詹龍圣

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司，廣東廣州 510290）

2020年9月，自然資源部印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，提出各地應在第三次國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）的基礎上，按照國土空間用地用海分類、城區(qū)范圍確定等有關(guān)規(guī)劃規(guī)范，形成符合規(guī)定的國土空間利用現(xiàn)狀和工作底數(shù)[1]。2020年11月，自然資源部印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》），明確了國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制分類的總體框架及各類用途名稱、代碼與含義[2]?！斗诸愔改稀芬?guī)定國土空間總體規(guī)劃原則上以一級類為主，可細分至二級類。各地在開展國土空間規(guī)劃編制過程中，需要以“三調(diào)”成果為基礎，結(jié)合規(guī)劃許可、土地供應、確權(quán)登記、詳細規(guī)劃、遙感影像、地名地址和互聯(lián)網(wǎng)地圖POI等數(shù)據(jù)，將用地分類轉(zhuǎn)換為規(guī)劃用地分類。本研究結(jié)合市縣級國土空間總體規(guī)劃編制的實踐，從用地分類轉(zhuǎn)換的總體要求，從基數(shù)資料收集、地類“一對一”銜接與“一對多”細分規(guī)則、常見問題處理等方面入手，探索從“三調(diào)”到國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類轉(zhuǎn)換的技術(shù)方法。

1 總體要求

《分類指南》總體上繼承了土地利用現(xiàn)狀分類的用地內(nèi)涵和分類標準，明確了用地用海分類與三調(diào)工作分類的對接關(guān)系[3]，并根據(jù)《分類指南》中與“三調(diào)”工作分類對接情況，嚴格在“三調(diào)”用地分類基礎上進行“一對一”銜接、“一對多”細分。結(jié)合市縣級國土空間總體規(guī)劃編制與管理工作要求，轉(zhuǎn)換后分類以一級類為主，根據(jù)實際需要可細分至二級類、三級類。轉(zhuǎn)換后的國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)原則上不得更改“三調(diào)”確定的各類用地數(shù)據(jù)。

在市縣國土空間總體規(guī)劃編制階段，為滿足建設用地進行歸并統(tǒng)計的要求，參考《廣東省國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)治理指南（試行）》[4]，應將三調(diào)中的“溝渠”細化為“溝渠”和“干渠”，將“農(nóng)村道路”細分為“村道用地”和“田間道”?！叭{(diào)”確定的公共管理和公共服務用地、商業(yè)服務業(yè)用地可以不細分出城鎮(zhèn)社區(qū)服務設施用地（0702）、農(nóng)村社區(qū)服務設施用地（0704）。

2 基礎資料梳理

分類轉(zhuǎn)換工作需要收集自然資源部門數(shù)據(jù)、相關(guān)專項現(xiàn)狀及規(guī)劃和互聯(lián)網(wǎng)地圖POI等基礎數(shù)據(jù)。

（1）自然資源部門數(shù)據(jù)。

自然資源部門數(shù)據(jù)包括“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)庫，含細分地類圖斑、年末庫、舉證圖斑照片等；國有建設用地確權(quán)發(fā)證，進行不動產(chǎn)登記、土地供應、總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、地籍調(diào)查、地理國情普查；最新“三調(diào)”數(shù)字正射影像（分辨率優(yōu)于0.2 m）、高分辨率多波段遙感影像（含可見光和近紅外波段、分辨率優(yōu)于2 m）；農(nóng)用地整治、農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)設施建設備案等相關(guān)數(shù)據(jù)。

（2）相關(guān)專項現(xiàn)狀及規(guī)劃。

相關(guān)專項現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù)包括市政公用設施、公共服務、交通、不可移動文物名錄、文物保護單位區(qū)劃等。市政公共設施主要包括供水、排水、防洪排澇、電力、通信、燃氣、消防、環(huán)衛(wèi)，公共服務主要包括教育、衛(wèi)生、體育、文化等，綠地系統(tǒng)，交通主要包括綜合交通、停車、公交、港口等。

（3）網(wǎng)絡數(shù)據(jù)。

網(wǎng)絡數(shù)據(jù)包括互聯(lián)網(wǎng)地圖POI數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡地圖、街景圖等。對基礎數(shù)據(jù)進行空間矢量化、格式轉(zhuǎn)換、坐標轉(zhuǎn)換處理，根據(jù)各類用地轉(zhuǎn)換需要，分類梳理各類要素名錄、用途、詳細地址、經(jīng)緯度坐標等信息，建立工作基礎數(shù)據(jù)庫。

3 分類銜接與細分規(guī)則

3.1 “一對一”銜接

根據(jù)《分類指南》“三調(diào)”工作分類，其中8個一級類（00濕地、01耕地、02種植園用地、03林地、04草地、06工礦用地、07住宅用地、11水域及水利設施用地）中的34個二級類，3個一級類（08公共管理與公共服務用地、10交通運輸用地、12其他土地）中的11個二級類（08H1機關(guān)團體新聞出版用地、1002軌道交通用地、1003公路用地、1007機場用地、1009管道運輸用地、1201空閑地、1203田坎、1204鹽堿地、1205沙地、1206裸土地、1207裸巖石礫地），共45個二級類可通過地類銜接直接轉(zhuǎn)換。

建立分類轉(zhuǎn)換對照表，可直接在GIS軟件中進行屬性關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)快速轉(zhuǎn)換。

3.2 “一對多”細分

“三調(diào)”工作分類的6個一級類（05、08、09、10、11、12）中的13個二級類需要進行地類細化，如表1所示。

表1 地類“一對多”細分對照表

對照用《分類指南》中各分類含義界定，按照“國有建設用地確權(quán)發(fā)證數(shù)據(jù)、土地供應數(shù)據(jù)、詳細規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、POI數(shù)據(jù)、其他數(shù)據(jù)”[4]優(yōu)先次序，采用疊加分析和影像、街景圖判讀，實地補充調(diào)查等方式，在不改變“三調(diào)”數(shù)據(jù)的前提下完成數(shù)據(jù)細分工作。

（1）05H1商業(yè)服務業(yè)設施用地。

優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考控規(guī)、高清影像圖、實地補充調(diào)查進行細分。

（2）0508物流倉儲用地。

（3）08H2科教文衛(wèi)用地。

優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考控規(guī)、專項規(guī)劃現(xiàn)狀、設施名錄、體育設施專項調(diào)查、高清影像圖、POI、實地補充調(diào)查進行細分。

（4）0809公用設施用地。

優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考控規(guī)、市政公用設施專項規(guī)劃現(xiàn)狀、設施名錄、高清影像圖、POI、實地補充調(diào)查進行細分。

（5）0810公園與綠地。

優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考控規(guī)、綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃現(xiàn)狀、公園廣場名錄、高清影像圖、POI、實地補充調(diào)查進行細分。

（6）09特殊用地。

我國是一個以煤炭為主要能源的國家，長期以來，煤炭在我國一次性能源生產(chǎn)和消費中的比重一直在60%以上，而且這種格局在短期內(nèi)不會根本改變。2017年，我國生產(chǎn)原煤35.2億噸，同比增長3.3%。

優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考總體規(guī)劃、控規(guī)、POI細分軍事設施、使領(lǐng)館、監(jiān)教場、殯葬用地；參考不可移動文物名錄，細分出文物古跡用地。

（7）1001鐵路用地。

優(yōu)先以確權(quán)發(fā)證、土地供應數(shù)據(jù)為依據(jù)，參考綜合交通規(guī)劃、軌道規(guī)劃、總體規(guī)劃、控規(guī)、POI等數(shù)據(jù)，識別鐵路客貨運站及其附屬設施用地，轉(zhuǎn)為對外交通場站用地，其他部分轉(zhuǎn)為鐵路用地。

（8）1004城鎮(zhèn)村道路用地。

參考綜合交通規(guī)劃、總體規(guī)劃、控規(guī)等規(guī)劃的道路等級數(shù)據(jù)，結(jié)合高清影像、街景中道路的寬度、斷面形式、車道數(shù)等，將快速路、主干路、次干路、支路、專用人行道和非機動車道等用地，包括其交叉口用地，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)道路用地，其他部分轉(zhuǎn)為村莊內(nèi)部道路用地。

（9）1005交通服務場站用地。

參考綜合交通規(guī)劃、總體規(guī)劃、控規(guī)、公交、停車等規(guī)劃的數(shù)據(jù)，結(jié)合POI、街景、實地補充調(diào)查，將公路長途客運站轉(zhuǎn)為對外交通場站用地。城市軌道交通車輛基地的輪渡、纜車、索道等的地面部分、附屬設施用地以及公共汽（電）車首末站、停車場（庫）、保養(yǎng)場、出租汽車場站轉(zhuǎn)換為公共交通場站用地。將獨立占地的公共停車場和停車庫用地（含設有充電樁的社會停車場）轉(zhuǎn)換為社會停車場用地。剩余部分轉(zhuǎn)為其他交通設施用地，包括教練場用地等。

（10）1006農(nóng)村道路。

參考農(nóng)用地整治、農(nóng)村道路建設備案登記等數(shù)據(jù)，借助高分辨率多波段遙感影像解譯區(qū)分農(nóng)村道路是否硬底化，通過實地補充調(diào)查等方式，將用于村間、田間交通運輸，服務于農(nóng)村生活生產(chǎn)的對地表耕作層造成破壞的硬化型道路（含機耕道）轉(zhuǎn)為村道用地；將其他未對地表耕作層造成破壞的非硬化道路轉(zhuǎn)為田間道。

（11）1008港口碼頭用地。

參考港口規(guī)劃、POI、街景，港口客運碼頭及附屬設施用地轉(zhuǎn)為對外交通場站用地，其他部分轉(zhuǎn)為港口碼頭用地。

（12）1107溝渠。

“三調(diào)”二級分類的干渠（1107A）轉(zhuǎn)換為干渠，無二級分類，可參考干渠建設工程備案登記信息。人工修建的大型渠道從水源地直接引水或調(diào)水，用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活和水生態(tài)調(diào)節(jié)，可細分為干渠，其他部分轉(zhuǎn)為溝渠。

（13）1202設施農(nóng)用地。

參考農(nóng)業(yè)設施建設備案資料，結(jié)合高清影像、POI和實地補充調(diào)查等數(shù)據(jù)，對地表耕作層造成破壞的、工廠化作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務的看護房、農(nóng)資農(nóng)機具存放場所等、與生產(chǎn)關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地，不包括直接利用地表種植的大棚、地膜等保溫、保濕設施用地細分為種植設施建設用地。將對地表耕作層造成破壞的、經(jīng)營性畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的圈舍、廢棄物處理、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等細分為畜禽養(yǎng)殖設施建設用地。將對地表耕作層造成破壞的、工廠化水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的硬化養(yǎng)殖池、看護房、糞污處置、檢驗檢疫等設施用地細分為水產(chǎn)養(yǎng)殖設施建設用地。

4 常見問題及處理建議

4.1 圖斑的分類轉(zhuǎn)化結(jié)果與“三調(diào)”地類不對應

針對圖斑的分類轉(zhuǎn)化結(jié)果與“三調(diào)”地類不對應的問題，在遵循“三調(diào)”結(jié)果和細分規(guī)則的前提下，應根據(jù)實際用途分類，對存疑地塊備注說明“三調(diào)與現(xiàn)狀不符”，提供土地權(quán)屬、高清影像、實地照片等數(shù)據(jù)，由上級主管部門判定，將問題圖斑反饋至土地變更調(diào)查工作團隊核實勘誤。

4.2 用地圖斑在實際使用中兼具多種功能

部分用地圖斑在實際使用中兼具多種功能的問題，具有相關(guān)權(quán)屬紅線等明確用地范圍的，建議以用地范圍進行圖斑切割細分，并備注說明“切分三調(diào)圖斑”，轉(zhuǎn)換后標識碼采用“三調(diào)標識碼”+“-1/-2/……”。沒有明確功能界線或在平面上無法準確細分、分割的圖斑，建議以地塊主導功能為參照進行轉(zhuǎn)化，進行備注說明，如“兼有080601醫(yī)院用地”。

4.3 設施無獨立占地或占地規(guī)模小于最小圖斑面積

針對部分設施無獨立占地或占地規(guī)模小于“三調(diào)”最小圖斑面積，導致無法在“三調(diào)”用地的基礎上進行細分的問題，建議在三調(diào)圖斑上進行備注說明，如“兼有非獨立占地080404幼兒園用地”?？稍诖嘶A上新建各類公服、市政設施點要素圖層，便于后續(xù)計算相關(guān)各類設施覆蓋率指標。

5 結(jié)語

各地在開展國土空間規(guī)劃編制過程中，需要將“三調(diào)”用地分類轉(zhuǎn)換為《分類指南》規(guī)定的用地用海分類。本研究結(jié)合市縣級國土空間總體規(guī)劃編制的實踐，探索從“三調(diào)”分類到國土空間用地用海分類轉(zhuǎn)化的技術(shù)方法，總結(jié)用地分類轉(zhuǎn)化的總體技術(shù)要求，基數(shù)資料收集，地類“一對一”銜接、“一對多”細分具體規(guī)則，針對常見問題提出有效的處理建議，為市縣級國土空間總體規(guī)劃的用地分類轉(zhuǎn)換提供經(jīng)驗借鑒。在實際工作中，應嚴格按照“國有建設用地確權(quán)發(fā)證數(shù)據(jù)、土地供應數(shù)據(jù)、詳細規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、專項規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、POI數(shù)據(jù)、其他數(shù)據(jù)”的優(yōu)先次序，采用疊加分析以及影像、街景圖判讀、實地補充調(diào)查等方式，在不改變“三調(diào)”數(shù)據(jù)的前提下完成數(shù)據(jù)細分工作，形成符合規(guī)定的國土空間利用現(xiàn)狀的底圖，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的科學合理編制。