中國(guó)共產(chǎn)黨近百年公債政策演進(jìn)的歷史邏輯與基本經(jīng)驗(yàn)

潘國(guó)旗，祝升婳

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121)

公債是政府通過(guò)在國(guó)內(nèi)外發(fā)行債券而取得的一部分財(cái)政收入，它是商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)發(fā)展的產(chǎn)物，適用于不同的社會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái),把為中國(guó)人民謀幸福作為使命,從不同歷史階段和時(shí)代任務(wù)出發(fā),探索符合中國(guó)國(guó)情的公債政策(1)公債政策是指黨和政府運(yùn)用各種公債工具和措施，以實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期既定目標(biāo)的公債方針、措施與準(zhǔn)則的總和。公債按不同的發(fā)行地域可分為國(guó)內(nèi)公債(簡(jiǎn)稱內(nèi)債)和國(guó)外公債(簡(jiǎn)稱外債)，本文主要研究中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)關(guān)于國(guó)內(nèi)公債(含國(guó)債和地方公債)的發(fā)行、流通、使用和償還等方面的方針和政策。相關(guān)的研究近年來(lái)已取得較大成就，主要成果有劉曉泉的《新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨公債政策研究》(北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2019年)、萬(wàn)立明的《中國(guó)共產(chǎn)黨公債政策的歷史考察及經(jīng)驗(yàn)研究》(上海：上海人民出版社，2015年)等。但前者的研究范圍僅限于新民主主義革命時(shí)期，后者的研究雖然涉及了中華人民共和國(guó)成立后黨的公債政策，但其研究下限止于1999年，且基本未涉及黨的地方公債政策。因此，對(duì)此問(wèn)題的研究仍有進(jìn)一步拓展和深入的必要。,逐漸建立起較為成熟的中國(guó)債券市場(chǎng)，為新民主主義革命勝利和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨近百年公債政策的歷史演變有其內(nèi)在的邏輯，系統(tǒng)總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可為未來(lái)財(cái)政政策的制定提供有益的啟示。

一、新民主主義革命時(shí)期公債政策的萌芽與產(chǎn)生：為革命戰(zhàn)爭(zhēng)籌資

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命從一開(kāi)始就面臨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題。從建黨直至1920年代末，黨的經(jīng)費(fèi)來(lái)源除少量黨費(fèi)和社會(huì)捐助外，主要依靠共產(chǎn)國(guó)際的資助。[1]直至1930年后，隨著紅軍和農(nóng)村根據(jù)地的迅速發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨才逐漸擺脫對(duì)共產(chǎn)國(guó)際財(cái)政支持的依賴，走上獨(dú)立自主的道路。

(一)新民主主義革命時(shí)期公債政策的演變

從現(xiàn)有資料看，湘鄂西蘇區(qū)是土地革命時(shí)期最早嘗試制定和實(shí)施公債政策的根據(jù)地，曾兩次發(fā)行公債(2)第一次是在1930年，發(fā)行額約合1萬(wàn)銀元。第二次是1931年底的“水利借券”，約30多萬(wàn)銀元。,它標(biāo)志著土地革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨公債政策的萌芽。毛澤東、朱德領(lǐng)導(dǎo)的中央革命根據(jù)地形成后，于1931年11月召開(kāi)了中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)，產(chǎn)生了臨時(shí)中央政府。為采取積極有效的戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員措施，從1932—1933年，中央蘇區(qū)陸續(xù)頒布了《中華蘇維埃共和國(guó)革命戰(zhàn)爭(zhēng)短期公債條例》等法令和文件，成功發(fā)行三次公債，即“革命戰(zhàn)爭(zhēng)短期公債”(60萬(wàn)元)、“第二期革命戰(zhàn)爭(zhēng)短期公債”(120萬(wàn)元)和“經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”(300萬(wàn)元)，中國(guó)共產(chǎn)黨的公債政策正式產(chǎn)生。綜合這一時(shí)期各根據(jù)地發(fā)行的公債，計(jì)中央蘇區(qū)6種、湘鄂西2種、湘贛省4種、湘鄂贛省3種、閩浙贛省3種，合計(jì)18種(含“借谷證”等實(shí)物公債)(3)參見(jiàn)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所等編《中國(guó)革命根據(jù)地債券文物集》，北京：中國(guó)檔案出版社，1999年，第30～50頁(yè)；馮田夫等著《中國(guó)財(cái)政通史(革命根據(jù)地卷)》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第43頁(yè)等。,從而保證了革命戰(zhàn)爭(zhēng)的供給和蘇維埃政府的支出以及公共社會(huì)事業(yè)費(fèi)用, 對(duì)推動(dòng)土地革命的發(fā)展起到了巨大的作用。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中共中央于1937年8月召開(kāi)洛川會(huì)議，制定了《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》，提出“財(cái)政政策以有錢(qián)出錢(qián)及沒(méi)收漢奸財(cái)產(chǎn)作抗日經(jīng)費(fèi)為原則”。為籌措抗日經(jīng)費(fèi)，中國(guó)共產(chǎn)黨在抗戰(zhàn)時(shí)期根據(jù)形勢(shì)的新變化對(duì)公債政策作了相應(yīng)的改變。在抗日根據(jù)地建立初期，共有閩西南軍政委員會(huì)、晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)等4個(gè)抗日根據(jù)地(或部隊(duì))發(fā)行了7種公債(借款)。在戰(zhàn)略相持階段，面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難，晉察冀邊區(qū)、陜甘寧邊區(qū)等5個(gè)抗日根據(jù)地發(fā)行了9種公債，以彌補(bǔ)財(cái)政之急需。在戰(zhàn)略反攻階段，計(jì)有晉西北抗日根據(jù)地、山東抗日根據(jù)地等6個(gè)根據(jù)地和部隊(duì)發(fā)行了6種公債，為大反攻奠定了財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。全面抗戰(zhàn)時(shí)期各抗日根據(jù)地民主政府共發(fā)行了22種公債，對(duì)鞏固抗日根據(jù)地、發(fā)展抗日根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政、堅(jiān)持持久抗戰(zhàn)起了重要作用。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨圍繞土改這一中心任務(wù)，對(duì)公債的發(fā)行、使用和償還等進(jìn)行了一些新的探索和嘗試。如東北解放區(qū)為進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)和市政建設(shè)，發(fā)行了市政建設(shè)公債、生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債等；華東解放區(qū)為補(bǔ)償戰(zhàn)時(shí)人民損失，通過(guò)發(fā)行公債予以賠償；華南解放區(qū)為解決人民解放軍大軍南下所需的糧草供給問(wèn)題，許多地區(qū)發(fā)行了公糧公債；陜甘寧邊區(qū)曾醞釀采用發(fā)行土地公債的辦法征購(gòu)地主土地，以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的目標(biāo)。總體來(lái)看，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨公債政策的實(shí)施是比較成功的，蘇皖邊區(qū)、東北解放區(qū)、山東省膠東區(qū)行政公署等根據(jù)地和部隊(duì)共發(fā)行31種公債，為籌集建設(shè)資金、救濟(jì)災(zāi)民、解決軍隊(duì)的糧草供應(yīng)等發(fā)揮了重要作用，為奪取解放戰(zhàn)爭(zhēng)的偉大勝利作出了重要貢獻(xiàn)。

(二)新民主主義革命時(shí)期公債政策的主要內(nèi)容

縱觀新民主主義革命時(shí)期黨的公債政策，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不規(guī)范到比較規(guī)范的發(fā)展過(guò)程，概括其主要內(nèi)容有：首先，從公債的發(fā)行政策看，各根據(jù)地依靠各級(jí)黨政組織系統(tǒng)，責(zé)成專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或成立公債發(fā)行組織，制定詳盡的公債推銷(xiāo)計(jì)劃；采用政治動(dòng)員、革命競(jìng)賽等方式，宣傳動(dòng)員根據(jù)地群眾自愿認(rèn)購(gòu)；為方便群眾購(gòu)債，采用實(shí)物折算的方法或?qū)嵨锕珎男问桨l(fā)行公債。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還采用了折扣發(fā)行和有獎(jiǎng)公債的形式。其次，就公債的流通政策看，根據(jù)地公債大都可以自由買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓或抵押，但不得作為貨幣流通。(4)有少數(shù)特殊公債規(guī)定不可以自由買(mǎi)賣(mài)和轉(zhuǎn)讓，如1944年的“山東抗日根據(jù)地膠東戰(zhàn)時(shí)借用物品償還券”、1947年的“蘇皖邊區(qū)第六行政區(qū)賠償戰(zhàn)時(shí)人民損失公債”和“淮海區(qū)行政公署糧草公債”等，參見(jiàn)萬(wàn)立明《中國(guó)共產(chǎn)黨公債政策的歷史考察及經(jīng)驗(yàn)研究》，第141、203頁(yè)。再次，從公債的使用政策看，公債條例等對(duì)公債收入的使用有著嚴(yán)格的規(guī)定，即?？顚Ｓ?。公債的用途逐漸擴(kuò)大，從最初的主要籌集革命戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)，到后來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、救災(zāi)賑荒、整理財(cái)政金融和維護(hù)社會(huì)治安等。最后，從公債的償還政策看，償還期限一般為半年至5年不等，也有少數(shù)是超過(guò)5年的，無(wú)論采取哪種期限，根據(jù)地政府都是極其認(rèn)真負(fù)責(zé)的，明確規(guī)定公債的償還基金或指定擔(dān)保機(jī)關(guān)，重視維護(hù)公債信用。

二、新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公債政策的探索與挫折：為社會(huì)主義建設(shè)籌資

中華人民共和國(guó)的成立，開(kāi)啟了中國(guó)歷史的新紀(jì)元。由于在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期積累了豐富的公債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，從中華人民共和國(guó)成立到第一個(gè)五年計(jì)劃完成期間，黨和政府繼續(xù)實(shí)施公債政策來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字、穩(wěn)定物價(jià)和籌集建設(shè)資金，分別發(fā)行了“人民勝利折實(shí)公債”、經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。

(一)人民勝利折實(shí)公債

1949年1月，隨著三大戰(zhàn)役的相繼告捷，人民革命戰(zhàn)爭(zhēng)已勝利在望。但是在財(cái)政經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線中國(guó)共產(chǎn)黨卻面臨著日益嚴(yán)重的困難。在土改尚未全面推行、稅源有限的情況下，1949年全國(guó)財(cái)政支出有三分之二的赤字。為此，黨的七屆二中全會(huì)決定成立中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“中財(cái)委”，由陳云任主任)，以領(lǐng)導(dǎo)平抑物價(jià)和統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作的斗爭(zhēng)。1949年12月2日，陳云在中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議做了關(guān)于物價(jià)問(wèn)題和發(fā)行公債的報(bào)告，會(huì)議正式通過(guò)了《關(guān)于發(fā)行人民勝利折實(shí)公債的決定》，計(jì)劃于1950年內(nèi)發(fā)行兩期折實(shí)公債。12月16日政務(wù)院召開(kāi)第十一次政務(wù)會(huì)議，決定并公布了《1950年第一期人民勝利折實(shí)公債條例》，對(duì)公債發(fā)行的各個(gè)環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。12月30日，政務(wù)院第31次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于發(fā)行1950年第一期人民勝利折實(shí)公債的指示》，對(duì)公債推銷(xiāo)任務(wù)的分配、發(fā)行目的、公債特點(diǎn)、推銷(xiāo)對(duì)象和機(jī)構(gòu)設(shè)立等進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。

根據(jù)上述條例、決定和指示等文件，人民勝利折實(shí)公債政策的主要內(nèi)容為：公債之募集及還本付息，均以實(shí)物為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，其單位定名為“分”，總額為2億分，于1950年內(nèi)分期發(fā)行，第一期為1億分，公債利率為年息五厘，分五年作五次償還；公債不得代替貨幣流通市面，不得向國(guó)家銀行抵押，并不得用以作投機(jī)買(mǎi)賣(mài)。[2]由于中央人民政府的高度重視和財(cái)政部、人民銀行總行的具體措施得力，地方各級(jí)政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)成立人民勝利折實(shí)公債推銷(xiāo)委員會(huì)(有的稱“募集委員會(huì)”)，使公債發(fā)行進(jìn)展異常順利。至1950年2月，全國(guó)許多地區(qū)和大中城市都超額完成公債推銷(xiāo)任務(wù)。最終，第一期公債發(fā)行超額完成，達(dá)到原定兩期發(fā)行總額的70.4%。此后，由于國(guó)家財(cái)政好轉(zhuǎn)，第二期公債停止發(fā)行。人民勝利折實(shí)公債的發(fā)行數(shù)量雖然不大，但其作用是非常明顯的：減少了現(xiàn)鈔發(fā)行，為穩(wěn)定物價(jià)起了很大作用，彌補(bǔ)了部分財(cái)政赤字，有力地支持了解放戰(zhàn)爭(zhēng)在全國(guó)范圍的完成，促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)建設(shè)，同時(shí)也為以后經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債在全國(guó)范圍的發(fā)行積累了經(jīng)驗(yàn)和信譽(yù)。

(二)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債

在勝利完成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的任務(wù)后，我國(guó)于1953年開(kāi)始了第一個(gè)五年計(jì)劃。按照“一五”計(jì)劃的設(shè)想，五年內(nèi)國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)和文化教育事業(yè)的支出總數(shù)達(dá)766.4億元，折合黃金7億兩以上。[3]用這樣大量的資金來(lái)進(jìn)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在中國(guó)歷史上是空前的。為此，黨和政府決定發(fā)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債以籌集資金。1953年11月，全國(guó)政協(xié)常務(wù)委員會(huì)舉行第51次擴(kuò)大會(huì)議，政務(wù)院副總理兼財(cái)政部長(zhǎng)鄧小平在會(huì)上做了關(guān)于發(fā)行1954年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的報(bào)告。接著，中央人民政府第29次會(huì)議通過(guò)了《1954年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》。根據(jù)條例，國(guó)家決定1954年經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行總額為6萬(wàn)億元(舊幣)。通過(guò)廣泛的組織動(dòng)員和輿論宣傳，1954年經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行得到了廣大人民群眾的積極支持，至當(dāng)年7月，全國(guó)認(rèn)購(gòu)總額已達(dá)9.2萬(wàn)億余元，大大超過(guò)了原定額，財(cái)政部根據(jù)政務(wù)院指示，宣布當(dāng)年公債的認(rèn)購(gòu)工作勝利結(jié)束。接著，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)發(fā)行了1955年、1956年、1957年和1958年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，發(fā)行額分別為人民幣6萬(wàn)億元(舊幣)、6億元(新幣(5)1955年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于發(fā)行新的人民幣和收回現(xiàn)行人民幣的命令，規(guī)定自當(dāng)年3月1日起新人民幣開(kāi)始發(fā)行，舊幣1萬(wàn)元折合新幣1元。)、6億元和6.3億元。根據(jù)歷次出臺(tái)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例和政(國(guó))務(wù)院的有關(guān)指示，現(xiàn)將1954—1958年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債政策的主要內(nèi)容歸納如下表所示。

1958年4月，國(guó)務(wù)院第77次全體會(huì)議通過(guò)《關(guān)于從1959年起停止發(fā)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債和允許各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債議案》，同年6月經(jīng)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，從1959年起全國(guó)性經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債停止發(fā)行，這意味著中華人民共和國(guó)第一次大規(guī)模發(fā)行國(guó)債的工作宣告結(jié)束。

20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行是一項(xiàng)全民性的大工程，黨和政府通過(guò)制定正確的公債發(fā)行政策和償還政策，成立各級(jí)公債推銷(xiāo)委員會(huì)，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行得到全國(guó)人民的積極響應(yīng)和全力支持，取得了良好的效果。首先，公債的發(fā)行為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量建設(shè)資金。五期公債實(shí)際發(fā)行35.44億元，相當(dāng)于同期國(guó)家預(yù)算經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出總數(shù)862.24億元的4.11%[4]，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。其次，建設(shè)公債的發(fā)行激發(fā)了中華民族自強(qiáng)不息的精神，進(jìn)行了一次深刻的愛(ài)國(guó)主義教育。再次，通過(guò)建設(shè)公債的推銷(xiāo)活動(dòng)和廣泛宣傳，使全體人民受到了一次深刻的時(shí)事政治教育，提高了新生的人民政權(quán)的威望。

1954-1958年國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債政策主要內(nèi)容一覽表(6) 資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)司編《國(guó)家債券制度匯編(1949-1988)》(北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1989年，第7-24頁(yè))相關(guān)內(nèi)容整理。 單位：元

(三)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債

1958年4月2日，中共中央作出《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》。5月29日，國(guó)務(wù)院第77次全體會(huì)議討論和通過(guò)了有關(guān)議案。6月5日，全國(guó)人大常委會(huì)第97次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》。根據(jù)中央中央的決定和《條例》的規(guī)定，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債政策的主要內(nèi)容可概括為：1.從1959年起，全國(guó)性的公債停止發(fā)行；2.允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時(shí)候，發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集建設(shè)資金的一種輔助手段；3.各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方公債應(yīng)注意的原則是：推銷(xiāo)的公債收入，應(yīng)當(dāng)大部分留歸專區(qū)和縣，一部分上交省、自治區(qū)調(diào)劑使用。公債利息要低，公債發(fā)行數(shù)量要予以控制；[5]4.地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的償還期限一般不超過(guò)五年；5.地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債債券不得當(dāng)作貨幣流通，不得自由買(mǎi)賣(mài)。據(jù)此，許多省份根據(jù)自身的情況及需要發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。相關(guān)資料顯示，1959年有四川、遼寧、吉林、安徽等6個(gè)省發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，1960年則有福建、江西、黑龍江等4個(gè)省發(fā)行，而1961年僅安徽1省發(fā)行。福建、黑龍江連續(xù)兩年發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，安徽則連續(xù)三年發(fā)行3期地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，無(wú)論是計(jì)劃發(fā)行數(shù)(12030萬(wàn)元)還是實(shí)際發(fā)行總額(7660萬(wàn)元)，都是各省中最多的。[6]

經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債改由地方發(fā)行的背景，是在“大躍進(jìn)”時(shí)期中央政府向地方政府進(jìn)行行政性放權(quán)。早在1956年，毛澤東就在《論十大關(guān)系》中指出，要在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大地方的權(quán)力。1957年10月舉行的擴(kuò)大的中共八屆三中全會(huì)基本通過(guò)了由陳云起草的《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定(草案)》等三個(gè)規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院第61次全體會(huì)議通過(guò)，于1958年1月開(kāi)始實(shí)行。其主要精神是調(diào)整中央和地方、國(guó)家和企業(yè)的關(guān)系，適當(dāng)擴(kuò)大地方、企業(yè)的權(quán)限。地方政府因此獲得一定的投融資權(quán)限，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債作為重要的融資渠道應(yīng)運(yùn)而生?？傮w而言，第一次較大規(guī)模的地方公債適應(yīng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的需要，彌補(bǔ)了建設(shè)資金需求缺口，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，也有些省份明顯受“浮夸風(fēng)”等思想的影響，所確定的公債發(fā)行數(shù)額不切實(shí)際，未能完成推銷(xiāo)任務(wù)，影響了公債作用的發(fā)揮。

(四)既無(wú)內(nèi)債，又無(wú)外債的公債空白期

1968年，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債最后一期還本付息工作完成，地方政府發(fā)行的經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債也全部到期償還完畢，1969年5月11日《人民日?qǐng)?bào)》刊文宣布中國(guó)成為世界上第一個(gè)“既無(wú)內(nèi)債，又無(wú)外債”的國(guó)家。此后，在中共十大報(bào)告及第四屆全國(guó)人大一次會(huì)議上都將其視為“社會(huì)主義優(yōu)越性”加以宣傳，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公債發(fā)行由此中斷。黨和國(guó)家公債政策的重大改變，蘊(yùn)含著深刻的政治、經(jīng)濟(jì)等方面的原因。

從國(guó)內(nèi)而言，三大改造完成后國(guó)家實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，企業(yè)和銀行幾乎所有的擴(kuò)大再生產(chǎn)的財(cái)力都為財(cái)政所控制，已無(wú)需也不可能用公債手段從企業(yè)那里籌集資金，而社會(huì)上的閑置資金也很有限，這是當(dāng)時(shí)停止公債發(fā)行的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)原因。從外部環(huán)境看，由于西方國(guó)家特別是美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)行封鎖和圍堵，使中國(guó)在20世紀(jì)的六七十年代近20年中基本處于孤立無(wú)援、與世隔絕的狀態(tài)。而中蘇關(guān)系，在1960年以后從1950年代的兄弟般合作逐漸惡化、破裂，直至對(duì)抗、沖突。蘇聯(lián)的逼債，讓中共中央下定決心要“勒緊褲腰帶”還清外債，不再使用借債的方式籌資搞建設(shè)。更主要的是，當(dāng)時(shí)黨中央對(duì)公債政策的否定，認(rèn)為發(fā)行公債是經(jīng)濟(jì)狀況不良的表現(xiàn)，既無(wú)內(nèi)債，又無(wú)外債才是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)20多年的公債空白期。

三、新時(shí)期公債政策的發(fā)展與成熟：從彌補(bǔ)財(cái)政赤字到宏觀調(diào)控工具

1978年12月召開(kāi)的中共十一屆三中全會(huì)，作出了改革開(kāi)放的戰(zhàn)略決策。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政政策日益成為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始重新定位公債政策，逐步探索建立有中國(guó)特色的國(guó)債市場(chǎng)。

(一)改革開(kāi)放后國(guó)債政策的制定與實(shí)施

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入了大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，急需大量的資金。同時(shí)，因撥亂反正需要解決的歷史“欠賬”很多，導(dǎo)致從1979年起，財(cái)政出現(xiàn)巨額赤字，1979年財(cái)政赤字為170.7億元，1980年為127.5億元。因此，用發(fā)行公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字進(jìn)入了中央決策層的視野。

1980年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)。關(guān)于財(cái)政赤字問(wèn)題，會(huì)議決定：1981年的各項(xiàng)支出在原方案的基礎(chǔ)上再減少50億元，爭(zhēng)取收支平衡，同時(shí)發(fā)行40-50億元國(guó)庫(kù)券，用于彌補(bǔ)1980年的財(cái)政赤字。[7]為此，1981年1月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)券條例》，正式?jīng)Q定從當(dāng)年開(kāi)始發(fā)行國(guó)庫(kù)券(7)1981年后中國(guó)所發(fā)行的國(guó)庫(kù)券，期限大都超出1年的界限，與國(guó)際上通用的“國(guó)庫(kù)券”含義有異。1995年后，財(cái)政部遵照國(guó)際慣例，把1年以上的“國(guó)庫(kù)券”更名為國(guó)債。。當(dāng)時(shí)計(jì)劃發(fā)行40億元，實(shí)際發(fā)行了48.66億元(8)數(shù)據(jù)來(lái)源：《2003年中國(guó)國(guó)債市場(chǎng)年報(bào)》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年，第105頁(yè)。下文有關(guān)國(guó)債(地方公債)年度發(fā)行額和余額數(shù)據(jù)，除特別標(biāo)注外，均來(lái)源于歷年《中國(guó)國(guó)債(政府債券)市場(chǎng)年報(bào)》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)證券期貨統(tǒng)計(jì)年鑒》和財(cái)政部網(wǎng)，不再一一注明。。此后，國(guó)務(wù)院每年均制定當(dāng)年的國(guó)庫(kù)券條例，對(duì)當(dāng)年國(guó)債發(fā)行的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。直至1992年，國(guó)務(wù)院在發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)券條例》里規(guī)定“每期國(guó)庫(kù)券的發(fā)行數(shù)額、利率、償還期等，經(jīng)國(guó)務(wù)院確定后，由財(cái)政部予以公告”，將國(guó)庫(kù)券發(fā)行事宜固定下來(lái)，這標(biāo)志著新時(shí)期國(guó)債政策的正式確立。1994年后《預(yù)算法》《中國(guó)人民銀行法》相繼實(shí)施，中央財(cái)政赤字不能再向中央銀行透支，必須完全依靠發(fā)行國(guó)債予以彌補(bǔ)，從而導(dǎo)致了當(dāng)年國(guó)債發(fā)行規(guī)模首次突破千億元大關(guān)(達(dá)到1028.57億元)，是1993年的(314.78億元)三倍多。這一階段，國(guó)債承擔(dān)了彌補(bǔ)財(cái)政赤字的全部融資功能。

為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，中國(guó)從1998年開(kāi)始實(shí)施積極財(cái)政政策，以擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模為主要手段。當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額達(dá)到3808億元，此后逐年上升，2002年升至5934.4億元，2003年則達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的6283.4億元。2004年后積極財(cái)政政策開(kāi)始轉(zhuǎn)向中性財(cái)政政策，國(guó)債新增規(guī)模出現(xiàn)回落。但2007年下半年爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的雙重因素，迫使中國(guó)從2009年開(kāi)始重新實(shí)施積極的財(cái)政政策，國(guó)債年度發(fā)行額邁上新臺(tái)階。2009-2012年連續(xù)四年國(guó)債年發(fā)行規(guī)模超過(guò)1.4萬(wàn)億元。與1998年相比，此輪使用國(guó)債實(shí)施積極財(cái)政政策更加成熟，表現(xiàn)為國(guó)債的發(fā)行和使用增強(qiáng)了預(yù)見(jiàn)性和計(jì)劃性，說(shuō)明黨和政府對(duì)公(國(guó))債政策的運(yùn)用上了一個(gè)新臺(tái)階。

(二)國(guó)債發(fā)行政策的轉(zhuǎn)變與發(fā)行市場(chǎng)的逐步建立和完善

改革開(kāi)放初期，國(guó)債對(duì)國(guó)家建設(shè)資金的籌集和平衡財(cái)政收支發(fā)揮了很大的作用。但隨著發(fā)行規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，國(guó)庫(kù)券的行政發(fā)行越來(lái)越困難。為此，黨和政府開(kāi)始改變國(guó)債的行政發(fā)行政策。財(cái)政部從1988年開(kāi)始改進(jìn)國(guó)庫(kù)券的發(fā)行，嘗試通過(guò)柜臺(tái)銷(xiāo)售方式向廣大城鄉(xiāng)居民發(fā)行實(shí)物國(guó)庫(kù)券，國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)(又稱一級(jí)市場(chǎng))開(kāi)始萌芽。1991年，國(guó)家進(jìn)行了國(guó)庫(kù)券承購(gòu)包銷(xiāo)試點(diǎn)工作并取得成功，當(dāng)年以承購(gòu)包銷(xiāo)方式發(fā)行的國(guó)庫(kù)券占年發(fā)行總量的65%，國(guó)債一級(jí)市場(chǎng)初步建立起來(lái)。1993年國(guó)債市場(chǎng)化改革取得的重要進(jìn)展是建立了國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商制度。當(dāng)年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》發(fā)布，該決定指出：“建立并規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)。……國(guó)債發(fā)行經(jīng)?；?，國(guó)債利率市場(chǎng)化，國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)由有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)管理。”此后，國(guó)債發(fā)行開(kāi)始采取招標(biāo)方式，1996年財(cái)政部成功運(yùn)用市場(chǎng)導(dǎo)向的方法，向市場(chǎng)發(fā)行了1847.77億元的國(guó)債。到1997年，國(guó)債的發(fā)行方法過(guò)渡到自由公開(kāi)拍賣(mài)，進(jìn)一步提升了中國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的分銷(xiāo)效率。2000年以后，采取招標(biāo)發(fā)行的國(guó)債比例逐年提高，當(dāng)年通過(guò)競(jìng)標(biāo)發(fā)行的國(guó)債數(shù)額約2000億元，占國(guó)債發(fā)行總規(guī)模的近41.2%。兩輪積極財(cái)政政策的實(shí)施為國(guó)債市場(chǎng)提供了難得的發(fā)展機(jī)遇，中國(guó)的國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)取得了巨大的進(jìn)步，如承銷(xiāo)團(tuán)制度不斷完善，招標(biāo)技術(shù)采用了更加市場(chǎng)化的改革措施，2004年引入“混合式”招標(biāo)方式，2011年著手建立國(guó)債預(yù)發(fā)行、續(xù)發(fā)行制度，實(shí)現(xiàn)基準(zhǔn)期限國(guó)債規(guī)律化發(fā)行，為建立國(guó)債收益率曲線做準(zhǔn)備。

(三)國(guó)債流通政策的提出與流通市場(chǎng)的異軍突起

一般來(lái)說(shuō)，國(guó)債的發(fā)行政策和流通政策必須緊密配合，才能取得良好的政策效果。國(guó)債恢復(fù)發(fā)行初期的《國(guó)庫(kù)券條例》規(guī)定：“國(guó)庫(kù)券不得當(dāng)作貨幣流通，不得自由買(mǎi)賣(mài)?！庇捎跊](méi)有相應(yīng)的流通政策配合，影響了國(guó)債的信譽(yù)，當(dāng)時(shí)國(guó)債發(fā)行困難的問(wèn)題始終無(wú)法解決。為此，財(cái)政部開(kāi)始制定國(guó)債的流通政策，于1988年4月首先在上海、廣州等7個(gè)城市進(jìn)行國(guó)債流通轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，同年6月，試點(diǎn)城市又增加了54個(gè)。經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)，國(guó)債流通市場(chǎng)(又稱二級(jí)市場(chǎng))初步形成。為了促進(jìn)國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)育、壯大，財(cái)政部從1990年開(kāi)始采取了一系列措施，如逐步放開(kāi)上市轉(zhuǎn)讓的國(guó)債券種、用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市場(chǎng)，發(fā)展和培育一批國(guó)債交易的中介機(jī)構(gòu)。1990年12月，上海證券交易所的開(kāi)業(yè)進(jìn)一步推動(dòng)了國(guó)庫(kù)券地區(qū)間交易的發(fā)展，至當(dāng)年底，中國(guó)證券市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)交易額達(dá)到126億元，其中國(guó)債交易額近116億元，占整個(gè)市場(chǎng)交易額的92%。經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展，國(guó)債流通市場(chǎng)從部分城市發(fā)展到全國(guó)，從現(xiàn)貨發(fā)展到期貨(后關(guān)閉)，從柜臺(tái)交易發(fā)展到交易所交易，形成了交易所債券市場(chǎng)與銀行間債券市場(chǎng)并存的兩個(gè)市場(chǎng)，取得了較大進(jìn)展。借助電子化的交易網(wǎng)絡(luò)，1998年以后的國(guó)債流通市場(chǎng)獲得了更快發(fā)展，至2008年，國(guó)債現(xiàn)券交易結(jié)算量為3.84萬(wàn)億元，而到2012年，國(guó)債市場(chǎng)交易總額為88.67萬(wàn)億元，現(xiàn)券交易額為9.22萬(wàn)億元；國(guó)債流通市場(chǎng)開(kāi)放程度進(jìn)一步提高，如金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入銀行間債券市場(chǎng)準(zhǔn)入由審批改為備案制、商業(yè)銀行國(guó)債柜臺(tái)交易市場(chǎng)開(kāi)辦等，交易所市場(chǎng)和銀行間市場(chǎng)兩個(gè)國(guó)債市場(chǎng)的聯(lián)系也逐步加強(qiáng)；交易機(jī)制不斷創(chuàng)新，如2001年后中國(guó)銀行間債券市場(chǎng)和上海證券交易所市場(chǎng)全面實(shí)施國(guó)債凈價(jià)交易，2004年后推出的買(mǎi)斷式回購(gòu)、遠(yuǎn)期交易，在促進(jìn)國(guó)債價(jià)格合理化和投資交易模式多元化、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格和方便機(jī)構(gòu)投資者管理風(fēng)險(xiǎn)等方面具有不可忽視的前瞻性作用。

四、新時(shí)代公債政策的優(yōu)化與完善：“國(guó)家治理現(xiàn)代化”導(dǎo)向下的政府債務(wù)轉(zhuǎn)型

黨的十八大標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一全新論斷為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，黨的公債政策不斷優(yōu)化與完善，政府債務(wù)朝著為“國(guó)家治理現(xiàn)代化”服務(wù)方向轉(zhuǎn)型。

(一)國(guó)債的財(cái)政功能進(jìn)一步優(yōu)化

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展，中國(guó)的國(guó)債功能不斷拓展。特別是黨的十九大報(bào)告明確要求“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控”，對(duì)國(guó)債的財(cái)政調(diào)控功能提出了新方向。財(cái)政政策和貨幣政策是實(shí)施宏觀調(diào)控的主渠道，國(guó)債作為聯(lián)結(jié)財(cái)政政策與貨幣政策的紐帶，能有效提升宏觀調(diào)控效率。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模不斷增長(zhǎng)，有力地保障了積極財(cái)政政策的實(shí)施。2012年國(guó)債余額為77565.7億元，2015年突破10萬(wàn)億大關(guān)(106599.59億元)，2019年則達(dá)到166032.13億元，年增長(zhǎng)率保持在10%以上，為積極財(cái)政政策的加力提效奠定了基礎(chǔ)。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，面對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“前所未有”和“極不尋常”的沖擊，4月中央政治局會(huì)議提出“提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模”。為此，2020年的“兩會(huì)”把一般公共預(yù)算赤字定為3.76萬(wàn)億元，新增抗疫特別國(guó)債1萬(wàn)億元，地方專項(xiàng)債新增1萬(wàn)億元，體現(xiàn)出財(cái)政政策更加積極的取向。同時(shí)，近8來(lái)的積極財(cái)政政策更加強(qiáng)調(diào)提質(zhì)增效，不斷加大減稅降費(fèi)力度，優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，集中支持保障性安居工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施等?？傊?，新時(shí)代的積極財(cái)政政策為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整、切實(shí)保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、助推現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。

(二)國(guó)債的金融功能不斷完善

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“發(fā)展并規(guī)范債券市場(chǎng)”“健全反映市場(chǎng)供求關(guān)系的國(guó)債收益率曲線”的要求，財(cái)政部等認(rèn)真貫徹落實(shí)。

國(guó)債收益率曲線是描述國(guó)債投資收益率與期限之間關(guān)系的曲線，通常作為無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益率，成為其他金融產(chǎn)品的定價(jià)基準(zhǔn)，而完善的一、二級(jí)國(guó)債市場(chǎng)是構(gòu)建反映市場(chǎng)供求關(guān)系的國(guó)債收益率曲線的重要基礎(chǔ)。為此，在國(guó)債的發(fā)行政策方面，為適應(yīng)利率市場(chǎng)化改革，2013年3月，財(cái)政部等正式啟動(dòng)國(guó)債預(yù)發(fā)行試點(diǎn)。預(yù)發(fā)行首先在交易所債券市場(chǎng)開(kāi)展，運(yùn)行平穩(wěn)。[8]2014年預(yù)發(fā)行試點(diǎn)券種從7年期國(guó)債擴(kuò)大至全部關(guān)鍵期限國(guó)債。同年，國(guó)債預(yù)發(fā)行在銀行間債券市場(chǎng)推出。在財(cái)政部等指導(dǎo)下，國(guó)債預(yù)發(fā)行制度逐步完善。同時(shí)，國(guó)債續(xù)發(fā)行制度也開(kāi)始確立和推廣。在總結(jié)2011年和2012年國(guó)債續(xù)發(fā)行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)在2013年正式建立國(guó)債續(xù)發(fā)行框架，當(dāng)年按照3、5年期記賬式國(guó)債續(xù)發(fā)1次，7、10年期記賬式國(guó)債續(xù)發(fā)2次的規(guī)律進(jìn)行續(xù)發(fā)行，初步建立起國(guó)債續(xù)發(fā)行的基本機(jī)制。此后，國(guó)債續(xù)發(fā)行覆蓋面不斷擴(kuò)大，至2018年除50年期國(guó)債外，我國(guó)所有記賬式附息國(guó)債均做到一次新發(fā)、兩次續(xù)發(fā)，單期國(guó)債規(guī)模平均約900億元。[9]此外，還對(duì)承銷(xiāo)團(tuán)組建和儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行等進(jìn)行了更加市場(chǎng)化的改革。在國(guó)債的流通政策方面,財(cái)政部等大力加強(qiáng)國(guó)債做市支持機(jī)制，通過(guò)隨買(mǎi)、隨賣(mài)支持做市商對(duì)新發(fā)關(guān)鍵期限國(guó)債做市。通過(guò)建立國(guó)債做市支持機(jī)制能夠切實(shí)保障國(guó)債現(xiàn)貨買(mǎi)賣(mài)和回購(gòu)等交易連續(xù)進(jìn)行，有利于建立真實(shí)、可靠、連續(xù)的國(guó)債收益率曲線。同時(shí)，國(guó)債期貨時(shí)隔18年后在2013年重新開(kāi)放，在品種和交易機(jī)制方面不斷推出新舉措，使市場(chǎng)廣度和深度向縱深拓展。

經(jīng)過(guò)多年的準(zhǔn)備，2014年財(cái)政部正式發(fā)布由中央結(jié)算公司編制提供的“中國(guó)關(guān)鍵期限國(guó)債收益率曲線”，2015年改為“中國(guó)國(guó)債收益率曲線”。經(jīng)過(guò)不斷完善，中國(guó)目前已形成涵蓋3個(gè)月到30年短、中、長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)較為完整的國(guó)債收益率曲線，3個(gè)月國(guó)債收益率成為國(guó)際貨幣基金組織SDR貨幣籃子中人民幣的代表性利率，獲得了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。這就增強(qiáng)了國(guó)債市場(chǎng)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行中的基準(zhǔn)性作用，國(guó)債已具備成為金融市場(chǎng)關(guān)鍵性公共品的基礎(chǔ)。在央行公開(kāi)市場(chǎng)操作的回購(gòu)交易等貨幣政策操作中，國(guó)債作為主要擔(dān)保品，確保了央行貨幣政策工具的安全性和流動(dòng)性。

(三)地方公債政策的重啟

自20世紀(jì)60年代后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，地方政府沒(méi)有舉債權(quán)。1994年的分稅制改革，在縱向分權(quán)框架中植入“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的制度安排，保障事關(guān)發(fā)展全局的戰(zhàn)略性公共品供給，但縱向失衡的分權(quán)框架導(dǎo)致地方財(cái)政收支錯(cuò)配，使基層政府面臨嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。為緩解地方財(cái)政收支困境、滿足高速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的資金需求，地方政府只能通過(guò)其他渠道(主要通過(guò)設(shè)立地方融資平臺(tái)公司等)來(lái)拓寬表外財(cái)力、籌措資金，這雖然有效保障了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段的公共投資力度，但也因此產(chǎn)生了大量的隱性和或有債務(wù)，蘊(yùn)含著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，1998年后中央曾通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方的方式，用于地方性公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并由其負(fù)責(zé)償還，俗稱“轉(zhuǎn)貸”模式。為配合積極財(cái)政政策，2009年中央政府首次代發(fā)了2000億元地方債，隨后的2010年和2011年全國(guó)人大又連續(xù)兩年批準(zhǔn)“代發(fā)代還”的地方債(即地方政府債券由財(cái)政部代理發(fā)行、代辦還本付息)，年發(fā)行額均為2000億元。總之，這一時(shí)期中央尚未形成對(duì)地方政府債務(wù)治理的清晰思路，這種狀態(tài)一直持續(xù)到黨的十八大前后。

基于對(duì)政府債務(wù)、尤其是地方政府債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)全面的認(rèn)識(shí)與判斷，2013年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”等要求。2014年8月新修訂的《預(yù)算法》，賦予地方適度舉債權(quán)，即“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，這標(biāo)志著我國(guó)地方政府債務(wù)法制化的開(kāi)端。此后，中央政府出臺(tái)了多項(xiàng)地方政府債務(wù)管理制度，涉及債務(wù)發(fā)行、應(yīng)急處理、獎(jiǎng)懲機(jī)制、負(fù)面清單等，由此形成發(fā)行、運(yùn)行、償還、懲處等全流程監(jiān)督體系。至此，新時(shí)代黨和政府的地方公債政策已經(jīng)清晰，即建立“借、用、還”相統(tǒng)一的管理機(jī)制，明確中央對(duì)地方政府不救助原則；地方政府一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)并行，著力發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券，形成具有中國(guó)特色的地方正規(guī)化、常態(tài)化的融資通道與模式。隨著中國(guó)地方政府債務(wù)管理體系的規(guī)范化與法制化，地方政府債務(wù)治理的模式也從以經(jīng)濟(jì)中心向以人民中心的導(dǎo)向轉(zhuǎn)型，成為中國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)雙贏攻堅(jiān)的重要經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步彰顯了社會(huì)主義大國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。

五、中國(guó)共產(chǎn)黨近百年公債政策演進(jìn)的基本經(jīng)驗(yàn)

縱觀中國(guó)共產(chǎn)黨近百年公債政策的演進(jìn)，從新民主主義革命時(shí)期的萌芽與產(chǎn)生，到新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的探索與挫折，再到改革開(kāi)放新時(shí)期的發(fā)展與成熟，最后至新時(shí)代公債政策的優(yōu)化與完善，貫穿其中的一條主線，或者說(shuō)其演變的歷史邏輯是：始終隨著特定時(shí)期黨和國(guó)家的中心任務(wù)而發(fā)展變化。

新民主主義革命時(shí)期，“革命的中心任務(wù)和最高形式是武裝奪取政權(quán)”。因此，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)的各革命根據(jù)地發(fā)行公債的首要目的是為革命戰(zhàn)爭(zhēng)籌款籌糧。此外，領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)也是黨的另一項(xiàng)重要任務(wù)，所以這一時(shí)期公債的另一重要用途是籌措經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在新民主主義革命時(shí)期發(fā)行的70余項(xiàng)公債中，籌集革命戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)的有34項(xiàng)，約占總數(shù)的一半(48.57%)，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的(含生產(chǎn)、水利、市政建設(shè))達(dá)19.5項(xiàng)，占總數(shù)的27.85%(9)其余用于救濟(jì)災(zāi)荒的約占7.14%，整理財(cái)政金融的約占5%，維護(hù)社會(huì)治安約占2.86%，征購(gòu)?fù)恋丶把a(bǔ)償人民損失約占4.28%，聯(lián)絡(luò)交通占1.43%，用途不詳?shù)恼?.86%。統(tǒng)計(jì)數(shù)字根據(jù)劉曉泉《新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨公債政策研究》第247、249、253頁(yè)的表格重新計(jì)算得出。，兩項(xiàng)合計(jì)占到了總數(shù)的76%以上，這充分說(shuō)明了新民主主義革命時(shí)期的公債政策是為黨的中心任務(wù)服務(wù)的。中華人民共和國(guó)成立之初，為抑制嚴(yán)重的通貨膨脹和迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，中國(guó)共產(chǎn)黨及時(shí)制定實(shí)施了人民勝利折實(shí)公債政策。從第一個(gè)五年計(jì)劃開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨的中心任務(wù)。這一時(shí)期的國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債都是為滿足大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)資金的巨大需求而發(fā)行的。黨的十一屆三中全會(huì)決定把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，這一階段發(fā)行的國(guó)庫(kù)券(國(guó)債)主要是為支撐社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革及實(shí)施宏觀調(diào)控服務(wù)的。黨的十八大以后，財(cái)政成為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，由于公債所具有的財(cái)政和金融雙重屬性，這一時(shí)期的國(guó)債政策和地方公債政策被納入國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)，朝著為“國(guó)家治理現(xiàn)代化”服務(wù)方向轉(zhuǎn)型。

總之，中國(guó)共產(chǎn)黨近百年公債政策的演進(jìn)，它和黨領(lǐng)導(dǎo)人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立和國(guó)家富強(qiáng)的光輝歷程是同步的，期間的公債實(shí)踐大致可分為戰(zhàn)爭(zhēng)公債(10)戰(zhàn)爭(zhēng)公債，是指在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期政府為籌措軍費(fèi)而發(fā)行的公債。參見(jiàn)張雷寶主編《公債經(jīng)濟(jì)學(xué)——理論·政策·實(shí)踐》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2007年，第260頁(yè)。、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型公債和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型公債三種形態(tài)。革命根據(jù)地公債，主要是為革命戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)的，是各根據(jù)地民主政府在中央統(tǒng)一方針政策的指導(dǎo)下，根據(jù)財(cái)政收支狀況和革命形勢(shì)發(fā)展，自行組織發(fā)行的，具有種類較多(如貨幣公債、實(shí)物公債、期票和憑票等)、公債面額、單位、利率、償還期限等各不相同的特點(diǎn)；20世紀(jì)五六十年代發(fā)行的“人民勝利折實(shí)公債”、經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債和改革開(kāi)放初期發(fā)行的國(guó)債基本上屬于社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型公債，其特點(diǎn)是為彌補(bǔ)財(cái)政赤字和籌措建設(shè)資金而發(fā)行，主要通過(guò)各級(jí)政權(quán)組織、以政治動(dòng)員的行政手段來(lái)完成公債推銷(xiāo)任務(wù)，具有“愛(ài)國(guó)公債”(11)愛(ài)國(guó)公債，又稱為準(zhǔn)強(qiáng)制公債，是利用人民的愛(ài)國(guó)心而發(fā)行的公債，詳見(jiàn)鄧子基等著《公債經(jīng)濟(jì)學(xué)——公債歷史、現(xiàn)狀與理論分析》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990年，第327頁(yè)。的性質(zhì)。在逐步建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，20世紀(jì)80年代末以來(lái)發(fā)行的國(guó)債和地方公債，主要是為宏觀調(diào)控和國(guó)家治理現(xiàn)代化服務(wù)的，基本上屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型公債，具有發(fā)行數(shù)量大、期限較長(zhǎng)，可以自由買(mǎi)賣(mài)、流通、抵押、貼現(xiàn)等特點(diǎn)，主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段發(fā)行，由民眾自愿購(gòu)買(mǎi)。這一形態(tài)的公債與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型公債同屬社會(huì)主義公債，但所起的主要作用已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。

中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱辛、曲折的探索，最終形成了對(duì)公債客觀、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)和定位，形成了一條具有中國(guó)特色的公債市場(chǎng)化發(fā)展道路，積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)：

(一)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則、制定科學(xué)的公債政策，是實(shí)現(xiàn)公債發(fā)行目標(biāo)的前提

新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大多比較薄弱，金融機(jī)構(gòu)也不發(fā)達(dá)，大部分公債之所以能順利發(fā)行，主要有賴于黨和根據(jù)地政府針對(duì)不同時(shí)期和地區(qū)的實(shí)際情況，制定了詳細(xì)、切實(shí)的公債發(fā)行、使用和償還政策，做了大量、細(xì)致、持續(xù)的動(dòng)員工作，并且在實(shí)踐中不斷地加以改進(jìn)，使根據(jù)地公債為革命的勝利發(fā)揮了巨大的作用。中華人民共和國(guó)成立初期，由于多年的戰(zhàn)爭(zhēng)，軍費(fèi)開(kāi)支龐大，導(dǎo)致巨額的財(cái)政虧空。針對(duì)當(dāng)時(shí)通貨膨脹十分嚴(yán)重的實(shí)際，中共中央和中央政府作出了發(fā)行人民勝利折實(shí)公債的決定，收到了良好的效果。20世紀(jì)60年代后期，公債政策出現(xiàn)挫折和失誤。十一屆三中全會(huì)后，黨中央針對(duì)當(dāng)時(shí)因經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的國(guó)家財(cái)政集中資金能力下降的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，重新啟用公債政策，決定發(fā)行國(guó)庫(kù)券。20世紀(jì)80年代末，我國(guó)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，面對(duì)這一新情況，黨和政府探索建立公債的發(fā)行市場(chǎng)和流通市場(chǎng)，逐步走出一條適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)債市場(chǎng)化發(fā)展道路。2020年初，面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊，黨中央果斷決定將赤字率提高到3.6%以上，發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債，增加1.6萬(wàn)億元地方政府專項(xiàng)債券，積極擴(kuò)大有效投資，對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)企穩(wěn)回升、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

(二)堅(jiān)持以廣大人民群眾的利益作為公債政策的出發(fā)點(diǎn)

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立之日起就秉持以民為本的原則，堅(jiān)持走群眾路線。在新民主主義革命時(shí)期，我黨及根據(jù)地各級(jí)政府積極宣傳、動(dòng)員群眾認(rèn)購(gòu)公債，這一時(shí)期的70余項(xiàng)公債絕大部分是由根據(jù)地的群眾購(gòu)買(mǎi)的。他們積極認(rèn)購(gòu)公債是為了支持民族獨(dú)立和人民解放事業(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后，堅(jiān)持自己是人民根本利益代表的宗旨。中華人民共和國(guó)成立初期公債的折實(shí)發(fā)行和經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債最后還本付息截止日期的修改無(wú)不體現(xiàn)了中央人民政府以民為本的出發(fā)點(diǎn)。十一屆三中全會(huì)后，在國(guó)債市場(chǎng)的改革和發(fā)展中，中國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)不同社會(huì)群體的利益，重視大多數(shù)人民的福祉，堅(jiān)持市場(chǎng)的建設(shè)只能通過(guò)政府部門(mén)以政府和投資人及市場(chǎng)參與人之間的雙贏為目標(biāo)，注意切實(shí)保障個(gè)人投資者的利益。

(三)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求，堅(jiān)持公債的市場(chǎng)化改革取向

新民主主義革命時(shí)期各根據(jù)地發(fā)行的公債和中華人民共和國(guó)成立初期發(fā)行的國(guó)債、地方公債及改革開(kāi)放初期發(fā)行的國(guó)庫(kù)券都是采用政治動(dòng)員與行政分配相結(jié)合的方式發(fā)行的，這是由當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)條件所決定的，有一定的合理性。隨著改革的不斷深化，為解決國(guó)債發(fā)行難、變現(xiàn)難的問(wèn)題，中國(guó)于1988年分兩次在61個(gè)城市進(jìn)行了國(guó)庫(kù)券流通轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)。試點(diǎn)的成功標(biāo)志著國(guó)債的二級(jí)(流通)市場(chǎng)先于一級(jí)(發(fā)行)市場(chǎng)而初步建立起來(lái)。此后，中國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)化發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)，一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)并重發(fā)展，取得了可喜的成就。通過(guò)“漸進(jìn)式”的改革，中國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)化發(fā)展一步一步由易到難，由簡(jiǎn)單的市場(chǎng)化向市場(chǎng)化縱深發(fā)展，逐步探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)債發(fā)行、流通市場(chǎng)化發(fā)展道路。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央按照深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用要求，確定了政府債務(wù)市場(chǎng)發(fā)展新方位，深化公債供給側(cè)改革，打造公債在金融市場(chǎng)中的公共產(chǎn)品地位，建立健全現(xiàn)代公債制度，著力推進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)核心地位建設(shè)。

(四)始終重視和維護(hù)公債的良好信譽(yù)

公債是利用政府信用而形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，現(xiàn)代先進(jìn)國(guó)家運(yùn)用公債政策，莫不先樹(shù)立債信，政府信譽(yù)鞏固，人民方能踴躍購(gòu)債，公債才能順利推銷(xiāo)。早在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨和根據(jù)地政府就非常重視維護(hù)公債的信用，制定了較詳盡的公債償還政策，對(duì)所發(fā)行的大部分債券都進(jìn)行了償還。中華人民共和國(guó)成立后，人民政府不但對(duì)20世紀(jì)50年代發(fā)行的“人民勝利折實(shí)公債”和經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債及時(shí)進(jìn)行了還本付息，而且對(duì)建國(guó)前一些根據(jù)地因戰(zhàn)爭(zhēng)等原因未能按期償還的公債，也由財(cái)政部根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)情況和公債貨幣面額的實(shí)際價(jià)值，定出合理比價(jià)一一用人民幣清償。這與國(guó)民黨政府在抗戰(zhàn)后，以幾乎等于廢紙的法幣清償戰(zhàn)前積欠的各種公債的做法形成了鮮明的對(duì)照，在全國(guó)人民心中初步建立了良好的債信，為公債的后續(xù)發(fā)行創(chuàng)造了條件。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)逐步建立了比較規(guī)范的公債償付制度，確保到期債券的及時(shí)兌付，對(duì)維持公債信用、保證債券順利發(fā)行，提高債券的流動(dòng)性起到至關(guān)重要的作用。

(五)高度重視防范公債風(fēng)險(xiǎn)

革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代根據(jù)地發(fā)行的公債和中華人民共和國(guó)成立初期的“人民勝利折實(shí)公債”、經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，因債額不大，基本無(wú)風(fēng)險(xiǎn)可言。1997年以來(lái)，中國(guó)實(shí)施了兩輪積極財(cái)政政策，國(guó)債和地方公債規(guī)模急劇上升，公債風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。但不同發(fā)展階段面臨的公債風(fēng)險(xiǎn)側(cè)重點(diǎn)是不同的。1981-1996年，我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，國(guó)債期限結(jié)構(gòu)不合理(以中短期國(guó)債為主)，集中到期兌付壓力大，防范再融資風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)債管理的一個(gè)主要任務(wù)。為此，1996年后開(kāi)始發(fā)行10年以上的長(zhǎng)期國(guó)債，有效降低了再融資風(fēng)險(xiǎn)。至2006年，我國(guó)建立了國(guó)債余額管理制度，實(shí)現(xiàn)了國(guó)債發(fā)行規(guī)模管理方式的重大變革。此后，國(guó)債規(guī)模一直保持在比較合理的范圍，2006-2019年的國(guó)債負(fù)擔(dān)率都控制在60%的國(guó)際警戒線內(nèi)。自2015年新預(yù)算法實(shí)行后，地方債規(guī)模持續(xù)增高，2015年全年總發(fā)行量、存量規(guī)模分別為3.84萬(wàn)億元、4.83萬(wàn)億元，2020年分別升至6.44多萬(wàn)億元和25.37萬(wàn)億元。[10]當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大，需要密切關(guān)注。對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，中央高度重視，黨的十九大報(bào)告將“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”放在決勝全面小康社會(huì)必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。2020年8月修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》頒布，在債務(wù)預(yù)算編制方面，《條例》要求“財(cái)政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系”，及時(shí)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2020年末召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作，平衡好促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。