食品投訴舉報(bào)制度對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度構(gòu)建的啟示

李佳潔　陳松

摘? 要： 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度拓展了公眾參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的渠道，有助于構(gòu)建社會(huì)共治的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作格局.該文在梳理國內(nèi)食品投訴舉報(bào)制度發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，總結(jié)了國內(nèi)目前食品投訴舉報(bào)制度遇到的現(xiàn)實(shí)困境和主要問題，可對(duì)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度起到借鑒和啟示作用，并最終形成5點(diǎn)建議.

關(guān)鍵詞： 農(nóng)產(chǎn)品; 質(zhì)量安全; 投訴舉報(bào); 食品; 制度構(gòu)建

中圖分類號(hào)： F 322??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A??? 文章編號(hào)： 1000-5137（2021）02-0232-05

Suggestions of food complaint reporting system on construction of agricultural product quality and safety complaint reporting system

LI Jiajie¹， CHEN Song^1，2*

（1.School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China;2.Institute of Quality Standards and Testing Technology for Agro-Products，Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract： The construction of agricultural product quality and safety complaint reporting system could expand channels for the public to participate in the management of the quality and safety of agricultural products and contribute to the construction of social co-governance patterns of agricultural products.Based on the analysis of current status of food complaint reporting system in China，this study summarized the realistic dilemmas and major problems of domestic food complaint reporting system and proposed five suggestions which could be used for reference and enlightening to construct the complaint reporting system of agricultural product.

Key words： agricultural products; quality and safety; compaint reporting system; food; system construction

0? 引 言

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度不僅能夠有效保護(hù)公眾的公共利益和合法權(quán)益，而且拓展了公眾參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的渠道，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)和打擊與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有關(guān)的違法犯罪行為提供幫助，有效改善監(jiān)管力量不足的問題，有助于構(gòu)建社會(huì)共治的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作格局.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度應(yīng)盡早納入保障我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本制度性框架之下.

《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006版）第38條已初步具備農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度的雛形：“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督.任何單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)違反本法的行為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)和控告.有關(guān)部門收到相關(guān)的檢舉、揭發(fā)和控告后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理”.然而，第38條并沒有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度具體的途徑渠道、各部門職責(zé)，以及制度實(shí)施中的保障進(jìn)行明確的說明.與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度的“新”相比，我國食品投訴舉報(bào)制度已具有30余年的發(fā)展歷史，從1983年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》的初具雛形，到1995年《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的基本確立，再到2009年和2015年《中華人民共和國食品安全法》的強(qiáng)化和規(guī)范，食品投訴舉報(bào)制度逐步完成立法演進(jìn)，成為構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度的重要參考.然而，我國食品投訴舉報(bào)制度在實(shí)際實(shí)施過程中，曾遇到了諸多問題和困境，值得引起充分重視，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度在構(gòu)建之初應(yīng)予以思考和規(guī)避.本研究總結(jié)了國內(nèi)目前食品投訴舉報(bào)制度遇到的現(xiàn)實(shí)困境和主要問題，將對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度的構(gòu)建發(fā)揮借鑒和啟示作用.

1? 我國食品投訴舉報(bào)制度的發(fā)展現(xiàn)狀與問題反思

我國目前食品投訴舉報(bào)制度的法律依據(jù)是《中華人民共和國食品法》（2015版）第115條，其對(duì)投訴舉報(bào)渠道以及舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)、舉報(bào)人信息保密、企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)等規(guī)定進(jìn)行了立法確認(rèn)，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“答復(fù)、核實(shí)、處理”的時(shí)限法定.2016年原國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第21號(hào)公布了《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》，進(jìn)一步對(duì)食品藥品投訴舉報(bào)管理工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范.2017年原國家食品藥品監(jiān)督管理總局會(huì)同財(cái)政部修訂了2013年《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，將單次舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)限額從原先的30萬元提高到50萬元，進(jìn)一步鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，增強(qiáng)舉報(bào)積極性.2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以后，2019年9月，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法（征求意見稿）》，整合了1998年原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第51號(hào)公布的《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》，2014年原國家工商行政管理總局令第62號(hào)公布的《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》和2016年原國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第21號(hào)公布的《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》，將食品投訴舉報(bào)制度統(tǒng)一于一般商品和服務(wù)投訴舉報(bào)制度之中.

近幾年，食品投訴舉報(bào)受理數(shù)量逐年上升，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局2017年度食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示：2017年各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門共受理食品（含保健食品）投訴舉報(bào)88.0萬件，比2016年增加了31.3%，比2015年增加了50.9%;立案3.1萬件，比2016年增加25.4%，投訴量增幅大于舉報(bào)量增幅^[1].2017年，上海、山東、北京、廣東、江蘇投訴舉報(bào)信息總量位列全國前五，占全國總量的46.4%，投訴舉報(bào)渠道按照使用率高低排序依次是電話熱線（包括12331，12315，12345“市長熱線”等）、信件、網(wǎng)絡(luò)、走訪等^[2].食品投訴舉報(bào)制度的效力初步顯現(xiàn)，特別是在嚴(yán)懲食品安全違法犯罪行為方面發(fā)揮了巨大作用，如原國家食品藥品監(jiān)督管理總局公布的“2015年十大食品安全典型案例”中，有8起均發(fā)現(xiàn)于群眾舉報(bào)^[3].但與此同時(shí)，該制度在實(shí)施過程中也遇到了不少現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn).

1.1 政府部門職責(zé)碎片化

食品投訴舉報(bào)在實(shí)際受理過程中出現(xiàn)了政府部門職責(zé)不清、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的職責(zé)碎片化現(xiàn)象.主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，食藥監(jiān)部門是公眾投訴舉報(bào)的主要窗口，但是在食品安全多部門管理模式下，食藥監(jiān)部門需要就投訴舉報(bào)的問題與其他多部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，極易遇到因部門間職責(zé)不清而導(dǎo)致的溝通不暢、責(zé)任難以明確等問題^[2]，特別是對(duì)于一些新型食品類型，例如涉及網(wǎng)絡(luò)食品相關(guān)方的投訴舉報(bào)，由于各部門職責(zé)規(guī)定并沒有完全明確，可能還涉及工信部、網(wǎng)信辦、公安局及信安標(biāo)委等部門，容易造成碎片化的行動(dòng)治理^[2];另一方面，由于我國食品投訴舉報(bào)管理工作的屬地管理原則，跨地域的投訴舉報(bào)需要與其他地區(qū)機(jī)構(gòu)進(jìn)行移交或協(xié)作，而這個(gè)過程也不易跟蹤督辦，一旦協(xié)作失調(diào)就會(huì)影響案件處理進(jìn)度或結(jié)果，投訴人也會(huì)質(zhì)疑監(jiān)管部門的“不作為”.

2018年，國務(wù)院實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，將國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，這一部門職責(zé)碎片化局面有望得到有效解決.然而市場監(jiān)管部門與農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門之間如何實(shí)現(xiàn)順滑銜接的問題依舊存在.

1.2 投訴舉報(bào)平臺(tái)與數(shù)據(jù)碎片化

隨著各地紛紛建立和開設(shè)多項(xiàng)食品投訴舉報(bào)渠道，投訴舉報(bào)平臺(tái)在各個(gè)層面百花齊放.然而，各地平臺(tái)建設(shè)的水平參差不齊，且依據(jù)“屬地管理”原則，彼此之間處于分散、割裂的狀態(tài)，難免滋生出各自為戰(zhàn)的困境，數(shù)據(jù)碎片化問題突出.以廣西省投訴舉報(bào)平臺(tái)為例，由于投訴舉報(bào)系統(tǒng)開發(fā)較早，該系統(tǒng)的運(yùn)行、維護(hù)及技術(shù)等原因影響了其與國家投訴舉報(bào)系統(tǒng)的聯(lián)通，也與其他省級(jí)投訴舉報(bào)平臺(tái)未達(dá)成連貫、協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，這給聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)工作帶來諸多不便之處^[2].

1.3 投訴舉報(bào)主體參與無序

投訴舉報(bào)主體為了達(dá)成目的，對(duì)同一投訴舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行多渠道重復(fù)舉報(bào).曾有研究指出，吉林省長春市年均近30%的數(shù)據(jù)是無效或重復(fù)的^[2]，這無疑提高了依法行政的成本，造成司法資源的浪費(fèi).

1.4 職業(yè)舉報(bào)泛濫

食品有獎(jiǎng)舉報(bào)制度促進(jìn)了具有組織化的職業(yè)舉報(bào)（打假）人的興起.盡管他們的行為一定程度上彌補(bǔ)了食品安全監(jiān)管的不足，促進(jìn)了食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，然而，這一群體的根本目的在于獲取經(jīng)濟(jì)利益.江西省原食藥監(jiān)局行政受理與投訴舉報(bào)中心表示：所接到的投訴舉報(bào)三分之二來自職業(yè)舉報(bào)人，“他們大多是四五十歲、男性、投訴舉報(bào)材料極其翔實(shí)、法規(guī)條款引用規(guī)范，敘述舉報(bào)內(nèi)容邏輯清晰、有條理，賠償訴求明確.盡管他們會(huì)換不同的名字來舉報(bào)，但很多時(shí)候，其實(shí)是同一個(gè)舉報(bào)人”^[2].職業(yè)舉報(bào)人已顯示出目的趨利化、手段程式化、人員專業(yè)化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化的趨勢^[2]，甚至不惜通過“知假買假再打假”來獲取經(jīng)濟(jì)利益，而一旦不能達(dá)到自己賠償?shù)哪康?，就?huì)提起行政復(fù)議及行政訴訟^[2]，這種做法極大推高了行政成本，浪費(fèi)了行政執(zhí)法資源，也給企業(yè)帶來很多不公平的后果.

2? 食品投訴舉報(bào)制度對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度構(gòu)建的啟示

根據(jù)以上食品投訴舉報(bào)制度實(shí)施中出現(xiàn)的問題，并綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度下，各方主體的特殊性，本文作者提出以下5點(diǎn)啟示.

2.1 應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)系統(tǒng)

應(yīng)充分吸取食品投訴舉報(bào)系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)系統(tǒng)寫入基本制度之中，形成“一個(gè)平臺(tái)、一張網(wǎng)絡(luò)”的受理格局.目前國內(nèi)不少地區(qū)建立了三農(nóng)服務(wù)熱線，如貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳建立了12316三農(nóng)服務(wù)熱線，其功能之一就是受理投訴舉報(bào)生產(chǎn)、銷售假冒偽劣農(nóng)資等的服務(wù)業(yè)務(wù).但是，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題投訴舉報(bào)案件的受理應(yīng)打破國家以及省市縣三級(jí)部門之間縱向“垂直管理”，以及地區(qū)之間橫向“屬地管理”的界限，通過引進(jìn)先進(jìn)信息技術(shù)服務(wù)與政務(wù)流程再造，實(shí)行透明化、整合化、無縫隙的投訴舉報(bào)“在線治理”模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)全國共享.這是解決跨地域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理的必要方式，也是向投訴舉報(bào)人迅速反饋結(jié)果的必要保證，更是迅速甄別無效、多地重復(fù)的投訴舉報(bào)案件，避免行政資源過度浪費(fèi)的重要手段.

2.2 應(yīng)明確農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)的職責(zé)邊界，與食品投訴舉報(bào)工作實(shí)現(xiàn)良好對(duì)接

政府多部門間職責(zé)不清、對(duì)接不暢將使投訴舉報(bào)制度的效果大打折扣.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度在建立之初，應(yīng)該首先明確市場監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)行政部門對(duì)受理農(nóng)產(chǎn)品與食品相關(guān)投訴舉報(bào)分別的職責(zé)邊界，避免職責(zé)碎片化的問題.兩部門應(yīng)協(xié)商制定相應(yīng)政策或操作規(guī)范，落實(shí)食品和農(nóng)產(chǎn)品投訴舉報(bào)工作的對(duì)接，如投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)和渠道、平臺(tái)數(shù)據(jù)的共享、風(fēng)險(xiǎn)交流會(huì)商，以及執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)等等，進(jìn)而彌合制度性縫隙帶來的從農(nóng)田到餐桌的鏈條割裂，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度的有效實(shí)施.

2.3 應(yīng)避免職業(yè)舉報(bào)濫用投訴舉報(bào)資源

應(yīng)充分吸取職業(yè)舉報(bào)人濫用食品投訴舉報(bào)資源的教訓(xùn)，積極面對(duì)其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品投訴舉報(bào)濫用的問題，解決職業(yè)舉報(bào)給基層帶來的困境.除了建立統(tǒng)一系統(tǒng)、避免重復(fù)受理以外，還應(yīng)對(duì)消費(fèi)者、職業(yè)舉報(bào)人等身份進(jìn)行明確界定，以便識(shí)別主體，辨別其行為性質(zhì).此外，職業(yè)舉報(bào)人操控行政執(zhí)法資源的行為也體現(xiàn)了投訴舉報(bào)過錯(cuò)成本的低廉性.因此，應(yīng)對(duì)已發(fā)現(xiàn)的濫用行政資源的、惡意的職業(yè)舉報(bào)人建立懲罰制度，并建立職業(yè)舉報(bào)人“黑名單”制度，對(duì)職業(yè)舉報(bào)人進(jìn)行背書和信息公開，以制止其在其他地區(qū)繼續(xù)濫用的行為.

2.4 應(yīng)打通投訴舉報(bào)工作服務(wù)群眾“最后一公里”

與食品投訴舉報(bào)者多為城市居民不同，與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的投訴舉報(bào)主體可能更多的來自基層分散的農(nóng)村居民，為了保障基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴舉報(bào)工作的順利開展，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門應(yīng)不斷推動(dòng)工作重心下沉、關(guān)口前移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置投訴舉報(bào)點(diǎn)，投訴舉報(bào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)24小時(shí)接通，電話在受理時(shí)間內(nèi)接通率不低于90%，切實(shí)打通投訴舉報(bào)工作服務(wù)群眾“最后一公里”.

2.5 應(yīng)重視保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益

投訴和舉報(bào)分屬兩個(gè)不同的概念范疇，投訴人通常為普通消費(fèi)者，而舉報(bào)人的代表類型主要為“吹哨人”以及部分熱心公益事業(yè)的人士^[3].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度應(yīng)該比食品投訴舉報(bào)制度更加重視主動(dòng)保護(hù)舉報(bào)人的信息和合法權(quán)益，這是因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全舉報(bào)人所在的農(nóng)村生活環(huán)境屬于“熟人社會(huì)”，舉報(bào)后若保護(hù)不當(dāng)，更有可能會(huì)遭到報(bào)復(fù)，因此制度在建立之初應(yīng)特別重視保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益.

3? 結(jié) 論

投訴舉報(bào)制度是實(shí)現(xiàn)食品安全及農(nóng)產(chǎn)品安全社會(huì)共治的重要手段.即將建立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度與食品投訴舉報(bào)制度既具有共性之處，又存在差異，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)制度在建立之初應(yīng)充分考慮到食品投訴舉報(bào)制度在實(shí)施中遇到的問題.本文從問題出發(fā)，提出了建立統(tǒng)一投訴平臺(tái)、明確投訴職責(zé)邊界、警惕職業(yè)舉報(bào)濫用舉報(bào)資源、增加舉報(bào)便捷度，和保護(hù)舉報(bào)人權(quán)益等5項(xiàng)建議，助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的社會(huì)共治格局.

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（責(zé)任編輯：顧浩然，包震宇）