以推動(dòng)集中居住來做大縣城規(guī)模

趙江澤

一、推動(dòng)集中居住，做大縣城規(guī)模

（一）推動(dòng)集中居住，做大縣城規(guī)模是促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。

人口發(fā)展是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力之一。目前，海南人口發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)出總量不大，但是局部瞬時(shí)人口增多；密度不高，但區(qū)域分布不夠平衡；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化大，但是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)變化小以及公共服務(wù)已成為制約人口發(fā)展主要瓶頸等諸多特點(diǎn)。因此，在全省空間規(guī)劃統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，以服務(wù)人口而不是按行政區(qū)劃來配置社會(huì)公共設(shè)施，科學(xué)合理地布局教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等社會(huì)基本公共服務(wù)設(shè)施則至為重要。具體而言，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引領(lǐng)人口結(jié)構(gòu)布局，以公共服務(wù)引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)合理流動(dòng)，以優(yōu)質(zhì)就業(yè)機(jī)會(huì)吸引人才流入，以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)人口合理布局、推進(jìn)寬緊適度的戶籍制度改革則是重要的措施和手段。

（二）推動(dòng)集中居住，做大縣城規(guī)模符合海南自貿(mào)港建設(shè)發(fā)展的基本要求。

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》指出，要強(qiáng)化用地保障，在一定前提下，按照國(guó)家規(guī)定的條件，對(duì)全省耕地、永久基本農(nóng)田、林地、建設(shè)用地布局調(diào)整進(jìn)行審批并納入海南省和市縣國(guó)土空間規(guī)劃。在現(xiàn)有《方案》的要求下，各地區(qū)的政府需要合理高效地利用現(xiàn)有的土地資源，推動(dòng)人口合理流動(dòng)、建設(shè)“彈性城市”，實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)。而推動(dòng)集中居住、做大縣城規(guī)模不僅能夠?qū)崿F(xiàn)將全省范圍的分散土地資源集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃、集中分配、高效配置，且能夠避免因農(nóng)村地區(qū)人員分散居住、低水平生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致現(xiàn)有土地資源的浪費(fèi)。

（三）推動(dòng)集中居住，以做大縣城規(guī)模來解決海南大健康產(chǎn)業(yè)“地從哪兒來？人從哪兒來？”的問題。

海南打造全域“健康之島”，發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)依托于政府土地資源保障、市場(chǎng)勞動(dòng)力資源保障的基礎(chǔ)之上。不過，目前全省可利用土地儲(chǔ)備總量有限、自貿(mào)港土地空間規(guī)劃發(fā)展機(jī)制不健全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地供需不平衡，進(jìn)而制約了海南大健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，人口居住不集中、城鄉(xiāng)人口流通不合理，致使大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏相關(guān)的從業(yè)人員及優(yōu)質(zhì)人才。因此，推行集中居住、做大縣城規(guī)模有利于擴(kuò)充土地儲(chǔ)備總量、提升土地資源利用效率、健全土地規(guī)劃發(fā)展機(jī)制、引導(dǎo)人員合理流動(dòng)，進(jìn)而為大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地及勞動(dòng)力資源保障，以解決“地從哪兒來？人從哪兒來？”的問題。

二、如何解決做大縣城規(guī)模的“地從哪兒來？錢從哪兒來？”問題

推動(dòng)集中居住，做大縣城規(guī)模最大的難點(diǎn)就是：農(nóng)民進(jìn)城安置和城市建設(shè)用地從哪里來？安置和城市建設(shè)的資金從哪里來？大幅增加建設(shè)用地和投入大量財(cái)政資金去做大縣城規(guī)模不符合海南的實(shí)際情況，充分挖潛建設(shè)用地、提高建設(shè)用地的效益，撬動(dòng)社會(huì)資本投入縣城建設(shè)，這是目前比較可行的選擇。

一是通過將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)變?yōu)榭h城建設(shè)用地指標(biāo)，可為海南省縣城建設(shè)增加上萬畝的建設(shè)用地；二是降低10%建設(shè)用地綠地率的控制指標(biāo)，可為海南省節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)52.245萬畝；三是將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，利用農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地指標(biāo)替代建設(shè)用地的綠地率指標(biāo)，在不降低城市的綠化率的條件下，不但可以減少使用建設(shè)用地指標(biāo)52.245萬畝，而且可以減少政府農(nóng)用地、林地的占補(bǔ)平衡52.245萬畝，為海南省多規(guī)新增農(nóng)地和林地指標(biāo)落圖、落地面積52.245萬畝。

（一）探索將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)變?yōu)榭h城建設(shè)用地指標(biāo)，利用社會(huì)資本解決縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源問題。

根據(jù)海南省人民政府辦公廳《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)的意見》瓊府辦函〔2020〕321號(hào)文件關(guān)于“通過綜合整治騰退的建設(shè)用地，在保障當(dāng)?shù)卮迩f建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的前提下，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)按照增減掛鉤政策，優(yōu)先保障本市縣需要，也可在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用?！钡囊?guī)定，將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)帶到縣城，做大縣城規(guī)模。利用農(nóng)村建設(shè)用地和縣城建設(shè)用地巨大的市場(chǎng)價(jià)格差，以及農(nóng)村建設(shè)用地和縣城建設(shè)用地容積率的較大差別，通過潛在的巨大利益，吸引社會(huì)資本把農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)變?yōu)榭h城建設(shè)用地指標(biāo)，把農(nóng)民變?yōu)槭忻?，建設(shè)符合農(nóng)民意愿的縣城住宅、商業(yè)店鋪，提供就業(yè)和其他生活保障，這將成為縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來源。

（二）探索降低建設(shè)用地綠地率的控制指標(biāo)，將農(nóng)、林用地指標(biāo)替代建設(shè)用地綠地率指標(biāo)，節(jié)約和高效地利用建設(shè)用地指標(biāo)。

1. 降低建設(shè)用地綠地率的控制指標(biāo)，將農(nóng)、林用地指標(biāo)替代建設(shè)用地綠地率指標(biāo)，這是處理好做大縣城規(guī)模與生態(tài)文明建設(shè)和保護(hù)的重大關(guān)系的好辦法。國(guó)家規(guī)定：節(jié)約和高效利用土地等資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。海南省需大力推進(jìn)節(jié)約、集約、高效利用土地等資源，推動(dòng)土地等資源向高效利用的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。尤其是加強(qiáng)海南省的建設(shè)用地全過程的節(jié)約、集約、高效利用和監(jiān)管，降低建設(shè)用地綠地率的控制指標(biāo)，將農(nóng)、林用地指標(biāo)替代建設(shè)用地綠地率指標(biāo)，大幅降低建設(shè)用地消耗強(qiáng)度，大幅提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度。

2. 降低建設(shè)用地綠地率的控制指標(biāo)，將農(nóng)、林用地指標(biāo)替代建設(shè)用地綠地率指標(biāo)的措施。綠地率指在建設(shè)用地內(nèi)居住區(qū)用地范圍內(nèi)各類綠地的總和與居住區(qū)用地的比率及綠地占建設(shè)用地指標(biāo)的比例。根據(jù)住建部關(guān)于國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)（中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告2018年第142號(hào)），海南省居住街坊用地與建筑綠地率控制指標(biāo)為：低層住宅1～3層≥25%，多層住宅4～9層≥30%，高層住宅≥35%；海南省高密度居住街坊用地與建筑綠地率控制指標(biāo)為：低層1～3層≥20%，多層Ⅰ類4～6層≥25%；對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、工業(yè)園區(qū)等非居住用地的綠地率無控制指標(biāo)。根據(jù)《海南省城鎮(zhèn)園林綠化條例》，建設(shè)用地與建筑綠地率控制指標(biāo)為：居住區(qū)≥40%；賓館、療養(yǎng)院、學(xué)校、醫(yī)院、體育、文化、娛樂、行政≥40%；工業(yè)園區(qū)、交通樞紐≥20%；倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)≥25%。

海南省建設(shè)用地與建筑綠地率控制指標(biāo)和住建部標(biāo)準(zhǔn)相比較，海南省居住街坊用地與建筑綠地率控制指標(biāo)均高出住建部標(biāo)準(zhǔn)的5%～20%；因住建部對(duì)學(xué)校、工業(yè)園區(qū)等非居住用地的綠地率無控制指標(biāo)，海南省非居住用地與建筑綠地率控制指標(biāo)均高出住建部標(biāo)準(zhǔn)，如賓館、療養(yǎng)院、學(xué)校、醫(yī)院、體育、文化、娛樂、行政≥40%；工業(yè)園區(qū)、交通樞紐≥20%；倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)≥25%。因海南省的綠地率控制指標(biāo)比住建部所規(guī)定的指標(biāo)高，所以大量占用了海南省建設(shè)用地指標(biāo)。

一方面海南省建設(shè)用地指標(biāo)需求大，供需矛盾突出；另一方面沒有充分高效利用建設(shè)用地，提高建設(shè)用地的效益。例如：為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）精神，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地的管理和節(jié)約集約利用，國(guó)土資源部發(fā)布了新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》規(guī)定：工業(yè)企業(yè)內(nèi)部原則上不得安排綠地。但因生產(chǎn)工藝等有特殊要求，需要安排一定比例的綠地，其綠地率不得超過20%。而海南省工業(yè)園區(qū)綠地率控制指標(biāo)≥20%，大量占用海南省建設(shè)用地指標(biāo)，沒有高效和節(jié)約利用工業(yè)建設(shè)用地。

如海南省參照住建部建設(shè)用地綠地率控制指標(biāo)，適當(dāng)下調(diào)海南省建設(shè)用地綠地率控制指標(biāo)，將大量節(jié)約海南省建設(shè)用地指標(biāo)，有效緩解海南省建設(shè)用地指標(biāo)的供需矛盾，解決編制多規(guī)時(shí)農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地指標(biāo)落圖、落地難的問題。2017年海南省規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)為3483平方公里（522.45萬畝）1，如果海南省建設(shè)用地綠地率指標(biāo)整體下調(diào)10%，則全省可節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)348.3平方公里（52.245萬畝），同時(shí)海南省多規(guī)新增農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地指標(biāo)落圖、落地面積348.3平方公里（52.245萬畝），為海南省建設(shè)提供充足的用地空間。如建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)價(jià)按50萬元/畝測(cè)算，新增建設(shè)用地價(jià)值達(dá)到2612.25億元，此項(xiàng)資金將成為海南省發(fā)展和建設(shè)資金的重要來源。

3、降低建設(shè)用地綠地率的控制指標(biāo)，將農(nóng)、林用地指標(biāo)替代建設(shè)用地綠地率指標(biāo)，可大幅提高城市綠化率和生態(tài)文明指標(biāo)。海南省居住區(qū)等綠地率控制指標(biāo)普遍高出住建部標(biāo)準(zhǔn)5%～20%，雖然大大提高了城鎮(zhèn)中的綠化數(shù)據(jù)，但較高的綠地率指標(biāo)往往制約了建筑的合理布局，迫使建筑片面往高空發(fā)展而忽略了城市界面的連續(xù)性，導(dǎo)致土地利用率降低，尤其影響舊城區(qū)不規(guī)則零散用地的改造和再利用。加上綠地被圍墻隔離，而且分散于各地塊當(dāng)中，公共價(jià)值被大大削弱。為了確保降低地塊綠地率同時(shí)又提高城鎮(zhèn)中的生態(tài)指標(biāo)，在城市中引入農(nóng)地、林地等生態(tài)系統(tǒng)，用二到三倍的農(nóng)林地指標(biāo)（面積）替代城市建設(shè)用地綠化率指標(biāo)（面積），增加城市的實(shí)際綠化率兩到三倍，讓城市望得見山，看得見水，在城市中實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。并按只征不轉(zhuǎn)的方式，集中起來打造成生態(tài)公園、生態(tài)廊道。探索城市土地精細(xì)化管理的高效用地模式，打造建筑疏密有致、景園隨處可見的自貿(mào)港生態(tài)城市。

（三）探索將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，提高城市的綠化率。

1、將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，提高城市的綠化率，這是處理好做大縣城規(guī)模與生態(tài)文明建設(shè)和保護(hù)的重大關(guān)系的好辦法。國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，要按照人口資源環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國(guó)土空間開發(fā)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，在保持海南省森林覆蓋率62.1%2、林地面積211萬公頃3，耕地面積72.3萬公頃4、基本農(nóng)田面積60.68萬公頃5不下降的前提下，將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，提高城市的綠化率，構(gòu)建海南省科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。

2、將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，提高城市的綠化率的工作措施。點(diǎn)狀供地是一種新出臺(tái)的土地獲取方式，點(diǎn)狀是相對(duì)于原來的片狀而言。點(diǎn)狀供地是將項(xiàng)目用地區(qū)分為永久性建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)、林業(yè)等生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，剩余農(nóng)業(yè)、林業(yè)等生態(tài)保留用地可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項(xiàng)目業(yè)主使用。比如100畝的地，如果按片狀供地，建設(shè)用地為100畝，綠地率≥40%，實(shí)際能用于建設(shè)的用地不能超過60畝地，而其他的40畝建設(shè)用地只能用于綠化；如果按點(diǎn)狀供地，同樣的建設(shè)面積，只需供60畝建設(shè)用地，而其他的40畝地可利用農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地指標(biāo)，作為生態(tài)保留用地可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項(xiàng)目業(yè)主使用，既不占用建設(shè)用地指標(biāo)，又不降低綠化標(biāo)準(zhǔn)。

將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，利用農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地指標(biāo)替代建設(shè)用地的綠地率指標(biāo)，一是城市建設(shè)占用的建設(shè)用地指標(biāo)少，解決建設(shè)用地指標(biāo)有限的問題；二是需要完成的農(nóng)用地、林地占補(bǔ)平衡少，減少政府農(nóng)用地、林地的占補(bǔ)平衡的工作；三是投資者需要投資的土地出讓金少，減輕投資者的負(fù)擔(dān)。如果海南省將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，在建設(shè)用地綠地率指標(biāo)整體下調(diào)10%的條件下，利用農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地指標(biāo)的綠化面積替代建設(shè)用地綠地率綠化面積，同樣的建設(shè)規(guī)模和綠化標(biāo)準(zhǔn)，海南省不但可以減少使用建設(shè)用地指標(biāo)348.3平方公里（52.245萬畝）；而且可以減少政府農(nóng)用地、林地的占補(bǔ)平衡348.3平方公里（52.245萬畝），為海南省多規(guī)新增農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地指標(biāo)落圖、落地面積348.3平方公里（52.245萬畝），解決編制多規(guī)時(shí)，農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地指標(biāo)落圖、落地難的問題；同時(shí)投資者還可以減少土地出讓金，降低投資成本2612.25億元（按建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)50萬元/畝測(cè)算），為海南自貿(mào)港建設(shè)創(chuàng)造良好的投資和營(yíng)商環(huán)境。

3、將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市，提高城市的綠化率，大幅提高城市綠化率和生態(tài)文明指標(biāo)。在城市中引入農(nóng)地、林地等生態(tài)系統(tǒng)，用二到三倍的農(nóng)林地指標(biāo)（面積）替代城市建設(shè)用地綠化率指標(biāo)（面積），增加城市的實(shí)際綠化率二到三倍。在城市中按照生態(tài)文明建設(shè)要求，堅(jiān)持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”原則，根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿?，在城市中充分依托山林自然風(fēng)景資源，結(jié)合城市區(qū)塊地形地貌特征，依山就勢(shì)進(jìn)行城市建設(shè)，打造建筑疏密有致、景園隨處可見，望得見山，看得見水的自貿(mào)港生態(tài)城市。

（四）利用已集中居住到縣城的農(nóng)村的財(cái)政資金，集約化投入縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2018年全省農(nóng)林水財(cái)政支出247.93億元，其中一般預(yù)算安排農(nóng)林水科目支出227億元6，土地基金提取的農(nóng)田水利建設(shè)資金20.93億元（土地基金支出418.705億元7×5%=農(nóng)田水利支出20.93億元），此項(xiàng)支出還不含農(nóng)村教育、醫(yī)療、道路支出（因農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路沒有單列支出，因此無法統(tǒng)計(jì)）。每年如此大量的財(cái)政資金投入建設(shè)農(nóng)村教育、醫(yī)療、污水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，由于村莊過于分散，建設(shè)投入也非常分散，因此財(cái)政投入不但過大，而且績(jī)效不明顯。海南省可利用節(jié)省下來的已集中居住到縣城的農(nóng)村的財(cái)政資金投入縣城教育、醫(yī)療、污水、道路等生活必要配套基礎(chǔ)設(shè)施，大幅節(jié)省財(cái)政資金，補(bǔ)充海南省城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。

（五）保障農(nóng)民農(nóng)村集體資產(chǎn)和土地權(quán)益，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收益。

堅(jiān)持農(nóng)村基本的經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，讓入城農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收益。在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上整合農(nóng)村土地，引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)?；行蛄鬓D(zhuǎn)，為發(fā)展規(guī)?；?、現(xiàn)代化熱帶高效農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，通過保障農(nóng)民農(nóng)村集體資產(chǎn)和土地的權(quán)益，讓進(jìn)城農(nóng)民無后顧之憂。

三、如何把縣城建設(shè)成為海南省縮小城鄉(xiāng)差異、走向共同富裕和實(shí)現(xiàn)均等化的戰(zhàn)略支點(diǎn)？

（一）加快縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高農(nóng)民收入。

經(jīng)過40年的改革開放，海南省經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了非凡的成就，城鄉(xiāng)居民收入總量迅速增加，人民的生活水平普遍提高，但是城鄉(xiāng)居民收入差距較大，城鄉(xiāng)收入差距大的主要原因是農(nóng)民收入水平低，而城鎮(zhèn)化是提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入的必然選擇。就農(nóng)民來說，只有走城鎮(zhèn)化的道路才能達(dá)到城鎮(zhèn)居民收入水平，迅速縮小城鄉(xiāng)居民收入剪刀差，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。海南省2019年農(nóng)村居民常住人口385.15萬人8，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36017元9（約5571.83美元），農(nóng)村居民人均可支配收入15113元10（約2337.98美元），如果海南省農(nóng)民收入達(dá)到城鎮(zhèn)居民收入的標(biāo)準(zhǔn)，海南省農(nóng)民人均收入可以增長(zhǎng)20904元，全省農(nóng)民總收入可以增長(zhǎng)805.11億元。

（二）完善縣城服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)城市居民和入城農(nóng)民公共服務(wù)均等化。

建議海南省率先打破農(nóng)民戶籍和社會(huì)公共服務(wù)掛鉤的制度，讓農(nóng)民享受到和城鎮(zhèn)居民一樣的基本公共服務(wù)。一是適應(yīng)縣城人口流動(dòng)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，著力解決入城農(nóng)民教育可攜帶性問題，讓農(nóng)民子女在城市享有和城市居民公平教育的公共服務(wù)；二是完善各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)和轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策，農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也可以規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，從制度上解決農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療的問題；三是拓寬住房保障渠道，逐步把進(jìn)城落戶的農(nóng)民工完全納入到城鎮(zhèn)住房保障體系。同時(shí)全面提升城市居住、交通、教育、醫(yī)療、游憩等城市功能的品質(zhì)和質(zhì)量，讓進(jìn)城群眾享受到優(yōu)美的居住和游憩環(huán)境、通暢的交通、高質(zhì)量的教育醫(yī)療等公共服務(wù)，全面提升群眾的獲得感。

四、如何把縣城建設(shè)成為海南自貿(mào)港消費(fèi)、投資和就業(yè)的主陣地

（一）升級(jí)轉(zhuǎn)型進(jìn)城農(nóng)民生活方式，使其成為未來擴(kuò)大海南居民收入和消費(fèi)的主陣地。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化以后，其生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)型，消費(fèi)需求必然增大。因此，縣城人口聚集程度的提升必然會(huì)提升本地消費(fèi)總量。同時(shí)，消費(fèi)總量的增加也會(huì)帶來消費(fèi)市場(chǎng)的升級(jí)，更新更多元的消費(fèi)方式從大城市向縣城滲透，為農(nóng)民提供了更多樣的消費(fèi)選擇，能夠從供給端刺激農(nóng)民的消費(fèi)需求。海南省?？凇⑷齺喴酝馄渌锌h2019年農(nóng)村居民常住人口317.18萬人11，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33681元12（約5154美元），農(nóng)村居民人均可支配收入14845元13（約2272美元）。如海口市、三亞市之外的其它市縣城鎮(zhèn)化率如提升至75%（提升25.05%14），將增加約159萬15農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民人均可支配收入與城鎮(zhèn)居民持平，則全省其他市縣（海口市、三亞市除外）可增加城鄉(xiāng)居民總收入約299.49億元，這個(gè)收入增量將成為海南省未來5年縣域經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)消費(fèi)的主陣地。

（二）加快縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，使其成為未來海南固定資產(chǎn)投資主戰(zhàn)場(chǎng)。

2019年海南省?？?、三亞以外市縣人均新增固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于?？?、三亞的83.5%左右（2019年全省新增固定資產(chǎn)投資891.73億元16，其中?？?、三亞新增固定資產(chǎn)投資330.25億元，海口、三亞以外其他市縣561.48億元，?？凇⑷齺喨丝?11.04萬人17，人均新增固定資產(chǎn)投資1.06萬元，?？?、三亞以外其他市縣人口633.86萬人，人均新增固定資產(chǎn)投資0.885萬元），并且?？诘劝l(fā)達(dá)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資基本完善，投資空間不大。若能縮小縣城與?？诔菂^(qū)建設(shè)投資差距，新增投資的空間巨大，未來5年縣城投資建設(shè)將是海南自貿(mào)港固定資產(chǎn)投資的主戰(zhàn)場(chǎng)。

（三）細(xì)化市場(chǎng)分工、夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)，為群眾創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。

目前海南省縣城規(guī)模較小，市場(chǎng)容量窄，缺乏基本的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，無法創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，例如：海南省很多縣城缺乏規(guī)模化優(yōu)質(zhì)的家政服務(wù)、家教服務(wù)、養(yǎng)老康養(yǎng)、嬰兒護(hù)理、休閑娛樂、美容按摩、夜間經(jīng)濟(jì)、商業(yè)綜合體、教育醫(yī)療等城市服務(wù)崗位。同時(shí)，縣城是全縣發(fā)展要素最完善的區(qū)域，海南省要充分利用自貿(mào)港原產(chǎn)地等優(yōu)惠政策，力爭(zhēng)在縣城打造2～3個(gè)百億級(jí)或十億級(jí)文旅、康養(yǎng)、商貿(mào)、物流、教育、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)集群，為群眾創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

五、如何集中進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地，發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)。

一是加快海南省縣城城鎮(zhèn)化，可吸納大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力人口從事大健康相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向縣城集中、農(nóng)民居住向縣城集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，并在依法、自愿、有償和加強(qiáng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，集中農(nóng)村閑置農(nóng)業(yè)用地，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能手集中，從而有利于提高土地利用效率，為海南省大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地及人力資源。

二是進(jìn)城農(nóng)民土地可由集體或政府統(tǒng)一收回，對(duì)農(nóng)田改造后再發(fā)包給有實(shí)力、從事大健康事業(yè)的企業(yè)，具體包括通過“城鎮(zhèn)興龍頭，農(nóng)村建基地”的方式，制定扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的綜合性政策，按照扶優(yōu)、扶大、扶強(qiáng)的原則，選擇一批經(jīng)營(yíng)水平高、經(jīng)濟(jì)效益好、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的大健康龍頭企業(yè)項(xiàng)目予以重點(diǎn)扶持，具體包括高端醫(yī)療器械研發(fā)及生產(chǎn)、養(yǎng)生健康項(xiàng)目開發(fā)、海南特色醫(yī)療旅游度假村開發(fā)、田園山水休閑療養(yǎng)項(xiàng)目等。

三是引導(dǎo)大健康龍頭企業(yè)采取兼并、重組、參股、收購(gòu)等方式，組建大型大健康產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，充分拓展大健康產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)牽龍頭，龍頭帶項(xiàng)目，項(xiàng)目連農(nóng)戶”的規(guī)?；F(xiàn)代化大健康產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

總之，推動(dòng)集中居住、做大縣城規(guī)模，助力大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展要堅(jiān)持“解放思想、集成創(chuàng)新”的理念，推動(dòng)將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭h城建設(shè)用地指標(biāo)，降低建設(shè)用地綠地率的控制指標(biāo)，將點(diǎn)狀供地和農(nóng)、林用地引入城市的三點(diǎn)創(chuàng)新式改革，為全省試點(diǎn)試行創(chuàng)造條件，以推動(dòng)集中居住，做大縣城規(guī)模 來解決“地從哪兒來？錢從哪兒來？”的問題，進(jìn)而解決大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展“地從哪兒來？人從哪兒來？”的問題。

（責(zé)任編輯/曾孔）

1中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020.分地區(qū)土地利用情況（2017）.海南建設(shè)用地34.83萬公頃=522.45萬畝=3483平方公里.

2 2020海南統(tǒng)計(jì)年鑒.資源和環(huán)境.自然資源.森林覆蓋率62. 1%.

3 2020海南統(tǒng)計(jì)年鑒.資源和環(huán)境.森林資源情況.林地面積3165萬畝（211萬公頃）.

4 2020海南統(tǒng)計(jì)年鑒.資源和環(huán)境.土地狀況.耕地面積72.3萬公頃.

5海南省人民政府網(wǎng).新聞.政務(wù)動(dòng)態(tài).海南落實(shí)永久落實(shí)永久基本農(nóng)田面積910.23萬畝（60.68萬公頃）.

6海南省2019年鑒.財(cái)政.2018年全省一般預(yù)算安排農(nóng)林水科目支出227億元.

7海南省2019年鑒.財(cái)政.2018年全省國(guó)有土地使用權(quán)出讓相關(guān)支出418.705億元.

8海南省2020年鑒.人口.各市縣常住人口.鄉(xiāng)村人口385. 15萬人.

9海南省2020年鑒.人民生活.各市縣城鄉(xiāng)居民可支配收入.全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36017元.

10海南省2020年鑒.人民生活.各市縣城鄉(xiāng)居民可支配收入.全省農(nóng)村居民人均可支配收入15113元.

11海南省2020年鑒.人口.各市縣常住人口.?？凇⑷齺喴酝馄渌锌h總?cè)丝?33.68萬人、城鎮(zhèn)人口316.5萬人、鄉(xiāng)村人口317. 18萬人.

12海南省2020年鑒.人民生活.?？?、三亞以外其他市縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33681元=（全省城鎮(zhèn)居民總支配收入-海口、三亞城鎮(zhèn)居民總支配收入）/其他市縣城鎮(zhèn)人口316.5萬人.

13海南省2020年鑒.人民生活.?？?、三亞以外其他市縣鄉(xiāng)村居民人均可支配收入14845元=（全省城鄉(xiāng)村民總支配收入-?？?、三亞鄉(xiāng)村居民總支配收入）/其他市縣鄉(xiāng)村人口317. 18萬人.

14 2019年?？凇⑷齺喴酝馄渌锌h城鎮(zhèn)化率49. 95%（城鎮(zhèn)人口316.5萬人/總?cè)丝?33.68萬人），如城鎮(zhèn)化率上升至75%. 25.05%=75%-49. 95%.

15海口、三亞以外其它市縣城鎮(zhèn)化總?cè)丝?33.68萬人*25.05%≈159萬人.

16海南省2020年鑒.固定資產(chǎn)投資.各省市縣新增固定資產(chǎn)投資.全省新增固定資產(chǎn)投資891.73億元，其中海口、三亞新增固定資產(chǎn)投資330.25億元，?？?、三亞以外市縣新增固定資產(chǎn)561.48億元.

17海南省2020年鑒.人口.各市縣常住人口.全省總?cè)丝?44.72萬人、海南、三亞常住人口311.04萬人，其他市縣常住人口633.86萬人.