新冠疫情下的思考：武漢市社區(qū)治理的短板與對策研究

萬若男 王逍瑤 尹金洲 周昊恩 聶園園

◆摘? 要：基于文獻分析、問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)化訪談等研究方法，調(diào)查表明，武漢市社區(qū)在減緩疫情擴散、保障居民基本生活需求等方面發(fā)揮了巨大作用。但同時，武漢市社區(qū)治理也暴露出治理模式欠缺合理性、社工水平待提高、居民自治意識薄弱、社區(qū)公共服務(wù)參差不齊等現(xiàn)實問題。針對當(dāng)前新冠疫情背景下武漢市社區(qū)治理存在的突出問題，在反思現(xiàn)有治理模式、治理主體權(quán)責(zé)劃分的利弊得失等前提下，結(jié)合武漢市自身具體特點，提出了改善武漢市基層社區(qū)治理的四個治理理念——“共治”、“政治”、“物治”、“技治”。

◆關(guān)鍵詞：新型冠狀病毒肺炎;武漢市;社區(qū)治理

習(xí)近平總書記指出，一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層，基礎(chǔ)不牢，地動山搖[1]。在新冠疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下探索如何使武漢市社區(qū)治理更科學(xué)合理、精準(zhǔn)有效，是構(gòu)建湖北省中樞城市社會治理新格局，加快社會治理體系改革和創(chuàng)新的契機。

本文聚焦武漢市，以街道辦工作人員、社區(qū)工作人員、居民為目標(biāo)群體，采用半結(jié)構(gòu)化訪談和問卷調(diào)查的方式收集第一手資料，剖析當(dāng)前武漢市社區(qū)治理存在的問題與原因。通過查閱相關(guān)文獻和書籍，歸納國內(nèi)外社區(qū)治理研究成果，為本項目研究提供理論支撐。最后，在立足武漢市自身特點的基礎(chǔ)上提出基層社區(qū)治理的對策建議。

調(diào)研期間，課題研究小組對洪山區(qū)關(guān)山街道、江岸區(qū)四唯街道等八個街道，武昌區(qū)中華路街道西城壕社區(qū)、青山區(qū)青山鎮(zhèn)船廠社區(qū)等八個社區(qū)的工作人員進行半結(jié)構(gòu)化訪談，共撰寫訪談記錄16份。本次調(diào)查共回收問卷450份，其中有效問卷438份，有效樣本占總體樣本的比例達到97.3%。樣本均為新冠疫情期間居住在武漢市的人群，以武漢本地人為主，占比65.22%，其次是在武漢定居的外地人，占比34.78%。調(diào)查對象對武漢社區(qū)治理等方面比較熟悉，調(diào)查結(jié)果能有效反映武漢市在新冠疫情期間的社區(qū)治理狀況以及武漢市居民對社區(qū)治理的滿意度情況。

一、武漢市社區(qū)在新冠疫情防控中發(fā)揮的作用

1.多元治理模式有效減緩疫情擴散

問卷結(jié)果顯示，武漢市社區(qū)工作人員、物業(yè)工作人員、社區(qū)志愿者三類人員為參與社區(qū)疫情防控工作人員的中堅力量，社區(qū)也為居民提供了一系列健康宣傳教育方式，如設(shè)置勸返點、發(fā)放防疫宣傳單、播放防疫宣傳廣告等?！靶鹿诜窝住币咔榘l(fā)生以來，以“社區(qū)”為依托，武漢市先后投入了1.8萬名社區(qū)工作者、4.86萬名下沉干部、5萬余名志愿者、0.56萬名公安民警，將疫情防控主要力量持續(xù)向社區(qū)聚集下沉。各群體積極響應(yīng)號召，結(jié)合自身實際，發(fā)揮主體作用，做好社區(qū)輪班值守、衛(wèi)生消殺、病患隔離、物資運送等工作，形成了上下互動、左右聯(lián)動的社區(qū)治理共同體，多元治理主體合作的社區(qū)治理模式的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)出來，有效抑制了疫情的擴散。

2.提供多元選擇與個性需求結(jié)合的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，保障居民基本生活需求

“新冠肺炎”疫情防控過程中，武漢市很多社區(qū)建立起疫情防控干預(yù)體系，為社區(qū)居民提供多元化個性化服務(wù)，包括社會保障、文化、治安、便民等常規(guī)服務(wù)，還有編制突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、調(diào)配儲存物資、人員分散隔離、疫情信息的收集報告、公共衛(wèi)生措施的落實，以及為特殊人群提供的幫扶服務(wù)。武漢市也在疫情期間推出了幾款智慧社區(qū)app——如《興盛優(yōu)選》、《食享會》、《發(fā)一發(fā)》以便于市民們用于社區(qū)信息摸排、安全高效地團購菜品。各個社區(qū)為居民提供多元選擇與個性需求結(jié)合的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，有力保障了居民基本生活需求。

二、新冠疫情防控中武漢市社區(qū)治理存在的問題及原因

1.社區(qū)共治網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不均衡，治理模式欠缺合理性

在新冠疫情期間，雖然武漢市已形成較為基本的多元主體合作的社區(qū)治理模式，聯(lián)防聯(lián)控機制減緩疫情擴散的成效顯著，但現(xiàn)階段社區(qū)黨組織、社會組織、居民在社區(qū)治理中的角色定位仍存在權(quán)責(zé)不明晰的情況，各社區(qū)服務(wù)主體之間的共建共治共享格局尚未成熟。

對武漢市社區(qū)工作人員的訪談可知，這次新冠疫情防控中，主要是武漢市政府在一力主導(dǎo)。而當(dāng)政府無法為居民直接提供精準(zhǔn)而專業(yè)的服務(wù)時，通常采取購買服務(wù)的方式交由社會組織提供。這樣看似乎能最大程度高效地利用人力、物力等資源，使“專業(yè)服務(wù)最大化，花費最小化”。但實際上，部分社會組織并沒有提供與政府所提供的資源相對等的服務(wù)，不乏存在一些社會組織以盈利為目的、套取項目資金的情況。

問卷結(jié)果表明，武漢市部分社區(qū)居民在遇到問題時不愿意向社區(qū)組織（居委會、物業(yè)公司、社區(qū)黨組織等）反映問題，大多是由于其平時沒有參與社區(qū)事務(wù)的經(jīng)驗和能力、反映問題后不能解決或與預(yù)期效果相差遠(yuǎn)。久而久之，業(yè)主在社區(qū)治理中的自治權(quán)逐漸出現(xiàn)真空狀態(tài)，無法完全以社區(qū)自治的主體身份參與社區(qū)管理、開展社區(qū)困難互助互濟活動、維護自身合法權(quán)益，新冠疫情突發(fā)期間也無法熟練應(yīng)對出現(xiàn)的各種問題。于是，政府部門的管理權(quán)限也自然而然地被放大，導(dǎo)致社區(qū)共治網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不均衡。

2.社區(qū)公共服務(wù)不完備，有待進一步完善

（1）各社區(qū)公共服務(wù)水平參差不齊

誠然，疫情集中爆發(fā)后，武漢啟動戰(zhàn)時機制，社區(qū)采取封閉管理模式，生活用品歸由政府借助諸如武商超市、中商超市等國有控股企業(yè)實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，大多數(shù)社區(qū)為居民基本生活提供了堅實的資源保障。例如，漢陽區(qū)龍陽街芳草社區(qū)工作人員免費向轄區(qū)內(nèi)的空巢老人和孤寡老人提供口罩、消毒劑等防疫物資;東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)龍泉街道社區(qū)的騰龍小區(qū)物業(yè)公司組成“紅色跑樓團”，為居民運送愛心蔬菜;洪山區(qū)洪山街井崗社區(qū)的黨員對發(fā)燒居民實行 “一對一”幫扶，隨時跟蹤病情，提供精準(zhǔn)服務(wù)。

但不可否認(rèn)的是，武漢市也不乏社區(qū)監(jiān)管工作不力、為居民提供劣質(zhì)社區(qū)服務(wù)的事件。如青山區(qū)垃圾車送肉;漢興街常遠(yuǎn)里社區(qū)香緹美景小區(qū)的居民鮑某以“志愿者”為幌子轉(zhuǎn)售儲備肉來賺取差價...這一反差現(xiàn)象反映了武漢市社區(qū)公共服務(wù)水平參差不齊，尚需改進。

（2）未建立起居民居家隔離的情緒安撫與心理輔導(dǎo)機制

自2020年1月23日武漢市封城以來，長時間的居家隔離給武漢市民的生活帶來很大不便。大量關(guān)于疫情的負(fù)面信息充斥各大網(wǎng)絡(luò)平臺，武漢處于國內(nèi)疫情的“風(fēng)暴中心”，居民會更容易出現(xiàn)恐慌、焦慮、抑郁、憤怒等各種情緒問題。由于未建立起專業(yè)有序的情緒安撫與心理輔導(dǎo)機制，武漢市社區(qū)工作人員普遍提到他們每天都會接到很多電話，有諸多市民向其訴說恐慌、發(fā)泄情緒、尋求安慰，這無疑也會給社區(qū)工作人員增加額外的工作負(fù)擔(dān)。

3.社區(qū)工作人員隊伍水平尚待提高

（1）社區(qū)工作人員數(shù)量緊缺

截至2019年末，武漢市常住人口1121.2萬人、流動人口287萬。訪談結(jié)果顯示，武漢市社區(qū)工作者人均服務(wù)人口較多，普遍達到500戶、1000人以上，如武昌區(qū)華錦社區(qū)有1.2萬人，而專職工作人員僅有16人。新冠疫情被查明“可人傳人”后，一夜之間，社區(qū)成為疫情防控的主戰(zhàn)場，基層社區(qū)工作人員在處理日?；臼聞?wù)的基礎(chǔ)上還需挑起繁重的疫情防控重?fù)?dān)。社區(qū)工作人員的數(shù)量短缺成為武漢市社區(qū)疫情防控初期最棘手、最顯著、最迫切的問題。

（2）部分社區(qū)工作人員能力有限

目前武漢市有不少行政區(qū)（如武昌區(qū)、漢陽區(qū)、新洲區(qū)、洪山區(qū)）已經(jīng)開始從社會網(wǎng)羅具有專業(yè)知識、專業(yè)能力的社區(qū)工作者（包括儲備人才），社區(qū)工作者隊伍結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化。但問卷結(jié)果表明，武漢市居民對社區(qū)工作人員能力的評價大多是“素質(zhì)與能力一般”、“解決問題的能力一般”。追本溯源，武漢市目前從事社區(qū)工作的人員學(xué)歷層次仍多為大專，且專業(yè)絕大部分為非社會工作專業(yè)，在群眾工作、管理服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)方面缺乏專業(yè)知識支撐。部分社區(qū)工作人員年齡偏大，更傾向于使用傳統(tǒng)手段進行“紙上防疫”、“開會防疫”，也不善于利用互聯(lián)網(wǎng)、APP等技術(shù)手段，以致收集信息、反饋情況、匯聚智慧成為難題。

（3）給予社區(qū)工作人員的保障不足

在新冠疫情超常規(guī)防控階段，武漢市確診及疑似病例與日俱增，在防疫資源有限的情況下，必須先滿足抗疫一線人員的需要。社區(qū)作為抗疫的前沿陣地，仍有許多社區(qū)工作者急需口罩、手套、消毒劑、護目鏡、防護服等基本防護資源，也缺乏相應(yīng)的防護技能培訓(xùn)。這場抗擊疫情的斗爭進一步凸顯了長期以來社區(qū)工作者責(zé)任與權(quán)益不平衡的狀況，防護資源匱乏、未建立防護技能培訓(xùn)機制等問題影響著社區(qū)疫情防控工作的進展。

（4）社區(qū)工作人員亟需心理疏導(dǎo)

武漢市作為國內(nèi)新冠疫情的首發(fā)地，又是坐擁千萬人口的特大城市，在抗疫前期沒有特別多的經(jīng)驗所循。社區(qū)工作人員需要在有潛在感染風(fēng)險的特殊環(huán)境中超負(fù)荷工作，不僅要承受巨大的工作壓力，部分社區(qū)居民的不理解、挑剔、謾罵與詆毀也會給社區(qū)工作者造成巨大的心理壓力，這讓有效的心理疏導(dǎo)成為一種必然，否則難以想象如何堅守這一場持久戰(zhàn)。正如曾與武漢市身處一線的基層干部有廣泛接觸的鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文所說，“基層干部這段時間承受了巨大壓力。毫不夸張地說，其中相當(dāng)一部分基層干部已經(jīng)到了精神崩潰的邊緣?！?/p>

4.居民社區(qū)自治意識薄弱，參與社區(qū)治理存在困境

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，武漢市大多數(shù)社區(qū)仍然傾向于居委會、物業(yè)公司將社區(qū)事務(wù)大包大攬，作為個體的居民參與意識不強。有近三成居民對居委會工作人員及居委會所在地不熟悉、不了解，大部分居民在社區(qū)事務(wù)處理中充當(dāng)旁觀者，認(rèn)為向居委會反饋問題幫助過小或反饋效果不佳，表現(xiàn)出對社區(qū)組織的抵觸和不信任。社區(qū)作為基層治理的最小單元，“居民參與”在社區(qū)發(fā)展中所起到的作用不容忽視，社區(qū)居民自治意識淡薄將導(dǎo)致社區(qū)治理工作障礙重重。

5.武漢市老舊社區(qū)缺乏智能化治理基礎(chǔ)

武漢有1400多個社區(qū)、7100多個小區(qū)，老舊社區(qū)的絕大多數(shù)小區(qū)沒有靠譜的微信群，更不必說有運作規(guī)范的信息溝通APP，社區(qū)工作人員只能實行最傳統(tǒng)的信息摸排方法，如電話溝通、入戶調(diào)查。譬如典型的老式社區(qū)硚口區(qū)建國社區(qū)，高齡獨居老人居多，他們大多不會使用網(wǎng)絡(luò)，由于沒有專業(yè)的物業(yè)管理團隊，業(yè)主信息不全，健康排查只能采用傳統(tǒng)方式。網(wǎng)格員責(zé)任重大，不僅需要逐一建立網(wǎng)絡(luò)群，分樓棟管理、發(fā)布相關(guān)通知，當(dāng)對獨居老人電話排查時遇到空號錯號，還要挨家挨戶上門排查，難度系數(shù)很大。

三、完善武漢市社區(qū)治理的對策建議

1.加強“共治”強基，打造共治與自治相結(jié)合的社區(qū)治理模式

共治與自治兼顧的社區(qū)治理方式可以更好地調(diào)動各方防疫力量，避免了“政府盲目干、群眾尷尬看”的局面，減少了干群之間的直接利益沖突，拓寬了干群之間協(xié)商渠道，為打贏疫情防衛(wèi)戰(zhàn)筑成了一道堅固的社區(qū)防疫墻。[6]因此，要想實現(xiàn)科學(xué)化、高水平、高效化的創(chuàng)新型基層社區(qū)治理，就要改革傳統(tǒng)治理方式，推行黨建引領(lǐng)、干群共治、居民自治的治理方式。政府要做好社會公共事務(wù)，社區(qū)治理組織把好社區(qū)治理大方向，積極與社會組織合作，社區(qū)居民則當(dāng)化繁為簡，將自己的事落實到自身，將能辦的事辦好，營造良好的社區(qū)治理環(huán)境，實現(xiàn)廣泛﹑平等的基層社區(qū)治理合作共治新模式。

2.堅持“政治”引領(lǐng)，在黨的統(tǒng)籌規(guī)劃下實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)最優(yōu)化和社區(qū)公共利益最大化

習(xí)近平總書記在考察新冠肺炎疫情防控工作時曾強調(diào)，要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供堅強保證。因此，提升武漢市社區(qū)治理效能，必須推進基層黨建引領(lǐng)，織密筑牢社區(qū)黨組織縱橫網(wǎng)?？v向上，調(diào)整優(yōu)化社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“社區(qū)黨總支+居民黨支部+樓棟黨小組”的社區(qū)組織體系。在社區(qū)總黨委兜底管理轄區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位、社區(qū)自治組織、非營利組織、企事業(yè)單位的黨建工作基礎(chǔ)上，根據(jù)黨員數(shù)量因地制宜設(shè)立居民黨支部，組建樓棟黨小組，打造成上下信息暢通的鏈條式結(jié)構(gòu)，把黨的政治、組織和體系優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成實際工作中的執(zhí)行優(yōu)勢。橫向上，全面施行社區(qū)黨組織書記以法定程序擔(dān)任社區(qū)居民委員會主任且“兩委”班子成員交叉任職的方針，彼此各盡其責(zé)、相互監(jiān)督。通過黨在社區(qū)的政治引領(lǐng)與建設(shè)指導(dǎo)，可以有效規(guī)避社區(qū)管理混亂和服務(wù)單一分散的現(xiàn)象，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)化、最優(yōu)化和社區(qū)公共利益最大化。

3.提供“物治”保障，優(yōu)化社區(qū)硬環(huán)境建設(shè)的同時厚植社區(qū)優(yōu)良民風(fēng)

以新冠疫情為切入點，武漢市社區(qū)物質(zhì)保障不完善主要體現(xiàn)在防護物資不充足這一方面。對此，武漢市政府應(yīng)加大財政投入力度，以預(yù)防為主，防治結(jié)合，加強社區(qū)防護設(shè)備的供給，保障社區(qū)資源的合理配置。社區(qū)治理既需要建設(shè)“硬環(huán)境”，也需要厚植“軟文化”。要堅定不移地推崇武漢市“敢為人先，追求卓越”的獨特精神，引導(dǎo)武漢群眾協(xié)力同心、攜手奮進，物盡其用、人盡其才。其次，武漢市社區(qū)在平時應(yīng)主動培育居民的危機意識，定期開展安全素質(zhì)教育活動和應(yīng)急演練實踐等，增強居民的風(fēng)險防范意識和應(yīng)急能力，將危機管理融入日常治理工作，營造防范風(fēng)險、抵御危機的“軟文化”氛圍。

4.發(fā)揮“技治”作用，采用傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代科技互補的社區(qū)治理技術(shù)

新冠疫情防治過程中，武漢市老舊社區(qū)所暴露出來的治理缺陷可以看出智慧治理技術(shù)的運用勢在必行。社區(qū)不僅可以通過傳統(tǒng)的宣傳橫幅、播放防疫宣傳廣告、電話溝通、入戶排查等手段開展疫情防控工作，還可以充分利用現(xiàn)代智慧治理技術(shù)和資源，建立網(wǎng)格化管理，通過區(qū)域微信群、公眾號等方式開展宣傳教育、發(fā)布通知等工作來避免面對面接觸帶來的交叉感染風(fēng)險。通過傳統(tǒng)社區(qū)治理技術(shù)與現(xiàn)代社區(qū)治理技術(shù)的融合，既能借技術(shù)之勢助力社區(qū)治理實現(xiàn)高效﹑高能發(fā)展，又能降低感染風(fēng)險，彌補傳統(tǒng)社區(qū)治理方式單一、固化之不足，提高基層社區(qū)治理專業(yè)性，加速構(gòu)建基層社區(qū)治理新體系。

四、結(jié)語

武漢，九省通衢，是中國經(jīng)濟地理的心臟;社區(qū)，是最基層、最廣泛的社會自治組織，與居民生活密切相關(guān)。武漢經(jīng)受住了這次新冠疫情的考驗，有助于重新思考、驗證、矯正和完善已有的基層社區(qū)治理研究成果，進一步加強、健全和創(chuàng)新基層社會治理體制，形成一種既能抵御超常規(guī)性風(fēng)險危機又能夠適應(yīng)常態(tài)化經(jīng)濟社會生活、社會秩序與社會活力并重的基層社會治理新格局，為全國提供經(jīng)驗樣本。

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