之間的邊境管理建立有效協(xié)作的平臺——通過IT和適當自動化水平的增強和推動該平臺，從而促進貨物跨境高效運輸。先進的單一窗口概念可以連接涉及跨境運輸?shù)囊幌盗袇⑴c者，如圖1所示。

圖1 單一窗口環(huán)境中的參與者和數(shù)據(jù)交換

必須指出，單一窗口概念側重于監(jiān)管進程，因為監(jiān)管過程與貨物在邊境運輸同步實施——(貨物)到達/離開前的許可或申報、進境或出境貨物的報關單和其他單據(jù)，以及授權這些貨物繼續(xù)沿供應鏈運輸?shù)倪^程。

因此，成功的單一窗口本質上是具有事務性和可操作性的，其許多功能都是有嚴格時間要求的。一旦貨物開始運輸，或在此之前，它便發(fā)揮作用，并且單一窗口對于它們完成其國際間運輸至關重要。這就明確了單一窗口與更加需要預先規(guī)劃的“貿易門戶”或“貿易信息門戶”設施之間的區(qū)別。雖然單一窗口和貿易門戶之間存在著很大的潛在協(xié)同作用，但它們是不同的概念，不應混為一談。(2)Note in this context that UNECE recently published a guidance document；see UNECE (2017d).

構建成功的單一窗口需要循序漸進的方法，在項目進行期間和進一步的實施過程中，將策略、組織方法、法律問題、運營和溝通框架、商業(yè)流程再造、IT決策構建、數(shù)據(jù)協(xié)調、消息傳遞標準、采購、項目實施管理以及調整管理相結合。對這些因素關注不夠都可能導致項目延遲、成本超支甚至項目失敗——而關鍵問題通常與IT問題無關，盡管IT問題可能使關鍵問題加劇。

四、單一窗口的最佳實踐

由于國際貿易長期以來一直被認為是國家經濟增長的推動力，因此，注重促進經濟發(fā)展的多邊機構在一段時間里一直聚焦于單一窗口概念。聯(lián)合國的相關機構一直注重收集關于世界各地單一窗口實施情況的信息，總結最佳做法，并向希望啟動新項目或改進已經開展項目的國家提供指導和咨詢。世界銀行集團、美洲開發(fā)銀行和其他聚焦于通過推動貿易促進經濟發(fā)展的多邊組織和國家組織在單一窗口領域做了大量工作。(3)For an overview of single window related activities of the World Bank Group and the Inter-American Development Bank，see Sections 4.6 and 4.7 of Widdowson， et al.(2018).

聯(lián)合國發(fā)布的與單一窗口有關的倡議包括由聯(lián)合國各機構，例如，聯(lián)合國亞洲及太平洋經濟和社會委員會(UNESCAP)、聯(lián)合國歐洲經委會、聯(lián)合國貿易便利化和電子業(yè)務中心(UN/CEFACT)、聯(lián)合國亞洲及太平洋無紙貿易和運輸專家網(wǎng)(UNNExT)、聯(lián)合國國際貿易法委員會(UNCITRAL)、聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議(UNCTAD)所發(fā)布的倡議。歐洲經委會和亞太經社會成為制定貿易便利化建議書和一般電子商務標準的全球協(xié)調中心，單一窗口在它們的工作中發(fā)揮著越來越大的作用。

UN/CEFACT是以在這些領域提供合作和制定標準為己任而設立的。過去幾十年中，所有這些聯(lián)合國機構都制訂了大量貿易便利化領域的國際標準、最佳做法建議、案例研究和指導文件，其中許多聚焦于單一窗口或與單一窗口直接相關，并定期更新，以反映技術發(fā)展情況。雖然這些文書沒有約束力，但當它們收集和整理實施單一窗口的國家的各種實踐經驗時，便已被采納為實際的國際標準。聯(lián)合國國際貿易法委員會的工作側重于國際貿易法標準，為單一窗口的一些基本法律基礎提供了進一步的指導。

聯(lián)合國歐洲經濟委員會(UNECE)提供了一份全面的在線貿易便利化實施指南(UNECE，2012b)，該指南有一個關于單一窗口的專門章節(jié)(UNECE，2012年c)，該部分不斷更新與若干主題有關的最新信息(當前的一個項目涉及在單一窗口環(huán)境中使用區(qū)塊鏈技術作為貿易便利化推動要素；參見UNECE，2017a)，包括與單一窗口實施有關的一組非常廣泛的材料的鏈接。下面圖2中引用了所選窗口，其中按主題描述了創(chuàng)建單一窗口的關鍵步驟。

圖2 聯(lián)合國單一窗口工具集：按步驟描述

這些材料為任何單一窗口項目提供了起點，盡管許多材料側重于發(fā)展中國家范圍內的單一窗口實施，但其中很大一部分內容與發(fā)達國家有關。值得注意的工作包括《單一窗口環(huán)境的數(shù)據(jù)協(xié)調和建模指南》(UNESCAP，2012a)，該指南對數(shù)據(jù)協(xié)調的好處進行了詳盡的分析，以便根據(jù)貿易便利化原則和國際標準實現(xiàn)高效和可預測的交易。它提供了一個循序漸進的方法，幫助政府官員和貿易界制定捕獲、評估和定義數(shù)據(jù)，并構建電子文檔。另一份有用的文件是《簡化貿易程序的業(yè)務流程分析指南》(UNESCAP，2012b)，該指南提出了一種識別、描述和分析現(xiàn)有“原型”業(yè)務流程的方法，包括在UNECE的購買-運輸-支付國際供應鏈模型(UNECE，2012a)框架內參與國際交易的活動和任務。它提供了實際步驟(和詳細示例)和行動，從確定業(yè)務流程分析項目的范圍、規(guī)劃其實施和收集相關數(shù)據(jù)，到分析捕獲的數(shù)據(jù)以確定瓶頸和制定改進建議。

幾十年來，歐洲經委會一直努力制定一系列相互關聯(lián)的建議(見上文圖2所示)，這些建議代表了關于跨境貿易便利化的最佳做法的全球共識，包括與單一窗口直接有關的一些正式建議。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議在國際貿易、貿易便利化和運輸/物流等各個領域擁有豐富的經驗(UNCTAD，2016)。隨著世貿組織《貿易便利化協(xié)定》談判的開始，通過分析性和政策性出版物、培訓、意識提升活動以及技術援助實施和能力建設活動，支持發(fā)展中國家參加這些談判成為貿發(fā)會議的另一個主要重點。

目前，聯(lián)合國貿發(fā)會議的貿易便利化一攬子計劃包括支持實施《貿易便利化協(xié)定》以及更廣泛、更加雄心勃勃的運輸、過境和貿易便利化改革。

聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議與其他國際組織，包括國際貿易中心(ITC)和UNECE密切合作，提供資助，并且最近貿發(fā)會議進一步努力，為聯(lián)合國成員提供指導、技術援助和軟件工具，以建立單一窗口和相關應用程序(參見UNCTAD，n.d.)。

活躍于這一領域的另一個國際組織是世界海關組織，該組織是一個政府間組織，總部設在布魯塞爾，于1952年通過一項國際公約成立，即海關合作理事會，代表全球海關界在廣泛的業(yè)務和政策方面解決問題。它制定和管理旨在提高一般邊境管控，特別是海關程序的效率和效力的公約、標準和其他文書。

作為其章程的重要組成部分，世界海關組織與其他政府和行業(yè)組織合作，例如世貿組織、貿易便利化與電子業(yè)務中心、國際貨運代理聯(lián)合會和國際商會。與私營和公共部門利益攸關方的這種接觸是世界海關組織使命的一個關鍵方面。世界海關組織的所有貿易便利化技術論壇都有許多對所討論議題感興趣的行業(yè)和政府間機構的廣大代表，代表們可以平等地參與討論，幫助形成結果。

自2003年以來，世界海關組織一直積極推動單一窗口概念，并與貿易便利化與電子業(yè)務中心合作，包括出版兩卷單一窗口概要(WCO，n.d.a)，從海關行政管理和業(yè)務人員的角度介紹單一窗口的法律、技術、人力資源和程序。

世界海關組織在單一窗口文獻中的一個關鍵區(qū)別是使用“智能”一詞來定義世界海關組織是如何設想單一窗口系統(tǒng)運行的。它之所以使用術語“智能”一詞，是因為世界海關組織認為，任何有效的單一窗口不僅僅是數(shù)據(jù)交換機/網(wǎng)關，以訪問其他監(jiān)管機構環(huán)境或 Web 門戶。它必須向所有的利益攸關方提供共享服務，并最好納入綜合風險管理，滿足所有有關機構作為單一窗口利益攸關方的要求，提供相應的數(shù)據(jù)共享，并代表包括銀行部門在內的關稅/稅/費管理系統(tǒng)。此外，世界海關組織認為，最佳做法必須實現(xiàn)對交易者的綜合交易響應，該交易系統(tǒng)通過提供關于政府要求(無論是來自海關或任何其他涉及單一窗口的機構)的信息，向交易者發(fā)出放行信號，或提醒貿易商放行障礙，使貿易商能夠解決這些問題。

多年來，世界海關組織的單一窗口概要增加了若干解釋性和相關文件，如《海關管理人員 信息技術指南》(WCO，n.d.c)，為考慮大型信息技術項目的海關或其他機構負責人(如單一窗口系統(tǒng))提供了寶貴的建議，以及 2015 年《世界海關組織單一窗口概要的補充版》部分內容如下：單一窗口概念通過貿易商的監(jiān)督來檢查監(jiān)管行為，并查看貿易與監(jiān)管機構之間的所有互動行為，而不考慮政府內部的分歧。(世界海關組織，2015年，第3頁)

另一個重要的相關文件是《世界海關組織單一窗口數(shù)據(jù)協(xié)調指南》(WCO，2007年)，該指南與聯(lián)合國貿易便利化與電子商務中心關于同一專題的34號建議書大致相同，但在聯(lián)合國建議提出之前，已于2007年2月被 提交并接受。這一點很重要，因為在建議數(shù)據(jù)協(xié)調時，世界海關組織能夠提供世界海關組織數(shù)據(jù)模型 (WCO DM)作為基礎模板，各國可以據(jù)此創(chuàng)建標準化的國家數(shù)據(jù)庫。

世界海關組織數(shù)據(jù)模型系統(tǒng)最初的目的是為海關和貿易之間的各種交流所需的數(shù)據(jù)和信息結構建立一個國際標準，以便管理各種邊境管制要求。考慮到單一窗口的概念，世界海關組織數(shù)據(jù)模型系統(tǒng)從 2005 年進行了廣泛升級，以包括用于各種其他邊境法規(guī)要求的數(shù)據(jù)和消息傳遞，例如人類健康、食品標準、動植物檢疫。除數(shù)據(jù)結構外，世界海關組織數(shù)據(jù)模型系統(tǒng)還包括《聯(lián)合國行政、商業(yè)和運輸電子數(shù)據(jù)交換規(guī)則》(UN/EDIFACT)和xml標準電郵模板、業(yè)務流程和信息模型以及廣泛的國際和國家代碼集。2009年，根據(jù)數(shù)據(jù)模型結構創(chuàng)建的政府跨境監(jiān)管(GOVCBR)UN/EDIFACT信息，世界海關組織倡導了第一套能夠在單一窗口環(huán)境中管理信息交換的標準信息集，并在這一領域繼續(xù)工作。

與單一窗口有密切聯(lián)系的世界海關組織其他倡議包括協(xié)調邊界管理概念和《全球貿易安全與便利標準框架》(SAFE框架)。

協(xié)調邊境管理是世界海關組織的一個術語，用于描述邊境機構之間為各種潛在活動進行更密切的合作——這是世界銀行、聯(lián)合國機構和世貿組織廣泛宣傳的一個概念(事實上，若干《貿易便利化協(xié)定》的條款與之一致)，有時使用略有不同的術語，例如“協(xié)同邊境管理”，但目的大致相同。單一窗口可被視為這一更廣泛的機構間合作的一部分。協(xié)調邊境管理是世界海關組織21世紀愿景的一個重要組成部分，它包含了廣泛的程序、行政、法律、實體、數(shù)據(jù)和技術層面上的問題，如聯(lián)合控制、共享設施、聯(lián)合情報和目標中心，它與《貿易便利化協(xié)定》中的要求密切相關(見下文第7節(jié))。

《SAFE框架》是海關針對9·11恐怖行動做出的集體反應，其核心概念是，應認識到將國際貿易供應鏈視為相互關聯(lián)的一系列行為和信息交流的重要性。自2005年制定《SAFE框架》以來，海關與參與國際貿易和供應鏈安全邊境監(jiān)管的其他政府及政府間機構之間合作的程度有所提高。認識到這一點，世界海關組織引進了協(xié)調邊境管理和世界海關組織數(shù)據(jù)模型等工具和文件，并通過一系列涉及海關與其他政府機構合作的標準加強了《SAFE框架》。這進一步表明單一窗口對世界海關組織戰(zhàn)略思維的重要性和相關性。

五、單一窗口項目的關鍵因素

20年來，在全球范圍內實施單一窗口的經驗反映在多邊機構的工作中，這些經驗突出表明，要成功實施單一窗口，就必須解決各種因素。如果單一窗口能夠成功實施，則其被譽為世界銀行所說的國家數(shù)字化戰(zhàn)略的關鍵部分，可對經濟增長產生顯著的積極影響(UNECE，2017d)。然而，世界各地實施的單一窗口也提供了不少警示性的故事，最近的一份報告就指出：

在某個國家，一些機構自稱是單一窗口并在一致框架下行動，尤其是其源于政府的戰(zhàn)略方針。但多數(shù)情況下，單一窗口倡議在政府之間暗藏競爭的背景下，以不協(xié)調的方式實施，對國家來說，結果完全無益。在體系結構級別，權力關系有時也可能強加繁瑣、昂貴且無效的操作體系結構。(非洲電子商務聯(lián)盟，2017年，第19頁)我們梳理了多邊機構就單一窗口專題出版的許多參考文獻中所提供的經驗教訓、最佳做法和建議，總結了任何單一窗口項目從一開始就需要牢記的一些關鍵因素。

(一)法律框架

管理跨境貿易的國家法律，包括與海關或賦予管控國家邊境主要職能的其他機構的有關法律，往往與邊境程序(如進口貨物)保持一致，部分原因是世界海關組織過去50多年來的協(xié)調工作和《經修訂的京都公約》的規(guī)定，并顯示出不同國家之間的廣泛相似之處。但是，其他機構的扶持性立法往往以國內為業(yè)務重點，而且往往大相徑庭，即使它授予與邊境有關的權力或規(guī)定在邊境可執(zhí)行的任務，也很少以符合海關法或海關業(yè)務的方式這樣做。此外，在某種程度上來說，這些機構的法律授權的信息收集、許可等，通常以與現(xiàn)代 IT 流程不完全兼容的方式進行。

在這種情況下，主要的法律組成部分是準備任何單一窗口項目都必不可少的，這就是為什么諸如聯(lián)合國歐洲經濟委員會、聯(lián)合國國際貿易法委員會(4)There are many documents on the UNCITRAL website that discuss the legal implications of single window.See， e.g.Rajput (2016).、聯(lián)合國貿易便利化與電子業(yè)務中心(5)There are many references to single window on the UN/CEFACT website.The following link is for a conference on the subject in October 2017， but it has within it links to various other core concepts such as the various single window recommendations；see UNECE (2017b).、世界海關組織等多邊機構投入了大量時間和資源，來制定全面的指導、建議和解釋性資料，供各方在著手設立單一窗口(UNECE，2010a)和法律特點時考慮。

單一窗口需要國家法律框架的堅實基礎。例如，根據(jù)所選擇的解決辦法，一個國家的海關立法可能需要做出重大修訂，以便賦予海關作為牽頭機構的權力，并要求海關和其他政府部門合作，以推進將面向貿易的活動納入單一窗口的舉措。同樣，授權給其他政府部門檢查貨物、收集數(shù)據(jù)和其他權力的法律也許要修改，以參考新的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)以及海關與其他政府部門之間的責任劃分。不然，單一窗口便可能通過專門制定的授權法案獲得其法律權威，從而凌駕于以前機構相互制約的立法之上。

(二)領導機構和運作模式

單一窗口項目只能在負有邊境責任的機構建立好協(xié)作工作關系的國家環(huán)境下取得成功。(6)For an extensive introduction to the existing conceptual frameworks for agency collaboration， see Standing Committee for Economic and Commercial Cooperation of the Organization of Islamic Cooperation (2016)， pp.10-22.從現(xiàn)實層面上講，單一窗口設施需要有一個領導機構(或以公私伙伴關系代表政府的機構)負責其規(guī)劃和實施，并在系統(tǒng)運行后發(fā)揮主要作用。通常，該機構是海關(或最具有負責邊境管控職責的國家機構)。

如上所述，任命領導機構需要授予權力，最好是基于立法的授權，這對牽頭機構以及參與單一窗口的所有其他政府機構都有約束力。在授予這一權力時，國家最高管理層(例如總理/總統(tǒng)辦公室)可授權負責涉及跨越國境貨物的機構，必須利用單一窗口作為收集信息、監(jiān)測監(jiān)管要求是否得以遵守的主要手段，就其管轄范圍內貨物跨境流動做出決定和采取行動與領導機構合作。

一旦授權其他政府部門參與，領導機構必須在所有機構之間建立密切的工作關系，這些機構將盡早從規(guī)劃階段開始參與單一窗口。密切和有效的機構間溝通對于任何單一窗口的成功都至關重要，只有通過擁有共同愿景和密切(和持續(xù))的協(xié)作，才能完成風險管理、數(shù)據(jù)協(xié)調以及業(yè)務流程再造等關鍵方面的任務。

一旦單一窗口投入運營，就將繼續(xù)需要密切合作，因為相關機構將需要同時處理任何新出現(xiàn)的問題(例如，系統(tǒng)可用性/功能問題)，并管控隨時間推移而不可避免變化的監(jiān)管要求、技術和交易環(huán)境。單一窗口需要納入良好的 IT 治理原則，包括明確有效的規(guī)則(授權、訪問標準、監(jiān)測、數(shù)據(jù)保護、歸檔)，并具有有效的可擴展性。

(三)多機構風險管理

在建立單一窗口方面，最重要的(和被低估的)挑戰(zhàn)之一是協(xié)調有關機構的風險管理制度，以加強貿易便利化。風險管理是海關和邊境管理方面十分重要的問題，世界海關組織、聯(lián)合國機構和世界銀行等多邊機構已投入大量資源，用于制定、記錄和推廣最佳做法(7)For example， see Widdowson (2012)；Widdowson & Holloway (2010， p.95).，其中許多國家已采用這些最佳做法。但是，在那些具有國內授權的機構(例如，與安全或消費者保護相關的要求)中，國際貿易貨物的風險管理問題并非總是重點。

在大多數(shù)國家，海關已經從適用于所有跨境貨物的“攔截和搜查”方法轉向更先進的風險管理技術，包括預先提供信息、情報收集、特征分析和目標定位、統(tǒng)計抽樣、基于合規(guī)性的風險分析以及可信貿易商計劃。在可能的情況下，利用有關貨物、貿易商和供應鏈的預先信息進行風險分析，以便在進口貨物到達邊境之前(甚至在貨物離開原產地之前)確定對其管控處理，從而減輕風險。同樣的邏輯也適用于出口產品，在將貨物裝載國際運輸工具之前必須進行良好的風險評估，最好是在從原產地運出后盡快進行。

在不太危急的情況下，可以允許進口貨物入境，條件是在貨物進入國內市場之前，通過入境后修改(例如標簽)使貨物符合國家標準。盡管國家海關理所應當使用這些方法，但其他政府部門可能不熟悉這些方法，或者可能對使用這些方法感到猶豫不決，而且實際上，他們可能只會堅持認為，他們的任務要求對某些物品進行100%的檢查，并保證它們在實際入境之前完全符合相關標準。雖然在某些情況下，這種措施是合理的，但這些措施妨礙了貿易，而且可能提供替代辦法來減少對商業(yè)的影響。對于出口食品的國家來說，質量保證非常重要，通過在單一窗口內加強機構間合作，質量保證可能會大大加強。

在多機構的單一窗口環(huán)境中，單一窗口環(huán)境實施之前，必須討論上述所有問題，并在海關和所有的其他政府部門之間商定風險管理。至關重要的是，各機構應傳達其打算由單一窗口(由牽頭機構管理)執(zhí)行的風險管理措施，包括要收集的有關信息的時間和格式的詳細信息，是否應通過單一窗口的操作直接處理風險評估和風險管理決策(例如通過自動化或向邊境人員發(fā)出指示)，或在其他政府部門的加入后共同處理。

同樣重要的是，記錄到風險因素相關的貨物時，是否只有在通過實物或文件核查并解除風險因素后才能放行，或是否提供入境后/裝貨前處理有關的參數(shù)。在大多數(shù)情況下，牽頭機構需要與每個其他政府部門簽訂協(xié)議，記錄這些事項，并定期更新，以考慮運營和監(jiān)管變化。

(四)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)保護

在單一窗口中共享用于風險評估和其他目的的敏感數(shù)據(jù)會引發(fā)隱私泄露、商業(yè)機密泄露和數(shù)據(jù)保護問題。其中一些可以由立法管理(例如，澳大利亞1999年《電子交易法案》或類似法律)，但許多詳細的程序性問題可以通過諒解備忘錄或保證參與單一窗口所有利益攸關方機構之間的其他書面協(xié)議進行管理。即使在國內機構間單一窗口的環(huán)境下，數(shù)據(jù)保護問題的處理也十分困難，但在國際環(huán)境中，如果單一窗口與多國聯(lián)網(wǎng)環(huán)境相聯(lián)系時，處理數(shù)據(jù)保護問題的難度就成倍增加。

(五)貿易利益攸關方的參與

雖然推行國家單一窗口戰(zhàn)略的初步決定由政府所決定，但在大多數(shù)情況下，這一決定將取決于貿易利益攸關方的直接投入或希望通過投資取得回報的經濟分析(由政府投資，但符合《貿易便利化協(xié)定》的規(guī)定，也為一般貿易利益攸關方帶來貿易效率的提高)。任何新的政府系統(tǒng)都會對交易過程產生影響，需要在整個項目成本效益和監(jiān)管影響分析中清楚地理解和反映這種影響。政府可能不清楚某些影響，這使得主要貿易利益攸關方參與項目的可行性研究階段變得至關重要。

一旦項目啟動，貿易利益攸關方在所有項目階段的參與仍然是至關重要的，以確保單一窗口既能夠抓住貿易流程的相關方面，又在設計階段抓住改進流程的機會，而且在貿易商之間產生協(xié)作感和所有權感，這將大大緩解系統(tǒng)實施時和系統(tǒng)上線時可能出現(xiàn)的不可避免的問題。如上所述，一旦該系統(tǒng)開始運作，就必須繼續(xù)與貿易利益攸關方進行對話，這對于確定單一窗口的進一步改進，以及在出現(xiàn)新的監(jiān)管動態(tài)問題時有效應對來說是至關重要的。

(六)財務方面

與任何重大 IT 系統(tǒng)項目一樣，融資從一開始就至關重要。單一窗口融資模式因國而異，從完全由政府融資的系統(tǒng)(無論是以預期經濟增長、成本節(jié)約、改善稅收或上述所有原因)到至少部分由用戶費用融資的系統(tǒng)，到涉及公私伙伴關系模式的系統(tǒng)，這些系統(tǒng)旨在自己支付費用，甚至是為了創(chuàng)造運營收入。項目規(guī)劃和實施方案將在很大程度上取決于所選擇的模式，因此在項目開始前必須明確融資模式。

另一個財務方面涉及營業(yè)收入(包括關稅、貨物和服務稅或增值稅(GST/VAT)以及許可證和登記費用)的征收和分配方法(例如，是否與運行單一窗口的機構分享收入)。從交易者的角度來看，單一窗口作為付款的“一站式”平臺本身就是具有優(yōu)勢，特別是當單一窗口模型允許通過統(tǒng)一的賬單定期付款時。與單一窗口項目融資模式一樣，這種運營模式需要盡早確定，因為這是銀行、機構和行業(yè)之間討論的中心問題，而且對系統(tǒng)設計也有影響。

(七)身份驗證和信息安全

另一個問題涉及認證(確認信息的準確性和可信性)，這是一個與自動交換信息的一般法律問題，但鑒于處理敏感信息的當事方數(shù)目眾多、可能普遍存在的復雜立法環(huán)境，以及貿易商/代理商、代理商/代理商，甚至(在可互操作的單一窗口的情況下)政府/政府眾多的交易模式。所有各方必須就識別它們的方法、交換的完整性以及如何管理身份確認和不可否認性(即數(shù)據(jù)的發(fā)送者是真正的發(fā)送者，以后不能否認該事實)等問題達成一致。

在當今無處不在的網(wǎng)絡安全風險中，該單一窗口系統(tǒng)代表著一個誘人的目標。該系統(tǒng)處理大量數(shù)據(jù)，其中很多是商業(yè)機密，與隱私問題有關，該系統(tǒng)對于跨境貿易的順利進行至關重要。如果系統(tǒng)關閉，貨物可能不容易清關。如果關鍵商業(yè)數(shù)據(jù)被黑客攻擊，國民經濟可能會因此受到影響。這意味著，單一窗口的設計需要從一開始就考慮到此類安全問題，并且必須具有足夠的韌性，以便在遭受黑客攻擊時仍能繼續(xù)使用，并且能夠定期更新其防御措施。

(八)業(yè)務流程再造

國際最佳做法以及聯(lián)合國(UNNExT，2016)和世界海關組織(WCO，n.d.a)等國際機構的書面建議推薦，像單一窗口這樣廣泛和復雜的變革舉措應伴之以業(yè)務流程審查，并酌情進行業(yè)務流程重組。關于自動化的一個早已確立的事實是，信息技術的缺失和過時的電腦程序不會得到最佳的結果，相反，它會使那些過時和低效的程序根深蒂固。

將獲取的紙質文件簡單地轉換為電子文件圖像是一個常見的錯誤，像這樣的做法很難實現(xiàn)貿易便利化。邊境管理機構之間的合作大大加強，它們處理工業(yè)的新方法為成功審查和改變現(xiàn)有程序提供了潛在的豐富基礎，而且在這方面，《貿易便利化協(xié)定》確實為單一窗口的實施提供了強有力的動力。

(九)技術架構

單一窗口包含各種技術問題，但在整個描述之中，有幾個類別是最重要的。其中之一是系統(tǒng)架構。單一窗口到底是一個單一的系統(tǒng)，還是一個網(wǎng)絡網(wǎng)關，其背后存在一系列相互關聯(lián)的系統(tǒng)？當今的技術格局提出了許多選擇，這些選擇必須在項目開始時由單一窗口的所有各方進行分析和商定，這些選擇將部分取決于上述法律問題。

還必須就系統(tǒng)是否應與外部系統(tǒng)(如銀行、貿易門戶和港口社區(qū))進行互操作作出決定，并將其納入架構中。領導機構與單一窗口是否應該由外部供應商管理的政策抉擇將進一步影響最終的系統(tǒng)設計。

前面提到的 IT 安全方面在單一窗口體系結構決策中也發(fā)揮著重要作用，操作故障安全(如并行處理、多個實例和系統(tǒng)切換功能)也發(fā)揮著重要作用。數(shù)據(jù)備份方法需要確保系統(tǒng)可以在非常短的時間內重新聯(lián)機，并且在系統(tǒng)停機時需要了解回退程序，并在系統(tǒng)停機的狀態(tài)下進行操作測試。

經驗表明，如果沒有適當?shù)臉I(yè)務安全架構，單一窗口很容易成為“單一失敗點”，立刻從貿易便利化工具轉變?yōu)榭缇迟Q易的不可逾越的障礙。單一窗口設計的這一方面非常具有可變性(事實上，許多標準制定機構，如UN/CEFACT，現(xiàn)在才努力更新它們解決這些問題的建議)，而且系統(tǒng)的設計不僅必須滿足當今環(huán)境的挑戰(zhàn)，但同時也要考慮到未來不斷演變的威脅，因此需要相應地確定該系統(tǒng)的預算。

(十)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)標準

在面向貿易的數(shù)據(jù)傳輸以及機構間數(shù)據(jù)共享和訪問方面，需要規(guī)定單一窗口的消息傳遞方式以及數(shù)據(jù)的結構，并盡可能的靈活和現(xiàn)代化。如果認為一個通用的數(shù)據(jù)平臺是最好的，那么需要進行數(shù)據(jù)協(xié)調(也是業(yè)務流程再造的一個關鍵因素)，這轉而又意味著必須選擇基本數(shù)據(jù)標準。

聯(lián)合國貿易便利化與電子商務中心(UNECE，2010b)和世界海關組織(2007)再次建議，數(shù)據(jù)統(tǒng)一是使用聯(lián)合國貿易數(shù)據(jù)元目錄(UNTDED)和世界海關數(shù)據(jù)模型作為標準的單一窗口的必要配套，至少在國家單一窗口層面的內部數(shù)據(jù)結構與世界海關組織數(shù)據(jù)模型是協(xié)調且易于交互的。請注意，任何國際標準本身都不可能在一個國家單一窗口內處理所有需求，因此數(shù)據(jù)標準往往需要補充和擴展，以滿足各國需要。

(十一)變革管理和未來保障

單個窗口永遠不會“完成”；國家監(jiān)管環(huán)境、國際貿易環(huán)境和技術能力的變化是永遠都存在的，任何單一窗口系統(tǒng)(以及該系統(tǒng)的運營管理和預算)都必須能夠彈性地跟上這一變化，否則會不堪重負。

雖然從歷史上看，政府 IT 系統(tǒng)通常構建在特定時間被稱為“最先進”的定制模型上，但所有政府都認識到，這種模式會導致(昂貴的)遺留系統(tǒng)，這些系統(tǒng)需要更新和擴展(通常非常昂貴)，或者逐步淘汰并完全更換。當今的技術選項比過去更加靈活和可互操作，任何單一窗口系統(tǒng)都需要通過一個“面向未來”的架構來利用這一優(yōu)勢，該架構包含持續(xù)變化，但無需逐步替換現(xiàn)有整個系統(tǒng)。

六、單一窗口趨勢

雖然單一窗口建設正在推進，但相關的技術和創(chuàng)新想法也在進步，因此，目前有多個主題影響著單一窗口，并且引發(fā)討論。應審查和審議所有這些問題，包括它們能否(或應該)在一個國家的最終單一窗口發(fā)揮作用，以下概述了三個此類“熱門話題”的摘要作為背景。

(一)貿易門戶

在過去的幾十年里，大多數(shù)政府機構已經建立了互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務，一般包括有關該機構及其職責的信息，并鏈接到聯(lián)系方式、指導、授權立法等。隨著時間的推移，許多機構還采取進一步措施，向公眾提供服務(各種復雜程度)，例如，用電子表格和電子許可分別取代紙質表格和紙質許可，允許以電子方式支付費用，以及在網(wǎng)上申請許可證。在邊境負有責任的機構往往為進口商和出口商設置一個專門的部門，側重于它們的需要和要求。在大多數(shù)國家，海關有一個針對進口商和出口商的綜合網(wǎng)站。

但是，這些機構都以自己的風格和自己特定權限范圍的信息開發(fā)其網(wǎng)站；很少能找到全面呈現(xiàn)進出口信息的機構，這些信息也能涵蓋了其他有關機構的步驟和要求。上述所有這些都對進口商或出口商是否有能力確保自己了解適用于某批貨物的所有要求提出了挑戰(zhàn)，即使在自己的國家都是如此，更不用說在其他國家了。

一直到現(xiàn)在，都難以找到一個國家的政府能夠提供一個“一站式服務”、包含所有進出口要求的網(wǎng)站。一些國家擁有政府贊助的網(wǎng)站，稱為“貿易門戶”，但它們往往側重于推動出口，而沒有提供關于總體邊境程序的有用信息。這種狀況對跨境貿易不利并不奇怪。世界銀行評論到：

所有監(jiān)管信息的單一來源，只要是全面、準確和最新的，就可以在貿易便利化方面產生切實的好處。首先，如果能夠通過一定的途徑獲得適當?shù)闹笇?，而無需親自從好幾個地方尋求建議，將節(jié)省大量成本。此外，使用單一的權威參考標準，可以避免沖突，同樣對于不遵守行為的潛在懲罰，也會避免沖突。把節(jié)省的這些時間和成本積累起來，能夠降低營商的總體成本，減少進出口貨物的通關時間，從而有助于一個國家在透明度和營商便利性方面提高其總體地位。(Pugliatti，2012，第3頁)

這種貿易門戶網(wǎng)站的吸引力對幾乎所有希望進入外國市場或外國供應商的商界人士都是顯而易見的。直到最近，隨著《貿易便利化協(xié)定》的正式批準，在某些國家負責涉及邊境事務的許多機構幾乎沒有動力(而且往往沒有預算)一起合作，商定實施貿易門戶，除非它們從上述的法律中獲得具體授權?，F(xiàn)有貿易門戶的缺乏(目前參與世界銀行贊助的貿易便利化發(fā)展項目的國家正在實施這些門戶，否則它們現(xiàn)在實際上根本不存在)表明，政府很少將建立這樣一個門戶作為優(yōu)先事項。

然而，顯而易見的是，作為單一窗口項目必要先決條件的組織因素也有助于建立和維持國家貿易門戶。事實上，在參與單一窗口的機構不斷變化的監(jiān)管要求背景下，一個成功的單一窗口必須始終堅持一個原則，這意味著領導機構必須跟蹤和記錄影響單一窗口的進出口進程的所有此類進展。在綜合貿易門戶中向交易者提供這些信息的增量成本似乎微乎其微。

可以想象，貿易門戶可以在遠比僅僅提供信息的更高層次來協(xié)助貿易商準備跨境運輸，以提供服務，如登記、許可和支付邊境機構相關費用。如果存在一個國家單一窗口，這些(非時間要求嚴格的)服務可以與單一窗口相互連接(其中快速放行是可取的，而且往往至關重要)，以便進行驗證、認證和風險管理，從而實現(xiàn)貿易便利化處理，這種處理可能更加“個性化”，但基本上是自動化的，否則就不可能實現(xiàn)了。即使在沒有這種相互連接的情況下，門戶網(wǎng)站中的貿易建議與單一窗口的業(yè)務功能完全一致也是至關重要的。

(二)單一窗口的互操作性

認識到國家單一窗口的好處，人們認識到將單一窗口概念擴展到跨境數(shù)據(jù)交換的潛在優(yōu)勢。公共機構數(shù)量、種類繁多，意味著當前主要的挑戰(zhàn)仍然是數(shù)據(jù)收集(無論是電子還是紙質)和程序的簡化、統(tǒng)一和標準化。其他關鍵挑戰(zhàn)包括跨境認證、相互認可各自的法律領域，尤其是相互信任。

“互操作性”是指在不同經濟體或國家的兩個或多個單一窗口系統(tǒng)之間以特定結構格式交換特定類別的外貿相關信息。根據(jù)UN/CEFACT第36號建議書(2017年初發(fā)布)，互操作性的目標應該是快速、無縫和安全地交換準確、完整的數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)集)，為運營商和用戶帶來最大利益。

單一窗口互操作性的范圍可能會根據(jù)各方的利益進行調整。例如，第36號建議書指出，它們可以是雙邊的，如果包括兩個以上的國家，也可以是多邊的；如果互操作性只在特定部門之間運作(海關對海關(8)WCO has developed a comprehensive study on C2C exchanges called‘Globally networked Customs’；see WCO， n.d.b.，植物檢疫當局，或海事機構)，則也可以是部門的。對互操作性的興趣日益增加，使得在最新的優(yōu)惠貿易協(xié)定談判中已經有列入具體條款的提議。(9)For discussion in the context of the Pacific Alliance see Marczak & George (2016).

擁有成熟單一窗口或數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)的各國和經濟體正在多邊的層次上制定互操作性項目，特別是東南亞國家聯(lián)盟(東盟)集團。(10)Although this project has ambitious goals， progress has been slower than anticipated；see ASEAN (2013).太平洋聯(lián)盟區(qū)域自由貿易安排(由智利、哥倫比亞、秘魯和墨西哥組成)是首次由條約規(guī)定成員國國家單一窗口系統(tǒng)有義務在區(qū)域層面進行互操作；它將這一義務定義為建立“系統(tǒng)的能力，以便按照國際公認的標準進行電子信息交換”。(11)Article 5.9 of Commercial Protocol of Pacific Alliance.Spanish version available at： https：//alianzapacifico.net/en/

該系統(tǒng)的互操作包(IOP)于2016年7月12日啟動(12)For Official Statement by Minister of Foreign Trade of Perú (member of Pacific Alliance) see Ministry of Foreign Trade and Tourism of Peru， n.d.，作為一個綜合平臺，通過加快貨物清關和太平洋聯(lián)盟國家之間的貨物放行來促進貿易便利化。IOP連接每個成員國的單一窗口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的標準化提交和處理，以及貨物清關的單一審批點。該項目的范圍目前僅限于在成員國之間交換植物檢疫和原產地證書信息，但預計在不久的將來，海關申報也將納入該系統(tǒng)(見秘魯外貿和旅游部，2017年)。這很可能是世界上第一個在行動上實現(xiàn)多邊單一窗口互操作性的案例。單一窗口議題似乎越來越多地作為貿易便利措施議題的一部分直接納入自由貿易協(xié)定的討論，并特別側重于互操作性能夠帶來的好處。

(三)港口社區(qū)系統(tǒng)

港口環(huán)境包括一個復雜的交易網(wǎng)絡，有著許多不同的公共和私人參與者。根據(jù)港口業(yè)務的特點，可以將其分為兩大類：一類是港口/貨物物流服務和作業(yè)(如裝卸、停泊、拖船、領航)，傳統(tǒng)上稱為港口社區(qū)系統(tǒng)(PCS)；另一類則與船舶和貨物清關的管制報告要求(向港務局、海岸警衛(wèi)隊、移民部、海關等申報)有關，通常稱為“港口單一窗口”。

PCS是一個協(xié)作式電子平臺，可促進端到端的信息流動，并為港口用戶、貿易與物流企業(yè)和政府機構創(chuàng)造價值。它旨在保持中立和開放，使各方之間能夠智能、安全地交換信息，以提高海洋和機場社區(qū)的效率和競爭地位，并通過單一提交數(shù)據(jù)平臺、連接運輸和物流鏈來優(yōu)化、管理和自動化物流過程。

在概念層面上，PCS是一個系統(tǒng)，旨在為不同利益相關者之間提供可互操作的信息交流，并且與單一窗口的想法非常一致。PCS與單一窗口概念有許多體系結構和其他技術的相似之處，交換的信息通常(至少部分)是貿易商申報和政府報告要求中也需要的數(shù)據(jù)。

實時信息交換需求的增長和信息技術系統(tǒng)的迅速發(fā)展，對這兩種環(huán)境之間的集成提出了更高的要求，導致以前狹隘的PCS概念擴展為涵蓋政府機構報告程序的更全面的概念。因此，在一些國家，PCS與海關、其他政府組織的應用程序相連，這一模式也為單一窗口背景下數(shù)據(jù)分享合作提供了有效例證。

納入單一窗口的PCS將至少包含政府要求的與船舶和貨物有關的報告(例如在申報中)。從業(yè)務流程模型的角度來看，可以分為如下幾類：

· 監(jiān)管：IMO-FAL表格、貨物艙單

· 操作：船舶到達通知

· B2B 消息：訂艙、領航員的任命

· 服務請求：裝箱、集裝箱取貨

· 信息傳遞：港口服務績效指標，單一窗口。

雖然UN/CEFACT第33號建議書目前在設計上不適用于B2B數(shù)據(jù)交換，但聯(lián)合國歐洲經濟委員會正在參與一個單一提交門戶項目(UNECE，n.d.)，將其他類別的單一窗口類平臺(可包括B2B方面)納入其建議范圍。這一努力部分是對國際海事組織(IMO)工作的回應，該組織為這一領域提供了以電子方式交換貨物、船員和乘客信息的標準，作為《國際海上交通便利化公約》(FAL-forms)修訂和現(xiàn)代化附件的一部分，該附件稱為“FAL-forms”(IMO，2019年)，并正在推動一項新的“海上單一窗口”倡議(IMO，2014年)。

七、單一窗口和世貿組織《貿易便利化協(xié)定》

截至2017年，幾乎所有單一窗口項目的工作都是由自愿實施的國家組成，其動機來源于國家且主要是政府的考慮，例如希望提高邊境行動的效率，更有效地執(zhí)行，以及以信息技術為驅動的成本和人工開支的節(jié)省。雖然世界銀行和區(qū)域開發(fā)銀行等多邊捐助組織在過去二十年中開始促進(和資助)這類項目，認為這種項目有利于發(fā)展中國家的經濟發(fā)展(通過降低進入國際市場的成本)，但各國政府沒有實施單一窗口制度的約束性義務。

如上文所述，雖然聯(lián)合國各機構、世界海關組織和其他組織就如何最好地實施單一窗口提出了一系列非常全面和有用的指導意見，但是否這樣做(并考慮到該指導意見)是由每個國家自行決定。隨著《貿易便利化協(xié)定》于2017年初生效，單一窗口可能被認為是比以前具有更強基礎要求的任務，至少在那些已接受條約規(guī)定的國家是這樣。下面的討論將探討這種看法是否準確，以及在多大程度上是準確的。

(一)《貿易便利化協(xié)定》中關于單一窗口的條款

《貿易便利化協(xié)定》第10條“與進口、出口和過境有關的手續(xù)”中有關于單一窗口的具體規(guī)定，具體體現(xiàn)在第10條第4款中，規(guī)定如下：

4 單一窗口

4.1成員應努力建立或維持一個窗口，使貿易商能夠通過單一入境點向參與當局或機構提交貨物進口、出口或過境的文件和數(shù)據(jù)要求。參加當局或者機構對文件和數(shù)據(jù)進行審核后，應當通過單一窗口及時將結果通知申請人。

4.2如果已經通過單一窗口收到文件和數(shù)據(jù)要求，參與當局或機構不得要求提供同樣的文件和數(shù)據(jù)要求，除非在緊急情況下和其他有限的例外情況下予以公布。

4.3成員應將單一窗口的運作詳情通知委員會。

4.4成員須在可能及切實可行的情況下，使用信息技術支持單一窗口。

應當從一開始就指出，第10條，包括第4款，在條款上對世貿組織成員方在邊境手續(xù)方面規(guī)定了義務。這些規(guī)定顯然意在強調政府應作為整體來考慮，包括所有對跨越國境的貨物有監(jiān)管要求的機構，而不僅僅是指海關(這一點應該得到強調，因為《貿易便利化協(xié)定》其他條款有的只針對海關，例如第12條)，而且無論這些貨物流動是否具有進口、出口或過境的性質，都突出了這一點。

第4.1款最初只要求成員“努力”建立或維持一個窗口，這不是強制性要求。但是，如果已設置此類單一窗口，則第4.1款要求他們“……貿易商通過單一入境點向參與當局或機構提交貨物進口、出口或過境的文件和數(shù)據(jù)要求”，在審查提交的文件和數(shù)據(jù)后，政府應“通過單一窗口”和“及時”將結果通知“申請人”。這為那些擁有單一窗口國家的當局規(guī)定了一套相對較高的標準。第4.2款可以說是設置了一個更高的標準，要求參與單一窗口的機構不能要求重復提供“文件和數(shù)據(jù)”(“緊急情況和其他有限的例外情況除外，這些例外情況是公開的”)。

與UN/CEFACT第33號建議書中單一窗口的定義一樣，上述《貿易便利化協(xié)定》的規(guī)定并不一定意味著單一窗口實際上是一個信息系統(tǒng)，這意味著它可能是提交文件的入口點。然而，第4.4款確實要求(使用“必須”一詞)成員使用信息技術支持單一窗口(后來，“必須”被“盡可能和可行的情況下”替代，約束力程度由此變低)。

作為第10條的一部分，第4款需要根據(jù)第10條第1款來解讀，該條規(guī)定了判斷所有成員邊境手續(xù)的標準：

1 手續(xù)和文件要求

1.1為了盡量減少進出口和過境手續(xù)的使用和復雜性，減少和簡化進口、出口和過境文件 要求，并考慮到合理的政策目標和其他因素，如情況變化、相關的新信息、商業(yè)慣例、科技技術和技術的實用性、國際最佳做法以及有關各方的投入，各成員應審查這些手續(xù)和文件要求，并根據(jù)審查結果，酌情確保此類手續(xù)和文件要求：

(a) 為快速放行和清關貨物，特別是易腐貨物而采用和應用的；

(b) 為在減少合規(guī)貿易商和經營者的時間和成本而采用和應用的；

(c) 在有兩項或兩項以上替代措施可合理用于實現(xiàn)有關政策目標的情況下，所選擇的貿易限制性最低的措施；

(d)如果不再需要(包括其中的部分)，則不再保留。

與單一窗口討論特別相關的是，“考慮到……技術和技術的可用性，國際最佳實踐……”這似乎與滿足上文第1.1(a)和(b)款的測試特別相關。

《貿易便利化協(xié)定》第10條第3款還載有一項明確建議，建議各成員在規(guī)定邊境手續(xù)時考慮到國際標準——與上述聯(lián)合國機構和世界海關組織的工作有微妙的聯(lián)系，其中很多與單一窗口直接相關：

3 國際標準的使用

3.1除本協(xié)議另有規(guī)定外，鼓勵各成員使用相關的國際標準或其中的部分作為其進口、出口或過境手續(xù)和程序的基礎。

3.2鼓勵各成員在其資源范圍內參加有關國際組織的準備和定期審查有關國際標準的工作。

(二)邊境機構合作和信息要求

雖然第10條第4款中只具體提到單一窗口，但《貿易便利化協(xié)定》第8條中也載有非常明確的授權，可以理解為指導根據(jù)第10條進行的任何和所有活動，包括任何國家單一窗口項目：

第8條：邊境機構合作

1.各成員國應確保其負責邊境管制和貨物進口、出口和過境程序的當局和機構相互合作，協(xié)調其活動，以促進貿易。

正如本文前面所討論的，這項規(guī)定實質上是授權世界海關組織和其他多邊組織提倡的建立協(xié)調邊境管理概念。這種合作隱含著風險管理的協(xié)調，以及風險管理在任何單一窗口系統(tǒng)中的有效實施。然而，與世界海關組織背景下的協(xié)調邊境管理不同的是，這里任務的重點又回到了《貿易便利化協(xié)定》第10條第1.1款，其目標是取得成果——“……以促進貿易”。這可以說意味著，任何接受了《貿易便利化協(xié)定》的世貿組織成員方實施單一窗口的首要目標必須是“為了促進貿易便利”。

關于跨境貿易經常提到的一個障礙是，不僅從實際邊境程序方面，而且在先決條件(如登記要求、許可證、審查)和相關費用方面，無法方便地獲得關于進出口要求的準確信息。(13)See Pugliatti (2012).政府機構，只要提供這種信息，往往只管自己的監(jiān)管程序，由貿易商(或其服務提供商)來提供各種部分，以全面了解將特定貨物從國內工廠轉移到外國目的地的客戶或將外國生產的貨物進口到該國需要什么。特別是，由于缺乏信息和由此產生的不可預測性，中小型企業(yè)商可能不愿意從事國際貿易。

解決這個問題的一個辦法是政府實施貿易門戶。也許并不奇怪的是，鑒于《貿易便利化協(xié)定》旨在促進跨境貿易的目標，《貿易便利化協(xié)定》還載有與上文所討論的貿易門戶概念有關的規(guī)定。這些規(guī)定屬于《貿易便利化協(xié)定》中以“信息公開和可獲得性”為標題的第1條。最初，第1條規(guī)定：

1.1各成員方應以非歧視性和容易獲得的方式迅速公布以下信息，使政府、貿易商和其他有關各方了解這些信息：

(e)進口、出口和過境程序(包括港口、機場和其他入境點程序)，以及所需的表格和文件；

(f)對進口或出口征收或與進口或出口有關的任何種類的關稅和國內稅規(guī)適用的稅率；

(g)代表或為政府機構對進口、出口、過境或與之相關方面征收的費用和收費；

(h)為海關目的對產品進行歸類或估價的規(guī)則；

(i)與原產地規(guī)則有關的普遍適用的法律、法規(guī)和行政裁決；

(j)進口、出口或過境限制或禁令；

(k)違反進出口或者過境手續(xù)的處罰規(guī)定；

(l)上訴或復審程序；

與任何國家或多國簽訂的與進口、出口或過境有關的協(xié)定或協(xié)定部分內容；

(m)與關稅配額管理有關的程序。

第1.1條中的上述授權不適用于以本國語言以外的任何語言提供此類信息，也不授權通過互聯(lián)網(wǎng)提供所有此類信息。然而，第1.2條繼續(xù)要求在互聯(lián)網(wǎng)上以世貿組織的官方語言“在可行的情況下”公布國家邊境管制程序的概括性總結：

2.1各成員方應通過互聯(lián)網(wǎng)提供并適當?shù)馗乱韵聝热荩?/p>

(n)說明其進口、出口和過境程序，包括上訴或審查程序，從而使政府、貿易商和其他利益各方獲悉進口、出口和過境所需的實際步驟；

(o)對該成員進口、自該成員出口或過境該成員所需的表格和單證；

(p)其咨詢點的聯(lián)系信息。

2.2在可行的情況下，第2.1(a)條中提到的說明也應當以世貿組織的官方語言提供。

2.3鼓勵成員通過互聯(lián)網(wǎng)提供更多的與貿易有關的信息，包括有關貿易有關的立法以及第1.1條提及的其他項目。

關于第1(2.1)(c)條中提到的“咨詢點”，指的是第1.3條中關于咨詢點的規(guī)定，該規(guī)定鼓勵一國“在其現(xiàn)有資源范圍內”：

……設立或維持一個或多個咨詢點，以答復政府、貿易商和其他有關方就第1.1條所涵蓋的事項的合理咨詢，并提供第1.1(a)項所述所需的表格及文件。

第1條第3款繼續(xù)要求各國“在合理的時間內答復咨詢并提供表格和文件”，并鼓勵它們這樣做而無需收費(但是，如果收取費用，各國“應將其費用和收費金額限制在提供服務的大致成本內”)。

與《貿易便利化協(xié)定》的許多規(guī)定一樣，第1條貫穿了整個政府的工作重點；這些規(guī)定不僅適用于海關，而且同樣適用于所有負責跨境流通的政府機構。第1.1條關于公布與邊境有關的要求，第1.2條中關于提供“關于……程序的說明”和其他細節(jié)的要求，以及第1.3條中關于“咨詢點”的規(guī)定，都是全面的，就其本身而言，前提應該是在各政府機構間達到標準化、協(xié)調化、變革管理，這些機構雖然受《貿易便利化協(xié)定》第8條授權，但即使在最發(fā)達的國家，也可能對任何國家政府(甚至要求修改立法)的實施提出嚴峻挑戰(zhàn)。

然而，從上文單一窗口項目的關鍵因素的討論中可以明顯看出，這些要求完全符合有效實施和運作單一窗口必須具備的先決條件。一旦這些措施到位，就為成功的單一窗口和貿易門戶實施奠定了基礎，《貿易便利化協(xié)定》條款似乎意味著兩者應同步進行。

八、結論

如上所述，《貿易便利化協(xié)定》并不規(guī)定成員方設立單一窗口，而該協(xié)定的第10條第4.1款，只是規(guī)定“成員方應努力建立或維持單一窗口”。然而，《貿易便利化協(xié)定》確實包括了與邊境機構合作和透明度有關的強制性規(guī)定，可以通過單一窗口來放寬這些規(guī)定的執(zhí)行，并與單一窗口保持一致，且《貿易便利化協(xié)定》可以說確實推動沒有單一窗口的國家建設單一窗口。由于《貿易便利化協(xié)定》的規(guī)定旨在對所有簽署方(隨著時間的推移)具有約束力，無論它們是發(fā)達成員還是發(fā)展中成員，單一窗口的這種推動力似乎甚至適用于高度發(fā)達的經濟體，而且如果這樣一個項目能夠對各機構的效率產生重大潛在收益和促進貿易便利化，那么這種推動作用就會得到加強。

顯然，所有《貿易便利化協(xié)定》的簽署方都需要認真考慮條約下的執(zhí)行優(yōu)先事項。由于《貿易便利化協(xié)定》只需要“努力”建立一個國家單一窗口，而且沒有確定的命令要求開展該工作，因此，一個成員可能希望推遲這樣一個令人感受到壓力的項目，直到它對《貿易便利化協(xié)定》的命令要求情況進行全面評估之后。在這方面，雖然多機構邊境管制環(huán)境似乎通過單一窗口為提高跨境貿易的效率奠定了良好的基礎，但重要的是，首先要通過注重改善各機構之間合作關系、透明度和《貿易便利化協(xié)定》其他強制性的條款來為這一制度奠定基礎。這是澳大利亞私營部門磋商的結論之一(Widdowson等人，2018年)。其他基于行業(yè)的結論可能對TFA簽署方具有更廣泛的適用性，無論一個成員的發(fā)展狀況如何，包括：

(1) 無論是否實施單一窗口，都應開發(fā)和維護一個符合《貿易便利化協(xié)定》第1條的貿易信息門戶，以支持行業(yè)界與國際貿易有關的大量監(jiān)管(和其他)事項。

(2) 如果決定實施國家單一窗口，應提出一系列備選方案，從圍繞流程改進構建的相對溫和的方法，到納入所有國內進出口數(shù)據(jù)需求并包括綜合風險評估的更為令人向往的、可能昂貴的跨境可互操作單一窗口應用程序。備選辦法的選擇應明確納入投資模式，所選擇的任何模式都必須是長期可持續(xù)的，并納入適當應對不可避免的持續(xù)監(jiān)管和技術變革的措施。

(3) 實施國家單一窗口的任何決定都應考慮到負有邊境責任的機構中現(xiàn)有的信息技術水平狀況，并盡可能在此基礎上，以漸進的方式納入和建立有效的解決方案和進程。

(4) 如果決定實施國家單一窗口，應盡早公布關于范圍、時間表、預算和系統(tǒng)架構的初步建議，并通過NCTF等論壇征求行業(yè)意見，使行業(yè)意見能夠影響未來發(fā)展方向。

(5) 實施國家單一窗口的任何決定都應納入國際最佳做法，并符合有關國際標準，以利于實現(xiàn)互操作性，并遵守《貿易便利化協(xié)定》邊境機構合作的要求。

本文的目的并不是討論澳大利亞的研究結果，因為這些結果與國家監(jiān)管環(huán)境有關。(14)These can be found in Section 7 et seq in Widdowson， et al.(2018).然而，私營部門的反饋表明，從非常真實的意義上來講，澳大利亞的產業(yè)已經是以《貿易便利化協(xié)定》對待貿易的觀點來看待貿易：不是一個機構一個機構地看待貿易，而是從整個政府的角度來看，并不是分解成由各種不協(xié)調的法律所管轄的碎片化過程，而是從首尾相連的便利化供應鏈的角度出發(fā)。這些企業(yè)對互操作性和協(xié)調邊境管理等單一窗口概念的熟悉程度可能并不高，但它們希望看到的國際貿易便利化似乎與單一窗口的實施非常吻合，特別是整合了貿易信息門戶，并提供了與澳大利亞貿易伙伴系統(tǒng)互操作性的窗口。

關于澳大利亞政府信息技術領域的現(xiàn)狀及其對全國單一窗口的準備情況，私營部門強調了如果決定向前推進，需要解決的重大挑戰(zhàn)。(15)See Section 7 et seq in Widdowson， et al.(2018).例如，在我們審查時，澳大利亞政府尚未就單一窗口與私營部門接觸。與此同時，私營部門的反饋證實，雖然貿易利益攸關方報告指出，它們對于在細枝末節(jié)事項上的大量增加和低效的貿易過程感到沮喪和不滿，但其中一些問題要么涉及其出口國家的要求，要么涉及與服務供應方有關的問題，而單一窗口可能無法緩解這些問題。也許毫不奇怪，由于缺乏政府私營部門參與戰(zhàn)略，許多行業(yè)利益攸關方對單一窗口的概念或潛在特征總體上了解不足。

我們在澳大利亞背景下的調查結果還表明，對現(xiàn)有系統(tǒng)和機構間流程進行微調(符合《貿易便利化協(xié)定》的強制性要求)比建立單一窗口更快、更經濟地提供行業(yè)所期望的效率和機構間協(xié)調。然而，考慮到鑒于澳大利亞政府與單一窗口有關的審議，私營部門發(fā)出一個明確的信息是，需要披露單一窗口的政府議程，并在足夠早的階段與產業(yè)界進行有意義的接觸，以使行業(yè)意見能夠影響前進的道路。

盡管私營部門的支持和參與已被證明是成功實施單一窗口的一個重要因素，但任何國家單一窗口的動力都需要來自政府，關于范圍、時間表、預算和系統(tǒng)架構的初步建議也需要來自政府。一旦制定出這些方案，就應盡早公布，而且——同樣需要符合《貿易便利化協(xié)定》的要求——私營部門利益攸關方應參與討論，以期望任何單一窗口都能夠通過促進貨物跨境貿易來顯示對國民經濟的積極影響。

如果一個國家設立了NCTF(16)For a detailed discussion on NCTFs see Widdowson， D.， Short， G.， Blegen， B.， & Kashubsky， M.(2018).并且像澳大利亞一樣，貿易利益攸關方直接參與討論，委員會可以為政府/私營部門就單一窗口項目進行對話提供一個理想的論壇，參與從項目開始到實施和執(zhí)行后階段的規(guī)劃、監(jiān)測和決策，以確保單一窗口與《貿易便利化協(xié)定》的目標保持一致，并符合國民經濟的集體最佳利益，平衡政府和行業(yè)利益攸關方的優(yōu)先關注事項。