北極航線無“法”開通

姚虹聿

北極海域的一艘漁船

3月23日，懸掛巴拿馬國旗、名為“長賜”號的重型貨輪在蘇伊士運河擱淺，造成航道阻塞。從3月23日到3月29日，蘇伊士運河一直斷航。據(jù)粗略估算，此次事故導(dǎo)致全球日均損失60億—100億美元貿(mào)易額。

針對此次斷航事故，俄羅斯國家原子能公司表示，北極航線可以成為蘇伊士運河的有效替代線路，避免全球各貿(mào)易國對傳統(tǒng)海運航線過度依賴。事實上，有關(guān)北極航線替代傳統(tǒng)國際航線的討論由來已久，但這一設(shè)想真正付諸實踐，還面臨不小的障礙。

無“法”開通的“黃金水道”

北極地區(qū)除了蘊藏著豐富的資源，還占據(jù)著重要的交通地位。隨著全球氣候變暖，北極冰層加速融化，北極航線的地位越發(fā)突顯。該航線一旦貫通，將成為溝通亞洲、歐洲和北美洲的一條新的海洋交通大動脈。

具體來說，從倫敦到東京的海上行程，如果經(jīng)北極航線，將比繞道蘇伊士運河縮短8000千米;從紐約到東京的海上行程，如果經(jīng)北極航線，將比繞道巴拿馬運河縮短4200千米。由此可見，北極航線對于全球各主要貿(mào)易國都具有十分重要的意義，其蘊藏的巨大經(jīng)濟價值可想而知，因此有“黃金水道”之稱。

盡管商業(yè)價值巨大，但“黃金水道”至今仍未能開通。目前北極地區(qū)最著名的、發(fā)揮最大作用的機構(gòu)是由北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略（AEPS）組織發(fā)展而來的北極委員會（The Arctic Council）。不過，該委員會只是北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)合作平臺，尚未涉及海上航行合作。

北極航線無“法”開通，關(guān)鍵在于目前尚無約束各國在北極地區(qū)所有活動的專門性國際法，也沒有專門適用于北極地區(qū)的如同“南極條約體系”那樣的法律制度體系。

目前與北極航線有關(guān)的國際法體系主要包括三個層次：一是全球?qū)用娴墓s，主要是《聯(lián)合國海洋法公約》。它并不是專門為北極地區(qū)設(shè)計的，但是由于其具有普遍約束力，北極地區(qū)自然也在其約束范圍內(nèi)。二是多邊層面的公約。例如1920年生效的《斯瓦爾巴群島條約》（簡稱《斯約》）。該條約規(guī)定了斯瓦爾巴群島的主權(quán)歸屬于挪威，保留其他國家在該群島海域活動的權(quán)利。三是雙邊層面的協(xié)議。例如1988年美國和加拿大簽署的《北極合作協(xié)議》、1994年生效的《美國和俄羅斯關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》、1998年挪威與俄羅斯簽署的《環(huán)境合作協(xié)議》等等。

有關(guān)北極的海洋法問題主要集中在四個方面：一是航行權(quán)及海事法問題，二是科學(xué)研究問題，三是防治污染問題，四是資源保護(hù)問題。處理這四方面的問題，雖然基本上都有國際公約或雙邊協(xié)議作為制度基礎(chǔ)，但不難發(fā)現(xiàn)，目前北極地區(qū)所涉及的公約、協(xié)議，是由少數(shù)國家主導(dǎo)的無約束性的“軟性協(xié)議”和有約束性的“硬性公約”混合而成，都是針對具體問題的，缺乏整體性的、綜合性的法律制度。特別是關(guān)于航線利用的具體規(guī)則，可以說非常之少。有關(guān)北極航線的現(xiàn)行國際法顯得操作性和應(yīng)用性都不強。

并不完善的“北極海洋基本法”

《聯(lián)合國海洋法公約》常被稱作“海洋憲章”，其內(nèi)容涵蓋國家海洋權(quán)益、海上航行權(quán)益、海底礦產(chǎn)開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋法所涉及的各個領(lǐng)域，為國際海洋權(quán)益爭端的解決提供了一個法律框架。

有國際法學(xué)者認(rèn)為，可以利用《聯(lián)合國海洋法公約》來解決北極航線的相關(guān)權(quán)益爭端。但是，正如英國《衛(wèi)報》近日發(fā)表的專題報道所指出的那樣，《聯(lián)合國海洋法公約》難以“無縫”適用于北極。其針對北極航線相關(guān)問題作出的規(guī)定并不完善，在與航線相關(guān)的權(quán)屬及區(qū)域劃分方面的表述模糊不清，不足以保證北極地區(qū)的資源開發(fā)、大陸架及公海利用等問題的有序解決，其存在的盲點為有關(guān)國家的單方面行動埋下了伏筆?？傮w來看，《聯(lián)合國海洋法公約》是一部并不完善的“北極海洋基本法”。

《衛(wèi)報》舉例指出，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了船只在海上航行的權(quán)利。其第17—19條規(guī)定，所有船只享有無害通過權(quán);其第38條規(guī)定，在某國的“專屬經(jīng)濟區(qū)”，他國船只擁有過境通行權(quán)。對于這類通行權(quán)，《聯(lián)合國海洋法公約》要求相關(guān)船只要以和平、安全和迅速的方式通過即可。

北極航線無法直接套用《聯(lián)合國海洋法公約》的通行權(quán)條款，因為相關(guān)國家對于航線行經(jīng)海域的定位存在分歧。加拿大主張部分北極航線行經(jīng)海域是其領(lǐng)海的一部分，并非“專屬經(jīng)濟區(qū)”，因此不適用《聯(lián)合國海洋法公約》第38條。而很多國家認(rèn)為，北極航線并未進(jìn)入任何一國的領(lǐng)海，只涉及“專屬經(jīng)濟區(qū)”，作為航線，應(yīng)向所有國家的船只開放。

另外，北極點周圍的大片海域沒有島嶼存在，而《聯(lián)合國海洋法公約》中的很多條款，都是以島嶼作為基準(zhǔn)點來明確海洋權(quán)益的。因此，北極海洋權(quán)益及航線使用權(quán)益的爭端，在一定程度上難以套用該公約加以解決。

美國北極問題專家斯科特·博格森指出，《聯(lián)合國海洋法公約》難以解決的，除了加拿大與其他國家就部分航線行經(jīng)海域的主權(quán)分歧以外，還包括各個國家之間關(guān)于北冰洋周邊大陸架的劃分問題的分歧;美國和加拿大之間關(guān)于劃定波弗特海邊界問題的分歧;挪威和俄羅斯之間關(guān)于劃定巴倫支海邊界問題的分歧;等等。在這些分歧消除之前，北極“黃金水道”無法通航。

《斯約》和《八國條約》

據(jù)俄羅斯《觀點報》報道，為避免全球主要貿(mào)易國對傳統(tǒng)國際航線過度依賴，開辟北極航線應(yīng)該盡快提上議事日程。解決爭端的關(guān)鍵在于完善有關(guān)的國際法和公約，建立一套各國都認(rèn)同的國際規(guī)范。在國際法層面，將現(xiàn)有的關(guān)于北極地區(qū)的國際條約發(fā)展成具備通用性的國際法，是一條可行之路。

1920年2月9日，挪威、美國、丹麥、法國、意大利、日本、荷蘭、英國、瑞典等18個國家在巴黎簽署《斯約》。該條約規(guī)定，斯瓦爾巴群島成為北極地區(qū)第一個也是唯一一個“非軍事區(qū)”，該地區(qū)“永遠(yuǎn)不得被用于戰(zhàn)爭”，各締約國的軍用艦只被禁止進(jìn)入該群島海域。該條約還承認(rèn)挪威對該群島“具有充分和完全的主權(quán)”。各締約國的船只和人員可以自由進(jìn)入該群島海域，在遵守挪威法律的前提下從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動。

根據(jù)《斯約》，挪威有權(quán)針對該海域采取適當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，包括航線管理措施。所有締約國的國民和船只都可以自由地在《斯約》地區(qū)的水域和海港進(jìn)出和停留，從事海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動。往來《斯約》地區(qū)的船舶有權(quán)在挪威各港口停泊、上下旅客以及裝卸貨物。

《觀點報》指出，《斯約》不可能發(fā)展成為開通北極航線所依據(jù)的國際公約，因為除了現(xiàn)有的締約國之外，其他國家都不承認(rèn)挪威對斯瓦爾巴群島的主權(quán)要求。

涉及北極地區(qū)的另一個國際公約，是1990年由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國和蘇聯(lián)共同簽署的《八國條約》。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯繼承了該條約的締約國身份。該條約主要規(guī)定了各國在北極地區(qū)的科學(xué)研究行為規(guī)范和環(huán)保責(zé)任，并沒有對海洋資源開發(fā)和航線使用作出規(guī)定。

《伊魯利薩特宣言》最具潛力

美國北極問題專家斯科特·博格森認(rèn)為，《伊魯利薩特宣言》是目前最具潛力的有關(guān)北極地區(qū)開發(fā)利用的國際公約，它有望發(fā)展成為適用于北極航線的國際法。

2008年5月27日至29日，丹麥、俄羅斯、美國、加拿大和挪威在格陵蘭島的伊魯利薩特召開北極五國部長級會議，會議通過了《伊魯利薩特宣言》，體現(xiàn)了環(huán)北極國家對北極地區(qū)的國際法思想。

《伊魯利薩特宣言》提及，“海洋法賦予北冰洋各國重要的權(quán)利和義務(wù)，涉及大陸架邊界劃分、海洋（包括冰封海域）環(huán)境保護(hù)、航行自由、海洋科學(xué)研究及其他相關(guān)事務(wù)”。該宣言被視為“五國和其他國家有效利用北極海域的堅實基礎(chǔ)”。

《伊魯利薩特宣言》的一大特點是淡化了北極地區(qū)的主權(quán)問題，主要解決北冰洋管理、環(huán)境監(jiān)測與保護(hù)、航線利用和危機救援，以及科學(xué)合作等問題，具有重要的國際法意義。該宣言高度重視北極航線的利用，闡明了北極航運與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，提出要采取有效措施確保海運安全，減少海洋污染，防止災(zāi)難性事故的發(fā)生。

斯科特·博格森指出，在建立新的、具備廣泛約束力的國際法律制度來管理北極航線之前，《伊魯利薩特宣言》是最具替代性的國際公約性質(zhì)的文件。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com