江輝

導(dǎo)??語

全國人民代表大會（全國人大）行使立法權(quán)，是我國憲法確立的一項制度。但從務(wù)實角度來說，它確實面臨人多、會期短的制約。一個合理的疑問是，在短短十幾天甚至幾天的會期內(nèi)，兩千多位全國人大代表能夠有效行使立法權(quán)嗎？全國人大立法，是否只是一種象征意義的立法？本文希望通過實際數(shù)據(jù)分析全國人大在制定和修改法律過程中的實際效果（“立法實效”，區(qū)別于法律在實踐中是否產(chǎn)生作用的實效），以回答前述十幾天會期內(nèi)兩千多位全國人大代表能否有效行使立法權(quán)的問題，也能為未來描述、解釋、預(yù)測和完善全國人大立法制度提供基礎(chǔ)資料和論據(jù)。

本研究采取的具體方法是，以立法過程中對法律草案的修改幅度和程度作為衡量立法實效的標(biāo)準(zhǔn)，同時假設(shè)某一立法階段（以時間來衡量）內(nèi)對法律草案的修改，可以視為這一階段的立法實效。據(jù)此，量化統(tǒng)計全國人大立法階段對法律草案的修改幅度和程度，并將其與全國人大常委會立法階段的實效進行比較，從而說明全國人大立法的實效。

一、量化方法

（一）基本假設(shè)

本文假設(shè)：某一立法階段內(nèi)對法律草案文本的修改，可以視為這一階段立法活動的結(jié)果，可認定為這一階段的立法實效。比如說，通過比較提請十二屆全國人大四次會議審議的慈善法（草案）與十二屆全國人大四次會議表決通過的慈善法的文本得出的慈善法草案修改幅度和程度，大體上就能說明十二屆全國人大四次會議審議慈善法草案產(chǎn)生的作用。這一假設(shè)存在的局限性在于，立法活動的效果具有累積性，如法律草案在全國人大常委會第三次審議后作出的修改，可能是累積了全國人大常委會初次審議、二次審議的效果后結(jié)合三審的情況作出的修改，因此將全國人大常委會三審階段作出的修改視為三審的實效，可能存在一定的誤差。

（二）量化方法

1.關(guān)于修改幅度的量化

修改的幅度，可以分為三個數(shù)據(jù)。第一個數(shù)據(jù)是基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，即整個法律草案有多少款。在這個基準(zhǔn)線上衡量修改幅度。選擇款而不是條或者項的原因在于，有些條分多款，有些款又沒有項，以款為基準(zhǔn)可以相對準(zhǔn)確地統(tǒng)計法律草案的總體內(nèi)容含量。

第二個數(shù)據(jù)是根據(jù)文本比對結(jié)果計算有多少款被修改，本研究稱其為法律草案條款的修改，或簡稱“條款修改”。統(tǒng)計這個數(shù)據(jù)的價值在于，一般情況下法律文本的任何改動，均有可能對法律的解釋和適用產(chǎn)生影響。具體計算時，以“款”為基本單位，不論該款作了多少處修改，只計為一處。統(tǒng)計時有一個例外，即對于涉及不同款的同一性質(zhì)修改，比如將法律草案文本中的所有“按照”統(tǒng)一修改為“依照”，則只計為一處修改。

第三個數(shù)據(jù)實際是第二個數(shù)據(jù)的修正，即在第一個數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上介入一定程度的人工甄別，剔除那些極有可能不產(chǎn)生任何意義的修改后計算得出多少款被修改，本研究稱其為法律草案條款的實質(zhì)修改，或簡稱“條款實質(zhì)修改”。因為法律文本語言文字的潤色等主要集中在立法通過前的最后階段，因此如果不剔除這些數(shù)據(jù)，僅僅基于第二個數(shù)據(jù)得出的結(jié)論可能與事實偏離。為保證剔除標(biāo)準(zhǔn)一致性，本研究中人工剔除均為作者本人進行。為方便讀者甄別本研究的剔除是否合理，在此說明一下剔除的修改情形：第一，為符合中文語法而統(tǒng)一作出的調(diào)整;第二，個別條款、詞句順序的調(diào)整，但可能對法律解釋產(chǎn)生影響的順序調(diào)整除外（如從具體章節(jié)調(diào)整至總則）;第三，為符合立法技術(shù)規(guī)范而統(tǒng)一作出的調(diào)整;第四，其他極有可能不產(chǎn)生任何意義的修改。

2.關(guān)于修改程度的量化

修改的程度，采取的是“制度的修改”的評價標(biāo)準(zhǔn)，即通過統(tǒng)計文本修改涉及多少制度的修改和實質(zhì)修改來評價修改的程度。具體量化數(shù)據(jù)也是三個。

第一個是基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，即法律草案文本涉及的制度總數(shù)。具體操作標(biāo)準(zhǔn)是以提案人在全國人大全體會議上所作草案說明的草案主要內(nèi)容部分最后一層級的編號下的內(nèi)容為一項制度。如果草案說明的分級編號嚴(yán)重不合理或者對草案主要內(nèi)容有嚴(yán)重遺漏的，本研究將予以調(diào)整，但這種調(diào)整為特殊的例外情形。同時，如果某制度是全國人大全體會議草案說明之后新增加的，則以全國人大法律委員會向全國人大會議主席團就法律草案所作的審議情況的報告和修改意見的報告為基礎(chǔ)，采取類似草案說明的方法予以認定。兩部分數(shù)據(jù)相加后構(gòu)成制度總數(shù)。

采取這一標(biāo)準(zhǔn)主要考慮是：第一，在前述修改的幅度中，僅僅考慮了法律草案有多少款被修改，它并不能準(zhǔn)確反映法律草案文本修改的程度（或者說修改的性質(zhì)與質(zhì)量）。只有把文本轉(zhuǎn)化為若干個制度，才可以對文本的重要性進行一定程度的整合，進而具有更好的說明力。因此，需要采取一定的標(biāo)準(zhǔn)來確定法律草案所涉及的制度，從而相對準(zhǔn)確反映法律草案被修改的程度。第二，基于草案說明劃分的“制度”可以相對準(zhǔn)確地反映真實情況。首先，在立法中，通常立法者、立法工作者的思維是以“制度”為單位的，這從立法者在法律草案審議過程中的發(fā)言和立法工作者對各方面關(guān)于法律草案發(fā)表的意見的整理材料中可以看出來。其次，草案說明采取編號劃分法，可以在一定程度上反映提案人對法律草案所涉制度的分類、分級，具有一定的合理性。再次，為方便全國人大或其常委會的組成人員對法律草案進行審議，提案人在向全國人大或其常委會的全體會議就法律草案作說明時，對草案設(shè)定的制度進行全面介紹。因此，草案說明總體能夠全面地反映法律草案所涉及的制度。第三，基于草案說明劃分的“制度”可以相對滿足統(tǒng)一而客觀的標(biāo)準(zhǔn)要求。對制度進行劃分時，可大可小，一部法律可以視為一項制度，一個法律條文也可以視為一項制度。但為客觀評價，需要一個相對統(tǒng)一、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能將各樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為可對比的百分比。

第二個數(shù)據(jù)是修改的制度數(shù)，即多少制度作出了修改，本研究稱其為法律草案制度的修改，或簡稱“制度修改”。只要某一項制度涉及前述“修改的幅度”中法律草案條款的實質(zhì)修改，不論具體涉及幾處，則視為該制度被修改。

第三個數(shù)據(jù)是對第二個數(shù)據(jù)的修正，即將第二個數(shù)據(jù)中明顯不屬于對制度進行實質(zhì)性修改的數(shù)據(jù)剔除，未被剔除的數(shù)據(jù)稱為法律草案制度的實質(zhì)修改，或簡稱“制度實質(zhì)修改”。在具體認定時，任何涉及制度所涉主體的增減，制度所涉任一主體的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)的實質(zhì)增減（如從“可以”修改為“應(yīng)當(dāng)”），經(jīng)濟利益的實質(zhì)變動，調(diào)整范圍的擴大或者縮小等等，均視為實質(zhì)修改。反之則不視為對制度的實質(zhì)性修改而予以剔除。剔除的數(shù)據(jù)一般都是制度中原本就有的內(nèi)容通過修改予以明確闡明或其他明顯不屬于實質(zhì)性修改的情況。

二、樣本的量化統(tǒng)計數(shù)據(jù)

在交待具體量化統(tǒng)計數(shù)據(jù)以前，需要交待一下狹義和廣義全國人大立法階段的區(qū)別。狹義全國人大立法階段，是指法律草案提請全國人大會議審議至該次會議審議結(jié)束。廣義全國人大立法階段，是在狹義基礎(chǔ)上增加“大會前階段”，即從全國人大常委會審議完畢到法律案正式向全國人大會議提出這一“準(zhǔn)備階段”。這一準(zhǔn)備階段對法律草案的修改，是全國人大立法階段特有的程序，因此應(yīng)將其作為廣義的全國人大立法階段予以考慮。

基于前述量化方法，本研究對所涉十個樣本進行了五項統(tǒng)計量化，相關(guān)統(tǒng)計量化數(shù)據(jù)見表1。

一是民法總則、慈善法、立法法修改三個樣本“大會前階段”的統(tǒng)計量化。即將提案人向全國人大提請審議的法律案文本與根據(jù)常委會最后一次審議情況修改后的文本進行比對完成統(tǒng)計量化。

二是民法總則、慈善法、立法法修改、2012年刑事訴訟法修改、2010年選舉法修改五個樣本在全國人大會議期間修改幅度與程度（“大會階段”）的統(tǒng)計量化。即將全國人大會議最后通過的法律文本與提案人向全國人大提請審議的法律案文本進行比對完成統(tǒng)計量化。這一數(shù)據(jù)主要說明狹義全國人大立法階段的實效。

三是將民法總則、慈善法、立法法修改的大會前階段與大會階段的統(tǒng)計量化合并為“廣義大會階段”。對于修改幅度，采取直接數(shù)學(xué)相加的方式;對于修改程度，采取滿足其一的方式，即只要大會前階段或大會階段任一階段對法律草案制度進行了修改或?qū)嵸|(zhì)修改，則相應(yīng)統(tǒng)計為廣義大會階段對法律草案制度進行了修改或?qū)嵸|(zhì)修改。這一數(shù)據(jù)主要說明廣義全國人大立法階段的實效。

四是民法總則、慈善法、立法法修改三個樣本在常委會審議期間修改幅度與程度（“常委會階段”）的統(tǒng)計量化。即將根據(jù)常委會最后一次審議情況修改后的法律草案文本與提案人向常委會提請審議的法律案文本進行比對完成統(tǒng)計量化。這一數(shù)據(jù)分別與第二項、第三項統(tǒng)計數(shù)據(jù)的比較，可以分別比較狹義、廣義全國人大立法階段的實效與常委會階段的立法實效。

五是對2016年電影產(chǎn)業(yè)促進法、2016年中醫(yī)藥法、2015年刑法修正案九、2015年廣告法修訂、2014年行政訴訟法修改五個樣本在常委會通過前的最后一次審議中對法律草案的修改幅度與程度（“常委會終審階段”）進行了統(tǒng)計量化。選擇該五個樣本的理由，一方面是考慮數(shù)據(jù)的可獲取性;另一方面是考慮在部門法分類、立法形式（制定還是修改）、法律草案文本長度、經(jīng)歷的審次（避免二審為終審?fù)ㄟ^的情形）等方面與民法總則、慈善法、立法法修改、刑事訴訟法修改、選舉法修改能夠盡可能對應(yīng)。具體操作上，將常委會終審的法律草案文本（“終審稿”）與最終通過的法律文本進行比對完成統(tǒng)計量化。將這一數(shù)據(jù)分別與第二項、第三項數(shù)據(jù)進行比較，可以分別比較狹義、廣義全國人大立法階段的實效與常委會終審法律案的實效。但因終審稿無法獲得，作為權(quán)宜之計，本研究只能選取向社會公開征求意見的二審稿作為替代。這種權(quán)宜導(dǎo)致量化統(tǒng)計結(jié)果顯示的是法律案二審和終審（前述五個三樣本均為三審?fù)ㄟ^）兩個階段對法律草案的修改幅度與程度，而無法獲得準(zhǔn)確的常委會終審階段對法律草案的修改幅度與程度。在不考慮結(jié)論的精確度，只作為一種趨勢性判斷這一前提下，本研究取所有量化統(tǒng)計數(shù)據(jù)的一半作為終審階段對法律草案的修改幅度與程度。將這一數(shù)據(jù)分別與第二項、第三項數(shù)據(jù)進行比較，可以分別比較狹義、廣義全國人大立法階段的實效與常委會終審法律案的實效。

三、數(shù)據(jù)比較與討論

（一）全國人大立法的實效

1.狹義全國人大階段具有立法實效

從上圖1可以很清晰地看到，狹義全國人大立法階段具有立法實效。在大會階段，法律草案中的條款和制度進行了修改和實質(zhì)修改;修改幅度和程度大體達到35.62%左右[1]?；谖鍌€樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計，平均對法律草案31.58%的條款進行了修改、21.31%的條款進行了實質(zhì)修改，53.41%的制度進行了修改、36.20%的制度進行了實質(zhì)修改。從圖1也可以看出，除刑事訴訟法修改中對法律草案條款的修改與實質(zhì)修改、民法總則中對法律草案條款的實質(zhì)修改三個數(shù)據(jù)偏離平均數(shù)較多以外[2]，五個樣本的其他指標(biāo)未明顯偏離平均數(shù)，因此前述平均數(shù)可以大體說明狹義全國人大立法階段對法律草案的修改幅度和程度。

2.廣義全國人大階段具有明顯立法實效

從上圖2可以看出，廣義全國人大階段具有明顯立法實效。廣義全國人大階段，對法律草案進行了明顯的修改和實質(zhì)修改;修改幅度和程度超過50%[3]。基于三個樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計，平均對法律草案82.88%的條款進行了修改、55.38%的條款進行了實質(zhì)修改，74.30%的制度進行了修改，49.91%的制度進行了實質(zhì)修改。三個樣本中，民法總則中對法律草案條款的修改和實質(zhì)修改兩個數(shù)據(jù)偏離平均數(shù)較多，三個樣本中的制度修改和實質(zhì)修改數(shù)據(jù)與平均數(shù)據(jù)偏離很小[4]。雖然此處樣本較少，而民法總則修改幅度指標(biāo)偏離平均數(shù)較多，但因為在三個樣本共十二個數(shù)據(jù)指標(biāo)中十個指標(biāo)都在50%以上，所以不會影響以下結(jié)論的得出：廣義全國人大立法階段對法律草案的修改幅度和程度較高，具有明顯的立法實效。

（二）同一法律案全國人大階段立法實效與常委會階段的比較

1.狹義全國人大階段對法律草案的修改幅度和程度大體為常委會階段的一半或更少

對于全國人大通過的法律案，一般均經(jīng)歷常委會審議階段。通過將民法總則、慈善法、立法法修改三個樣本中大會階段對法律草案的修改幅度和程度與在常委會階段所作的修改幅度和程度進行比較，可以發(fā)現(xiàn)，狹義全國人大階段對法律草案的修改幅度與程度大體為常委會階段的一半[5]，甚至較一半更少[6];具體如圖3[7]所示。不過需要注意的是，從圖3可以知道，就同一法律草案，大會階段對制度的修改和實質(zhì)修改與常委會階段的差別小于對法律草案條款的修改與實質(zhì)修改[8]。

2.廣義全國人大階段對法律草案的修改幅度和程度與常委會階段無明顯差別

以民法總則、慈善法、立法法修改三個樣本作為分析對象，將其廣義全國人大階段對法律草案的修改幅度和程度與常委會階段比較，如圖4[9]所示，我們發(fā)現(xiàn)兩個階段無明顯差別[10]。比較有意思的是，作為數(shù)據(jù)相對準(zhǔn)確的慈善法，法律草案條款的修改與實質(zhì)修改，在大會階段均多于常委會階段，其中法律草案條款的修改幅度是常委會階段的1.37倍;但制度的修改與實質(zhì)修改與常委會階段卻沒有明顯差別。這一現(xiàn)象可能合理的解釋是，慈善法在廣義全國人大階段對文字措辭進行了大量潤色。而民法總則大會階段對法律草案的修改幅度和程度均不如常委會階段，可能合理的解釋是因為民法總則制度本身較為成熟，越往后審議制度創(chuàng)新與調(diào)整的空間越小，對法律草案的修改幅度和程度下降。

（三）全國人大階段立法實效與常委會終審法律案的立法實效的比較

在考慮全國人大立法實效時，需要將其放在我國立法采取多次審議的背景下來理解?，F(xiàn)行《立法法》第十六條（2000年《立法法》第十四條）規(guī)定，向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務(wù)委員會提出，經(jīng)常務(wù)委員會會議依照本法第二章第三節(jié)規(guī)定的有關(guān)程序?qū)徸h后，決定提請全國人民代表大會審議。實踐中，在法律案向全國人大提出時，通常都已經(jīng)常委會多次審議。以前述民法總則、慈善法、立法法修改為例，它們分別經(jīng)常委會三次、二次、二次審議。從立法程序上來說，全國人大會議對法律案的審議，實際上是對法律案的終審。因此，對全國人大立法實效的研究，不能脫離全國人大立法的這一屬性。

1.狹義全國人大階段立法實效與常委會終審法律案的立法實效的比較

假設(shè)二審和三審對法律草案的修改幅度和程度取半能夠體現(xiàn)常委會終審階段對法律草案的修改幅度和程度，那么從圖5[11]可以看出，基于狹義全國人大階段五個樣本和常委會終審法律案五個樣本的比較，狹義全國人大階段對法律草案的修改幅度和程度，特別是修改程度上，要整體高于常委會終審法律案階段[12]。從圖5亦可以看出，狹義全國人大階段對法律草案的修改幅度和程度，要較常委會最后兩次審議法律案稍低一些[13]?；趫D5，可以謹慎地得出結(jié)論認為，全國人大會議期間對法律草案的修改幅度和程度，要高于常委會通過法律案時終審法律案對法律草案的修改幅度和程度。換句話說，簡單地將全國人大會議期間對法律案的審議等同于常委會通過法律案時的終審，至少從立法實效的角度看是不準(zhǔn)確的。

2.?廣義全國人大階段立法實效與常委會終審法律案的立法實效的比較

從圖6[14]可以清晰地看出，廣義全國人大階段對法律草案的修改幅度和程度，要較常委會最后兩次審議法律案還稍高一些，因此必然高于常委會終審法律案階段[15]。換句話說，廣義全國人大階段立法實效明顯高于常委會終審法律案的立法實效。

綜上，基于數(shù)據(jù)比較分析，我們可以得出以下結(jié)論：如果將全國人大立法僅視為狹義的全國人大會議期間對法律案的審議，那么全國人大立法具有實效;基于有限的五個樣本，全國人大會議期間對法律草案的修改幅度和程度大體達到35.62%;全國人大通過的法律，全國人大會議期間對法律草案的修改幅度和程度，大體為常委會階段對該法律草案的修改幅度和程度的一半，但又很可能高于常委會通過法律時終審對法律草案的修改幅度和程度。如果將大會前階段對法律草案的修改亦視為全國人大立法實效的一部分，那么全國人大立法明顯具有實效;基于有限的三個樣本，廣義全國人大立法階段對法律草案的修改幅度和程度超過50%;就全國人大通過的法律，廣義全國人大立法階段對法律草案的修改幅度和程度，與常委會階段對該法律草案的修改幅度和程度沒有明顯差別，且明顯高于常委會通過法律時終審對法律草案的修改幅度和程度。

四、影響全國人大立法實效的特殊因素

在全國人大立法過程中，存在一些區(qū)別于常委會立法過程的因素，這些因素的存在造成了全國人大立法實效與常委會立法實效的區(qū)別。

（一）與常委會立法不同的全國人大代表參與機制

第一，全國人大會議期間全國人大代表作為立法者參與立法提出審議意見，在廣度與效力方面與全國人大代表參與常委會立法工作存在不同。經(jīng)統(tǒng)計，2016年全國人大審議慈善法草案時，有公開報道的15個?。▍^(qū)、市）的代表團共226名全國人大代表發(fā)表了正式的審議意見[16]。據(jù)此估算，2016年全國人大會議審議慈善法草案時，至少應(yīng)有450名以上全國人大代表發(fā)表了審議意見。相較之下，全國人大常委會分組會議審議法律草案時，在含列席人員的情況下，每一組通常有6～15名人員發(fā)表意見。換句話說，每次常委會會議審議法律案，正式發(fā)表意見的人數(shù)（包括列席人員）通常不會超過90人。全國人大會議審議法律案時，正式發(fā)表意見的人數(shù)較常委會會議審議法律案時，數(shù)量要高出很多。從發(fā)言效力上來說，在常委會會議審議法律案時，列席的全國人大代表的發(fā)言并沒有表決權(quán)作為后盾，效力上與其在全國人大會議上的發(fā)言是存在潛在差異的。

第二，立法法規(guī)定的提前向全國人大代表發(fā)送法律草案的制度及實踐中的全國人大代表研讀法律草案制度?，F(xiàn)行立法法第十七條規(guī)定：“常務(wù)委員會決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，應(yīng)當(dāng)在會議舉行的一個月前將法律草案發(fā)給代表?！碧崆耙粋€月（實踐中通常超過一個月，如慈善法草案提前54日）的要求，有利于全國人大代表對法律草案進行充分的研究，提高了全國人大代表審議意見的質(zhì)量，對法律草案的影響也會相應(yīng)增加。提前一個月的要求與常委會立法形成鮮明對比?，F(xiàn)行立法法第二十八條規(guī)定，全國人大常委會會議審議法律案時，在會議舉行的七日前將法律草案發(fā)給常務(wù)委員會組成人員。此外，實踐中，在提請全國人大會議審議前，常委會法制工作委員會等機構(gòu)還會組織全國人大代表對提請全國人大會議審議的法律案進行專題研讀，并根據(jù)全國人大代表研讀情況對法律草案進行修改完善。換句話說，為做好全國人大會議審議法律案的工作，全國人大代表在全國人大會議召開之前已經(jīng)對法律草案進行了實質(zhì)審議，參與了法律案的立法工作。這也是為什么“大會前階段”應(yīng)當(dāng)視為全國人大立法的主要原因。

（二）黨中央介入的必然性

全國人大立法，區(qū)別于常委會立法，黨中央必然介入，這種黨中央介入立法的必然性會對全國人大立法實效產(chǎn)生影響。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在第二章第二部分“完善立法體制”中明確指出，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定”。事實上，早在1991年因特定歷史背景而由中共中央制定的《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》就已經(jīng)明確這一原則。但可以肯定的是，就常委會立法來說，并不是所有立法項目都需要報黨中央討論決定。相比之下，自2015年立法法修改開始，慈善法、民法總則在提請全國人大會議審議前，全國人大常委會黨組向中央政治局常委會會議匯報了關(guān)于相關(guān)立法項目主要問題的請示，黨中央就相關(guān)立法項目法律草案的修改完善作出重要指示[17]。雖然無法確定未來是否所有提請全國人大審議的立法項目均需要向中央政治局常委會會議匯報，但至少可以肯定的是：第一，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定”;并有立法法修改、慈善法、民法總則三個先例的情況下，短期內(nèi)提請全國人大審議的立法項目需要向中央政治局常委會會議匯報的做法不會改變。第二，中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)著我國各項國家事務(wù)。黨中央介入立法工作，不論是聽取匯報還是作出指示，毫無疑問會對立法實效產(chǎn)生影響。正是黨中央對全國人大立法的必然介入，且“聽取匯報”后作出“重要指示”從而對法律草案修改完善產(chǎn)生影響;而全國人大常委會立法黨中央并不必然介入。

（三）“兩會”帶來的媒體關(guān)注度

全國人大會議是中國政治生活中的大事，引起媒體廣泛關(guān)注毋庸置疑。本研究作了一個簡單的對比，以全國人大或常委會會議期間全國報紙對法律草案報道的數(shù)量來比較，法律草案在全國人大或常委會會議期間受到的關(guān)注度不同。在中國知網(wǎng)報紙數(shù)據(jù)庫中以篇名含有“民法總則”搜索2017年3月5日至15日期間的報道，共有140篇;搜索2016年12月19至25日民法總則常委會三審期間的報道，共16篇;搜索2016年10月31日至11月7日二審期間的報道，共25篇;搜索2016年6月27日至7月2日初審期間的報道，共24篇。換句話說，全國人大會議審議民法總則草案的11天會期內(nèi)有140篇報道，是全國人大常委會三次審議民法總則草案共21天會期內(nèi)65篇報道的2.15倍，按照日均比較則是4.11倍?？梢钥闯?，全國人大審議法律草案所獲得的媒體關(guān)注度要遠高于常委會審議法律草案。雖然媒體的廣泛關(guān)注對全國人大立法是否有某種必然影響及產(chǎn)生何種影響目前尚缺乏研究，但本文傾向于認為這種影響是存在的。另外，可以肯定的是，媒體的廣泛關(guān)注毫無疑問是有利于普法宣傳，進而有利于法律的實施。換句話說，全國人大立法帶來的更為廣泛的媒體關(guān)注，將有利于法律的實施。

（四）對政治象征意義的追求

在2017年3月12日第十二屆全國人民代表大會第五次會議主席團第二次會議上所作的《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國民法總則（草案）〉審議結(jié)果的報告》中提到，“根據(jù)各代表團的審議意見以及政協(xié)委員和有關(guān)方面的意見，對草案共作了126處修改，其中實質(zhì)性修改55處”。在此刻意強調(diào)修改及實質(zhì)性修改多少處，是為了表達全國人大會議對民法總則草案的審議是卓有成效的。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，強調(diào)和突出人大代表在立法中的主體地位是一貫的。例如，全國人大常委會2017年、2015年、2014年立法工作計劃表述為“尊重人大代表主體地位”;2016年立法工作計劃則闡述為“保障人大代表行使立法權(quán)力”?；谶@種一貫的認識和主張，在法律案提請全國人大審議的，立法工作機構(gòu)等有充分的動力實現(xiàn)全國人大會議審議有實效，對法律草案要作出有“亮點”的修改。這種對政治象征意義的追求，難免對全國人大立法實效產(chǎn)生不同于常委會立法的影響。

五、結(jié)語

全國人大立法時，存在著一些與常委會立法時不同的影響立法實效的特別因素，這些因素包括特殊的全國人大代表參與機制、黨中央介入的必然性、媒體的廣泛關(guān)注及對政治象征意義的追求等。正是在這些因素的影響下，全國人大立法有著不同于常委會立法的實效。至少從對法律草案的修改幅度和程度角度來說，不能簡單地將全國人大立法等同于一次常委會會議對法律案的審議;即便不考慮民主正當(dāng)性以及憲法和立法法的剛性約束，僅僅從立法實效角度來看，以全國人大常委會審議通過來替代全國人大審議通過法律案，也是不可取的。

注釋：

[1]該數(shù)據(jù)為五個樣本二十項指標(biāo)的平均數(shù)。

[2]刑事訴訟法修改、民法總則中三個數(shù)據(jù)偏離平均數(shù)較多，可能的合理解釋是：民法總則、刑事訴訟法是比較完全徹底的由法院適用的法律，任何文本的調(diào)整均可能對法律解釋和適用產(chǎn)生實質(zhì)影響;因此在法律草案起草階段和之前的審議階段，對法律草案的文本進行的斟酌和調(diào)整較多，法律草案文本已經(jīng)相對完善。因此除非對制度的實質(zhì)修改，一般不會涉及法律草案文本的調(diào)整。

[3]三個樣本共十二項指標(biāo)的平均數(shù)為65.62%。鑒于樣本量較小的局限，且民法總則存在相關(guān)指標(biāo)偏離較多的問題，此處結(jié)論只大體描述為修改幅度和程度超過50%。

[4]體現(xiàn)為圖2中“制度修改”和“制度實質(zhì)修改”總體呈現(xiàn)為比較平緩的橫線。

[5]圖3中三個樣本共十二項指標(biāo)的平均數(shù)為52.03%。

[6]另外，如前述，因為比對文本的問題，立法法修改與民法總則的常委會階段數(shù)據(jù)較實際數(shù)據(jù)低一些，因為常委會最后一次審議的結(jié)果被統(tǒng)計進了“大會前階段”。因此，可以說，大會階段對法律草案的修改幅度和程度甚至少于常委會階段的一半。

[7]在圖3中，每一個數(shù)據(jù)都為狹義全國人大階段指標(biāo)數(shù)據(jù)除以常委會階段指標(biāo)數(shù)據(jù)的結(jié)果。例如，民法總則大會階段修改了27.18%的法律草案條款，常委會階段修改了63.06%的法律草案條款，用27.18%除以63.06%等于43.1%，說明大會階段修改法律草案幅度為常委會階段修改法律草案幅度的43.1%。

[8]圖3中體現(xiàn)“制度修改”與“制度實質(zhì)修改”兩條折線整體在“條款修改”與“條款實質(zhì)修改”兩條折線之上。

[9]圖4中數(shù)據(jù)計算方法與圖3相同（常委會階段仍為分母），詳見前注8。

[10]圖4中三個樣本共十二項指標(biāo)的平均數(shù)為98.07%。

[11]圖5中，每項指標(biāo)（條款修改、條款實質(zhì)修改、制度修改、制度實質(zhì)修改）均有五個數(shù)據(jù)，從左依次往右開始排列。其中“大會階段”是民法總則、慈善法、立法法修改、刑事訴訟法修改、選舉法修改的數(shù)據(jù);其中“常委會終審”分別是行政訴訟法修改、電影產(chǎn)業(yè)促進法、中醫(yī)藥法、廣告法修訂、刑法修正案九的數(shù)據(jù);“終審取半”是“常委會終審”數(shù)據(jù)除以2所得數(shù)據(jù)。

[12]圖5中體現(xiàn)為“大會階段”折線整體在“終審取半”折線之上。

[13]圖5中體現(xiàn)為“大會階段”折線整體略低于“常委會終審”折線。

[14]圖6中，每項指標(biāo)（條款修改、條款實質(zhì)修改、制度修改、制度實質(zhì)修改）均有五個數(shù)據(jù)，從左依次往右開始排列。其中“廣義大會階段”是民法總則、慈善法、立法法修改、該三樣本平均、該三樣本平均（為湊足五個數(shù)據(jù)以便與“常委會終審”數(shù)據(jù)對應(yīng)比較）的數(shù)據(jù);其中“常委會終審”分別是行政訴訟法修改、電影產(chǎn)業(yè)促進法、中醫(yī)藥法、廣告法修訂、刑法修正案九的數(shù)據(jù);“終審取半”是“常委會終審”數(shù)據(jù)除以2所得數(shù)據(jù)。

[15]圖6中體現(xiàn)為“廣義大會階段”折線整體高于“常委會終審”折線。

[16]這15個?。▍^(qū)、市）的代表團及發(fā)表審議意見的全國人大代表數(shù)量是：海南17名，浙江17名、湖南11名、湖北15名、山西15名、河南13名、山東12名、江西10名、福建10名、甘肅25名、黑龍江8名、廣西17名、內(nèi)蒙古23名、遼寧7名、天津26名。詳見中國人大網(wǎng)整理的各代表團審議慈善法草案的報道，http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/node_29757.htm，2018年2月8日最后訪問。

[17]見立法法修改、慈善法、民法總則的草案說明，其中民法總則是在提請全國人大常委會審議前（即“2016年6月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取并原則同意全國人大常委會黨組關(guān)于民法典編纂工作和民法總則草案幾個主要問題的匯報，并作出重要指示”）。

（作者系中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院講師，北京大學(xué)法學(xué)博士）