銀川管廊PPP模式總承包項目管理及合同履約風(fēng)險分析

牛 樂，井玉陽，孫 磊，黃 巍

（中建一局集團第二建筑有限公司，北京 102600）

1 工程概況

銀川管廊項目是國務(wù)院第二批試點城市首個落地的管廊項目，其中銀川市沈陽路管廊閱海湖隧道是寧夏回族自治區(qū)首條湖底隧道。其隧道與管廊合建使建筑功能多元化的同時，樹立了新型結(jié)構(gòu)與周圍生態(tài)景觀完美融合的理念。銀川沈陽路管廊I標(biāo)段閱海湖隧道段如圖1所示，起止樁號為K2＋027.5—K3+860.8，共1 833.3m。閉口段長1 230.0m，敞口段U形槽長400.0m，擋土墻段長203.3m。閱海湖隧道按雙向八車道城市主干道標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，采用上下行分離的結(jié)構(gòu)形式，單箱四室現(xiàn)澆鋼筋混凝土閉合框架結(jié)構(gòu)。兩側(cè)邊室上為綜合管廊，北側(cè)為電力艙，南側(cè)為綜合艙，下為非機動車道；結(jié)構(gòu)凈寬45.7m，高9.4m。結(jié)構(gòu)設(shè)計使用年限100年，結(jié)構(gòu)設(shè)計安全等級一級；隧道主體結(jié)構(gòu)防水等級為二級，配電房及設(shè)備用房一級。

圖1 銀川沈陽路管廊I標(biāo)段閱海湖隧道

2 PPP背景及認(rèn)識

PPP直譯為“公私合伙制”，即公私合營模式，是指政府與私人組織之間，為提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。合作形式為：以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)，政府與企業(yè)間建立“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的機制。

業(yè)內(nèi)預(yù)計，我國新型城鎮(zhèn)化每年或帶動有效投資20萬億～50萬億元，其中主要包括經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施，對于社會市場和地方政府而言，如何獲得資金是最需要考慮的問題。

“PPP項目”將成為融資轉(zhuǎn)型的方向，地方政府可依靠PPP模式下的經(jīng)營主體繼續(xù)融資，且由企業(yè)和項目的信用取代政府的隱性擔(dān)保，從而降低地方政府債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險，PPP項目管理組織架構(gòu)如圖2所示。

圖2 PPP項目管理組織架構(gòu)

3 PPP項目管理及合同履約

3.1 項目管理

PPP模式簡單來說就是一種融資和項目管理模式，而對于企業(yè)來講，這種模式關(guān)鍵在于與政府合理地選擇合作項目，并考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，才能保證企業(yè)及投資人的投資建設(shè)不會虧損、爛尾。工程項目是施工企業(yè)的基礎(chǔ)和重要組成部分，更是企業(yè)生存的靈魂，工程項目的好壞直接決定施工企業(yè)的成敗。

從項目公司角度出發(fā)看項目管理，一方面應(yīng)著重注意項目風(fēng)險分配的合理性、PPP項目本身的融資可獲得性、PPP項目整體的合法合規(guī)性；另一方面應(yīng)提前了解當(dāng)?shù)卣斦顩r及債務(wù)狀況、當(dāng)?shù)爻雠_的PPP法規(guī)文件及其可操作性、融資平臺的運作能力及當(dāng)?shù)卣钠跫s精神。最后PPP項目在融資渠道的選擇上應(yīng)拓寬渠道，降低風(fēng)險，隨社會發(fā)展需盡快轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思維，積極嘗試多渠道融資，而且要爭取基金扶持，降低投融資風(fēng)險。

PPP運作流程共分為8步：①項目前期準(zhǔn)備；②盡職調(diào)查；③物有所值評價；④關(guān)鍵問題論證與明確；⑤投資人市場調(diào)研；⑥特許經(jīng)營協(xié)議編制；⑦招商方案實施；⑧簽訂協(xié)議、成立項目公司。其中，對施工企業(yè)而言，“物有所值評價”與“關(guān)鍵問題論證與明確”最關(guān)鍵，是一個項目能否進行PPP立項的前提，以下就此兩項進行經(jīng)驗分享。

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》對PPP項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等全過程提出具體意見。其中規(guī)定，財政部門要會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力評價；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行PPP項目準(zhǔn)備。

3.1.1 物有所值評價

根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》，“物有所值”是指一個組織運用其可利用資源所獲得的長期最大利益。簡言之，就是“少花錢、多辦事、辦好事”。定性評價主要是通過回答一系列問題進行主觀分析和綜合評判。定量評價主要是通過對PPP項目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和政府傳統(tǒng)采購模式的凈成本現(xiàn)值（即公共部門比較值PSC）進行比較后得出結(jié)論。若公共部門比較值PSC大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則意味著政府傳統(tǒng)采購模式成本更高，選擇社會資本更為劃算，且公共部門比較值PSC比全生命周期政府支出凈成本越大，則選擇PPP模式越有利，越應(yīng)該采用PPP模式；若公共部門比較值PSC與全生命周期政府支出凈成本基本接近或相等，則說明該項目處于PPP模式“可用可不用”的臨界點，此時則需定性評價進行選擇。

3.1.2 關(guān)鍵問題論證與明確

關(guān)鍵問題論證與明確的核心為地方政府財政承受能力論證。PPP模式有平滑現(xiàn)金流的作用，如果處理不當(dāng)，很可能導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險。對施工企業(yè)而言，需考慮到地方政府領(lǐng)導(dǎo)換屆，存在將債務(wù)和支付責(zé)任延展到任期之外的可能性。因此，提出將地方政府財政承受能力論證作為項目實施的前置條件之一，非常及時和有必要。2015年4月7日，財政部頒布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，開始統(tǒng)一規(guī)范性操作。

但在地方政府財政承受能力論證之前，需要在城市規(guī)劃階段，除常規(guī)空間規(guī)劃，還需對全部投資項目進行資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，這些項目包括土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，要理清各自的投資額，排定建設(shè)時序才能最大化提升城市價值。除財政資金外，還要考慮資金缺口，如何根據(jù)項目的特點合理進行結(jié)構(gòu)化融資，如財政資金、市政債務(wù)、銀行貸款、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、PPP模式如何匹配使用；政府和社會資本各自的投資邊界；這些項目在未來會產(chǎn)生怎樣的現(xiàn)金流收支，財政是否具有足夠的支付能力等。

3.2 合同履約

作為企業(yè)，在與政府機構(gòu)及其代理公司合作履約PPP合同的過程中，將會有各種各樣的未知風(fēng)險，以下就投資、建設(shè)、運營3個方面分析PPP合同履約過程中易出現(xiàn)的風(fēng)險。

1）工程項目涉及的投融資資金需及時募集的風(fēng)險，以及易出現(xiàn)未按期完成融資的風(fēng)險，所以在工程項目融資上應(yīng)盡量設(shè)置規(guī)避企業(yè)違約的客觀因素。

2）工程項目建設(shè)質(zhì)量未達到合同（協(xié)議）約定的標(biāo)準(zhǔn)（獎項）或國家質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)（獎項），將面臨工程質(zhì)量不合格返工的風(fēng)險，以及因不能得到合同內(nèi)規(guī)定的質(zhì)量獎項而造成合同違約的風(fēng)險。

3）施工過程中安全文明施工和環(huán)境保護、出現(xiàn)安全事故的風(fēng)險，對企業(yè)和投資人而言既是工程的建設(shè)方，又是工程的施工方。

4）項目未按合同工期竣工的風(fēng)險、移交資產(chǎn)不達標(biāo)的風(fēng)險等，針對這類風(fēng)險在PPP合同中應(yīng)增加一些客觀限定條件，防止因主觀風(fēng)險發(fā)生而無法規(guī)避。

5）運營及管理風(fēng)險、運營維護超支的風(fēng)險，針對此類風(fēng)險，作為企業(yè)最好應(yīng)在PPP合同（協(xié)議）中增加調(diào)整條款或明確據(jù)實計取的約定，針對績效考核內(nèi)容、分值的應(yīng)重點關(guān)注其設(shè)定是否合理，避免成為不按時支付工程款的緣由。

6）因成立的建設(shè)單位實體化公司原因?qū)е碌墓て谘娱L、建設(shè)成本超支，或因工程質(zhì)量缺陷返工所造成的建設(shè)成本超支等風(fēng)險，此類屬企業(yè)主觀風(fēng)險因素，應(yīng)盡量避免。

7）未按時足額向施工單位支付工程款，應(yīng)在PPP合同（協(xié)議）中明確支付工程款的比例，以及不按時支付的違約責(zé)任及賠償（罰款）。

8）因PPP項目絕大多數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)施類項目，還需承擔(dān)在項目移交前但實際已投入使用后而導(dǎo)致項目毀損的風(fēng)險，變相延長了工程質(zhì)量保修期。

9）在工程項目運營后，對已交付使用的工程承擔(dān)缺陷責(zé)任及質(zhì)量保修風(fēng)險。

10）因國家政策或客觀因素影響，需與政府機構(gòu)及其代理公司共同承擔(dān)某些風(fēng)險，包括：①利率變化影響；②不可抗力因素影響；③社會物價變化影響；④項目公司清算注銷（項目合作期限屆滿或項目公司提前終止的，項目公司應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及公司章程相關(guān)規(guī)定進行清算注銷，清算后的剩余財產(chǎn)根據(jù)股東各方在項目公司中的股權(quán)比例進行分配）。

11）若工程項目存在較大爭議而無法協(xié)調(diào)解決，仲裁委員會的選擇應(yīng)滿足企業(yè)的法律風(fēng)險控制要求。

因此，在PPP合同（協(xié)議）談判及評審時要注意以上風(fēng)險控制的劃分、責(zé)任主體及違約責(zé)任的約定，務(wù)必重點關(guān)注規(guī)避企業(yè)投資風(fēng)險、工期違約、建設(shè)成本控制方面的約定。

4 結(jié)語

“合作伙伴”意味著雙方要共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，共同分享利益和收益，即“各有所求、各取所需、各有所得”；“合作伙伴”還意味著在合作過程中，雙方的地位是平等的，但發(fā)揮的作用不同、各自直接目的不同；在目前體制下，PPP模式若要得到長遠發(fā)展，就PPP模式而言，與投資企業(yè)合作的政府，要做到與合作伙伴的平等相處及所屬職責(zé)范圍應(yīng)盡的義務(wù)。

PPP工程總承包是根據(jù)時代的變化應(yīng)運而生的管理模式，正以強大的融資能力、項目管理能力、合同履約能力及社會資源整合能力，成為政府大型公共基礎(chǔ)設(shè)施工程項目的主要發(fā)展趨勢。PPP模式總承包項目管理經(jīng)驗的總結(jié)，一方面對于施工企業(yè)參與PPP合作項目建設(shè)管理及合同履約有重要的借鑒意義，；另一方面，對推動政府大型公共基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，吸引更多的社會投資資源具有重要的現(xiàn)實意義。