閆峰

服務(wù)型審計行政執(zhí)法也即審計行政指導(dǎo)，是指審計機(jī)關(guān)在審計職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，以提示、輔導(dǎo)、約談、建議、回訪等非強(qiáng)制方式，依法促使審計對象作出或不作出某種行為，從而實現(xiàn)審計監(jiān)督目的的行為。是目前審計機(jī)關(guān)探索出的一種新型的、方便靈活和行之有效的管理方式，為推動審計領(lǐng)域制度建設(shè)、促進(jìn)審計行業(yè)發(fā)展、推進(jìn)審計職能到位等發(fā)揮積極的建設(shè)性作用。審計行政指導(dǎo)也是審計機(jī)關(guān)積極踐行習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，堅持黨的建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)“融合抓、雙提升”工作布局，把法治政府建設(shè)融入審計監(jiān)督各環(huán)節(jié)、全過程，努力以審計法治建設(shè)高質(zhì)量促進(jìn)審計工作高質(zhì)量，以審計工作高質(zhì)量服務(wù)保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措。

近年來，筆者在基層審計工作中發(fā)現(xiàn)，審計行政指導(dǎo)中的作用愈加突顯，較之于常規(guī)審計所具有的強(qiáng)制性、處理處罰性等剛性執(zhí)法特點，審計行政指導(dǎo)因其自愿性、服務(wù)性、柔和性更能為審計對象所接納。

一、審計行政指導(dǎo)在基層比較重要的原因

（一）基層財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和理論水平較低，會計基礎(chǔ)薄弱?；鶎訂挝回攧?wù)人員素質(zhì)和水平的參差不齊，造成審計對象財務(wù)管理狀況千差萬別。審計中發(fā)現(xiàn)，基層單位絕大多數(shù)財務(wù)人員并非通過合理渠道從事該專業(yè)，而是通過各種人脈關(guān)系進(jìn)入，所以在政策理論、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面存在明顯的不足和欠缺。特別是黨的十八大以來，隨著各項財經(jīng)政策、財務(wù)法規(guī)的不斷更新出臺，對財務(wù)人員提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。而基層單位從事財務(wù)的人員由于缺乏學(xué)習(xí)培訓(xùn)的積極主動性和控制財務(wù)風(fēng)險性，使審計人員在審計過程中發(fā)現(xiàn)各基層單位問題形式多樣、漏洞百出。也就促使審計建議更能發(fā)揮其指導(dǎo)性和針對性的重要作用，審計對象在現(xiàn)場審計至審計結(jié)束相當(dāng)一段時間內(nèi)都能發(fā)揮審計輔導(dǎo)和建議的作用。

（二）是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的需要。“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”， 黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的全新理念;十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力?？梢娨婪ㄖ螄菆猿趾桶l(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。而全面依法治國，不僅要有力度，更要有溫度。審計機(jī)關(guān)從全面貫徹中央、省、市建設(shè)法治政府需要和審計工作實際出發(fā)，積極推進(jìn)審計行政指導(dǎo)，把它作為傳統(tǒng)審計剛性執(zhí)法的重要變革和補(bǔ)充，以其方式方法的靈活性和程序的簡明性，為審計對象提供便利高效服務(wù)，更好保護(hù)和增進(jìn)審計對象的合法權(quán)益。也彌補(bǔ)了隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化而出現(xiàn)的“無法可依”現(xiàn)象，促進(jìn)了依法治國，是提高國家治理能力的一個重點方面。

（三）能更好地維護(hù)財經(jīng)秩序，樹立審計機(jī)關(guān)良好形象。目前，河南省根據(jù)審計工作實際，已探索出一套科學(xué)實用的審計行政指導(dǎo)辦法及運(yùn)行模式，并在審計工作過程中加以有效運(yùn)用和開展。審計行政指導(dǎo)運(yùn)用實踐表明，審計行政指導(dǎo)模式是審計對象自愿接受的，該模式更加切合審計對象的心理需求，避免了審計機(jī)關(guān)和審計對象的“敵對性”，同時也更能凸顯審計機(jī)關(guān)的服務(wù)職能，符合落實執(zhí)政為民理念、建設(shè)服務(wù)型政府的要求。應(yīng)該說，科學(xué)開展審計行政指導(dǎo)工作，對樹立審計良好形象，營造良好審計環(huán)境，推動當(dāng)?shù)厣鐣椭C發(fā)展和提升審計工作質(zhì)量等方面都將起到重要的、積極的作用。

二、基層審計行政指導(dǎo)的主要方式

筆者根據(jù)多年基層審計工作實踐，認(rèn)為基層單位最常見的審計行政指導(dǎo)方式有以下幾種：

（一）審計提示。從黨的十九大報告提出的要改革審計管理體制，到習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次講話中指出的要深化審計制度改革，解放思想，與時俱進(jìn)，再到胡澤君審計長在整訓(xùn)動員講話中強(qiáng)調(diào)的審計人員要著力提升各方面的能力，可以看出，審計機(jī)關(guān)從上至下都要創(chuàng)新審計理念，從單純的強(qiáng)制性檢查、審核、追究、問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲媽ο罂赡艹霈F(xiàn)的問題進(jìn)行告知、提醒，對審計對象正在發(fā)生的違反審計法和國家規(guī)定的財政財務(wù)收支行為進(jìn)行勸阻制止，引導(dǎo)審計對象遵守國家法律法規(guī)。這種審計提示的方式在基層審計中屢見不鮮，如在對某單位進(jìn)行審計時，賬務(wù)資料出現(xiàn)大量的辦公費票據(jù)，而且這些票據(jù)并沒有附相關(guān)的明細(xì)清單，經(jīng)調(diào)查詢問相關(guān)人員了解到，這些票據(jù)都是變通的費用，因為平時工作中會碰到一些零星招待、修理、出差等費用，而收款單位提供不了相關(guān)發(fā)票，該單位人員又不能公事掏私人腰包，只有將這些費用進(jìn)行統(tǒng)計，統(tǒng)一花錢購買發(fā)票入賬。審計人員在了解清楚這些情況后，告知該單位這是典型的“變通發(fā)票”行為，是違反國家財政法規(guī)的，要立即停止這種違反規(guī)定的行為。

（二）審計輔導(dǎo)。審計輔導(dǎo)也即審計機(jī)關(guān)根據(jù)審計對象的特點或申請，積極發(fā)揮審計監(jiān)督的服務(wù)職能，為審計對象提供相關(guān)的專業(yè)指導(dǎo)、咨詢。這種方式在基層審計工作中更為常見?；鶎涌h級鄉(xiāng)級單位不同于中央、省、市部門審計，縣級以上單位審計大多著眼于大局，針對我國經(jīng)濟(jì)形勢面臨的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，服務(wù)中央決策，從宏觀層面更高層級發(fā)揮審計的作用，而基層單位在服務(wù)宏觀決策的同時，更注重單位內(nèi)控管理。因為基層單位要接受紀(jì)檢、審計、上級主管單位等多個部門的檢查和巡視，為了應(yīng)對各種檢查，其賬務(wù)處理、資料完善、程序合法等內(nèi)部管理情況對他們來說舉足輕重。無論審計與否，他們會經(jīng)常和審計人員聯(lián)系，咨詢相關(guān)業(yè)務(wù)，如下鄉(xiāng)可以報哪些費用、采購貨物多少錢以上需要履行政府采購程序、發(fā)票丟失怎么入賬、零星支出沒有發(fā)票怎么辦等等，審計人員會根據(jù)實際情況進(jìn)行積極的指導(dǎo)，這種“以教代訓(xùn)、授之以漁”的方式往往容易被廣大審計服務(wù)對象所接受和認(rèn)可。

（三）審計建議。審計建議也是基層審計機(jī)關(guān)在審計過程中常用的一種審計行政指導(dǎo)方式。即審計機(jī)關(guān)對審計對象情節(jié)輕微的違法違規(guī)行為提出建議，促進(jìn)其采取措施改進(jìn)工作，提高管理水平。如在某市住房公積金管理中心審計過程中，發(fā)現(xiàn)多起不按規(guī)定時間、規(guī)定次數(shù)提取住房公積金的現(xiàn)象，該情況反饋給公積金管理中心后，該單位第一時間聯(lián)系系統(tǒng)管理員，對公積金管理系統(tǒng)進(jìn)行重新設(shè)定，當(dāng)出現(xiàn)違規(guī)提取公積金行為時，系統(tǒng)能自動及時預(yù)警。

（四）審計回訪。審計項目結(jié)束后，通過開展定期或不定期的審計項目回訪，認(rèn)真聽取審計對象意見，對審計項目中一些棘手難辦的事，和審計對象一起研究方法對策，幫助審計對象出臺制度、規(guī)范管理、推動問題整改，等等。通過加強(qiáng)審計部門與服務(wù)對象的溝通交流，形成共建雙贏的良性互動，在促進(jìn)服務(wù)對象規(guī)范財務(wù)業(yè)務(wù)管理的同時，增強(qiáng)了審計服務(wù)能力，提高了審計工作質(zhì)量，確保了審計整改成效。審計回訪也是目前做好審計“后半篇文章”的有力抓手。

當(dāng)然，在實際審計工作中，審計機(jī)關(guān)并不是單一運(yùn)用某一種行政指導(dǎo)方式，通常是多種指導(dǎo)方式組合一起，多樣、靈活廣泛地對審計對象進(jìn)行綜合性的指導(dǎo)，以有效規(guī)范和服務(wù)審計對象。

三、如何更好地發(fā)揮審計行政指導(dǎo)的作用

（一）創(chuàng)新審計新理念，履行時代“新使命”。審計是依法治國的重要力量，是國家資金運(yùn)用的守護(hù)神，是政策權(quán)力運(yùn)行的督查員。作為國家審計工作者，要貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于審計的重要指示精神，解放思想，深化審計制度改革，運(yùn)用職責(zé)和定位優(yōu)勢，做推動科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法的參與者和踐行者，就必須在深化審計制度改革中探索審計發(fā)展的新路徑。創(chuàng)新審計發(fā)展的新模式，實現(xiàn)傳統(tǒng)審計、審計行政指導(dǎo)等多種審計方式的相互補(bǔ)充和完善，以達(dá)到促進(jìn)依法治國，實現(xiàn)審計監(jiān)督的目的?，F(xiàn)實情況中，審計人員往往太注重違規(guī)違法問題的查處和處理處罰，而對審計行政指導(dǎo)的關(guān)注不夠，所以要真正發(fā)揮審計行政指導(dǎo)的作用，就要轉(zhuǎn)變審計機(jī)關(guān)和審計人員的觀念，踐行“以人為本”的審計理念，強(qiáng)化文明審計、科學(xué)審計和依法審計的意識，只有審計理念轉(zhuǎn)變了，審計行政指導(dǎo)的柔性機(jī)制才能轉(zhuǎn)化為各級審計機(jī)關(guān)的自覺行動。

（二）提高審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)能力。俗話說“要想給別人一杯水，自己就應(yīng)有一桶水的存儲”，審計人員要想做好審計行政指導(dǎo)工作，更需要具備更系統(tǒng)、更完備、更規(guī)范的專業(yè)知識作支撐。這也是習(xí)近平總書記在第一次審計委員會上對廣大審計人員的期望和要求，即審計人員要以自身建設(shè)立信，努力建設(shè)信念堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計干部隊伍。而作為基層審計人員要做到“三個掌握”，一是要熟悉掌握各種會計基礎(chǔ)知識、稅法知識、行政事業(yè)單位會計知識和特點、招投標(biāo)法等基本知識;二是要掌握審計對象的行業(yè)規(guī)律以及國家最新的政策法規(guī);三是要掌握行政指導(dǎo)的方式方法，以文明、規(guī)范、合法的方式對審計對象施以指導(dǎo)。

（三）建立和完善審計行政指導(dǎo)的工作機(jī)制。首先要建立審計行政指導(dǎo)的工作手冊，手冊包括實施的依據(jù)、實施的形式、實施的程序等，使審計人員實施審計行政指導(dǎo)時有章可循。其次要建立審計行政指導(dǎo)的監(jiān)督考核和評價機(jī)制，通過監(jiān)督考核，防止審計人員該實施行政指導(dǎo)而不積極實施，或者用審計行政指導(dǎo)代替審計處理處罰。同時，在對審計項目績效考評時，不單單要把處理多少人、上繳多少罰款作為業(yè)績考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而把“審、幫、促”的審計理念貫穿審計全過程，注重發(fā)揮審計的預(yù)警作用和建設(shè)性作用。做到既要揭露重大違法違紀(jì)問題的查處，又促進(jìn)審計對象加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善體制機(jī)制。三是要深入開展法治宣傳教育和審計行政指導(dǎo)告知制度。堅持把各類審計監(jiān)督對象都作為審計行政指導(dǎo)宣傳對象，將審計行政指導(dǎo)宣傳工作貫穿審計監(jiān)督全過程。并把審計行政指導(dǎo)的相關(guān)事項告知審計對象，使審計對象知曉并自愿選擇。

總之，審計行政指導(dǎo)是審計管理體制改革的一個重要方面。事實表明，審計行政指導(dǎo)開展得好，將會使審計工作成果得到不斷外延和拓展，內(nèi)容也將更為豐實。作為基層審計機(jī)關(guān)，審計行政指導(dǎo)也將本著一種剛性監(jiān)督向柔性服務(wù)轉(zhuǎn)變的原則，在推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動改革、反腐倡廉、促進(jìn)發(fā)展等方面發(fā)揮更加積極主動全面的作用，將與審計處理處罰一起為提升審計工作質(zhì)量形成合力，為地方政府推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)發(fā)揮重要作用。（作者單位：永城市審計局）