全國(guó)人大與其常委會(huì)的立法模式分析

法律能夠?yàn)樯鐣?huì)生活輸出具有穩(wěn)定性的規(guī)范化預(yù)期，國(guó)家層面上全國(guó)人大與其常委會(huì)的立法尤其如此。我國(guó)目前已有的275部法律，是全國(guó)人大與其常委會(huì)采用集中式立法模式行使國(guó)家立法權(quán)的結(jié)果。與集中式立法模式相對(duì)應(yīng)而存在的是分散式立法模式。學(xué)界鮮有對(duì)這兩種立法模式的分析。本文擬圍繞分散在我國(guó)法律中的80個(gè)新聞條款，對(duì)全國(guó)人大與其常委會(huì)的立法模式予以考察并提出對(duì)策性建議，具體展開如下。

一、全國(guó)人大與其常委會(huì)在行使國(guó)家立法權(quán)時(shí)可選擇立法模式

全國(guó)人大與其常委會(huì)是我國(guó)在國(guó)家層面的權(quán)力機(jī)關(guān)并有權(quán)行使國(guó)家立法權(quán)。憲法第五十七條和第五十八條構(gòu)成了前后對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的“雙子條款”，共同規(guī)定了全國(guó)人大與其常委會(huì)分別作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與其常設(shè)機(jī)關(guān)的憲法地位，并明確兩者都行使國(guó)家立法權(quán)。上述“雙子條款”規(guī)定了全國(guó)人大與其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，這里的“行使國(guó)家立法權(quán)”有三層含義。一是全國(guó)人大與其常委會(huì)擁有國(guó)家立法權(quán);二是全國(guó)人大與其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)地行使國(guó)家立法權(quán);三是全國(guó)人大與其常委會(huì)可以按照具體情況和實(shí)際需要裁量如何行使國(guó)家立法權(quán)。

全國(guó)人大與其常委會(huì)在行使國(guó)家立法權(quán)時(shí)，可選擇不同的立法模式?？蛇x擇不同的立法模式是上述“全國(guó)人大與其常委會(huì)可裁量如何行使國(guó)家立法權(quán)”的具體表現(xiàn)形式之一。由于立法模式這一事物在本質(zhì)上的復(fù)雜性，人們對(duì)于立法模式的認(rèn)知紛繁蕪雜，學(xué)界也未達(dá)成共識(shí)[1]。其中，按照是否采用一部統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)范某種社會(huì)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，立法模式可以分為分散式和集中式兩種。集中式立法模式，是指全國(guó)人大或其常委會(huì)采用一部統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)范某方面的社會(huì)關(guān)系。集中式立法模式是常見的立法通例，例如《地方組織法》就屬于全國(guó)人大的集中式立法例。分散式立法模式，是指全國(guó)人大或其常委會(huì)未采用一部統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)范某方面的社會(huì)關(guān)系，而選擇在進(jìn)行其他立法時(shí)對(duì)涉及調(diào)整該社會(huì)關(guān)系的順帶地予以具體規(guī)定。全國(guó)人大或其常委會(huì)采用分散式立法模式的考量因素很多，并且存在分散式立法模式向集中式立法模式轉(zhuǎn)化的情況。例如在1996年之前，有關(guān)調(diào)整行政處罰的社會(huì)關(guān)系，主要散見于行政執(zhí)法領(lǐng)域的各部門法之中，屬于分散式立法模式;而1996年全國(guó)人大頒布《行政處罰法》，則是由分散式立法模式向集中式立法模式的轉(zhuǎn)換。

二、全國(guó)人大與其常委會(huì)在新聞?lì)I(lǐng)域中的分散式立法分析

全國(guó)人大或其常委會(huì)在新聞?lì)I(lǐng)域并未選擇集中式立法模式，即我國(guó)目前尚未有一部《新聞法》。相反，全國(guó)人大或其常委會(huì)采用了分散式立法模式，即全國(guó)人大與其常委會(huì)所制定的275部法律之中，分散著80個(gè)新聞條款。

總體來(lái)看，80個(gè)新聞條款分布在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)所制定的54部法律中，占275部法律的比重約為19.6%。這54部法律在名稱上以“防”“護(hù)”為主題詞，多涉及特定領(lǐng)域的公共利益保護(hù)，例如《長(zhǎng)江保護(hù)法》《傳染病防治法》《防震減災(zāi)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《公共文化服務(wù)保障法》和《道路交通安全法》等;少數(shù)涉及特別群體的保護(hù)，例如《殘疾人保障法》《婦女權(quán)益保障法》和《未成年人保護(hù)法》;還有一些則涉及對(duì)特定行業(yè)的規(guī)范，例如《廣告法》。54部中的39部?jī)H涉及1個(gè)新聞法條，占比約74%，并且內(nèi)容上多規(guī)定了新聞的“宣傳”與“監(jiān)督”;其余14部，涉及的新聞條款從2條到5條不等，例如《英雄烈士保護(hù)法》《疫苗管理法》《土壤污染防治法》《食品安全法》《精神衛(wèi)生法》《廣告法》《公共文化服務(wù)保障法》《戒嚴(yán)法》涉及2個(gè)新聞法條，《民法典》《國(guó)防動(dòng)員法》《反恐怖主義法》和《香港特區(qū)維護(hù)國(guó)安法》涉及3個(gè)新聞法條，《海事訴訟特別程序法》《澳門基本法》涉及4個(gè)新聞法條，《未成年人保護(hù)法》涉及5個(gè)新聞法條。

從規(guī)范性的層面來(lái)看，這80個(gè)新聞條款，既規(guī)定了新聞單位的權(quán)利與義務(wù)，也規(guī)定了新聞主管部門的權(quán)力與責(zé)任，具體來(lái)說，包含以下六個(gè)方面：

第一，“新聞”在法律中出現(xiàn)的方式有以下六種：一是“新聞”與出版、廣播、電影、電視并列使用，例如《安全生產(chǎn)法》第七十四條和《殘疾人保障法》第六十二條。二是“新聞”與“媒體”連用，例如《海事訴訟特別程序法》第三十二條、第三十九條、第一百零五條和第一百二十四條，通過新聞媒體發(fā)布公告成為公民從事特定民事行為有效或權(quán)利救濟(jì)的構(gòu)成要件。三是“新聞”與“自由”連用，被作為一種居民的權(quán)利，例如《香港基本法》第二十七條。四是“新聞”與“出版”連用，作為新聞主管部門來(lái)管理新聞出版事業(yè)的依據(jù)，例如《未成年人保護(hù)法》第一百二十七條。五是“新聞”與“信息”連用，例如《電子商務(wù)法》第二條在“新聞信息”的意義上使用“新聞”，將金融類產(chǎn)品和服務(wù)通過信息網(wǎng)絡(luò)提供新聞信息內(nèi)容的服務(wù)，排除在電子商務(wù)法調(diào)整的范圍之外?？梢?，新聞信息不構(gòu)成相關(guān)法定要件，不是公民的相關(guān)職業(yè)活動(dòng)順利開展的必要前提。六是在與其他行業(yè)并列的意義上使用“新聞出版行業(yè)”，特定區(qū)域的新聞出版行業(yè)將在特殊時(shí)期受到法律上的管制，例如《國(guó)防動(dòng)員法》第六十三條以及《戒嚴(yán)法》的第十三條和第十八條。

第二，“新聞”所體現(xiàn)的法律功能有以下五種：一是單純的“宣傳教育引導(dǎo)”功能，例如《動(dòng)物防疫法》第十三條。二是“宣傳教育+輿論監(jiān)督”功能，例如《長(zhǎng)江保護(hù)法》第十四條。三是“宣傳教育+增強(qiáng)公眾意識(shí)”功能，例如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十一條的規(guī)定。四是“宣傳教育+輿論監(jiān)督+增強(qiáng)公眾責(zé)任意識(shí)”功能，例如《生物安全法》第七條的規(guī)定。五是“公益宣傳+違法行為的輿論監(jiān)督”功能，例如《藥品管理法》第十三條規(guī)定，新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展藥品安全法律法規(guī)等知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)藥品違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。

第三，規(guī)定“新聞”應(yīng)當(dāng)做到的要求有以下三種：一是報(bào)道內(nèi)容上的要求，有的要求真實(shí)與公正，例如《食品安全法》第二條;有的要求全面、科學(xué)、客觀、公正，例如《藥品管理法》第十三條;有的要求客觀、審慎和適度，例如《未成年人保護(hù)法》第四十九條;有的要求科學(xué)和準(zhǔn)確，例如《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第六十七條。二是不得旁聽涉及國(guó)家秘密或公共秩序的審判，例如《香港特區(qū)維護(hù)國(guó)安法》第四十一條。三是不得從事相關(guān)活動(dòng)，例如根據(jù)《廣告法》第十四條，大眾傳媒不得以新聞報(bào)道的形式變相地發(fā)布廣告。

第四，規(guī)定“新聞媒體”的法律權(quán)利有以下四種：一是新聞采訪權(quán)，例如《全國(guó)人大議事規(guī)則》第十八條規(guī)定了人大秘書處可組織代表、有關(guān)部門和單位負(fù)責(zé)人接受新聞媒體的采訪，據(jù)此人大會(huì)議可設(shè)立會(huì)議新聞中心并可召開新聞發(fā)布會(huì)。二是輿論監(jiān)督權(quán)，例如《價(jià)格法》第三十七條規(guī)定“新聞單位有權(quán)進(jìn)行價(jià)格輿論監(jiān)督”。三是輿論監(jiān)督免責(zé)權(quán)，例如《土壤污染防治法》第八十三條規(guī)定，新聞媒體對(duì)違反土壤污染防治法律法規(guī)的行為享有輿論監(jiān)督的權(quán)利，受監(jiān)督的單位和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)，這體現(xiàn)了憲法的統(tǒng)領(lǐng)作用，即憲法第四十一條規(guī)定的“不得打擊報(bào)復(fù)”，下位法通過重復(fù)作為立法根據(jù)之憲法的規(guī)定保障了法律秩序的一致性。四是為了公共利益實(shí)施新聞報(bào)道和輿論監(jiān)督等行為時(shí)，可以合理使用公民和其他組織的姓名、名稱、肖像、個(gè)人信息和已經(jīng)發(fā)表的作品等，例如《民法典》第九百九十九條和第一千零二十條以及《著作權(quán)法》第二十四條。

第五，規(guī)定“新聞單位”所負(fù)有的法律義務(wù)有以下三個(gè)方面：一是安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和安全監(jiān)督管理信息的交流溝通，例如《食品安全法》第十條。二是負(fù)有進(jìn)行相關(guān)教育的法定義務(wù)，例如《道路交通安全法》第六條規(guī)定了新聞單位進(jìn)行道路交通安全教育的法定義務(wù)?？梢?，在涉及重大公共利益的領(lǐng)域，新聞單位負(fù)有進(jìn)行相關(guān)教育的法定義務(wù)，新聞單位在關(guān)系重大公共利益領(lǐng)域的宣傳教育，是各級(jí)政府和相關(guān)部門、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等進(jìn)行該領(lǐng)域教育的一支重要力量，容易通過多方面的宣傳教育形成強(qiáng)大合力，有利于該領(lǐng)域公共利益的保護(hù)。三是配合國(guó)家進(jìn)行宣傳的公益義務(wù)，例如《傳染病防治法》第十條規(guī)定了新聞媒體負(fù)有應(yīng)當(dāng)配合國(guó)家進(jìn)行公益宣傳的法定義務(wù)，即無(wú)償開展傳染病防治和公共衛(wèi)生教育的宣傳。據(jù)此，新聞媒體在涉及人民生命健康等重大公共利益的領(lǐng)域，負(fù)有公益宣傳的法定義務(wù)，應(yīng)當(dāng)配合國(guó)家無(wú)償開展相關(guān)公益宣傳。

第六，“新聞”單位違反法律法規(guī)的責(zé)任，分析如下：一是法律中的“新聞出版主管部門”是管理新聞單位的行政部門，根據(jù)《公共文化服務(wù)保障法》第七條的規(guī)定，法律中的“新聞出版主管部門”劃分為中央與地方兩個(gè)層級(jí)，前者領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)范圍內(nèi)的新聞出版事業(yè)單位;后者具體是指縣級(jí)以上地方的新聞出版主管部門，具有管理本地方新聞出版事業(yè)單位的權(quán)力，同時(shí)接受上級(jí)和中央新聞出版主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。二是新聞主管部門對(duì)于新聞單位具有管理權(quán)，后者的違法行為將受到前者的追究，例如《殘疾人保障法》第六十二條將“新聞出版”的主管部門與文化、廣播電視和電影的主管部門并列使用，規(guī)定了新聞出版主管部門對(duì)于新聞出版單位貶低損害殘疾人人格行為予以責(zé)任追究并進(jìn)行行政處罰。三是根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》第五十九條、《反恐怖主義法》第九十條、《殘疾人保障法》第六十二條以及《未成年人保護(hù)法》第一百二十一條和第一百二十七條的規(guī)定，新聞媒體違反法律法規(guī)進(jìn)行報(bào)道所要承擔(dān)的主要是行政責(zé)任，具體由公安、網(wǎng)信、電信、新聞出版、廣播電視、文化和旅游等有關(guān)部門按照職責(zé)分工責(zé)令改正，給予警告，沒收違法所得，并處一定數(shù)額的罰款;拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，并可以責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、關(guān)閉網(wǎng)站、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者吊銷相關(guān)許可證。

上述80個(gè)新聞條款，是全國(guó)人大或其常委會(huì)選擇分散式立法模式行使國(guó)家立法權(quán)的結(jié)果，能夠給予新聞主管部門和新聞從業(yè)者以穩(wěn)定的規(guī)范化預(yù)期，在一定程度上促進(jìn)規(guī)范新聞事業(yè)沿著“堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，高度重視傳播手段建設(shè)和創(chuàng)新，提高新聞?shì)浾搨鞑チ?、引?dǎo)力、影響力、公信力”的方向發(fā)展[2]。當(dāng)然，按照具體情況和實(shí)際需要，全國(guó)人大或其常委會(huì)可采用集中式立法模式，通過制定《新聞法》以調(diào)整新聞法律關(guān)系來(lái)規(guī)范新聞事業(yè)的發(fā)展。

三、全國(guó)人大或其常委會(huì)在未來(lái)采用集中式立法模式制定《新聞法》的建議

首先，我國(guó)現(xiàn)行憲法中有關(guān)新聞事業(yè)和新聞傳播的規(guī)定，為我國(guó)構(gòu)建新聞關(guān)聯(lián)制度以推動(dòng)新聞事業(yè)的發(fā)展提供了根本依據(jù)，全國(guó)人大或其常委會(huì)在采用集中式立法模式制定《新聞法》時(shí)，須遵守憲法的有關(guān)規(guī)定。憲法既是公法，也是母法。其中，公法是與私法相對(duì)而言的，表明憲法所調(diào)整的并非平等主體之間的關(guān)系而是一方須為國(guó)家;母法是與子法相對(duì)而言的，表明憲法是其他法律的立法根據(jù)，其他法律不得與憲法的規(guī)定相抵觸。實(shí)際上，無(wú)論是公法還是母法，都是學(xué)理上的一種闡釋。從法律規(guī)定的層面上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行憲法序言第十三自然段規(guī)定，“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。也就是說，我國(guó)現(xiàn)行憲法白紙黑字地清楚確立了憲法的地位，即憲法是國(guó)家根本大法。

上述我國(guó)現(xiàn)行憲法有關(guān)“憲法是我國(guó)的根本大法”之定位，提出了兩個(gè)規(guī)范要求，一是“規(guī)范位階”，即根據(jù)規(guī)范效力的來(lái)源，從一般法律規(guī)范，到較高法律規(guī)范，再到更高法律規(guī)范，最后到憲法規(guī)范，它們形成了一個(gè)金字塔式的規(guī)范效力位階層次結(jié)構(gòu)，即憲法規(guī)范位于最頂端，其下位階依次為“更高法律規(guī)范”“較高法律規(guī)范”和“一般法律規(guī)范”。二是“同一律”，即“不得與憲法規(guī)范相抵觸原則”?！安坏孟嗟钟|”主要涵括三種情況，即“不得違反”“不得越權(quán)”以及“不得缺少法律依據(jù)”[3]。上述兩個(gè)規(guī)范要求是憲法為了捍衛(wèi)其根本大法之地位而提出的必然的硬性要求，以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)法律體系的建構(gòu)具有了可能性與可行性。

憲法是規(guī)范體系、價(jià)值體系與意義體系的統(tǒng)一體[4]，是我國(guó)的根本大法，是一切法律制度建構(gòu)的根本依據(jù)，也是我國(guó)調(diào)整新聞?lì)惿鐣?huì)關(guān)系的根本依據(jù)，為我國(guó)建構(gòu)新聞?lì)惙煞ㄒ?guī)提供了根本遵循。未來(lái)全國(guó)人大或其常委會(huì)在制定《新聞法》時(shí)，都應(yīng)當(dāng)以憲法中的相關(guān)規(guī)定為根據(jù)并不得與憲法中的規(guī)定相抵觸。這些相關(guān)根據(jù)具體是指我國(guó)現(xiàn)行的1982年憲法中的新聞關(guān)聯(lián)條款，具體包括（1）憲法第二十二條第一款規(guī)定：國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)。從在體系中所處位置的角度來(lái)看，憲法第二十二條第一款位于憲法第一章總綱部分，而“世界各國(guó)普遍采用的憲法學(xué)體系是憲法學(xué)原理、基本權(quán)利保障和國(guó)家機(jī)構(gòu)三部分”[5]，以我國(guó)現(xiàn)行憲法的體例為對(duì)照，除了第四章是有關(guān)國(guó)家的象征之外，第二章和第三章分別對(duì)應(yīng)上述憲法學(xué)體系中的基本權(quán)利保障和國(guó)家機(jī)構(gòu)，那么我國(guó)的憲法總綱便是憲法原理原則的集中之地，所以憲法第二十二條第一款所規(guī)定的“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的新聞廣播電視事業(yè)”是一項(xiàng)憲法原則，一方面符合新聞傳播作為一種制度性權(quán)利的定位[6]，通過賦予國(guó)家“保障新聞事業(yè)發(fā)展”的義務(wù)，即國(guó)家負(fù)有應(yīng)當(dāng)采取積極行動(dòng)來(lái)保障新聞事業(yè)發(fā)展的義務(wù)，我國(guó)憲法以此保障新聞傳播作為一種社會(huì)制度之結(jié)構(gòu)的一部分而存續(xù);另一方面對(duì)新聞事業(yè)提出了“兩個(gè)服務(wù)”的要求，即我國(guó)的新聞事業(yè)須服務(wù)于人民和社會(huì)主義（這在下文展開，在此不予贅述）。（2）憲法第三十五條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有言論和出版等自由。一方面，第三十五條位于憲法“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章之中，是對(duì)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，具體規(guī)定了我國(guó)公民的言論自由，而新聞自由則是從言論自由中延伸出來(lái)的一項(xiàng)自由權(quán)利[7]，可見言論自由是新聞傳播的基礎(chǔ)。另一方面，現(xiàn)行憲法第三十五條是對(duì)1954年憲法第八十七條的延續(xù)。1954年憲法第八十七條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有言論和出版等自由，國(guó)家供給必需的物質(zhì)上的便利以保證公民享受這些自由。筆者認(rèn)為，第三十五條應(yīng)當(dāng)恢復(fù)1954年憲法第八十七條中有關(guān)“國(guó)家供給必需的物質(zhì)上的便利，以保證公民享受這些自由”之規(guī)定，如此更有利于相關(guān)事業(yè)包括新聞事業(yè)的發(fā)展。（3）憲法第三十七條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯;任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕;禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。這為新聞傳播人員尤其是新聞?dòng)浾叩娜松頇?quán)利之保障提供了根本大法上的根據(jù)，在新聞?dòng)浾弑环欠ㄋ巡?、被非法拘禁或被以其他方式非法限制人身自由時(shí)，憲法第三十七條是保護(hù)新聞?dòng)浾呷松碜杂傻淖钣辛?。?）憲法第四十一條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害;對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理;任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù);由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。憲法第四十一條所規(guī)定的輿論監(jiān)督中包含新聞?shì)浾摫O(jiān)督的權(quán)利，為新聞傳播事業(yè)成為國(guó)家的一項(xiàng)制度性事業(yè)提供了根本大法上的保障。通過以上分析可見，我國(guó)現(xiàn)行的1982年憲法中的上述條款，為全國(guó)人大或其常委會(huì)制定《新聞法》奠定了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)，提供了根本遵循。

其次，根據(jù)我國(guó)上述憲法第二十二條第一款和第四十一條的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)于《新聞法》的制定，還提出了兩個(gè)方面的要求。一方面是目的要求。通過上述憲法第二十二條第一款的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)新聞傳播的目的在于“兩個(gè)服務(wù)”，即我國(guó)的新聞事業(yè)須服務(wù)于人民和社會(huì)主義?！皟蓚€(gè)服務(wù)”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，是“黨報(bào)理論”在某種程度上的適用。該理論的核心要義在于強(qiáng)調(diào)新聞媒介的職責(zé)之一是宣傳黨和國(guó)家的路線、方針、政策、法律和法規(guī)等[8]。實(shí)際上，“兩個(gè)服務(wù)”是我國(guó)現(xiàn)行憲法中“國(guó)家根本任務(wù)條款”的必然要求。根據(jù)憲法序言第七自然段，國(guó)家的根本任務(wù)是沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，通過逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化和推動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。國(guó)家的根本任務(wù)之實(shí)現(xiàn)，需要調(diào)動(dòng)全國(guó)各族人民和各方面的力量，而新聞傳媒在動(dòng)員和宣傳方面具有優(yōu)勢(shì)，新聞媒介對(duì)于黨和國(guó)家方針政策和法律法規(guī)等在全社會(huì)范圍內(nèi)的傳播，對(duì)于物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)都有積極意義，進(jìn)而有利于通過協(xié)調(diào)一致以凝聚各族人民和各方面的力量投入到實(shí)現(xiàn)國(guó)家根本任務(wù)的偉大事業(yè)中來(lái)。另一方面是倫理要求。結(jié)合上述憲法第四十一條，新聞自由的限度在于“不得捏造或者歪曲事實(shí)”。這與憲法第五十一條所規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”是相一致的，也沿用了我國(guó)首部具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的文件《共同綱領(lǐng)》之第四十九條的規(guī)定，即保護(hù)報(bào)道真實(shí)新聞的自由。也就是說，新聞傳播所應(yīng)當(dāng)遵循的倫理要求，可以和具體領(lǐng)域的法律相關(guān)聯(lián)，既有利于相關(guān)領(lǐng)域法律的可操作性，也有利于規(guī)范新聞傳播在具體領(lǐng)域的推進(jìn)。實(shí)際上，新聞傳播的上述倫理限度，更是新聞業(yè)作為一門職業(yè)即新聞職業(yè)之倫理的要求。

目前散見于54部法律中的80個(gè)新聞條款，暫時(shí)發(fā)揮著“新聞法”的規(guī)范功能。

通過前文對(duì)于這80個(gè)新聞條款的考察并結(jié)合本文的分析，可提出未來(lái)全國(guó)人大或其常委會(huì)采用集中式立法模式制定《新聞法》的建議：一是統(tǒng)一法律用語(yǔ)，目前54部法律中有關(guān)“新聞”的用語(yǔ)五花八門，建議立法時(shí)統(tǒng)一使用法律術(shù)語(yǔ)。二是統(tǒng)一新聞報(bào)道的標(biāo)準(zhǔn)，建議明確為“真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、科學(xué)、客觀、公正、審慎和適度”。三是明確新聞單位因?yàn)檫`反法律規(guī)定進(jìn)行報(bào)道而被新聞主管部門責(zé)令限期改正的具體時(shí)限，這有利于新聞單位產(chǎn)生穩(wěn)定的規(guī)范化預(yù)期并因此合理安排改正計(jì)劃。四是細(xì)化新聞單位違反新聞職業(yè)倫理進(jìn)行新聞報(bào)道的法律責(zé)任之構(gòu)成要件，以實(shí)現(xiàn)依法問責(zé)而防止問責(zé)上的恣意，并切實(shí)保障新聞單位積極有效地發(fā)揮其應(yīng)有的宣傳、普及和輿論監(jiān)督等功能。五是對(duì)于新聞單位的公益性報(bào)道給予適當(dāng)物質(zhì)鼓勵(lì)，以保持其執(zhí)業(yè)積極性，這既符合憲法第二十二條有關(guān)“國(guó)家發(fā)展新聞事業(yè)”的宗旨，也符合憲法第四十七條有關(guān)“國(guó)家鼓勵(lì)公民從事有益于人民的創(chuàng)造性工作”之規(guī)定。

注釋：

[1]參見王樹義、周迪：《論法國(guó)環(huán)境立法模式的新發(fā)展——以法國(guó)〈綜合環(huán)境政策與協(xié)商法〉的制定為例》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期，第137頁(yè)。

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)?奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日第1版。

[3]參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第334頁(yè)。

[4]參見苗勇：《特別行政區(qū)基本法合憲性審查“決定”的理論化鉤沉——以凱爾森之“規(guī)范克減”為進(jìn)路》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期，第145頁(yè)。

[5]參見胡錦光、韓大元：《中國(guó)憲法》，法律出版社2017年版，第9頁(yè)。

[6]參見林子儀：《言論自由與新聞自由》，臺(tái)灣月旦出版社1993年版，第81頁(yè)。

[7]參見劉小妹：《新聞自由的憲法權(quán)利屬性》，中國(guó)政法大學(xué)2004年碩士畢業(yè)學(xué)位論文。

[8]參見李良榮：《新聞學(xué)概論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2021年版，第8頁(yè)。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院。本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“健全與完善我國(guó)憲法實(shí)施路徑與憲法監(jiān)督制度研究”〔項(xiàng)目編號(hào)：16AFX006〕的階段性成果）